国外小学教育管理政策的启示

一、坦桑尼亚小学教育管理政策之演变

1．社会主义时期的小学教育管理政策（1967~1994年）

坦桑尼亚社会主义时期的小学教育管理政策以“国家发展”为核心，期望通过基础教育发展实现国家振兴。其政策探索主要表现在以下几点。

第一，倡导教育为自力更生服务，责任由国家承担。1967年，尼雷尔总统提出把“为自力更生服务”作为教育发展的主要目的，强调教育与农村生活相结合，“在他看来，发展基础教育是坦桑尼亚摆脱愚昧，促进乡村进步的首选之路，应将发展教育视为发展社会主义的重要战略举措”。[2]1969年《教育法》规定将基础教育学校管理权收归国有，使小学教育仅成为国家的责任。1974年政府通过决议，决定实施免费小学教育，并从1977年起强制施行小学义务教育，教育经费逐年增加并主要用于初等教育。

第二，强调政府社会共同管理，教育要面向生活。坦桑尼亚政府在加大政府办学力度的同时，实行基础教育管理权力分散化，强调地方政府的责任，推动地方政府、学校委员会与社区对小学施行共同管理。为实现教学语言民族化，“坦桑尼亚政府在第二个国民发展计划中提出将斯瓦希里语作为初等学校唯一的教学语言”。[3]为贯彻自力更生教育政策，“在初等学校课程中充实进了大量的农业科学，并要求学生参加更多的农业劳动”[4]，将考试制度与师生的劳动评定相结合，“小学毕业生强调不再为升学做准备，而是要走向生活，教育部因此将小学入学年龄由5至6岁提高到7至8岁”。[5]

第三，鼓励社会力量办学，改革教育支付制度。从20世纪70年代末开始，坦桑尼亚经济萧条、财政拮据、教育经费不足，国家公立小学勉强度日。为走出困境，“政府在1984年11月制定《通向2000年的坦桑尼亚教育制度》，揭开了坦桑尼亚教育改革新的序幕，其中包含两项重要决定：一是取消对集体和私人办学的限制，二是逐步改变免费教育的做法”。[6]“1989年《社会优先行动计划》出台，指出教育在社会发展中的优先性，提出教育经费应由中央政府负责逐步转向由地方和社区分担的政策。”[7]1992年11月，《关于21世纪坦桑尼亚教育政策改革的建议》提出小学教育经费分摊政策，并从当年起小学生开始缴纳学费。

2．后社会主义时期的小学教育管理政策（1995~2011年）

坦桑尼亚政府不断深化社会改革、发展民族经济，并积极寻求国际社会援助，进入21世纪以来，该国小学教育获得了显著发展。坦桑尼亚政府在后社会主义时期的小学教育管理政策强调服务于市场经济发展的重要性，其政策探索主要表现在以下几点。

第一，服务于市场经济发展的教育政策相继出台。坦桑尼亚政府于1995年2月出台《教育与培训政策》，“该法案在实现小学招生增加、公平准入、提高基础教育效益和扩大财政基础上均起到了积极作用；将教育和培训权进一步下放，支持和鼓励非政府组织、私人兴办教育事业，调动了地方政府和社会办学的积极性”。[8]《基础教育总体规划》的出台，明确了基础教育发展目标，“政府将从2000年起向所有适龄儿童提供免费小学教育，争取让80%的15岁学生读完小学”。[9]1996年政府在制定的《2025年远景发展规划》中指出：“必须重视基础教育发展，尽快普及小学义务教育，消除文盲现象，加强教育培训以保障社会经济发展对于各层次人才的需求。”[10]

第二，借助发展市场经济以寻求国际社会援助。在西方国家的督促下，坦桑尼亚逐步走上了市场经济的发展道路，并于2000年1月制定《减贫战略计划》。“2001年11月获得世界银行和国际货币基金组织在今后20年内获减30亿美元债务的支持，且减免债务主要用于教育、卫生、扶贫上”[11]，为坦桑尼亚实行小学义务教育提供了保障。2001年7月，坦桑尼亚开始实行免费义务教育，推动了小学教育发展，“在施行义务教育第一年，适龄儿童净入学率就从2000年的57%上升到75%，到2003年1月达到88.5%；与此同时，到2003年坦桑尼亚大陆小学达到12981所，教学条件和学校基础设施得到改善”。

第三，制定教育发展计划以保障小学教育发展。坦桑尼亚教育与文化部在2001年出台《小学教育发展计划》（2002~2006年），“该计划强调对小学施行强制性义务教育，扩大资金来源、增加教育投入、改善学校设施，保证适龄儿童入学率、在校生保持率，关注招生数量、教学质量、教学资源利用率以及政策目标的落实；另外，中央政府大幅度下放权力以发挥地方和社会办学的积极性”。[13]2006年，《小学教育发展计划》（2007~2011年）出台，“该计划在强调招生数量的同时更加注重教学质量、教育供给、教育公平、体制完善以及政策规范”；[14]“对于教师的培训和要求有了进一步提高，为强调教师的专业化发展而建立导师制以及教育督导机制”；[15]“其显著特点是在制定和实施的不同阶段，强调利益相关者的参与管理；不同于第一阶段资金来源的多元化，第二阶段的资金主要来源于国家预算。”[16]进入后社会主义时期以来，坦桑尼亚政府的各项教育政策探索与改革在很大程度上促进了其小学教育的恢复与发展，给整个民族和国家带来了希望。然而，历经长期殖民统治导致的贫穷落后以及独立后社会主义建设与改革的失败，以及较多的依赖于国际社会的支持和援助，导致坦桑尼亚当前的小学教育发展仍具有不稳定性，并且面临许多棘手问题，如教育经费不充足、教育公平难保障、教育质量提高慢、教师薪资福利难保障、教育供需矛盾突出、师资队伍培养不足等。

