政策管理精选(九篇)

第1篇：政策管理范文

公债管理政策的基本目标（primaryobjectives）是指使债务管理工作更为安全、高效所确定的行为准则和评价标准。政府的日常债务管理工作十分繁杂，如果没有明确的工作目标，不仅难以提高公债管理的效率，还会影响到公债的可持续性。进一步来看，公债管理政策的基本目标与经济运行也存在密切的关系，这不仅因为公债管理所涉及的巨额资金流动会对实质经济运行产生影响，更重要的是，政府本身并没有独立的个体利益，包括提高债务管理质量在内的所有行为都是以全社会利益为出发点的。根据各国特别是工业化国家的政策实践，公债管理政策的基本目标可统称为：能够以理想的借款条件持续获得所需资金，它具体包括债务风险最小化和债务成本最小化。

所谓债务风险最小化，即是指政府应尽可能降低举债风险，确保公债管理安全运行。一般来看，政府所面临的债务风险主要包括利率风险和融资风险两种。公债的利益风险指因未来市场利率变化而导致债务成本提高的可能性，（注：狭义的债券利率风险指市场利率上升而导致举债成本绝对提高的可能性，广义的债券利率风险除此之外，还包括市场利率下降导致固定利率债券举债成本相对提高的可能性。本文采用狭义的概念。）如频繁发行短期公债、增发浮动利率债券和指数化债券等，都会增大因未来市场利率、物价指数上升而导致债务成本增加的可能，进而会加大公债的利率风险。债券利率波动必然要与税率的不断调整相适应，西方最优税制理论指出，理想的税率应当是一时间序列上的平滑税率，税率调整过于频繁会提高税收管理的成本和私人投资收益的不确定性，从而降低经济运行的效率。由此可见，公债的利率风险会对经济运行产生相当的消极作用。融资风险是指因市场行情变化而导致政府债券不能足额销售的可能性。鉴于公债大多是通过举借新债来偿还的，因而融资风险可细分发行风险和违约风险两种。

所谓债务成本最小化，即是指政府应在合理条件下尽可能提高债务管理效率，降低举债的成本。成本最小化之所以成为公债管理政策的目标，是因为举债成本上升不仅会加重政府偿债的负担，还会造成社会福利损失。我们知道，目前各国早巳不再征收中性的一次总付税，任何税种开征都会对经济运行产生“税楔”（taxwedge）作用，在经济处于均衡状态时它会降低经济运行的效率、导致经济失衡。考虑到政府举债成本的变化会引起未来偿债税费的调整，这样公债成本的大小就与税收福利损失的程度密切相关。以比例税为例，在价格、工资以及供求弹性不变的条件下，征税所减少的消费者剩余与税率变化的平方成正比。债务成本越高，偿债税费的税率就越高，福利损失就越大；反之，福利损失也就越小。再来看经济处于非均衡状态下的情况。应该说，在非均衡状态，精心设计的税收也可能导致经济向均衡状态靠拢，进而增加社会福利，但这在由偿债而征税的情况下常常难以成立。因为公债成本上升所导致的税负增加，会大大限制政府改善税收调节的余地，此时政府为支付债息往往会不顾（或不完全考虑）效率而增税。总之，考虑到征税所导致的福利损失，债务成本最小化即成为公债管理政策的重要目标。

二、公债管理政策的衍生目标

鉴于公债管理作为政府主动调节经济的一项政策，那么其目标不仅要着眼于具体操作层次，还要扩大到宏观经济调控的层面。公债管理政策的衍生目标即是指政府通过债务管理操作所要实现的宏观经济目标。

一般来看，政府宏观经济政策的最终目标是促进社会福利的最大化，公债管理政策也不例外。但实践中社会福利又是一个非常复杂的多元函数，它具体到公债管理政策包括哪些内容呢？我们认为，就所能涉及到的福利效应而言，公债管理政策的目标主要包括经济稳定增长、国际收支平衡、收入分配公平、资源合理配置这四项。

经济稳定增长是政府宏观经济调控最主要的目标之一。它之所以能够成为公债管理政策的目标，主要在于公债的债务特征与金融市场的利率、流动性等经济指标之间存在密切的关系，这样政府可以通过债务管理操作来影响金融市场走势，调节社会总需求，促使经济健康平稳运行。比如，当经济趋于高涨时，政府可通过债务管理提高公债利率，以此控制社会总需求、抑制经济过热；当经济陷于低迷时，政府可通过反向操作来刺激捎费和投资，扩大总需求，促使经济启稳回升。值得一提的是，近年来部分OECD国家引进的指数化债券和浮动利率债券，更因为其独特的宣示效应而天然具有促进经济稳定的功能。

在开放经济下，公债的债务特征不仅与国内经济变量相关，还会影响到汇率、外汇储备、资本流动等国际经济变量，这也使公债管理政策能够在一定程度上促进国际收支平衡。具体言之，当一国国际收支出现巨额逆差时，政府可以通过公债管理提高债券利率，进而提高本国金融市场利率，吸引外资流入，缓解收支逆差；反之，政府则可降低债券利率，适度减少国际收支盈余，提高外汇资源的使用效率。

收入分配公平目标是基于公债管理的再分配功能得出的。在公债管理的李嘉图等价定理中，一旦居民所持有的公债与其未来所需承担的税负不对称，那么居民的可支配收入就会发生变化。因此，政府可通过调节公债的持有者结构来缩小收入差距、公平收入分配。比如，因为储蓄债券具有只面向低收入的小额资金所有者发行、债券利率较高而且不可流通转让等特点，因而政府通过债务管理增发这种债券，即可在一定程度上提高低收入阶层的收入水平，促进收入分配公平目标的实现。

将上述再分配功能引伸开来，公债管理政策还可在一定程度上促进社会资源的有效配置。众所周知，金融市场中所存在的信息不对称、经济外部性、内幕交易、垄断等缺陷大大弱化了市场的自我调节机制，致使社会资源可能长期处于无效率配置的状态。为此，政府可在不同部门之间进行公债券的吞吐，调节社会资金在整个经济体系中的分布，以此促进社会资源的有效配置。比如，政府可面向低效率产业发行长期定向债券，挤占其生产性资金的投入，同时通过赎回高效率产业所持的债券来增加其生产性投入，引导社会资金的有效流动，促进产业结构的升级换代。

三、公债管理政策目标的选择与协调

我们已经看到，公债管理政策是一个具有多元目标的政策体系。实践中，公债管理诸多目标并非能够完全并行不悖。比如，政府需筹集十年期的债务资金，它有两种操作方案，一是一次性发行十年期的长期公债，二是在十年内滚动发行3个月期的基准债券（benchmark）。相比之下，前一种方案可以避免再融资风险和利率风险，但筹资成本却较高，政府发行10年期公债要比发行3个月期公债通常多支付一个正的期限风险补贴；后一种方案虽然可以获得低成本的资金，但频繁发债又会使政府持续暴露于市场的利率风险和融资风险之下。再比如，在经济萧条时期，由于市场利率水平较低，政府出于债务成本最小化的考虑通常会收回短期债券、增发长期债券。但债券期限的延长又会降低市场的流动性，抑制社会总需求启稳回升。特别是在经济已出现反弹迹象的情况下，未来利率走高的市场预期可能会使当前低利率的长期债券难以推销出去，影响债券发行目标的实现。同理，当经济处于过度繁荣、市场利率处于波峰时，政府如果通过发行短期公债来降低债务成本，将会导致市场利率下降、市场流动性增强，这无疑会使本已过热的总需求火上浇油，致使经济出现进一步失控。

既然公债管理政策的各个目标之间存在如此多的抵触和矛盾，那么如何协调它们之间的关系即是公债管理政策研究的重要内容。显然，一个能够兼顾各政策目标的均衡点将是政府的最优选择，但必须指出的是，选择均衡点并不代表没有取舍和侧重。根据各政策目标在市场经济运行中的重要性程度，我们大体可确定政策目标选择的基本原则如下：

第一，公债管理政策的首要目标应当是控制债务风险，确保政府债务活动的安全性。众所周知，公债是以政府信誉为担保的“金边债券”，而安全性是其最本质的特点。如果政府因财政困难和筹资能力下降无法如约偿付债务，这将会极大地损害政府信誉，进一步增加融资和再融资的困难，以至于导致债务违约。这种情况一旦出现，就可能产生连锁反应，导致债务链条的损毁，这不仅将危及政府债务的可持续性，还会严重破坏整个市场经济的信用体系，甚至波及政局稳定。相比之下，债务成本提高所造成的福利损失对经济的破坏力则要小得多，至于经济稳定增长等衍生目标，完全可通过其它经济政策和手段来实现。由此可见，政府债务风险（特别是融资风险）最小化是实现其它政策目标的基础和保障，它是公债管理政策目标的重中之重。

第二，在债务风险最小化的前提下，公债管理政策应当服从于特定的宏观经济目标，并积极与财政货币政策相配合。如果承认公债管理政策是政府主动调节经济的一种政策，那么在公债管理自身无风险之虞的前提下，就应当致力于即定宏观经济目标的实现。即使它不具有足够大的政策效应，但作为方向至少不能与即定的宏观经济目标相背离，这一点勿需赘言。需要指出的是，虽然我们一再强调公债管理作为独立政策手段的存在，但同时也承认，财政政策货币政策仍然是宏观经济政策的主体，公债管理政策则处于辅助的地位。在追求宏观经济目标的过程中它必须要对两大宏观经济政策予以配合、协调，同时还要补充和加强它们的政策效应，力求两大政策经济效应的最佳化。

第三，与其它政策目标相比，成本最小化目标恐怕应当处于从属或次要的地位。我们知道，成本最小化是私债管理最重要的目标之一，但在公债管理中，政府不可能也不应该将此作为首要的政策目标，原因主要在于：确保政府较高的信誉度和促进经济稳健运行的重要性要远远大于降低税率所减少的福利损失。这样看来，当债务成本最小化与其它目标之间发生冲突时，政府经过权衡后通常会牺牲前者而确保后者，这一点也的确为工业化国家的政策实践所证实。

当然，政策目标的选择还与一国政治法律制度、经济运行状况、市场发展水平以及政府与金融机构之间的关系等都存在着密切的关系，国情不同决定了各国公债管理政策目标的数量、重点也存在很大差异，各国应当根据综合协调、有所侧重的原则确定本国的公债管理政策目标。

四、我国公债管理政策目标的调整

到目前为止，我国还没有以立法的形式确立一个明确的公债管理政策目标，但从实践中看，我国实行的是以债务风险最小化的单一政策目标。随着市场化进程的不断推进，这一目标愈来愈与市场化债务管理方式不相适应了，这里试以如下债务管理措施为例进行说明。

