预算改革论文：预算管理完善途径探究

本文作者：黄清队 单位：中共泉州市委党校

目前许多行政事业单位的财务管理趋于弱化，财务基础工作薄弱，预算编制工作往往由财务科室单独完成，甚至由一个财务人员来完成，财务人员在预算编制过程无法得到充分展开，单位各部门协调的不足导致编制预算所需的大量基础信息匮乏，财务预算人员往往只凭借自身的主观判断来确定预算编制所需数据，并且常采用“上年基数加增长”的简单方法编制,各年的预算大同小异,没有充分考虑到行政事业单位未来的增长规模，使单位预算失去了应有的科学性和严肃性。

从行政事业单位的自身性质来看，其出于政府行使部分职能或承担一部分社会责任的需要，因此通常只关注社会整体效益而忽视经济效益，对部门预算执行缺乏相关的考核和监督。在单位预算年度结束之后，缺乏对预算执行情况的分析研究、考核和评价，缺乏预算执行的责任追究机制，资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等问题得不到足够重视，对下一年度预算编制、执行没有了指导作用和参考价值。一些部门和单位虽然具备相应的绩效考核体系及执行监督制度，但缺乏科学性、规范性和可操作性，大多只是走走形式，对预算执行不能起到真正的考核和监督。

由于《预算法》中没有对预算公开做出详细规定，《政府信息公开条例》对预算公开的规定太笼统，可操作性不强，导致单位对预算公开工作不积极、不主动。一部分部门和单位在预算编制、预算执行、预算执行分析等方面存在信息不公开、透明的问题。预算编制不公开，导致单位年度预算相对单位年度行政事业任务完成的不对称，出现单位收入不入账、单位重复建设，资金运用不到位等严重财务管理问题。预算执行和预算执行分析不公开，导致单位预算执行随意性，缺乏有效考核监督。从而造成财政资金的浪费及使用效益低下。在2010年财政部组织驻各地财政监察专员办事处对部分中央行政事业单位2009年至2010年上半年预算资产财务情况进行了检查情况表明，大部分被查单位均不同程度地出现人员经费挤占公用经费，公用经费挤占专项经费的情况。因此单位预算的公开、透明管理是地方各级政府预算管理公开透明的基础，基层单位预算的公开更是广大纳税人所愿意看到的。

完善行政事业单位预算管理的建议：

（一）加强单位内部控制制度建设，切实转变单位预算管理观念。行政事业要建立和不断完善适合本单位实际的财务预算管理制度，大力宣传《预算法》、《会计法》等行政事业相关财务规章制度，让预算管理者和被管理者都充分认识到预算管理的重要意义，形成良好的预算管理基础；单位领导要充分认识到预算管理的重要性，依据预算管理的政策法规和相关知识，落实工作责任，做到组织保障、人员到位，加强对单位财务部门重要性认识，充分调动财务人员工作积极性，财务部门是单位预算管理的中心，特别是随着公共预算改革的进一步深入，财务部门增加了更多的工作任务，比如，推行国库集中支付，政府集中采购和政府收支分类改革后，财务核算的流程被拉长，工作量成倍增加，财务人员工作压力加大，各预算单位要根据自身实际情况，加强对财务部门的领导，充实必要的财务人员，保障单位财务管理工作的科学开展。

（二）采用科学的编制方法，实现动态预算管理。行政事业单位在预算编制时除运用传统的固定预算和弹性预算的编制方法，还可以借鉴企业预算的编制方法，一是零基预算。此方法在编制预算时，要求单位“一切从零开始”，不考虑以往会计期间产生的费用，从根本上研究、分析每项预算是否有支出的必要性和支出数额的大小的合理性，在综合评价每项费用后，可以减少预算中不必要的浪费，解决预算增加容易、减少困难的难题，制止费用日益增加而收益不同步的问题。二是滚动预算。依据时间编制年度现金流量，随着业务的进行，不断调整更新年度预算编制，使预算保持固定期间范围。该种预算方法有助于管理部门从动态中把握未来的资金动向，使各级管理部门始终保持对未来一年甚至更长远的行政事业管理活动中作周详的考虑和全盘规划。而且动态不断地调整与修订，使预算与实际情况更相适应，有利于充分发挥预算的指导和控制作用。

（三）加强预算执行管理，改革预算管理方式。行政事业单位要进一步强化预算执行的刚性约束，严格按财政部门的预算批复执行预算，并对基本支出与项目支出的界限给予明确界定，以防止基本支出经费超标准执行，防止随意变更财政预算资金的使用范围、使用方式以及其他违反预算管理制度行为的发生。在预算执行过程中，若发现有超预算执行情况的发生，应及时分析原因，控制经费支出，密切关注预算下一阶段的执行情况。同时改革预算管理方式，尝试实行复式预算管理方式，即将同一预算年度的经费收支按不同性质分别汇总编制成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来保证特定的预算支出费用，并使两者之间保持相对稳定的对应关系，通过实施该方式，可实现各项收支按不同性质的分类管理，从而在制度层面上杜绝不同性质资金在使用过程中的相互挤占，从而更好地形成对资金的强化管理，提高财务预算的约束力。

（四）加强单位预算执行的分析考核和监督管理。单位预算执行情况的分析，首先是对上一年度预算执行情况的分析，以形成本年度具有实际参考依据的预算数据；通过对上一度预算执行情况的正确总结和分析，掌握单位财务收支情况和资金活动规律，检查各项收支标准的执行情况，进行工作对比，找出影响因素，总结预算管理经验，提出本年度增收节支措施。其次是加强对本年度预算执行情况的分析，建立多层次预算管理跟踪报告制度，在预算执行期限内需要主支收集与预算管理有关的各种信息，根据预算内容的重要程度不同，定期报送，各预算职能部门对相关预算目标进行定期跟踪分析、控制，财务部门定期组织各部门检查预算执行情况，对预算执行中存在的问题，及时提出整改措施。同时要强化单位预算的绩效管理管理，提高单位预算管理的科学化、精细化水平，单位预算管理绩效管理制度必须体现客观性、严厉必和权威性，要围绕年度预算目标进行，主要考核项目、任务进展情况，预算收入的组织实施情况，预算支出情况，预算编制的准确率，部门预算执行情况及存在问题等。制度定科学有效的奖罚制度，确保奖罚标准的公正、公开和明确性，对认真执行预算的部门和个人进行及时奖励，对没有按规定实现预算目标的部门和个人给予一定的惩罚，体现奖罚的严肃性。最后，行政事业单位要通过不断完善内部控制制度，审核预算编制的合法性、真实性、可行性，加强政府集中采购预算环节预算管理的手段，加强对单位预算管理的监督控制，确保单位预财政预算的正常实施。

（五）重视和加强预算的公开、透明。推进预算公开，增加预算透明，是目前政府预算管理的一项重要工作，单位应提高思想认识，增强预算公开、透明的积极性，加强组织领导和工作保障，加强对《预算法》和《政府信息条例》的学习和培训，切实转变思想观念，营造预算公开的良好氛围。应定期公布预算执行情况，特别是“三公”经费的使用情况，年度结束要及时公开预算执行情况和年度决算情况，接受单位员工的监督。预算公开体现了社会进步，但公开本身不是目的，再大的透明度本身也不是目的，各级行政事业单位应充分认识到预算公开、透明不仅有利于规范预算管理，强化预算约束，同时是政府预算公开的基础。