监管立法论文精选(九篇)

第1篇：监管立法论文范文

为深入学习贯彻党的十七大精神，贯彻落实科学发展观，促进安全生产理论和实践的创新发展，国家安全监管总局决定，在安全监管监察系统开展思考研究安全生产若干重要问题论文征集活动。现将有关事项通知如下：

一、指导思想

以党的十七大精神为指导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，坚持“安全发展”指导原则，认真落实党中央、国务院关于安全生产一系列方针、政策，落实国家安全监管总局党组总体工作部署，深刻分析经济社会发展过程中安全生产面临的新机遇新挑战、新形势新任务、新矛盾新课题，通过开展深入研究，理性思考，把握特点，探索规律，推动以“安全发展”为核心的安全生产理论创新，建立安全监管监察长效机制，促进全国安全生产状况的持续稳定好转。

二、论文选题的参考范围

1．巩固发展百日安全督查工作成效。这次安全生产百日督查专项行动有哪些特点；取得哪些切实成效；还存在着哪些问题，如何改进提高；今后的督查工作如何进行。

2．深入持久抓好隐患排查治理。隐患排查治理是开展安全生产工作的基本途径，也是加强安全监管的有效措施。如何制度化、规范化、经常化；如何使这项工作在基层得到落实，取得实效。

3．加大安全生产工作力度。如何做到安全生产警钟长鸣；通过什么方法和途径，才能保持高压态势，并使安全生产工作常抓常新；北京奥运会之后以及下一阶段，如何有效防止事故反弹。

4．营造有利于加强安全生产的舆论环境。怎样形成强大的舆论环境，凝聚全党全社会共识，为加强安全生产提供强有力的舆论支持。

5．抓好煤矿这个重中之重。如何贯彻落实太原“全国煤矿安全生产座谈会”和辽宁“全国煤矿瓦斯治理现场会”精神，建立“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的瓦斯综合治理工作体系，继续整顿关闭不合法、不合格的小煤矿，深化煤矿安全两个攻坚战。

6．抓好各行业（领域）重点工作。危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹等行业领域，安全监管监察的基本思路和要点是什么；当前的工作重点是什么。

7．探索实行分类指导、重点监管。如何通过普查、评估、会诊等方法，对企业安全生产进行科学分类，明确各级安全监管监察机构监管监察工作重点；如何强化责任，逐级落实责任，确保监管监察到位。

8．加强监管监察队伍建设。近年来队伍建设的基本经验、最大教训是什么；采取哪些得力措施，让国家安全监管总局机关这个“龙头”摆起来；如何提高各级安全监管监察人员的业务素质。

9．健全法律法规体系。如何才能建立健全与社会主义市场经济相适应的安全生产法律法规体系；当前和今后一个时期安全生产立法工作的重点是什么。

10．加强执法体系和执法队伍建设。如何建立健全安全监管监察执法体系，当前的薄弱环节是什么；如何建立健全与安全监管监察繁重任务相适应的执法队伍。

11．完善执法手段和途径。现阶段安全监管监察执法有哪些手段和途径，如何用好这些手段和途径。

12．加强和改进联合执法。采取哪些办法，才能充分调动相关部门的积极性，提高联合执法的效率效能。

13．落实“两个主体责任”。目前存在的突出矛盾、主要问题是什么，如何解决；如何建立促使“两个主体责任”落实到位的工作机制。

14．加强企业安全生产基础工作。从生产三要素（劳动场所、劳动工具、劳动者）分析，目前各类企业特别是高危行业企业存在的突出问题是什么，如何解决。

15．治标与治本相结合。治标包括哪些内容；治本包括哪些内容；如何才能做到标本兼治、重在治本。

16．完善控制考核指标体系。如何进一步增强安全生产控制考核指标体系的权威性、针对性和可操作性；采取哪些行之有效措施，推动指标体系落实，确保目标实现。

17．建立长效机制。安全生产长效机制的基本内容是什么；从哪些环节着手建立长效机制。

18．支撑体系的构成。支撑体系包括哪些方面的内容，由哪些子体系构成；支撑体系建设的现状，存在哪些薄弱环节；当前要突出抓好的工作是什么。

19．科技支撑体系建设。安全生产科技支撑体系的职能任务是什么；如何建立健全科技支撑体系，发挥相关科研机构、高等院校的作用；如何建立强大的安全生产专家队伍，发挥专家的作用；安全生产科研攻关的主攻方向和技术进步的重点是什么，*年和今后两年要在哪些重点课题上取得突破性进展。