1.行政摊派方式发行公债的长期存在。我国公债的产生和发展几乎一直伴随着行政摊派式发行方式。1981-1990年我国公债完全是依靠政治动员和行政分配方式定向发行出去的。1991年以后我国开始实行市场化的债务发行方式。但在多数年份里财政部仍然不断辅之以行政摊派方式发行公债，特别是到1998年，行政摊派方式发行的特种定向公债占到当年公债发行总额的40%（注：具体包括定向债、专向国债、定向债券、10年期附息债、特别国债5类。）。行政摊派方式的存在对公债管理的市场化进程产生了相当的负面影响，同时也大大提高了政府的融资成本，这一点勿须赘述。

2.债务期限的中期化特征。改革以来，我国公债期限呈现明确的中期化特征，1994年以前我国发行的公债全部是1-5年的中期债券，其后中期债券比例虽有所下降，但始终在50%以上。我国公债期限中期化是与社会资金配置格局相适应的。改革以来，我国国民收入严重向居民倾斜已是不争的事实，尽管巨额的居民储蓄存款可以降低债务的发行风险和再融资风险，但却不利于降低债务管理成本。从利率成本看，以居民为发行对象的公债，其利率一般都要远远高于以机构投资者为发行对象的公债。我国80年行的大多数国库券均可由居民和机构投资者认购，但前者的利率几乎都高出后者一倍，90年行的储蓄性质的公债也高于同类面向以机构投资者发行的公债，如2000年5月1日发行的2年期凭证式二期公债的利率为2.55%，同年5月18日发行的2年期记账式公债的利率则为2.44%，前者比后者高出0.11个百分点。从发行费用看，面向居民发行公债，中间环节多、运行流程复杂，因而各种费用支出也较高。如1997年我国发行的三期凭证式公债的发行费率均为0.65%，而同年记账式公债的发行费率则为0.385%，前者几乎高出后者一倍。

更重要的是，居民持有公债过多不利于宏观经济的调控和管理。实证分析表明，我国从1987年开始对居民还本付息以来给居民带来了相当的可支配收入，而同期居民边际消费倾向高居0.8左右，因此公债利息支付在一定程度上促进了居民消费需求的膨胀。从国际情况来看，各国公债大多是由商业银行、保险公司和证券机构为主的金融机构持有，居民直接持有公债比重非常小。（注：在发达国家，居民大多是通过购买国债基金来间接持有公债的。）在商业银行等金融机构持有巨额公债的情况下，政府可以根据经济运行的状况灵活调节金融机构的持债量，进而实现反周期调节的目的。

3.引入长期浮动利率债券。积极财政政策的实施要求巨额的长期债务资金相配合，但由于时间一致性问题的存在，在经济处于低谷的时期长期固定利率公债又难以为市场所接受。为此，财政部于1999年开始启动浮动利率债券。浮动利率债券的出现适应了长期市场利率回升的市场预期，推出后市场反应极为热烈，从而大大促进了长期债券的顺利发行。

第2篇：政策管理范文

关键词：电子政务公共政策制定公民政治参与

在知识经济的社会中，政府成为支撑国家和地方竞争力的重要基石，随着信息技术的迅速发展，电子政务渐渐成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。从行政的角度上说，这不仅是因为政府可以借助发展电子政务的契机，整合政府运作流程，实现政府的无缝隙运作，更因为电子政务可以催生新的产业群，扩大和加强政府和国家的竞争力。从政治的角度上说，借助发展电子政务的机会，可以提高公民参与政治的积极性，为建设先进的政治文明、实现物质文明和精神文明的和谐发展进而建立和谐社会创造良好的基础。这意味着政府在治理国家的时候，要允许更多的公众通过网络参与到政府管理中来，而政府是通过制定、执行一系列公共政策来实现对社会的管理的，这就意味着公众的政治参与更多会是在公共政策这个领域。有些学者的论述也证明了这一点。

由于传统体制下公共政策制定过程中公民政治参与程度的限制，我国的电子政务中公民政治参与的程度受到了明显的影响。有关的调查也证实了这一点。调查显示，现在我国各地方政府门户网站中，有一多半的政府门户网站没有设置提供服务、互动性的交流栏目。而在提供服务栏目的网站中，情况又如何呢？以安徽省为例，安徽省政府网站设立的《便民服务》和《网上办事》，访问率竟然排在所有栏目的最末尾，分别为7%和不足5%。一方面，电子政务的趋势是公众要求政府提供便捷的网上服务，另一方面，政府提供的网上服务却鲜有人问津。这还仅仅是在电子政务的初级阶段，而根据现在电子政务在一些发达国家的发展现状及其将来的走势来看，电子政务最终要实现的是电子民主化，这就更需要扩大和加强公民参与政治的深度和广度。因此，大力推进电子政务时代公共政策制定过程中公众的政治参与将成为电子政务建设的一个重要方面。

传统体制下公共政策制定过程中的政治参与现状

改革开放以来，我国公众参与政治的深度与广度都有了极大的提高，各级政府机关也先后建立了决策民主化的规章制度，但效果不够理想。而仅有的政治参与又以官方或者半官方的团体机构的参与为主，或者由其发起公众，或者由其直接参与，而纯粹由个体的公民或者民间组织发起的参与很少。即自下而上的公众参与影响公共政策的很少，多数是自上而下的。究其原因，笔者认为主要有以下几点。

从公民的角度来看

公民的参与意识薄弱一方面是因为我国经济发展水平不高，客观上限制了公民参与的物质条件，因为一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系。另一方面，也与我国的传统政治文化有关，封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结构等传统政治文化，仍影响着人们的思想、行为和价值指向，造成公民的主体意识的缺位。

公民心理和情感上的障碍在传统的公共政策制定过程中，公众参与往往处于一个弱势的地位，在实际中就往往表现为被动地执行公共政策，无法将自己的意见或者建议反映在公共政策的制定和执行过程中去。在这一过程中，公众只是处于被管理的被动角色，这种在计划经济体制下政府运作管理方式在今天仍时有发生。显然，公众对于这一境遇仍心有余悸，造成了公众政治参与极大的心理和情感上的障碍，导致了公众对于政治参与的冷漠与漠视。这也在某种程度上加大了公众参与的成本。成本的高昂（包括时间、精神和物质上的）与实际取得的效果（看到自己的意见无法得到反映，而且还有“搭便车”的问题）的不匹配性也是导致公民参与公共政策决策过程积极性不高的另一个原因。

从政府的角度来看

政府片面追求行政高效率传统的政治和行政二分法的观点认为，政治是行使政策制定职能或者国家意志的表达，行政必须行使政策执行职能。提出这一观点的一个主要目的就在于提高政府的效率。虽然其后的有限理性决策理论以及新公共管理理论都证明了这一观点有其偏颇之处，但不可否认的是，由于现代经济的发展，政府系统变得越来越复杂，这使得政府管理的技术和手段也越来越多，普通的公民如果没有相关的知识储备，很难对政府制定的公共政策提出相应的建议并得到回应，行政管理越来越成为一种专业要求门槛很高的行业。因此，出于对行政高效率的追求，政府倾向于先制定政策，然后通过宣传手段等方式告知公众，以便政策能顺利实施。在这一过程中，公众完全是被动地接受这一政策，这就很容易导致行政官员在实际上控制公共政策的制定和实施，并导致官僚病的滋生。

部门自身利益的需要在现代信息社会，信息就是金钱。政府由于其本身的特殊性，占有着大量的信息。有些信息是部门出于其自身利益的需要不对外公开，这就是信息寻租。所谓信息寻租，简单地讲，就是政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以获得和维护其既得利益。导致信息寻租的主要原因是传统行政体制里的弊端，即政府权力部门化、部门权利利益化、获利途径审批化。在我国传统政府体制下，政府根据职能和权力，占有着大量信息行使行政权力。他们独占的这部分信息往往就会成为政府部门寻租的基本资源与来源。而信息的共享和公开则会导致租金的流失或减少，从而减少原来部门的经济利益。因为信息的共享和公开将导致交易成本的降低，为公众带来便利的同时也意味着部门原有的寻租机会的降低。因此，作为既得利益获得者，政府忽略了相关信息的及时而完整地公布以及对公民参与政策制定的宣传和引导。在这个力量和信息严重不对称的博弈过程中，公民的参与积极性当然会受到一定的制约。

因此，不管是公众还是政府部门，在传统政府制定公共政策的体制之下，其政治参与或者鼓励政治参与的动力都明显不足，造成各级政府机关先后建立的一些决策民主化的规章制度流于形式并未能贯彻实施的尴尬局面。

电子政务时代公共政策制定过程中的政治参与面临的挑战

电子政务时代的来临为公民处理与政府相关事宜提供了便利，也为更多地参与政府公共政策的制定提供了便利，这将为政府制定公共政策带来巨大的挑战。

对公共政策形成过程的挑战

公共政策形成过程是收集相关公共问题并制定解决问题方案的过程，是收集信息的过程，也是利益表达和利益综合的过程。在电子政务的初级阶段，公众的政治参与对政策制定过程挑战最大。因为对于政府来说，政府需要公众提供相关公共问题，供其制定政策时参考，并为以后公共政策的实施寻求公众的理解和支持，而网络提供了非常便捷和迅速的手段。对于公众来说，公众参与的成本（包括精神上和物质上）在电子政务时代大大降低，公众可以迅速通过网络表达自己对当前某一公共问题的看法和建议。但是，可能存在这样的情况，最需要利益表达的恰恰是那些无法通过网络来表达意见的人们（他们包括低收入者、高龄者、残障人士等）。这就是所谓的数字鸿沟。这对政府提出了很高的要求，除了关注网络上的信息表达之外，还要努力消除数字鸿沟，防止出现新的事实上的不平等而导致的政策失败。

对公共政策执行过程的挑战

公共政策的执行过程通过法律的、行政的等手段将已经制定好的公共政策加以实施的过程，是处理信息的阶段。从实践中看，由于公共问题的复杂性和社会变化的快速性，公共政策的实施过程在一定程度上是公共政策再制定和执行的过程。在这一过程中，公众参与的意义在于根据政策实施的细节，判断自己利益的得失，并在政策不断细化执行的过程中，努力争取将自己的看法和建议纳入到政策实施的过程中来。公众参与这一过程也有利于强化对政策的理解度和支持度，加强对政策的认同，使政府可以顺利推行这一政策。要实现这一点，就必须要求政府实施信息公开制度。政府只有将这些信息公开，公众才能观察并判断政策的走向，表达自己对政策实施的意见。政府除了要加大信息公开的力度之外，还要加强与公众之间的交互性，并将公众的意见反映在具体政策实施中，注意在政策实施中对政策进行修补时参考或者加入公众意见，真正实现决策的民主化而不流于形式，避免造成参与政策与实施政策分离的状况。