二、坦桑尼亚小学教育管理政策之启示

自民族独立以来，坦桑尼亚小学教育管理政策改革与发展历经挫折，但最终指导了坦桑尼亚小学教育的深入发展，为该国民族教育的发展、国家的稳定、市场经济的建设做出了重要贡献。本文通过对坦桑尼亚小学教育管理政策演变的梳理，总结出对发展中国家，尤其是相对贫困落后的发展中国家小学教育管理政策制定与改革的重要启示。

首先，必须基于国情国力制定教育目标。在教育兴国上，广大发展中国家必须均衡考量到社会经济发展水平和国民需求，将基础教育发展目标制定与其国情国力相结合。在坦桑尼亚进行社会主义建设初期，过激的社会经济改革引发了小学教育发展的冒进，虽然在短时间内推动了该国小学教育的较大发展，但有限的教育资源承载着过重的负荷，终究未能使其小学教育实现从学生数量增长到教育质量提升的转变。由于经济发展水平低，坦桑尼亚小学教育在整个20世纪80年代停滞不前，甚至倒退；姆卡帕总统执政后，基于坦桑尼亚国情开展了一系列政策调整与改革，如《教育与培训政策》就在一定程度上适应了当时坦桑尼亚市场经济发展的需要，培养了大量专业性技术人才，为坦桑尼亚经济的恢复与发展奠定了人力资源基础。

其次，必须基于国际环境制定教育政策。当前，教育发展的国际化程度日益提高，一国教育的改革与发展不可避免地受到国际政治经济和教育环境的影响。对于广大发展中国家，尤其是长期遭受殖民掠夺、国力贫弱，并且在很大程度上受制于他国的中小发展中国家而言，其基础教育改革必须审时度势，在充分考量本国国情的同时，还要考量到与本国联系密切的世界主要大国和国际社会组织的影响，做到趋利避害，争取以最小的代价获得最大的办学效益。在坦桑尼亚进行社会主义改造和建设时期，西方资本主义国家随即减少、甚至中断了对其援助，并对其实施全面的封锁政策，加上该国经济发展水平原本就低，最终制约了其在社会主义政治体制下的基础教育改革与发展，从20世纪70年代末到整个80年代都陷入了困境。相反，在1995年坦桑尼亚进行多党总统选举后，再次获得了世界上主要资本主义国家和经济组织的援助，并在2001年争取到世界银行和国际货币基金组织30亿美元的减债，从而为其实施小学义务教育提供了资金保障，并为进一步促进坦桑尼亚其他各层次教育的发展奠定了基础。

再次，必须突显宏观调控下的教育管理参与。传统的教育管理强调管得严、管得周密、管得精确，如今的教育管理则更强调以合作和对话为核心的多元管理参与，尤其对于基础教育阶段的中小学，地方政权、社区和社会组织对其影响十分重要。目前，坦桑尼亚基础教育管理权力逐步下放，公民参与教育管理的愿望普遍增强，一方面为地方政府和社会主体在小学教育决策和管理参与上提供了广阔空间。另一方面也对中央政府在教育上宏观调控能力的进一步提高提出了更高水平的要求。此外，在教育管理权力下放及教育管理参与兴起的同时，处理好不同权力主体自身及其与各社会主体之间的关系也显得尤为重要。坦桑尼亚自完成民族独立以来，一贯强调小学教育办学主体的多元化与社会主体的广泛参与性。通过将小学教育管理权力逐步下放，不但减轻了中央政府的财政负担，而且调动了地方政府和社会主体的办学积极性，促使基层政府能够协同社会力量及时有效地处理各种小学教育问题，尤其表现在坦桑尼亚社会主义发展初期，多元社会力量的办学极大地促进了该国小学教育的发展。另外，社会主体对于小学教育管理的广泛参与，实现了对小学教育发展的全面监督，充分发挥了基层政府与各方社会力量的协同作用。最终，教育管理参与力量的增强，促进了坦桑尼亚小学教育的发展，增强了该国政府对小学教育的宏观调控能力。

最后，必须开展政策引导下的教育法制建设。政策更多的是行动指南，是政府为一定时期内路线的执行和任务的完成而制定的，具有较强的引导性与方向性。为使政策能够得到推广与执行，就需要加强相应的法制建设，通过立法的保障与制度的规范，最终才能实现政策执行的力度与效度。对于小学教育发展而言，政策引导下的教育法制建设不可或缺，在缺乏教育法律制度的时期，政府当局应在政策上加以引导；而为使教育政策能够具体落实，则需要政府加快相应的法制建设，这样才能够保障基础教育体制的稳定性和发展的可持续性。坦桑尼亚小学教育管理体制经历了前社会主义时期、社会主义时期和后社会主义时期三个时期，政府在不同时期的教育政策各有侧重，但均是为了相应时期小学教育的效益、国家的发展和社会的需要，在此基础上制定了相关的法律制度，保证了教育政策的执行。政策引导下的教育法制建设，在很大程度上保证了坦桑尼亚小学教育政策的贯彻执行，保障了坦桑尼亚小学教育改革与发展的稳定性。

本文作者：李国伟 单位：南京师范大学教育科学学院