20．应急救援体系建设。应急救援体系的现状和存在的主要问题；当前应着力抓好哪些环节的工作。

21．发挥协会和事业单位的作用。协会和事业单位如何服从服务于安全生产这个中心，围绕国家安全监管总局党组的总体部署和阶段性任务开展工作；采取什么办法措施，才能更好地发挥其在督查检查、评估评价、普查调查、咨询服务等方面的作用。

22．利用好外部资源。如何调动各方面积极性，共同参与支持安全生产工作。

三、论文的基本要求

1．以上所列22个论文选题为参考范围，可在此范围内根据研讨需要自定题目，但要紧紧围绕所列研讨方向。

2．论文要坚持理论联系实际，既要体现一定的思想深度和理论水平，又要理论联系实际，回答解决工作中的问题，增强对实践的指导作用。

3．论文要紧扣主题，观点正确，思路和逻辑关系比较清晰，语言比较精炼，力求数据准确，列举事例具体，分析问题深入，善于抓住本质，把握规律性。

4．论文个人或集体署名均可，字数在3000字左右，请于*年8月底前，将论文报国家安全监管总局政法司，来稿请写明姓名、工作单位、职务、联系电话。

四、论文的组织与评选

1．国家安全监管总局成立评审领导小组。组长由总局领导担任，成员由总局办公厅、政法司、协调司、监管一司、监管二司、危化司、人事培训司、直属机关党委和煤矿安监局综合司、安全监察司，应急指挥中心等单位负责同志组成。有关组织协调工作由政法司负责。

2．论文的组织、推荐工作，分别由各单位负责。征文期间，各单位推荐稿数不限。

3．奖项分设一等奖、二等奖、三等奖。

4．获奖论文将汇集成册，编印《安全生产优秀论文集》，并予以奖励。

五、工作要求

1．搞好发动，积极参与。各单位要高度重视，及时召开全体干部会议，进行广泛的思想发动，提高大家的思想认识，积极参与论文征集活动，为搞好安全生产献计献策。

第2篇：监管立法论文范文

[论文摘要]文化市场社会监管机制是文化市场管理机制的重要组成部分。文化市场的管理不仪需要文化行政管理部门、 经济 管理部门、司法部门履行各自的职能，还要注意引导和发挥社会上的各种力量，利用社会公共资源，建立健全文化市场社会监督管理体系，包括建立义务监督机制、举报奖励制度、文化行业协会自律机制、媒体舆论监督机制等。

      一、济南市文化市场现状及管理模式

      近年来，随着经济的 发展 和国家政策的扶持，济南不断加大对文化产业领域的建设步伐，泉城的文化产业取得  了日新月异的变化，初步形成了图书出版、电影电视、娱乐、 网络 、音像、 艺术 品等门类齐全、特色鲜明、统一开放竞争有序的文化市场体系。

      目前济南市文化市场的发展水平和繁荣程度在全省处于领先地位，截至2008年底，全市共有文化经营单位6307家，其中歌舞娱乐场787家、 电子 游戏经营场所65家、互联网上网服务营业场所1130家(其中连锁网吧362家)、音像制品经营单位426家(其中连锁音像门店169家)、美术品经营单位1317家、动漫 企业 116家、其他文化单位2466家，吸纳从业人员9万余人，安置下岗职工3万余人。据不完全统计，2008年实现营业收人19.05亿元。