对公共政策评估过程的挑战

公共政策的评估过程是指用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题，评估可以分为事前评估、过程评估和结果评估。评估的目的是为了更好地制定和执行公共政策，它贯穿于整个公共政策制定过程。在我国的实际操作过程中，公众参与的政策评估多见于对政策的结果评估，事前评估和过程评估相对较少。在电子政务的时代，就政府来说，电子政务的推广使政府的主要任务发生了变化，由过去参与大量的简单日常事务的处理转变为主要进行决策，更多的公务员将担任决策的角色而不是执行的角色，更需要公众参与评估公务员工作的各个方面。这就要求政府勇于将政策实施的真实后果通过媒体清晰、真实、完整而及时地公布出来，让公众对其的工作进行公开、公正的评判，并将评估结果用于提高政策质量和政府的服务质量。在这一过程中，要特别防止系统官僚的出现。所谓系统官僚，就是传统政府管理体制下的传统官僚在电子政务时代由于其运作方式发生了变化，实际权力的运作除了在传统公务员手中之外，还由于网络系统的出现，可能会在网络技术官员的手中，从而可能演变为系统官僚。要防止系统官僚在维护部门利益的借口下，利用技术手段阻碍公众参与政策的评估。

从以上的分析可以看出，在电子政务时代，公共政策决策过程中的政治参与可能更多采取的是以自下而上的参与方式贯穿于整个政策决策过程，并将发挥越来越重要的作用。这对政府的管理提出了新的要求，形成了新的挑战。

加强公共政治制定中政治参与的政策建议

政府要适应时代的发展，满足公众对政府提高回应性、实质性地参与政策过程的要求，就要在以下几个方面加以改善。

努力缩小数字鸿沟

电子政务的目的就在于政府要提供任何人都可以享受的服务，这就要求政府保证所有人都能够利用信息技术，缩小数字鸿沟。这也是公众能够参与政策制定过程的前提条件。许多电子政务较为发达的国家都采取了很多的手段来消除实际存在的数字鸿沟，如意大利的博格纳市向所有的居民提供免费上网和电子邮箱；加拿大和新加坡向低收入家庭提供购买计算机的补助；美国的全美残障人士协会在向总统提出的议案中就提出要求由官民共同调查研究适合于残障者的技术配置。我国应该采取措施，进一步加强这方面的工作。要做到这一点，政府首先要确保低价而方便地使用信息设备的物质性条件，比如提供税收优惠或者专项拨款，促进设备的普及，在公共场所设置信息终端，促进公众使用的方便性。其次，还要加强教育和培训，提高公众使用这些设备的能力。这些措施的施行，将会大大缩小我国实际存在的数字鸿沟，为公众参与政策制定过程创造必要的条件。

开设决策论坛，促进电子结社

电子政务的实施会促进公众参与政策过程的积极性，但由于公众上网的个体性会导致自下而上的参与较多，而且公共政策问题往往带有较多的公共色彩，公众“搭便车”倾向可能较为浓重，在互联网如此发达的今天，公众可能只是表达一下自己的看法，这种随意性和分散性会导致政府收集民意十分困难，无法达到政府最初的目的。为了防止这种情况的出现，建议政府在其门户网站上开设专门的决策论坛，这一论坛可以按照政策的性质分类设置，达到有针对性地引导公众参与政策过程的目的。另外，为了能更好地了解公众真实的民意，不妨推进电子结社。所谓电子结社，就是指有共同政治目的的公众为了共同的利益通过网络组织起来，影响政策过程的集团组织。它大致可以分为两类：一是对某一政策问题有共同看法并通过政策论坛一起表达出来的，这类组织比较松散，具有临时性的特征；另一类就有点类似传统中的政治社团了。公众通过网络组织起来，声音较为集中，政策建议也较为清楚，对政府政策过程的影响也比作为个体的公众的影响要大，政府从中也能获得较大收益。但是，这两类组织都具有民间的性质，与官方或者半官方的组织机构会有很大不同，政府如何将传统的管理延伸到网络上，规范其行为，并引导其为自己的政策决策过程服务，将会是一个学界和政府继续讨论的话题。

克服特殊利益群体的羁绊，打破信息孤岛

从某种程度上说，信息的公开和流动可以防止某些部门的信息寻租行为。电子政务要求政府将其掌握的与国家安全无关的信息公开出来，这与当前的反腐败的要求不谋而合。所以，政府要抓住电子政务发展的这一契机，克服特殊利益群体的羁绊，出台相关法律，打破电子政务中存在的信息孤岛。一旦信息公开制度走上正轨，部门利益得到遏制，对鼓励公众参与和使用电子政务的积极性自然会提高，加大宣传力度也在情理之中。而公民为了获得更多的信息以帮助自己正确权衡政策对自己的利益得失的影响，自然也会加大参与的积极性和主动性。

加强培训防止系统官僚的出现

随着电子政务的发展，电子政务逐步成为政府治理变革的一个利器，公务员的公共管理知识和信息技术成为决定这场变革成功与否的主要因素之一。电子政务需要的是大量的既懂信息技术又懂公共管理知识的复合型高级人才。政府应该建立以“电子政府”为导向的新型人力资源管理模式，积极提高在职公务人员的素质，对熟悉公共管理的公务员进行计算机及网络的继续教育，对熟悉信息技术的技术员进行管理学、经济学、行政学（特别是行政伦理）教育，提高培训效率，坚决防止传统官僚病移植到网络上演变为系统官僚，从而影响公众参与政策过程的积极性。

参考文献：

1.王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995

2.白井均等著，陈云，蒋昌建译.电子政府[M].上海：上海人民出版社，2004

3.弗兰克•费希尔著，吴爱明等译.公共政策评估[M].北京：中国人民大学出版社，2003

4.张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报，2000

第3篇：政策管理范文

在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，必须搞好农业结构调整，优化资源配置。在稳定粮食生产的同时，大力发展养殖业和经济作物种植业等，形成优势互补结构，确保农业增效、农民增收。在农业结构调整中，财政部门应做好如下几方面工作：在政策方面，配合农业结构调整规划，出台优惠政策，重点支持基地和大户，通过示范效应带动整个农业结构调整；鼓励发展农村新型合作组织，鼓励规模经营，通过规模经营产生聚合效应，有效抵御市场风险，巩固农业结构调整的成果。在资金方面，多方面筹集资金，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，刺激银行信贷、工商资本和民间资本投入农业，并引导资金流向结构调整的目标产业，支持目标产业的产业化，促进农业结构调整。在配套服务方面，积极支持农业信息网络的建立和农技推广服务体系的完善，鼓励建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系，大力引进农技人才和农业专家，为农产品品种改良提供技术保证，为农业生产结构调整铺平道路。

二、完善财政支农机制，提高财政支出效率

从目前财政支农的现状看，财政支出的效率相当低下。以农产品政策补贴支出（其中主要是粮食价格补贴和粮食风险基金等）为例，最终落到农民头上的实惠不足国家财政支出的50%.因此，要切实将增加农民收入落到实处，必须理顺和完善财政支农机制，提高财政支出效率，确保支农资金收到实效。一是理顺支农资金管理体制。目前支农资金分散，管理多头，政出多门，效益不高。为此，必须理顺各部门间的关系，明确财政管理各项支农资金的主体地位，设立隶属于各级财政部门的支农资金管理机构，将分散于各部门的资金统归其管理，集中使用，形成财政支农的强大优势，集中财力办大事。二是调整支出结构。我国财政农业支出60%至70%左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；在农业建设资金中，用于大中型水利建设比重较大，而农民可直接受益的中小型基础设施建设比重较小；在农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，或没有财政立项支持，或缺乏足够的投入保障。三是提高财政支出管理效率。主要是应减少管理层次，降低管理成本，提高工作效率。一方面将中央财政支农资金的50%以基数加因素的办法下到省级，以增强省级支农的调控能力，降低基层向中央财政申报一般项目的机率。另一方面，省对基层的项目直接到县，减少中间环节，确保资金落实到位，同时给予县级充分的项目申报自，减少行政干预。另外，应构建支农资金绩效评价体系。财政部门要从项目申报开始，进行必要的调查研究和可行性论证，参与到事前、事中、事后的全过程中去，编制项目全程报告，对其进行跟踪问效，保证支农资金落到实处。

三、加大财政调控力度，支持农业产业化发展

农业是弱质产业，投资收益率低。吸引资金能力差，在市场竞争中处于不利地位，客观上要求国家特别是财政通过宏观调控对其进行支持和保护。一是财政部门要切实将支持农业产业化作为发展农业和搞好财政支农工作的重点，明确财政在农业产业化过程中的位置。由于农业产业化的主体是农户，所以，财政着力解决的是农户、企业和市场无法解决的矛盾和问题，创新农业产业化发展的投融资机制。为此，财政要充分发挥引导和协调作用，多渠道筹集资金以支持农业产业化。农业产业化项目需要大规模资金投入，光靠财政支持显然不能满足其需要。财政应充分动员和引导企业、集体、农民、银行信贷、外资等多种形式的资金注入，并鼓励承包经营、合资、入股等多种形式发展农业，为农业产业化奠定雄厚的基础。二是优化农业产业化发展的税收环境，完善税收调节机制。以农业产业化的总体目标为导向，充分发挥税收杠杆对农业产业化的激励作用，促进农村产业结构的合理调整和农民收入的稳定提高。要在鼓励农民加大投入的基础上，改革和完善增值税制度，可借鉴国际成功经验与做法，实施对农业部门流转税额的税收调节，这样，农产品进入流通领域后，农民可将其增加的实际负担通过价格机制转嫁给消费者，从而增加农民的实际收入；进一步完善税收优惠政策，改变现行优惠政策手段较为单一状况，通过税率、税基、抵免等多种税收优惠形式，进一步挖掘税收优惠政策扶持的潜力，加快农业产业化进程；优化税收管理和服务。按照WTO透明度原则的要求，建立和完善税法公告制度，抓好税收政策服务。

四、调整农业基础设施财政投入机制，为农民增收提供基础和保障

完善财政在农业基础设施方面的投入机制主要有：一是适当调整投入方向。我国在农业基础设施方面的财政投入主要用于大江大河治理等大型项目，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入很有限，难以直接带动农民增收，且农村基础设施建设同全国性、区域性重大基础设施建设配套性差。因此，要注意加强配套设施和中小型基础设施建设。二是完善投资体制。多年来，很多农业基础设施年久失修，使农业抵御自然灾害的能力减弱。要解决这些问题，首先应明确投资主体。农业基础设施建设的投资主体主要是政府、社区集体组织和农民个人，以目前的情况看，财政承担农村基础设施建设的主体责任应是责无旁贷。其次，应按受益范围和项目等级进行职责划分，凡属全局性、根本性和综合性的跨区域项目都应由中央政府负责，而地方政府主要负责一些地方性的基础设施建设项目。再次，要对项目建成后的管理职责和权限进行合理划分，由国家、集体和农民共同管理，合理分担，使农业基础设施发挥长效作用。

