日本幼儿教育无偿化的原因探析

摘要：日本幼儿教育无偿化政策经历了教育税收不足以及财政制约的摸索阶段和资金来源明确且对象划分细致的发展阶段，主要受到少子化问题日益严峻、社会对国家发展的期望和国家对幼儿教育的重视等三个方面因素的影响。借鉴日本幼儿教育无偿化的经验，有助于我国落实政府保障公民生育的责任，缓解“入园难、入园贵”的问题，完善学前教育的立法体系，加强政府对学前教育的投资力度，以及吸纳更多贤能投资开办普惠性幼儿园。

关键词：日本；幼儿教育；无偿化

一、日本幼儿教育无偿化的进程

日本幼儿教育无偿化政策从提出至今，经历了不断地尝试与修订，越来越完善，促进了学前教育事业的进一步发展。1.日本幼儿教育无偿化政策的摸索阶段：教育税收不足以及财政制约2013年5月，日本政府采纳了自民党教育再生实行部所提出的对于幼儿园、保育所中年龄在3—5岁的幼儿实行幼儿教育无偿化的建议。自此，日本政府开始了对幼儿教育无偿化的摸索阶段。首先，日本政府颁布了“幼儿就园奖励费补助”政策。此项补助一方面是对收入比较低的有幼儿家庭的补助，另一方面，是为了扩充市町村的补助费用。2014年6月11日，日本教育再生执行会议拟定根据学制改革草案，要阶段性推进3—5岁幼儿教育的无偿化，对于幼儿园和保育所中年龄达到5岁的幼儿，要构建新的分阶段实行教育无偿化的框架。另外，日本文部科学省表示，若3—5岁的幼儿在园三年都实行教育无偿化，那么日本政府至少需提供的财政支持为7800亿日元，将对政府造成沉重负担，因而还需进一步商榷[1]。2015年，由于“幼儿就园奖励费补助”政策没有落实到位，使得市町村的幼儿园就园补助所占比例不到1/3，以致幼儿家庭的负担沉重。政府为了解决这种情况，根据《儿童及育儿支持新制度》的相关条例，出资填补了市町村就园奖励补助费用的缺口，使其达到规定的1/3。2.日本幼儿教育无偿化政策的发展阶段：资金来源明确且对象划分细致2017年10月，安倍政府提出将“育人革命”作为新经济政策的支柱之一，其中，明确了幼儿教育无偿化的资金来源于增税的收入。具体改革方向为：2020年以前，实现日本所有3—5岁幼儿教育无偿化，且在全国范围内增加32万个幼儿园入园名额，以消除待机入学现象。另外，对于年收入低于360万日元的家庭，其0—2岁孩子的教育也纳入无偿化的范畴，以减轻低收入家庭的育儿负担[2]。2018年10月1日，日本文部科学省了幼儿教育无偿化的推进状况，并且决定从2019年10月1日起在日本提高消费税的同时，免除所有3—5岁儿童在幼儿园、保育所以及认定幼儿园托育的一切费用[3]。文部科学省明确列出了享受教育无偿化的四类儿童：一是幼儿园、保育所以及认定幼儿园等托育的3—5岁儿童，其费用全部免除；二是在幼儿园中享受保育服务的儿童，在许可保育院的保育费全国平均额（月额3.7万日元）和幼儿园保育费的无偿化上限额（月额2.57万日元）的差额1.13万日元的范围内，免除保育费；三是在认定保育机构以外托育的3—5岁儿童，以保育所中保育费的全国平均额（每月3.7万日元）为限免除保育费；四是在残障儿童活动中心等福利机构托育的3—5岁儿童享受教育无偿化。