    文化市场在繁荣发展的同时，也要在管理上跟进。党的十六大报告指出，要坚持“一手抓繁荣、一手抓管理的方针，健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，为繁荣社会主义文化创造良好的社会环境。”济南市目前文化市场发展势头良好，而如何健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，是确保当前文化市场健康有序繁荣发展的重要问题。山东省文化厅于2007年下发了《关于建立健全文化市场长效管理机制促进全省文化市场建设的通知》(鲁文市「2007]4号)。通知要求全省文化行政部门进一步加强文化市场管理，建立健全文化市场长效管理机制，以实现全省文化市场可持续发展。因此，建立健全济南市文化市场的管理机制是促进文化市场繁荣发展的迫切任务。

    但文化市场的管理是一项巨大的系统工程，涉及的领域广，涉及到文化行政部门、经济部门以及行政执法部门。由于各部门职能不明确，职能混乱交叉，造成文化市场管理中该管的不管，管理当中不免会产生一些疏漏。

    鉴于文化市场范围广、布局分散、管理力量薄弱，不可能对所有的地区所有的行业进行全方位的管理和监督。因此文化市场行政管理部门还需要各界社会力量参与文化市场的监管，形成政府、文化行业、社会公众及媒体舆论共同监管的管理模式。这样一方面节省了文化市场行政管理部门的人力、物力、财力，另一方面也有利于全方位监督企业经营行为，及时举报查处，净化市场，维护文化市场秩序。

    二、当前济南市文化市场的社会监管机制

    近几年，济南市在以文化局为主体，联合工商局、公安局、税务局、物价局、卫生局、司法局等建立了联席会议制，统一组成了一支文化市场综合执法队伍，并设立文化市场管理办公室等。在发挥行政管理部门职责的同时，也注意引导社会公众及组织团体的社会监督力量，形成了政府引导、群众监督、行业自律、媒体舆论监督的社会监督管理机制:

(一)义务监督员机制

    义务监督员一般由人大代表、政协委员、教师、退休干部等组成，主要是义务监督文化市场中文化经营单位及文化消费者的行为，并及时反馈给有关的文化市场管理部门，净化文化市场。义务监督机制的建立，可以降低一些社会监督成本，维护文化市场秩序，是文化市场管理机制建设中一支不可缺少的监督力量。

    济南市文化局于2004年组织招聘了l00名网吧义务监督员，对济南市网吧接纳未成年人上网等情况进行监督和举报。据介绍，这些监督员的下作都是在日常生活中义务进行的，没有任何报酬。他们的职责包括:向市民和经营业主宣传有关互联网上网服务管理的法规政策，对在网吧上网的未成年人进行劝阻 教育 ，对网吧接纳未成年人上网、超时经营等违规情况进行监督、举报，并做到“对违规网吧要举报，对合法网吧不骚扰”。

    (二)举报奖励制度

    为有效发挥群众和社会的监督作用，打击文化市场中的违法经营行为，保证文化市场健康有序发展，山东省从2005年8月1日起在全省统一启用“12318”文化市场举报电话。山东省17个市的文化行政部门或文化市场行政执法机构为所辖区域的统一接听机构。

    济南市文化局也相应地开通了24小时由专人值守的12318举报电话，制定了相关的登记、查处、反馈等工作制度。对受理的举报，根据不同情况直接查处或转县(区、市)文化行政部门或文化市场行政执法机构查处。群众可以对一些违反文化市场管理条例的行为进行举报，举报属实的给以相应的奖励。这种举报奖励制度弥补了文化行政和执法部门在监管上的疏漏，是辅助管理部门进行文化市场监督，建立健全文化市场管理机制的重要方式。

    (三)评议和公开听证制度

    济南市文化局还通过印发“济南市文化市场管理评议卡”和“监督卡”给各文化经营单位，让各文化市场主体对济南市文化局、各县(市)区文化局工作给出评议，并能给予意见和建议，以便及时反馈给文化局。这样，文化经营主体可以对文化管理部门的政策和市场管理行为进行监督，使其更好地推进文化市场管理工作。