五、加大农业科技教育的财政支持力度，发挥其在农民增收中的作用

科技和教育的发展，对农村经济发展和农民收入提高具有重要作用。而加大农业科技、教育的财政支持力度，将有效促进农民增收。一是增加对农村科技和教育的投入是我国现阶段农村公共财政的重点之一。应加大对科技开发的投入，增加对科技成果推广与运用的投入，促进科技成果向现实生产力转化，进而提高农业的科技贡献率。尤其是高新技术、先进适用技各部门有法可依。另一方面也有利于出口加工区同其他各类海关特殊监管区的协调发展。

（三）拓展出口加工区功能，促进加工贸易转型升级。出口加工区作为加工贸易的重要载体，理应成为加工贸易转型升级的示范区。按照加工贸易转型升级要求，出口加工区应具有以下功能：一是加工制造功能。包括设立研发机构、加工制造企业。二是采购、配送、仓储等物流功能。包括设立仓储、物流、运输企业和专业采购中心、配送中心企业。三是售后服务功能。包括制造企业的售后服务和专业的售后服务企业，主要是产品的测试、返修和零配件供给等。四是国际贸易功能。主要设立国际贸易公司从事国际贸易等。经营功能扩大后，允许入区注册的企业范围应相应扩大，从原来只允许入区经营加工制造企业、仓储企业、配套运输企业，应扩大至允许设计研发机构、国际采购、国际配送、国际贸易、综合物流、专业销售、售后服务等企业入区经营，并扩大加工制造企业经营范围，允许产品和零配件的采购及销售。

（四）完善海关监管，推行贸易便利化。一是简化加工贸易备案手续。尽管出口加工区企业的加工贸易已实行电子备案，但备案手续仍繁琐，数据共享和转换功能不强，应发挥出口加工区围网监管的优势，进一步简化备案手续。对诚信守法企业，变海关备案审核制为企业申报制，规范企业备案申报行为，明确企业法律责任。二是简化核销程序。在加工贸易核销方面，应实现海关与企业联网，避免双重监管造成的资源浪费。海关对电子账册数据的获得方式应由“提取式”变为“企业申报式”，强调企业对申报内容真实性承担法律责任，而将海关的职能转变为通过事后稽查等手段规范企业的申报行为。三是简化通关程序。在H2000海关业务信息管理系统中，为出口加工区设立专门的便捷通关程序，真正实现“备案制”管理；以电子口岸执法系统为基础，与外贸、外汇、银行、税务等部门实行联网，充分利用相关行政管理部门的独立数据源进行交叉稽核、相互印证，控制物流和信息流，在确保海关监控有效的同时，简化通关手续，提高通关效率。

（五）进一步发挥出口加工区政策优势。要简化出口退税的程序和手续，平衡产品内销、外发加工等问题上的区内外政策，鼓励区内外企业间的经济协作，消除抑制产业链延长的政策。

参考文献：

[1]何炳权，陈裕海。保税监管区域和场所整合改革研究[J].海关研究，2006，（1）。

[2]钱建中，薛晓星等。论出口加工区成为加工贸易转型升级先行区的可行性与相关对策[J].海关研究，2005，（3）。

[3]朱剑冰，董瑾。我国出口加工区建设问题分析[J].北京理工大学学报（社会科学版），2004，（5）。

[4]中国海关学会出口加工区分会调研组。上海、江苏两地出口加工区发展情况调研报告[J].海关研究，2004，（4）。

[5]韩金喜，马春明。出口加工区快速通关模式的产生与发展[J].海关研究，2005，（5）。

摘要：财政应积极调整支农政策的重点，完善支农机制，充分发挥财政政策的导向作用和协调作用，切实促进和保证农民增加收入。

第4篇：政策管理范文

第一条为加强对县处级党政"一把手"的管理监督，促进领导干部廉洁自律，增强领导班子的凝聚力和战斗力，提高领导班子的整体素质，根据《中国共产程》、中共中央、国务院有关党风廉政建设的规定和《中共浙江省委关于加强对党政"一把手"管理监督的意见》，结合舟山实际，制定本规定。

第二条本规定所称的县处级党政"一把手"包括：市委管理的党的机关、行政机关及各人民团体、事业单位（含副处级单位）中的"一把手"。

第三条加强对县处级党政"一把手"的管理监督，要以邓小平理论和同志"三个代表"重要思想为指导，遵循德治与法治、教育与管理、自律与他律相结合的原则，坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委、组织部综合协调，各部门各负其责，依靠群众的支持和参与。

第四条"一把手"要正确处理集体领导和个人分工负责的关系，自觉地坚持和维护集体领导，在领导班子中必须起到坚持正确的政治方向的导向作用，实行科学决策的中心作用，选人用人上的关键作用，团结协调的凝聚作用，勤政廉政的表率作用。

第五条"一把手"必须坚持党的基本理论和基本路线，身体力行"三讲"和"三个代表"，自觉接受党风廉政教育，确立正确的世界观、人生观、价值观，增强党性修养和自律意识。

第二章监督内容

第六条"一把手"既负有监督班子其他成员和下属干部的职责，又有自觉接受监督，为干部群众作表率的责任。加强对"一把手"的监督，要重点监督以下几个方面的表现情况：

（一）遵守政治纪律。全面正确地贯彻执行党的路线方针政策，自觉地在政治上、思想上、行动上与党中央保持高度一致。坚持党性原则，服从大局利益，保证政令畅通，维护班子团结。实践全心全意为人民服务的宗旨，正确行使人民赋予的权力，自觉为人民群众谋利益。

（二）贯彻民主集中制原则。凡本单位涉及贯彻党的路线方针政策的大事、重要工作任务的部署，干部的任免、调动和奖惩，大额经费的安排使用，重大工程项目的确定以及其他重大问题，都必须按照民主集中制原则，实行集体决策，民主决策，科学决策，并按规定程序办理。

（三）执行干部人事制度。坚持党的干部路线和德才兼备的用人原则，认真执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，严格遵守组织人事工作纪律。

（四）遵守财经纪律。严格遵守财务审批制度，不直接分管本单位机关的财务和基建项目，自觉遵守中央关于预算外资金实行收支两条线管理的规定，在经济活动中严格遵守财经法规和制度。

（五）廉洁自律。自觉遵守《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，认真执行《关于实行党风廉政建设领导责任制的规定》等一系列制度，切实做到清正廉洁。

（六）思想道德、社会公德、职业道德、工作作风等方面需要加强管理监督的行为表现。

第三章监督办法

第七条自律

（一）建立党政"一把手"年度总结报告制度。"一把手"每年12月底以前，都要向市委写出年度总结告，如实报告本人的思想作风、工作情况、执行党风廉政建设责任制以及自身廉洁自律等情况。

（二）执行重大事项报告制度。"一把手"要根据中央、省委、市委的有关规定，及时如实地向组织报告个人重大事项。

（三）按照有关规定，严格执行礼品登记制度和收入申报制度。

第八条上级领导和组织监督

（一）严格执行谈心谈话制度。市委、市政府领导或市纪委、市委组织部领导，与分管单位"一把手"谈心谈话，每年至少一次；针对"一把手"的思想、工作和生活情况，应适时地鼓励、提醒、告诫、劝勉。

（二）建立情况分析会制度。纪检、组织部门要经常分析研究干部考察、考核、经济责任审计、民主评议和信息等渠道所反映的"一把手"存在的问题，及时采取有针对性的措施。市委每年一次听取市纪委、市委组织部关于全市县处级党政"一把手"的工作和思想状况汇报。对干部群众反映的有关问题，应要求"一把手"向上级党组织如实地作出答复；属思想、工作作风方面的问题，要视情进行批评教育，或实行诫勉，限期改正；对性质比较严重的问题，要进行专题调查，构成违纪的，要坚决查处。

（三）市委适时组织日常考察和年度考核。对"一把手"的"德、能、勤、绩、廉"进行考核，并在一定范围内组织民主测评。同时，要把考察、考核和民主测评的结果向本人反馈。

(四)实行任期经济责任审计制度。对党政"一把手"，要进行任期内和晋升、调任、转任、退休、辞职等离任前的经济责任审计。审计机关应对被审计者的经济责任作出客观评价，出具审计结果报告，报同级政府和党委组织部门；被审计者在经济责任方面如有问题，应向同级纪检监察机关报告。

（五）实行任前廉洁自律专题谈话制度。市委组织部、市纪委对新任"一把手"，在正式到职时要进行一次廉洁自律专题谈话，并将谈话的有关情况填入《廉洁自律专题谈话登记表》，同时赠送《领导干部廉洁从政手册》。

（六）实行党风廉政考察和诫勉谈话制度。市纪委对"一把手"的党风廉政情况进行定期、不定期考察，发现有不廉洁情况的，要进行诫勉谈话。

（七）实行巡视员制度。市委定期、不定期派巡视员，对"一把手"及班子成员实施监督。巡视员可列席有关会议，向班子成员或有关人员了解情况，查阅有关会议记录和材料。

第九条领导班子内部监督

（一）健全领导班子民主生活会制度。领导班子民主生活会每年至少开一次,要切实增强民主生活会的思想性和原则性。领导班子成员既要尊重支持"一把手"，又要敢于提出批评意见，增强班子解决自身问题的能力。对"一把手"思想作风和廉洁自律方面存在的严重问题，领导班子其他成员应在民主生活会等适当场合提出批评、交换意见，或及时向上级党委和纪检机关、组织部门报告。"一把手"要自觉坚持参加双重组织生活制度，充分发挥机关党组织的监督作用。

（二）实行重大决策集体研究制度。决策重大问题，除紧急处置突发事件外，应经过领导班子集体研究决定。研究重大问题除特殊情况外不能临时动议，应至少提前一天将议题通知班子成员，到会人数须达到应到会人数的2/3以上方可开会。

（三）实行重大决策表决制度。在决策重大问题时，班子成员要逐一发表意见，表明态度，然后进行表决。表决可采取口头、举手或投票三种形式。表决时获得应到会人员半数以上的赞成票方能形成决议。

（四）实行班子成员相互监督制度。班子成员与"一把手"、党政"一把手"之间应相互监督。班子成员明知"一把手"有违纪违法情况而故意隐瞒、不汇报的，党政"一把手"明知班子成员有违纪违法情况而不开展批评、不汇报的，党政"一把手"之间明知对方有违纪违法情况而不提醒、不监督的,视情节轻重,追究有关责任人的责任。

第十条人大、政协监督

人大常委会要敢于监督、善于监督，不断改进和完善监督工作的方式，认真组织视察、检查、评议等工作，切实做好对依法任免的政府部门"一把手"的监督；政协和派要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对"一把手"的民主监督。组织部门要主动到人大常委会、政协征求对各单位党政"一把手"的意见，及时报告市委。

第十一条社会监督

（一）实行社会公开监督制度。组织、纪检部门分别设立公开举报电话，鼓励人民群众来信来访，面向全社会受理对党政"一把手"的举报，举报情况由组织、纪检监察部门及时作出处理，并向市委汇报。