二、日本幼儿教育无偿化的原因探析

从2013年至今，日本就一直阶段性地推进幼儿教育无偿化，近期更是加速了推进进程，政出有因，主要受以下因素影响：1.少子化问题日益严峻一方面，自从20世纪90年代日本经济呈现低迷状态，非正规就业人数持续增加。据统计，从1990年到2015年，15—35岁适婚适育的非正规就业人数从255万增加到521万，整整翻了一倍。非正规就业造成的经济不稳定，极大地影响了年轻人的结婚率与生育率。另一方面，当今的日本，存在相当部分的儿童到了入园（托）的年龄，却因幼儿园和保育所数量供不应求，而导致“入园（托）难”的现象。因此，如今少子化问题的日益严重，深受非正规就业人数的增加以及入园（托）机会供不应求等因素的影响[4]。根据日本厚生劳动省人口动态统计，2017年日本国内出生的婴儿仅为94.1万人，是该统计自1989年实施以来的最低值，人口自然减员40.3万人[5]。日本的人口出生率持续降低导致的少子化与老龄化问题，使日本成为发达国家中唯一一个总人口和劳动力都开始减少的国家，这已成为日本国家发展道路上最大的阻碍。幼儿教育无偿化是为国民提供养育保障与支持、鼓励国民生育的有效策略，能从一定程度上缓解少子化所带来的严峻局面。2.社会对国家发展的期望日本是一个自然资源极其匮乏的国家，如今的经济排名却位居世界第二。究其原因，快速的经济发展靠的是科学技术，而科学技术的水平唯有教育才能引领。20世纪60年代以来，大学教师伏见猛弥的英才研究所的早期智力开发研究促进了人们对幼儿教育的重视。他们发现，在某些方面，受过幼儿园教育的孩子会比没有受过幼儿园教育的孩子发展得更为和谐，能够较早地适应小学的学习生活，且能够更顺利地从家庭进入社会，适应社会生活的变化。日本的大学和研究所，甚至幼儿园，都对幼儿教育开展科学研究，所有的科研成果都显示出幼儿园教育对人的终身发展的巨大作用。幼儿园教育能够促进幼儿智力和潜能的开发，能够培养幼儿健全的人格，是为国家培育人才的最基础阶段。因此，日本民众对国家进一步发展的高期望，最终的落脚点是幼儿的发展。幼儿教育无偿化政策的推进便是日本社会整体对幼儿教育深刻意义所达成的共识，是众望所归。3.国家对幼儿教育的重视加速推进幼儿教育无偿化进程也源于日本极其看重学前教育对国家发展的深刻意义。首先，日本为学前教育建立了完善的立法体系。从19世纪至今，日本政府颁布了先后《幼儿园规则》（1889）、《幼儿园令》（1926）、《保育大纲》（1948）、《幼儿园教育大纲》（1956）、《天使计划》（1994）、《教育基本法》（2006）等关于学前教育的法律法规，以完善的立法体系促进了学前教育事业的快速发展。其次，日本二元制学前教育结构明显转变。随着保教一体化的呼声日渐强烈，1963年，厚生省与文部省达成协议，保育所不再只是侧重于保育，幼儿园也不再只是侧重于教育，二者皆需以实现保教结合为目标，共同开设基本相同的课程与设备[6]。虽然保教一体化的目标还没有整体达成，但其教育内容已产生了相当大的改变。最后，日本为学前教育提供充裕的经费。1993年，日本政府对学前教育的投入金额为9101.31亿日元，2006年日本对学前教育的财政支出占全国GDP的0.1%，虽然百分比不大，但GDP基数大，这对于非义务教育范畴的学前教育来说是一笔极其可观的经费支持。且十几年过去了，日本对学前教育的经费投入一直有增无减。

三、日本幼儿教育无偿化对我国的启示

日本加速推进了幼儿教育无偿化的进程，各种背景原因迫切要求日本必须以此来解决问题，以维持国家的稳步发展和经济繁荣。结合我国目前的状况，这应当引起人们的思考，并从中得到一些重要的启示。

1.有助于落实政府保障公民生育的责任

目前少子化问题已然成为包括我国在内的大多数国家都面临的全球性问题，但只有少数较发达的国家把少子化现象作为社会问题进行研究，并实施政策应对。少子化问题对社会与经济发展的影响不容小觑，应引起各国的重视。在我国，由于民生成本问题导致的“晚育”或“不育”现象大有存在。2019年2月26日，教育部指出，2018年我国增加了1.17万所幼儿园，但全国入园儿童数量却锐减了74万多。这在一定程度上反映了目前年轻父母生育意愿较低。政府有调整市场经济制度、降低民生成本的责任，这样才能切实保障公民的生育权。另外，我国婚姻家庭观的变化和日本相似，2003年我国《婚姻登记条例》的修改，使得离婚程序变得简单，在一定程度上加剧了离婚率的上升。应该对某些情绪性的离婚、男女双方对孩子共同的抚养义务等方面进行全面考虑，并让全民参与讨论，共同制定出更符合广大民众利益更有利于国家发展的《婚姻法》。在法定结婚年龄（男性22岁，女性20岁）的规定上，我国明显比其他国家要晚，比如，德国和英国的法定婚龄男性女性都是18岁，法国和荷兰则是男性18岁、女性15岁[7]。婚龄的规定与生育有很大程度的关系，我国应在法定婚龄的规定上适当降低结婚年龄以促进优生优育。

2.有助于缓解“入园难、入园贵”的问题

由于我国公办园数量少，民办园占据了相当比重，随着二胎政策的实施，在三年之内我国至少要增加900万个幼儿入园名额，日益增长的入园需求与学前教育资源的不足便构成了我国学前教育事业发展的主要矛盾。我国学前教育的首要目标便是“幼有所育”，必须优先解决“入园难、入园贵”的问题。公办园数量少是导致“入园难”的主要原因；而民办园数量多，但民办普惠性幼儿园数量少，是导致“入园贵”的主要原因。冯晓霞教授指出，面对不合理的幼儿园结构现状，财政支持、大力发展普惠性幼儿园才是破解难题的根本出路[8]。“普惠性”是学前教育发展的原则，政府不仅要落实兴建普惠性公办园、增加公办园比重的责任，还要采取经费奖补、减免租金、派驻公办教师等方式，引导部分优质民办园转为普惠性民办园，降低民办园收费标准，并通过建设小区配套幼儿园增加幼儿教育资源的供给。日本采取提高税收的方式解决幼儿教育无偿化的财政支出问题，我国也应加快建立科学合理的成本分担机制，确定办园的财政拨款标准，以解决“入园难、入园贵”问题，促进我国学前教育事业的可持续发展。