    另外，济南市文化局还建立了文化经营许可事项的公开听证制度，比如某一文化经营单位，尤其是文化娱乐经营单位在申请审批事项时，文化局要通知该场所周围学校、机关等单位及公民报名参加听证，可提出意见，维护自己权利的同时也可以监督文化部门审批项目时是否遵循相应的法规。这是文化管理部门与公民之间的互动，一些娱乐审批项目的批准与否在很大程度上取决于公民的意见。

    (四)文化行业协会自律机制

    行业协会属于广义的社会中介组织，即“在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，实施具体的服务性行为、执行性行为及部分监督性行为的社会组织”。

    济南市在全省最早成立了网络文化协会，倡导“依法经营、公平竞争、诚实守信、共同发展”，加强经营者自律，维护守法经营者权益。协会开展了“网络文化进社区”、“规范经营、健康发展”大型宣传教育主题活动、倡导网吧经营者自律签名仪式等，配合文化行政主管部门，规范网吧行业经营行为，维护会员合法权益等方面发挥了积极作用。

   (五)社会各种媒体的舆论监督机制

    利用报刊、广播影视、 网络 等媒体对文化市场的违法经营行为进行曝光，同时也对文化市场稽查机构、市场管理先进单位及个人、文明经营单位等进行表彰。如2008年2月1日济南时报第6版《济南市文化市场管理先进光荣榜》。

    三、当前济南市文化市场社会监管机制中存在的不足

    (一)文化市场的相关法规不够完善，内容表述模糊，缺乏必要的实施细则，跟不上现实的需求，出现 法律 法规滞后于市场现实的现象，这样容易被一些不法经营者钻空子，使文化市场的监管出现真空地带。

    (二)人们对文化市场的监督意识不强，热情不高，监督力度不够，有问题不能得到及时的举报和处理。

    (三)由社会力量自愿组成的义务监督员队伍一般由人大代表、政协委员、教师、公务员等组成，成分复杂，真正监督市场的时间有限，而且监督员队伍往往因为管理不善而比较松散，难以实现有效、统一地管理。

    (四)文化行业协会人员队伍组成呈现老龄化、兼职化倾向。文化行业协会成员大多由机关单位退休人员或由机关单位的人员兼职，办事效率低下，限制了文化行业协会的作用，不利于专门有效地进行市场管理;另一方面，有些行业协会依赖政府的财政支持，在经费和人员配备上都附属于政府，所以很难发挥协会自律和监督的作用。

    (五)新闻媒体的舆论监督作用力度不够。较窄的新闻自由度是造成社会舆论监督不力的重要原因。

    四、建立健全济南市文化市场社会监管机制

    (一)完善文化市场管理的法律法规，保证对文化市场的监管有法可依。法律法规是文化市场行政执法部门、市场监督员、公民个人等对违法行为进行判定的依据，所以要根据文化市场 发展 的实际不断更新添加新的条例，让不法单位无缝可钻。

    (二)培养社会公众白觉维护和参与文化市场管理体系建设的意识。政府除了一方面要继续举行审批项目公开听证制度以及对文化局的评议制度外，还要负责宣传普及文化市场的法律法规，引导公民自觉监督和举报非法经营。在全社会倡导监督市场、人人有责的理念，逐步培养社会公众的道德感，树立责任意识，形成人人监督市场、市场有序发展的局面。

    (三)加强对义务监督员文化市场知识、管理法规及业务素质的培训，并奖励在市场的监督中作出贡献的人，以提高他们的积极性。在义务监督员队伍中选拔一些优秀的成员担任领导，组织成员定期召开会议，了解近阶段市场状况及分配各自的职责范围，鼓励他们互相沟通，建言献策;文化行政部门还要赋予他们一定的监督权利，保证监督的权威性和有效性。