（二）实行领导干部任前公示制。对拟提任的党政"一把手"应在一定范围、一定期限内进行公示，广泛听取各方面意见，根据群众反映及调查核实情况，再决定任用。

（三）完善政务公开制度。要增加公务活动的公开性，本单位政务公开的范围、内容、要求和重大决策的实施过程、结果及领导班子工作规则、决策程序、办事程序等，都应以适当方式公布，接受群众监督。

（四）建立和健全舆论监督制度。对各单位"一把手"的违纪行为，新闻舆论可以通过内参信息反映，按干部管理权限经过审核的，可以公开曝光。

第四章违反《规定》的纪律追究

第十二条"一把手"违反本规定，有下列情形之一的，视情节轻重，应依照《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党纪政纪，予以追究；或作出通报批评、免职、调离领导岗位等组织处理。

(一)违背党的路线、方针、政策，或者听信、传播、制造政治谣言，或者为个人和小团体利益而损害大局利益，或者对市委、市政府决定不执行甚至阳奉阴违的；

(二)违反民主集中制原则，拒不执行或擅自改变党组织的决定，或者独断专行，个人或者少数人决定重大事项，或者不深入调查研究、科学论证，导致决策失误，造成重大损失的；

(三)违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部，造成恶劣影响，或者明知干部有违法违纪行为而提拨任用的；

(四)乱收乱支、虚报冒领、滥发财物，或者参加用公款支付的高档娱乐活动和影响公务的宴请，或者私设"小金库"，或者在工程发包承包时打招呼，或者在土地批租等重大经济活动中为他人谋利，或者授意、指使、强令下属人员违反财经纪律和制度的；

(五)个人重大事项不按规定时限报告或报告内容与事实存在重大出入和其他不正常情况的；

(六)授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查，或者对监督"一把手"的人员进行打击报复的。

第十三条实施违规纪律追究，要实事求是，分清集体责任与个人责任，主要领导责任和重要领导责任。

第五章附则

第十四条各单位要根据本规定精神，进一步完善议事规则，规范财务审批制度。

第十五条中共**市纪律检查委员会、中共**市委组织部负责对本规定的执行情况进行监督检查。

第十六条人大机关、政协机关、审判机关、检察机关参照执行。

第十七条本规定由中共**市纪律检查委员会和中共**市委组织部负责解释。

第5篇：政策管理范文

不管怎样，中国经济的增长势头应该让我们对未来股市的健康繁荣更加充满信心。但是，我们也不得不看到，目前中国经济增长的模式确实也带来了当前令人烦恼的流动性过剩问题。本篇短文的主旨是：财政部最近一系列的政策着眼点不应该是为了直接吸收流动性过剩的问题，更主要的是通过有效的财政政策手段来改变中国经济的增长模式，从根本上解决经济失衡所产生的流动性过剩的“结构问题”。所以，通过以下对这些政策的作用分析，我们可以看出，财政政策在缓解流动性的规模问题上不仅效果有限，而且成本也较大。相反，在改变产业结构和国家的内需生成机制上具有不可替代的重要作用。

一、出口退税新政策对消除寻租动机和产业结构调整意义重大

不少人认为，取消出口退税就是变相的人民币升值。我不完全同意这样的看法。当然从出口企业的利润来看，他们的抑制作用都相同，但是，还是存在以下几点不同之处：

首先，出口退税的影响只局限于出口企业，而人民币升值影响到所有对外经济往来部门。尤其是，当中国银行业和企业的不良资产处置问题还没有得到彻底的解决时，过早的人民币升值会虚增不良资产的价值，影响中国银行业和企业的海外上市战略。另一方面，目前中国所采取的渐进式汇改战略也会使得人民币的增值带来企业短期外债融资上升的可能性，它显然不利于我国金融体系整体的稳定。当然，中国产业结构没有调整完毕时，一刀切的汇率增值方式会产生消费品的内外替代现象，从而进一步降低我国企业整体的盈利能力，而取消出口退税却没有这么多的负面作用。

其次，出口退税政策的改革是抑制了企业部门的寻租行为，推动了中国产业的结构调整，使人民币汇改对国际收支失衡的调整效果有了进一步的改善。因为尽管人民币升值，但没有竞争力的企业如果能够争得出口退税的优惠条件，那么，他们就会想方设法为自己创造这种可能性，甚至不惜代价，利用每一次难得的寻租机会争取额度，而且常常会夸大申报出口的规模，争取得到更多的退税补贴。因此，一些搞价格恶性竞争的企业通过这样的寻租和弄虚作假行为，来确保自己的企业利润不受汇率增值的影响。显然，中国贸易顺差也就不可能得到任何的缓解。

第三，出口退税新政策的影响只波及到在国际市场上没有定价能力的企业。因为有定价能力的企业会把取消出口退税成本通过价格的调整转嫁给美国的消费者和中国的就业者。因此，影响这种转嫁能力的因素就很显而易见，它包括：产品的附加价值高低、产品的市场替代程度和中国劳动部门的规范以及监管的强度。当然，最为重要的是，对没有定价能力而且靠价格竞争的企业来说，出口退税新政策就会迫使他们提高产品的附加价值和改变产品的销售主体，从宏观层面上也就一定会出现产业结构的合理化调整。

总之，出口退税政策在目前中国经济的转型过程中，有利于消除恶性的价格竞争，有利于产业结构升级，有利于改变国际收支的失衡结构。最终，有利于资本市场按照价值投资的理念来选择财富保值的方法(当然，在出口退税新政策生效之前，会刺激企业集中出口，因而也就有可能暂时性地扩大6月份贸易顺差的规模)。

二、印花税和利息税政策的改革效果有待时间的考验

印花税和利息税都属于资本所得税的范畴。前者的直接效果是减少股票投资的收益，后者是影响储户的储蓄资金的回报率。但是，在当今的社会，消费者资产的多元化结构使得任何一种资产所得税的变动都会产生连带的影响。这里，关于印花税的导入和消费税的减免的综合效果，我们可以根据不同的时期来观察并加以分析比较。

首先，在非常短的时期内，对人们心理的影响将举足轻重。尤其是印花税，虽然是千分之三，但人们担心国家对未来股价上扬的认识发生实质性的变化。所以，当新基金入市的消息被确认后，市场才恢复了信心。而利息税的减免还没有具体实施，再加上股市的收益相对储蓄利率较高时，这种负面的心理影响就会较小。当然，资产所得税对市场收益预期的影响非常直接，即使基本面没有发生大的变化，但只要预期的改变也会导致股价大的滑坡，而股价的大幅变化，会进一步影响人们的心理，严重的话，甚至引发股灾。所以，我们要特别关注两税政策的改革对股民心理的影响。

另外，在短期和中期内，两税的影响，并不会因为仅仅金融资产收益的变化就会造成股市资金的大规模向银行系统的回流，从而导致股市价格的大幅度下跌。因为理性的消费者不是光看单个资产的收益和风险，而是看自己持有的组合(比如，存款和股票等)的总收益和总风险会发生怎样的变化。因此，从这个意义上讲，搬家现象可能是暂时的，大规模资金的持续移动实际上又是一种非理性的行为。因为，现代的金融投资理论告诉我们，利息税的减免就相当于组合中安全资产的收益提高，它改变了所有投资者对风险资产(股票)的组合选择，在这种情况下，这一调整后的新组合，其风险不但不减少，反而会增加，当然收益也会随之增加，这是因为这样的组合，比起其它的组合方式(比如资金大部分转移到银行，或资金更多的投入股市等组合)，当平均收益一定时，它的组合风险是最小的。当组合风险一样时，新组合的平均收益是最高的。而市场中投资者组合的差异根本不是风险资产(股票)组合上的差异，而是在于抗风险能力低的投资者会把更多的一些资金投入银行，而抗风险能力高的投资者不会发生任何的变化(否则撤资就是自己非理性的恐慌心理所造成的，因为组合收益和风险在客观上不存在发生变化的可能性)。事实上，在最近股市震荡中，高价股反而抗跌能力更强的这一现象，就充分说明上述组合投资理念的体现。同样，印花税的导入，就相当于风险资产(股票等)的平均收益在减少，此时，风险承受能力高的投资者也不应出现资金搬家的非理，而此时风险承受能力低的投资者为了保证组合收益不受太大的影响，反而会将更多的资金投入到股市，而且是选择低风险(收益波动小)的股票组合。

第三，在中长期内，印花税的影响会受到中国企业的盈利能力的改善而失去明显的作用。利息税的减免也因为在消费与储蓄之间同时存在替代(储蓄增加)和收入效应(储蓄资金的收益整体改善的认识而带来的目前消费的增加)而变得不确定，当然，利息税的减免对当前和谐社会架构确实起到了不可否认的积极作用。同时，这也标志着中国财政收入状况和税收结构调整进入了一个崭新的时代。比如，相对稳定的利息税收入目前已转变成相对波动的印花税收入等。

总之，受到两税影响所出现的储蓄和股市资金之间的此消彼涨现象不会像人们想象得那么严重。但是，资本所得税对市场心理的影响不可低估，有时候悲观的预期就会带来悲观的结果。反之亦然。问题是我们如何能够保证资本所得税的导入一定能带来一个好的状态。

三、特别国债发行的“特别”意义

6月29日人大常委会通过的1.55万亿国债发行的决定，虽然是通过购买外汇储备来降低央行的汇率风险(这从某种意义上讲，确实打开了外汇储备在海外运作的市场，同时又能够马上吸收国内过剩的流动性)，但是这一积极举措，市场的反应却正好相反。笔者认为，其中确实存在很多值得商榷的地方。梳理一下，主要原因有以下几个方面：

首先，通过国债发行吸收国内流动性，然后将它用作海外投资，在目前中国的投资回报率预期(人民币的增值和流动性过剩所导致的紧缩货币政策的加强等预期)要高于海外投资的收益率的情况下，这种做法是否可持续？也就是说，我们用高成本带出去的资金，外国机构再将它回流到中国市场的可能性不是没有。黑石集团入股中国蓝星公司股份的最新动向不得不引起我们高度的重视。显然，动用财政部的长期国债工具来吸收短期的流动性，不要说经济上不划算，而且实际效果也可能微乎其微。显然，比起出口退税政策改革的经济利益和社会效果来说，它的实施面临的挑战不可忽视。

其次，本次国债发行的“技术”难关此起彼伏。比如，发行方式，如果向银行间市场发行，那么，现有的国债市场不仅会受到很大的冲击，而且，在银行资产中，国债的比重过大，会影响到银行的资产负债结构的匹配和绩效表现，从而约束了中国银行业在金融全球化的环境中国际竞争力的提高；如果向央行发放，再由央行转化债券的期限来吸收市场的流动性，那么，不仅提高了央行的置换成本和资产负债之间不匹配的金融风险，而且，央行货币政策的独立性会大打折扣。当然，还有发行节奏，发行国债的依赖行为等问题，都会对债市、银行间市场和股市产生不小的冲击，甚至对财政政策的效率和有效性也产生消极的影响。