3.有助于完善学前教育的立法体系

日本的学前教育位居世界前列，在很大程度上得益于其对学前教育立法的重视，用法律这种强有力的武器保障学前儿童的各项权益，使得所有学前教育事业的开展都有法可依，并得到科学的管理。与日本相比，我国的学前教育立法体系还不完善。在《中华人民共和国教育法》划分的四个独立学段中，至今只有学前教育没有单独立法，这导致学前教育工作的开展有很大的局限性。且目前只有《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》是专门针对学前教育所颁布的法律法规，其他涉及学前教育的内容都散落于其他相关的法律法规中。学前教育专门立法能够使学前教育事业健康、可持续地发展，我国必须将其提上日程。然而，从2000年提出学前教育立法至今，将近20年仍未完成，可见制定法律并不是一朝一夕的事，需要综合各方意见和专家分析、统一社会各界对学前教育的定位以及政府在发展学前教育过程中所承担的责任。因此，真正实现学前教育立法任重而道远。在学前教育法正式出台以前，一方面，地方政府应根据当地实际情况，出台“量身定制”的学前教育法律法规，以保证学前教育的良性发展；另一方面，全体学前教育工作者对学前教育立法应给予全力支持和配合。

4.有助于加强政府对学前教育的投资力度

所有事业的发展都首先要以资金为物质基础，日本政府以公共财政加强对学前教育的投资力度，为其发展提供了充裕的经费，对私立幼儿园的经费投入甚至远远高于一些欧美国家。反观我国对学前教育的财政支持状况却远不能及。其一在于经费的供给不足，在对全国教育的资金投入里，学前教育仅仅占了1.2%—1.3%；其二在于我国学前教育的经费使用不科学，重公办园、轻私立园，重城市、轻农村等问题依然严峻。日本有60%都是私立园，却能拨出相当部分的经费以支持私立园的发展，我国私立园的比重与日本相当，却很少得到政府支持，这极易导致私立园创办者为了盈利而不顾幼儿教育的科学性，从而降低学前教育的质量。应正视我国学前教育的实际情况，加大政府对学前教育的财政支出，统筹兼顾公办园与私立园、城市园与农村园的均衡发展，合理分配教育资源。另外，国务院关于“禁止营利性幼儿园上市，鼓励非营利性民办园发展”的政策一出，部分营利性幼儿园由于承受巨大的压力，纷纷选择关园。而政府此时要做的绝不只是口头上的呼吁，更要通过经费补贴、土地和税收优惠等实质性措施鼓励这些营利性幼儿园自愿转型为非营利性幼儿园。

5.有助于吸引更多贤能投资开办普惠性幼儿园

日本举国上下都将经济的发展、科技的进步、生活水平的提高等归功于教育，特别是幼儿教育。日本的众多贤能深刻明白幼儿教育对国家发展的重大意义，慷慨解囊，投资开办了不少低收费甚至免费的幼儿园，成为日本政府推进幼儿教育无偿化的一大助力。而在我国，贤能投资开办低收费或免费幼儿园的例子是鲜有的。学前期的儿童拥有巨大的发展潜力，只有让更多的人意识到国家的发展离不开学前教育的良好基础，而学前教育的发展又离不开幼儿园的条件保障，才会有更多的人愿意为学前教育事业的发展献计献策或出钱出力，才能吸引更多的贤能投资开办质优价廉的普惠性幼儿园，为学前教育事业的发展注入新鲜的活力。与此同时，政府也需要为这些普惠性幼儿园提供诸如经费投入、专业指导和教师培训、派遣园长和教师等支持，从一定程度上提高其办园水平和教育质量。且由于从众效应，当越来越多的贤能所投资开办的普惠性幼儿园让人感受到实质效果，或是“入园难”不再那么难了，或是“入园贵”不再那么贵了，或是园所家长们交口称赞教育质量高的时候，这些贤能的伟大成就都将吸引更多的能人志士加入到投资开办普惠性幼儿园的队伍中。当然，国与国之间存在差异，每个国家都有自己的政策方针以解决本国所面临的机遇与挑战。关于日本幼儿教育无偿化的思考，一些进步的经验我国可以借鉴参考，但也不能全盘照搬，借鉴的前提必须是基于我国当前的国情。只有基于本国国情出台的“量身定制”式的政策方针，才能保障学前教育源远流长。

作者：张小惠 林菁 单位：福建师范大学 教育学院