    (四)举报奖励制度要注意保护举报人的隐私，另外还要进一步开通网上的举报奖励平台。在文化经营单位集聚的地区，直接设立举报点，由专人负责举报和及时进行查处的事宜，以便提高办事效率。例如，济南的英雄山文化市场是济南市最大的文化市场，同时也是全国规模最大的四大文化市场之一，其中涵盖了书刊、音像、 艺术 、玉器等产业的各种文化产品。英雄山文化市场的四周也汇聚了百旺文化市场、新世纪文化商城、山东文物总店等文化产品交易场所。在这些文化市场内，各种文化产品琳琅满目、鱼龙混杂，存在着诸如盗版、无证违章经营等非法现象。因此，在这种文化产品汇集范围较大、交易次数较多、人流数量庞大的文化市场宜建立文化市场执法管理单位，并设立举报点。

第3篇：监管立法论文范文

关键词：环境监管；行政责任；行政责任设定；缺失；成因

中图分类号：D9126 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2014）02010510

人类法制文明演化的历史经验告诉我们，法律责任既是法的国家强制性的基本表现，更是各项法律制度得以有效贯彻执行的根本保障，离开了法律责任的科学、合理设定及其有效实现，既设相关法律制度就不可能得到良好的贯彻执行。环境监管行政责任及其实现对于环境资源法制及生态文明建设具有同样重要的功能与价值。近年来之所以环境监管不作为、消极作为以及不严格依法办事等问题在中国生态环境保护领域表现得较为突出，其成因固然是多方面的，但与环境监管行政责任设定缺失，以及因其设定缺失所致环境监管行政责任在实践中不能得到有效实现有着深刻的内在关系。研究环境监管行政责任的设定与实现问题，无疑具有重要的现实意义与价值。有识于此，笔者拟就环境监管行政责任的设定缺失及其成因作初步的理论总结与分析，以期能够唤起学界对环境监管行政责任设定与实现问题的进一步关注与研究。

一、基础性概念的界定

概念是一事物区别于它事物的本质属性的反映，它既是人类思维的基本细胞、思维形式，更是思维运动的出发点。“一个概念就是科学某个方面的规范，用以决定某一特殊对象归属于哪一类。因此，对科学概念的正确理解有重要意义，许多科学概念都要在掌握了其所构成的一系列术语之后才能够被理解”[1]。因本论题所涉及的环境监管、行政责任、行政责任的设定与缺失等基础性概念，学界或对其内涵与外延有不同理解，或尚无明确的定义解说，故对它们作必要的理论界定与阐释无疑是展开本文研究的逻辑起点。

（一）环境监管

对于环境监管概念，目前学界主要在以下三种意义上理解与使用：一是把环境监管视为环境管理与环境监督的集合概念，将包括行政机关在内的相关单位与个人对环境的管理与监督活动均视为环境监管。如有论著认为：“环境监管由环境监督和环境管理两部分组成，两者是相互贯通、相互依存、缺一不可的统一整体。一方面，环境管理专指环境资源行政管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的行政管理活动，即狭义上的环境行政管理。它是国家机关在环境行政活动中的一项重要而特有的职权，非一般社会主体所享有。另一方面，环境监督是指除国家机关的环境管理行为外，企事业单位、社会团体、公民可以制约环境管理的行为和检控破坏环境的行为。”[2]有论著认为：“环境监管模式是指国家为保护环境所采取的一系列监督管理环境的有效模式，其包含环境监督和环境管理两个层面：环境监督来自国家政府、管理机关及民众监督；环境管理包含行政管理和社会成员自我管理。”[3]二是将环境监管理解为有关国家机关对环境的监督与管理。如有论著认为：“环境监管不仅仅是行政部门的职责，而且也是立法部门和司法部门的职责……”[4]有论著认为：“环境监督管理，又称环境保护监督管理，是环境监督和环境管理的合称。它是指为了保护和改善环境，有关国家机关对环境保护工作进行规划、协调、督促检查和指导等活动的总称。”[5]从这种意义上所理解的环境监管实则包括了相关立法机关、行政机关、司法机关履行与环境保护或与环境保护相关职能的公权力活动。三是将环境监管理解为行政机关对环境的监督与管理，即所谓“单一的政府环境监管”或者狭义上的环境行政管理。近年来环境法学者主张借鉴域外经验，重构中国环境监管模式，以实现“由从单一的政府环境监管模式逐步向政府监管、第三方监管和自我监管的混合型监管模式的转变；从对强制监管手段的偏执逐步向发挥多种手段优势的综合性监管手段的转变”[6]。但考虑到无论对环境监管的内涵外延作何种界定，行政机关无疑是最主要的环境监管主体，且在中国现行环境保护法律法规之中行政责任的缺失主要表现为环境监管行政主体及其公务员行政责任的缺失，故将本文所称环境监管限于政府及其相关行政部门对环境及影响环境的行为、事项等所实施的监督与管理活动，即狭义上的环境行政管理。