第三，即使不考虑资金的回流，只是分析我方外汇投资公司的成本效益，也感到稳健投资战略实施的艰难性。搞得不好，外汇投资公司为了保证一个正的利润，不得不去选择高风险的组合进行投机来对冲高昂的资金成本。虽然所有的风险由外汇投资公司承担，但是很有可能这种投资运作模式不可持续，最终财政部的特别国债发行的代价无法回收，通过这种模式所建立起来的央行外汇储备保值的战略也无法有效地实施。

总之，我们要充分和客观的评价这次特别国债发行的“特别”意义——不能只看到它积极的一面，也要看到这一政策所付出的不小的成本。只有把握好财政政策的“度”，这才有利于中国资本市场的健康发展，也更有利于我国财政政策今后更加有效、有序地实施。

第6篇：政策管理范文

论文摘要：截止到2007年底，我国A股上市公司达到上千家，证券市场已经成为我国经济的重要组成部分。但也应该看到，我国上市公司普遍存在着不分配股利或分配股利以再融资为目的的现象，这被学术界称为“中国股利政策之谜”，股利政策已成为国内外公司财务、金融领域的一个研究重点。

论文关键词：现金股利股票股利股利政策

公司税后利润究竟应该分配给股东还是留在公司内部?应该采取怎样的方式把股利分配给股东?应该分配多少股利给股东?股利分配的金额和方式对公司价值和股东财富有怎样的影响?这些问题一直没有得到一致的回答，因而，公司股利政策的问题也成为公司财务领域长期以来的研究热点和难点。

一、国外研究

西方国家对于上市公司股币政策的研究历史较长，最先是和证券估价分析联系在一起，还没形成一个专门的研究领域。对股利政策的真正研究开始于20世纪60年代。1961年美国芝加哥大学两位财务学家米勒和莫迪格利安尼发表了《股利政策、增长和股票估价》一文，股利政策一时成为众多学者的研究热点。此后，很多财务学家对此发表了大量的论文，并形成了传统股利政策理论与现代股利政策理论。前者主要侧重于研究股利政策与股票价格的相关性方面，形成了股利无关论与税差理论；而后者侧重于研究股利引起股票价格变动的原因，形成了追随者效应理论、股利信号传递理论和成本理论。

(一)传统的股利政策理论

传统股利政策理论认为，投资者更喜欢现金股利，而不大喜欢将利润留存给公司。这是因为：对投资者来说，现金股利是“抓在手中的鸟”，是实在的，而公司留利则是“躲在林中的鸟”，随时都可能飞走。既然现在的留利并不一定转化为未来的股利，那么在投资者看来，公司分配的股利越多，公司的市场价值也就越大。1956年哈佛大学约翰·林纳(John．1inther)首次提出了公司股利分配行为的理论模型，拉开了股利政策研究的序幕。

1．“一鸟在手”理论。“～鸟在手”理论主要的代表者是戈登。1962年戈登(Grordon．M．J)和夏普(EliShapiro)在众多研究的基础上推导出了戈登模型。该理论基于投资者偏爱即期收入和即期股利能消除不确定性的特点，认为股票价格变动较大，在投资者眼里股利收益要比留存收益再投资带来的资本利得更为可靠，由于投资者一般为风险厌恶型，宁可现在收到较少的股利，也不愿承担较大的风险等到将来收到更多的股利，故投资者一般偏好现金股利而非资本利得。在这种思想下，该理论认为股利政策与股东财富息息相关，股利支付的提高将会增加股东财富。

2．股利无关论。最著名的MM股利无关论是由莫迪格利安尼(Modigliani)和米勒(Miller)在1961年提出的，因为两人姓氏的第一个字母均为M而简称为MM理论。Modigliani和Miller认为，在一个信息对称的完善资本市场里，在公司投资决策既定的条件下，公司的价值和公司的财务决策是无关的，因此，是否分配现金股利对股东的财富和公司价值没有影响，股利政策与股价无关，公司的股利政策不会影响股票的市价。

3．税收效应理论。法勒(Farrar)和塞尔文(Sel—wyn，L)通过研究认为，在不存在税收因素的条件下，公司选择何种股利支付方式并不是非常重要。但是，如果现金红利和资本利得可以不同税赋，如现金股利税赋高于资本利得的税赋，那么，在公司及投资者看来，支付现金股利就不再是最优的股利分配政策。由此可见，存在税赋差别的前提下，公司选择不同的股利支付方式，不仅会对公司的市场价值产生不同的影响，而且也会使公司(及个人投资者)的税收负担出现差异，即使在税率相同的情况下，资本利得只有在实现之时才缴纳资本增值税，相对于现金股利课税而言，仍然具有延迟纳税的好处。

(二)现代股利政策

现代股利政策认为，在完善资本市场环境中，股利政策并不重要，每个股东都能无成本地选择公司的股利政策，以适应自己偏好，所以股利不影响公司价值。但是，在现实经济中，由于资本市场存在不对称税负、不对称信息和交易成本三种缺陷，公司的股利政策将对公司的价值产生影响，这时股利政策就显得十分重要。

1．追随者效应理论。追随者效应理论是税差理论的进一步发展。该理论认为股东的税收等级不同，导致他们对待股利水平的态度不同。有的税收等级高，而有的税收等级低。公司应据此调整股利政策，使其符合股东的愿望达到均衡。高股利支付率的股票将吸引一类追随者，由处于低边际税率等级的投资者持有；低股利支付率的股票将吸引另一类追随者，由处于高边际税率等级的投资者持有。

2．信号传递理论。股利具有信息内涵的思想萌芽于Lintner，由MM最早提出。Bhattacharya(1979)建立了第一个股利的信号传递模型。该学派从放松理论的投资者和管理当局拥有相同的信息假定出发，认为当局与企业外部投资者之间存在着信息不对称，管理当局占有更多的有关企业前景方面的内部信息。

3．成本理论。Jensen和Meckling(1976)的成本学说为整个公司的委托——问题研究奠定了理论框架和分析基础。Jensen和Meckling将关系定义为一种契约，在这种契约下，一个人或更多的人(委托人)聘用另一人(即人)代表他们来履行某些服务，其中包括把若干决策权托付给人。由于信息不对称产生了道德风险和逆向选择问题，由此他们将成本定位为委托人发生的监督支出、人发生的约束性支出和委托人承担的剩余损失。

4．股利信息不对称理论、交易成本理论、成长机会理论。信息不对称是指公司管理者与投资者在有关公司信息方面存在时间及数量上的不一致性。股利信息不对称理论认为，公司的管理者比外部投资者占有更多的内部信息，且在时间上也比外部投资者早得多。交易成本理论认为，虽然股东可以创造自制股利或将其所获股利用于再投资，但是在交易中会发生交易成本(如经纪人佣金等)。成长机会理论指的是当公司进入成就期后，通常从某一时刻起开始支付股利，并逐步提高所付股利占净利润的比例。经验证据表明，公司股利政策的模式一般保持不变，当股利政策改变时，股票平均价格会发生重大变化。因此，公司一般保持稳定的股利政策。

二、国内研究

我国的股利政策研究起步较晚，20世纪90年代初期，我国建立了资本市场，90年代中后期逐步开始股利探索。翻译借鉴西方成熟而完备的股利理论与实证，研究方法结合我国资本市场实际情况的股利研究是我国在这一领域研究的一大特色。目前理论和实证研究对股权结构和股利政策的研究侧重点不同。对股权结构主要探讨股权结构对公司经营业绩的影响并已有多项实证结果。对于股利政策的研究偏向于对股利分配政策的多项因素的综合分析，较少从股权结构方面展开进行分析。二者之间存在较强的相关关系，两者均较少涉及股权结构和配政策之间的关系。实际上对于经营业绩的研究是针对一个过程的结果，属于事后控制的范畴，而股利政策具有双重意义，一方面，选择不利于公司发展的分配方式，将会直接影响到公司业绩；另一方面，公司业绩反过来又会成为发放股利的一个制约因素，兼具事中和事后控制的作用，可以帮助投资者及时发现问题并采取措施保护自己的利益。1999年，吕长江和王克敏采用因子分析法在对可能影响上市公司股利分配的38个变量进行主成分分析的基础上构造了8个与现金股利有统计显著性的因子，进一步采用逐步回归分析法研究因子与股利支付水平之间的关系显示，国有股和法人股控股比例越大，内部人控制度越强，公司的股利支付水平越低；国有股及法人股比例越低，公司越倾向于将利润留存于未来发展，易采用股票股利代替现金股利的支付政策。

2001年，赵春光、张雯丽、叶龙选取1999年底前上市的210家公司为样本研究股利政策的选择动因，结果也表明股权集中度越高可能越不分配股票股利。原红旗2001年在对上海、深圳证券交易所1994-1997年除金融概念股外的公司的股利分配方案分年度进行横截面分析，结论表明上市公司的控股股东存在通过现金股利从上市公司转移现金的行为，而对以股票股利留存于公司内部的资金存在浪费现象。魏刚2001年以389家公司1367个样本观察值为基础，采用Legit多元回归模型分析上市公司股利分配和股权结构的关系，发现国家股比例和法人股比例越高，上市公司分配股利的概率越高；相反，国家股比例和法人股比例越低，上市公司分配股利的概率越低。

第7篇：政策管理范文

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。

第8篇：政策管理范文

公债管理政策的基本目标（primary objectives）是指使债务管理工作更为安全、高效所确定的行为准则和评价标准。政府的日常债务管理工作十分繁杂，如果没有明确的工作目标，不仅难以提高公债管理的效率，还会影响到公债的可持续性。进一步来看，公债管理政策的基本目标与经济运行也存在密切的关系，这不仅因为公债管理所涉及的巨额资金流动会对实质经济运行产生影响，更重要的是，政府本身并没有独立的个体利益，包括提高债务管理质量在内的所有行为都是以全社会利益为出发点的。根据各国特别是工业化国家的政策实践，公债管理政策的基本目标可统称为：能够以理想的借款条件持续获得所需资金，它具体包括债务风险最小化和债务成本最小化。

所谓债务风险最小化，即是指政府应尽可能降低举债风险，确保公债管理安全运行。一般来看，政府所面临的债务风险主要包括利率风险和融资风险两种。公债的利益风险指因未来市场利率变化而导致债务成本提高的可能性，（注：狭义的债券利率风险指市场利率上升而导致举债成本绝对提高的可能性，广义的债券利率风险除此之外，还包括市场利率下降导致固定利率债券举债成本相对提高的可能性。本文采用狭义的概念。）如频繁发行短期公债、增发浮动利率债券和指数化债券等，都会增大因未来市场利率、物价指数上升而导致债务成本增加的可能，进而会加大公债的利率风险。债券利率波动必然要与税率的不断调整相适应，西方最优税制理论指出，理想的税率应当是一时间序列上的平滑税率，税率调整过于频繁会提高税收管理的成本和私人投资收益的不确定性，从而降低经济运行的效率。由此可见，公债的利率风险会对经济运行产生相当的消极作用。融资风险是指因市场行情变化而导致政府债券不能足额销售的可能性。鉴于公债大多是通过举借新债来偿还的，因而融资风险可细分发行风险和违约风险两种。

所谓债务成本最小化，即是指政府应在合理条件下尽可能提高债务管理效率，降低举债的成本。成本最小化之所以成为公债管理政策的目标，是因为举债成本上升不仅会加重政府偿债的负担，还会造成社会福利损失。我们知道，目前各国早巳不再征收中性的一次总付税，任何税种开征都会对经济运行产生“税楔”（tax wedge）作用，在经济处于均衡状态时它会降低经济运行的效率、导致经济失衡。考虑到政府举债成本的变化会引起未来偿债税费的调整，这样公债成本的大小就与税收福利损失的程度密切相关。以比例税为例，在价格、工资以及供求弹性不变的条件下，征税所减少的消费者剩余与税率变化的平方成正比。债务成本越高，偿债税费的税率就越高，福利损失就越大；反之，福利损失也就越小。再来看经济处于非均衡状态下的情况。应该说，在非均衡状态，精心设计的税收也可能导致经济向均衡状态靠拢，进而增加社会福利，但这在由偿债而征税的情况下常常难以成立。因为公债成本上升所导致的税负增加，会大大限制政府改善税收调节的余地，此时政府为支付债息往往会不顾（或不完全考虑）效率而增税。总之，考虑到征税所导致的福利损失，债务成本最小化即成为公债管理政策的重要目标。

二、公债管理政策的衍生目标

鉴于公债管理作为政府主动调节经济的一项政策，那么其目标不仅要着眼于具体操作层次，还要扩大到宏观经济调控的层面。公债管理政策的衍生目标即是指政府通过债务管理操作所要实现的宏观经济目标。

一般来看，政府宏观经济政策的最终目标是促进社会福利的最大化，公债管理政策也不例外。但实践中社会福利又是一个非常复杂的多元函数，它具体到公债管理政策包括哪些内容呢？我们认为，就所能涉及到的福利效应而言，公债管理政策的目标主要包括经济稳定增长、国际收支平衡、收入分配公平、资源合理配置这四项。

经济稳定增长是政府宏观经济调控最主要的目标之一。它之所以能够成为公债管理政策的目标，主要在于公债的债务特征与金融市场的利率、流动性等经济指标之间存在密切的关系，这样政府可以通过债务管理操作来影响金融市场走势，调节社会总需求，促使经济健康平稳运行。比如，当经济趋于高涨时，政府可通过债务管理提高公债利率，以此控制社会总需求、抑制经济过热；当经济陷于低迷时，政府可通过反向操作来刺激捎费和投资，扩大总需求，促使经济启稳回升。值得一提的是，近年来部分oecd国家引进的指数化债券和浮动利率债券，更因为其独特的宣示效应而天然具有促进经济稳定的功能。

在开放经济下，公债的债务特征不仅与国内经济变量相关，还会影响到汇率、外汇储备、资本流动等国际经济变量，这也使公债管理政策能够在一定程度上促进国际收支平衡。具体言之，当一国国际收支出现巨额逆差时，政府可以通过公债管理提高债券利率，进而提高本国金融市场利率，吸引外资流入，缓解收支逆差；反之，政府则可降低债券利率，适度减少国际收支盈余，提高外汇资源的使用效率。

收入分配公平目标是基于公债管理的再分配功能得出的。在公债管理的李

嘉图等价定理中，一旦居民所持有的公债与其未来所需承担的税负不对称，那么居民的可支配收入就会发生变化。因此，政府可通过调节公债的持有者结构来缩小收入差距、公平收入分配。比如，因为储蓄债券具有只面向低收入的小额资金所有者发行、债券利率较高而且不可流通转让等特点，因而政府通过债务管理增发这种债券，即可在一定程度上提高低收入阶层的收入水平，促进收入分配公平目标的实现。

将上述再分配功能引伸开来，公债管理政策还可在一定程度上促进社会资源的有效配置。众所周知，金融市场中所存在的信息不对称、经济外部性、内幕交易、垄断等缺陷大大弱化了市场的自我调节机制，致使社会资源可能长期处于无效率配置的状态。为此，政府可在不同部门之间进行公债券的吞吐，调节社会资金在整个经济体系中的分布，以此促进社会资源的有效配置。比如，政府可面向低效率产业发行长期定向债券，挤占其生产性资金的投入，同时通过赎回高效率产业所持的债券来增加其生产性投入，引导社会资金的有效流动，促进产业结构的升级换代。

三、公债管理政策目标的选择与协调

我们已经看到，公债管理政策是一个具有多元目标的政策体系。实践中，公债管理诸多目标并非能够完全并行不悖。比如，政府需筹集十年期的债务资金，它有两种操作方案，一是一次性发行十年期的长期公债，二是在十年内滚动发行3个月期的基准债券（benchmark）。相比之下，前一种方案可以避免再融资风险和利率风险，但筹资成本却较高，政府发行10年期公债要比发行3个月期公债通常多支付一个正的期限风险补贴；后一种方案虽然可以获得低成本的资金，但频繁发债又会使政府持续暴露于市场的利率风险和融资风险之下。再比如，在经济萧条时期，由于市场利率水平较低，政府出于债务成本最小化的考虑通常会收回短期债券、增发长期债券。但债券期限的延长又会降低市场的流动性，抑制社会总需求启稳回升。特别是在经济已出现反弹迹象的情况下，未来利率走高的市场预期可能会使当前低利率的长期债券难以推销出去，影响债券发行目标的实现。同理，当经济处于过度繁荣、市场利率处于波峰时，政府如果通过发行短期公债来降低债务成本，将会导致市场利率下降、市场流动性增强，这无疑会使本已过热的总需求火上浇油，致使经济出现进一步失控。

既然公债管理政策的各个目标之间存在如此多的抵触和矛盾，那么如何协调它们之间的关系即是公债管理政策研究的重要内容。显然，一个能够兼顾各政策目标的均衡点将是政府的最优选择，但必须指出的是，选择均衡点并不代表没有取舍和侧重。根据各政策目标在市场经济运行中的重要性程度，我们大体可确定政策目标选择的基本原则如下：

第一，公债管理政策的首要目标应当是控制债务风险，确保政府债务活动的安全性。众所周知，公债是以政府信誉为担保的“金边债券”，而安全性是其最本质的特点。如果政府因财政困难和筹资能力下降无法如约偿付债务，这将会极大地损害政府信誉，进一步增加融资和再融资的困难，以至于导致债务违约。这种情况一旦出现，就可能产生连锁反应，导致债务链条的损毁，这不仅将危及政府债务的可持续性，还会严重破坏整个市场经济的信用体系，甚至波及政局稳定。相比之下，债务成本提高所造成的福利损失对经济的破坏力则要小得多，至于经济稳定增长等衍生目标，完全可通过其它经济政策和手段来实现。由此可见，政府债务风险（特别是融资风险）最小化是实现其它政策目标的基础和保障，它是公债管理政策目标的重中之重。

第二，在债务风险最小化的前提下，公债管理政策应当服从于特定的宏观经济目标，并积极与财政货币政策相配合。如果承认公债管理政策是政府主动调节经济的一种政策，那么在公债管理自身无风险之虞的前提下，就应当致力于即定宏观经济目标的实现。即使它不具有足够大的政策效应，但作为方向至少不能与即定的宏观经济目标相背离，这一点勿需赘言。需要指出的是，虽然我们一再强调公债管理作为独立政策手段的存在，但同时也承认，财政政策货币政策仍然是宏观经济政策的主体，公债管理政策则处于辅助的地位。在追求宏观经济目标的过程中它必须要对两大宏观经济政策予以配合、协调，同时还要补充和加强它们的政策效应，力求两大政策经济效应的最佳化。

第三，与其它政策目标相比，成本最小化目标恐怕应当处于从属或次要的地位。我们知道，成本最小化是私债管理最重要的目标之一，但在公债管理中，政府不可能也不应该将此作为首要的政策目标，原因主要在于：确保政府较高的信誉度和促进经济稳健运行的重要性要远远大于降低税率所减少的福利损失。这样看来，当债务成本最小化与其它目标之间发生冲突时，政府经过权衡后通常会牺牲前者而确保后者，这一点也的确为工业化国家的政策实践所证实。

当然，政策目标的选择还与一国政治法律制度、经济运行状况、市场发展水平以及政府与金融机构之间的关系等都存在着密切的关系，国情不同决定了各国公债管理政策目标的数量、

重点也存在很大差异，各国应当根据综合协调、有所侧重的原则确定本国的公债管理政策目标。

四、我国公债管理政策目标的调整

到目前为止，我国还没有以立法的形式确立一个明确的公债管理政策目标，但从实践中看，我国实行的是以债务风险最小化的单一政策目标。随着市场化进程的不断推进，这一目标愈来愈与市场化债务管理方式不相适应了，这里试以如下债务管理措施为例进行说明。

1.行政摊派方式发行公债的长期存在。我国公债的产生和发展几乎一直伴随着行政摊派式发行方式。1981-1990年我国公债完全是依靠政治动员和行政分配方式定向发行出去的。1991年以后我国开始实行市场化的债务发行方式。但在多数年份里财政部仍然不断辅之以行政摊派方式发行公债，特别是到1998年，行政摊派方式发行的特种定向公债占到当年公债发行总额的40%（注：具体包括定向债、专向国债、定向债券、10年期附息债、特别国债5类。）。行政摊派方式的存在对公债管理的市场化进程产生了相当的负面影响，同时也大大提高了政府的融资成本，这一点勿须赘述。

2.债务期限的中期化特征。改革以来，我国公债期限呈现明确的中期化特征，1994年以前我国发行的公债全部是1-5年的中期债券，其后中期债券比例虽有所下降，但始终在50%以上。我国公债期限中期化是与社会资金配置格局相适应的。改革以来，我国国民收入严重向居民倾斜已是不争的事实，尽管巨额的居民储蓄存款可以降低债务的发行风险和再融资风险，但却不利于降低债务管理成本。从利率成本看，以居民为发行对象的公债，其利率一般都要远远高于以机构投资者为发行对象的公债。我国80年行的大多数国库券均可由居民和机构投资者认购，但前者的利率几乎都高出后者一倍，90年行的储蓄性质的公债也高于同类面向以机构投资者发行的公债，如2000年5月1日发行的2年期凭证式二期公债的利率为2.55%，同年5月18日发行的2年期记账式公债的利率则为2.44%，前者比后者高出0.11个百分点。从发行费用看，面向居民发行公债，中间环节多、运行流程复杂，因而各种费用支出也较高。如1997年我国发行的三期凭证式公债的发行费率均为0.65%，而同年记账式公债的发行费率则为0.385%，前者几乎高出后者一倍。