（二）行政责任

责任是多学科交叉研究的重要对象。由于学科及研究、表达语境的不同，人们对责任本身的理解认识也有所不同。行政责任属于一种特定责任类型，是行政学与法学等学科领域广泛应用的复杂概念。在行政学领域，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”[7]，行政责任被学者们视为现代行政的一种基本价值取向及民主治理的重要基础并给予了高度关注，相关论著对行政责任概念从不同研究视角作了较多且不尽相同的定义阐释，但通常认为行政学意义上的行政责任是指行政机关及其公务员基于国家公职身份及其相应职责权限而应当承担的政治责任、法律责任、道义责任与狭义上的行政责任（行政职责）。在法学领域，法律责任通常有广义与狭义的理解，“广义的法律责任就是一般意义上的法律义务的同义词，狭义的法律责任则是由违法行为所引起的不利法律后果”[8]（学界还将广义上的法律责任称之为第一性义务、积极义务，将狭义上的法律责任称之为第二性义务、消极义务）如有著作将法律责任界定为一种特殊意义上的义务，并认为“所谓特殊意义上的义务是与一般意义上的义务相对而言的。一般意义上的义务又称第一性义务，即通常人们所说的法律义务，包括法定的作为或不作为义务以及合法约定的作为或不作为义务；特殊意义上的义务又称第二性义务，通常是指由于违反了法定义务或约定义务而引起的新的特定义务。例如，违反了法律规定的不得杀人的不作为义务，就可能引起接受刑罚处罚的义务；违反了合同规定的按期付款的义务，就可能引起赔偿对方损失的义务等等”（参见：张文显《法理学》北京：高等教育出版社、北京大学出版社1999版第121页）。。与对法律责任概念的理解相适应，在行政法学上对行政责任也相应有广狭义之分，“在广义上，行政责任是指行政法律规范为行政责任主体（或是国家行政主体，或为行政法律关系主体等）所规定的，在具体的行政法律关系应当履行和承担的义务，包括所谓的积极行政义务和消极行政义务。在狭义上，行政责任是指行政责任主体因行政违法或部分行政不当（或直接表述为行政违法）所引起的法律后果”[9]。本文的行政责任概念从狭义而言，即环境行政法律关系主体因违反环境行政法律规范的规定而应承担的环境行政法意义上的否定性的、不利法律后果，主要是指作为环境监管主体的行政机关及其公务员的行政责任。

（三）环境监管行政责任的设定与缺失

环境监管行政责任是法律责任的一种类型，环境监管行政责任的设定属于立法活动的范畴，通常是指享有立法权的国家机关借助相应的立法文件形式并依照规定的程序设置环境行政责任的活动，其核心是以特定的法律条文设定或规定违反环境监管法定义务的责任主体应承担相应行政责任的行为模式及其法律后果。环境监管行政责任的设定与实现两者之间有深刻的内在关系，环境监管行政责任的设定是环境监管行政责任实现的前提与基础，环境监管行政责任的实现则是环境行政责任设定的必然要求。“缺失”概念在语词学意义上泛指事物的缺陷与失误，所谓环境监管行政责任设定缺失，就是指现行立法对环境监管行政责任设定所存在的缺陷、缺点与失误。