更重要的是，居民持有公债过多不利于宏观经济的调控和管理。实证分析表明，我国从1987年开始对居民还本付息以来给居民带来了相当的可支配收入，而同期居民边际消费倾向高居0.8左右，因此公债利息支付在一定程度上促进了居民消费需求的膨胀。从国际情况来看，各国公债大多是由商业银行、保险公司和证券机构为主的金融机构持有，居民直接持有公债比重非常小。（注：在发达国家，居民大多是通过购买国债基金来间接持有公债的。）在商业银行等金融机构持有巨额公债的情况下，政府可以根据经济运行的状况灵活调节金融机构的持债量，进而实现反周期调节的目的。

3.引入长期浮动利率债券。积极财政政策的实施要求巨额的长期债务资金相配合，但由于时间一致性问题的存在，在经济处于低谷的时期长期固定利率公债又难以为市场所接受。为此，财政部于1999年开始启动浮动利率债券。浮动利率债券的出现适应了长期市场利率回升的市场预期，推出后市场反应极为热烈，从而大大促进了长期债券的顺利发行。

第9篇：政策管理范文

[关键词]城市化　土地管理政策　保障制度

一、城市化及其引发的问题

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨早在2000年就断言“21世纪的决定性力量是美国的高科技和中国的城市化”，可见，中国的城市化将面临着前所未有的高速发展。中国的城市化不仅决定着我国的未来，而且决定着世界城市化的发展进程。因此，我们首先要弄清楚什么是城市化?所谓城市化又称为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的功能变化。城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化和科技水平的重要--标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。城市化是人类进步必然要经历的过程，是人类社会结构变革中的+重要线索，标志着现代化目标的实现。只有经过城市化的洗礼，人类才能迈向更为辉煌的时代。

1979年至2008年，我国城市化呈现出不断上升的单一变化趋势，只是在不同年份的上升程度有所差别而已(见表1)。根据这种差别，可以将这一阶段的城市化进程大致分为两个时期。1979年至1995年为第一个时期，城市化率平均每年提高0.59个百分点，这主要是由于经济体制改革不断深化的结果。而1996年至2008年则为第二个时期，城市化率平均每年提高1.17个百分点，这主要归功于工业化推动城市化的力量、产业结构的高速化和投资膨胀等一些因素的影响。到2008年底，我国城市化水平已经达到45.68％，比1979年提高了26.72％，平均每年增长0.89％。麦肯锡全球研究中心2009年的报告指出：如果保持当前的经济发展势头，到2050年，中国的城市化水平将达到70％，城市人口将超过10亿。与此同时，中国特大城市的极化作用会继续加强，中国将有221座超过百万人口的特大城市，其中有23窿城市的人口将超过500万，到2025年，城市创造的经济将占GDP的90％以上。

随着城市化水平的不断提高、城市人口的日益增多，社会经济发展对土地需求的增长与土地数量稀缺性之间矛盾的不可协调性必然导致耕地面积被建设用地大量占用。据统计，1996-2008年，我国净减耕地1.2526亿亩，平均每年净减少1044万亩，这主要是建设用地增长过快造成耕地的大量流失。国务院已作出决定，确保至2020年全国耕地面积不能少于18亿亩是一条不可逾越的红线。2008年全国耕地面积是18，2574亿亩，距18亿亩最低线仅剩2574万亩，与此同时，2008年灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，因农业结构调整减少耕地37.4万亩，即非建设用地共减少86万亩，再加上全国建设占用的耕地287.4万亩，以上四项共减少373.4万亩，这使得未来建设用地的供给将面临着巨大的压力。还有一点应引起注意，耕地不仅被占用的比例很大，而且其占用的绝大部分还是自然条件较好的平原地区，而山区和丘陵地区的耕地比例较少。因此，城市建设占用耕地的现象越来越严重，这使得城市化对耕地资源的保护造成了巨大的阻碍。

因此，我们必须从完善现行的土地管理政策着手分析，采取积极有效的政策指导来减缓甚至改变这种状态。

二、土地管理政策

1、土地管理政策的涵义

土地管理政策是土地政策体系的重要组成部分。土地管理政策是相对现行的土地管理体制而言的，它包括农村土地管理政策与城市土地管理政策两大类。1982年以前，土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后，农村、城市土地管理政策二者开始并重发展。

2、中国土地政策的演变：从统一管理到市场化运作

随着经济社会不断发展，我国的土地管理已经成为宏观调控的―部分。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国情。”同时，它也是我国土地管理政策的首要目标。多年来，我国的土地管理政策在实践中摸索，制定出一系列具有指导意义的调控政策。比如：1982年12月《宪法》规定，城市土地归国家所有；1986年6月，国务院《土地管理法》提出，对城乡土地集中统一管理；2006年5月，国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》规定，房地产开发用地必须采用招标拍卖挂牌方式公开出让，坚决执行停止别墅类房地产开发项目土地供应的规定；2009年9月，国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，要求地方政府要加强建设用地批后监督，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生，严厉打击囤地行为。

当然对于具体问题，我国也出台了具有针对性的土地管理政策。例如为了达到节约和集约利用土地的目的，国家通过收回土地、促进土地交易、重新开发等手段使现有存量土地充分发挥土地效力。2004年国务院下发了《国务院关于深化改革严管土地管理的决定》，要求“开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施，严禁闲置土地”、“禁止非法压低地价招商，省、自治区、直辖市人们政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准，协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低标准”。2008年1月7日，国务院又下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，要求“按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率；充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制；强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用；加强监督检查，全面落实节约集约用地责任”。这些均体现了我国土地管理政策在实际运用中的有效措施。当然，随着土地市场的不断深化，我国的土地市场上也存在着一些迫切需要解决的问题。《土地管理法》作为土地管理领域的根本法，其涵盖的内容还可以更全面一些。诸如审查土地使用权转让条件、修编和公布土地基准地价、改变用途调整出让金或收回土地使用权、进行土地总登记、收回未按出让合同规定期限和条件开发利用的土地、办理农村集体建设用地使用权流转登记等问题也都应该吸纳到《土地管理法》中来。

三、城市化与土地管理政策之间的矛盾性

1、我国城市化的加速发展是必然趋势

(1)国民经济的平稳发展将有力地推动城市化进程。2009年我国经济保持较高速增长，全年GDP为335353亿元，比上年增长8.7％，位于世界前列。中共十七大报告明确提出了2020

年我国经济发展的宏伟目标，即全面建设小康社会，意味着我国经济已经进入了平稳发展的阶段，这无疑为城市化的加速发展奠定了坚实的基础。同时，城市化会引发大规模的投资需求，包括创业就业的生产眭投资、基础设施投资和房地产投资。粗略计算，中国从2003年到2008年，每增加―个城市人口会引出50万元的城镇固定资产投资。当然，城市化也会引发更多的消费需求，城市人口比重的提升会带来消费需求总量的扩张，从而进一步促进经济的增长。可见，我国已为城市化进程的加快提供了必要的物质基础。

(2)同欧美等发达国家相比，我国的城市化水平仍有很大的提升空间。据国际统计年鉴(2006-2007年)的统计，2005年我国城市化水平比英国低49.3个百分点，比美国低40.4个百分点，比澳大利亚低47.8个百分点。到2030年中国城市化水平达到61.6％以后，仍然仅相当于2005年英国城市化水平的68，7％、美国的72.6％、澳大利亚的76.9％。可见，即使各发达国家城市化发展进程停滞不前，我国赶超20年后仍落后于这些国家的发展水平。因此，我国城市化的加速发展将是必然趋势。

2、土地的稀缺性阻碍了城市化的发展

城市化发展会进一步加大对土地的需求，土地的供给矛盾必将更趋紧张，而国家为保护耕地，又采取了一系列的措施限制了农用地向建设用地的转变，使得城镇现有土地的价格节节攀升，住房成本超越了大多数人的承受能力，也对农村人口向城市人口转变造成了巨大的影响，进而没有办法满足城市经济高速发展对劳动力的需求，阻碍了经济的增长，减缓了城市化的发展。所以，在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在着一定的矛盾，城市的发展和扩大必然要占用一部分土地，但是城市发展是必然的趋势。因此，如何正确处理发展城市与保护耕地之间的关系已经演变成了―们自切需要解决的问题。

四、城市化与土地管理政策之间的统一性

1、城市化进程的加快对完善土地管理政策起到了一定的促进作用

(1)科技进步为土地管理政策的制定提供了技术支持。城市化本身就意味着现代化。产业现代化、基础设施现代化和人民生活现在化是城市现代化的基本内容。科技进步将是发展中国家的城市超越经济、技术鸿沟，追赶发达国家城市的动力与源泉。依靠科技进步来改造城市、调整和优化产业结构、发展高新技术和资本密集型产业、推动城市转型与升级，是我国城市增强国际竞争力和实现现代化目标的关键。同样，科技进步也为进一步完善土地管理政策提供了技术支持。特别是在高效、集约利用土地和通过卫星遥感图片监督检查等土地管理方法上给予了技术支持。

(2)相关制度的改革可以减少制定土地管理政策的后顾之忧。城市的快速发展必然会伴随着制度创新，特别是户籍制度和社会保障制度的改革。只有开放户籍制度、降低农民进入城市的门槛，同时不断完善社会保障制度，使失地农民在养老、医疗、失业保险等方面和城市居民享受同样的待遇，才能使农民更好地融入城市，使土地管理政策的制定更加规范化、合理化，进而减少后顾之忧。

(3)城市化进程的加快可以为土地管理政策的制定提供法律保护。任何制度的运行都离不开民主和法制，改革措施的贯彻执行需要一套健全的法律法规和强有力的监督执法体系加以保障。为了让土地更顺利的流转，使更多农民转化为城镇居民，就应当制定法律允许和鼓励正当、适度的土地使用权有偿转让等。当然，平衡有序的市场秩序也需要法律来规范和保障，对于在土地使用权交易中的各方主体的权利和义务也应作出明文规定。

2、逐步完善的土地管理政策进一步推动了城市化的高速发展

(1)不断完善的土地管理政策可以为城市化进程的加快提供初始动力。从城市化的推动力来讲，工业化是根本动力，第三产业是后续动力，而农业是初始动力。只有农业发展了，产生了农业剩余，才能为城市化发展提供人力资源支持和农产品支持等等。而我国人口基数大、人均耕地少的基本国情又决定了粮食需求的紧迫性。因此，我们必须不断完善土地管理政策，以保护耕地为出发点，加快农村土地流转制度改革，推进农业产业化，加大对农业科技、教育及基础设施投的人，大力发展农业现代化。只有夯实农业基础，才能为城市化进程的加快提供物质动力。