二、环境监管行政责任设定缺失的主要表现

进入21世纪以来，面对日益严峻的环境问题，为了遏制环境监管违法行为，提高环境监管质量与效能，从中央到地方先后制定颁布了一大批关于环境行政处分及环境保护行政问责等方面的行政规章及规范性文件

例如，在中央层面有《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（监察部、国家环保总局，2006年）、《海域使用管理违法违纪行为处分规定》（中央纪委、监察部、国家海洋局，2008年）等部门规章；在地方层面代表性的文件有重庆市《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》（省监察局、环保局，2000年）。湖北省《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》（省监察厅、环保局，2002年）、新疆维吾尔族自治区《关于违反环境保护规定行政处分暂行办法》（自治区环保局、监察厅，2002年）、安徽省《对违反环境保护法律法规及有关规定行为的行政处分规定》（省监察厅、环保局，2002年）、《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（省监察委员会、环保局，2006年）、《哈尔滨市环境保护系统工作人员违法违纪违令行为处理暂行规定》（市监察局、环保局，2006年）、《贵州省环境保护局行政首长问责制暂行办法（试行）》（省环保局，2006年）、《青岛市环境保护局行政问责暂行办法》（青岛市环保局党组，2010年）、《广西壮族自治区党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》（自治区党委、政府，2012年）等。

。这些专门性文件，虽然在实践中发挥了一定的积极作用，但并未能从根本上改变中国环境监管行政责任设定缺失的现状。环境监管行政责任设定缺失仍然突出地表现在以下几个方面。

第一，环境监管行政责任设定主体较为混乱，已颁布的关于环境监管行政责任的专门性文件效力层级过低且问题丛生。行政责任涉及责任主体的切身利益，责任法定理应是设定行政责任必须遵循的基本原则之一。责任法定，不但要求包括环境监管行政责任在内的行政责任须通过立法途径并借助立法文件来设定，而且要求视拟设定行政责任对责任主体权益影响程度的不同而依法划分不同立法主体设定行政责任的权限，特别是对那些事关责任主体重要权益的行政责任的设定应严格实行法律保留、法规保留，限制行政规章的设定权，排除非立法性文件设定环境行政责任的可能性（非立法性文件只能对立法文件所设定的行政责任作相应的实施性或执行性规定）。因中国法律尚未对行政责任的设定主体及其设定权限做出明确划分，环境保护法律法规立法主体应有权更有责任设定较为具体的环境监管行政责任，但其对环境监管行政责任的设定明显稀缺、虚化，而行政规章制定主体尤其是不享有立法权的国家机关等又在大量设定或规定具体的环境监管行政责任。就此现状并不难洞见环境监管行政责任设定的悖理之处。如果主要依靠行政规章以及其他性质的规范性文件设定环境监管责任，不但难以避免设定主体混乱目前从省级人民政府到县乡一级环保机构都颁布了为数众多的环境行政处分或环境问责的规范性文件，且文件既有环境保护行政主体自行颁发的，更有监察机关与环保机关联发的，还有行政主体与党委联发的，甚至还有环境保护机构党组自行颁发的。

、统一性与科学性不足、责任设定与追究党政不分、责任设定越权、人治色彩浓厚、法治化程度不高等突出问题，而且也不可能有效而合法地创新环境监管行政责任及其制度，无法从根本上矫正环境监管行政责任设定的缺失。这是因为，规章及其以下的其他性质的规范性文件的失范问题历来就比较突出，加之其法律效力位阶过低，不但在法定的行政处分责任之外难以合法创设新的环境监管行政责任形式，而且不能合法设定对环境监管进行有效异体问责的制度与机制。

第二，环境监管行政责任规范与环境监管义务规范的设置缺乏合理对应与衔接。环境监管义务即所谓的“第一性义务”是指立法文件对环境监管者（包括环境监管主体及其公务员）在环境监管方面应当做什么（应为）和不得做什么（勿为） 的规定，而环境监管行政责任即所谓的“第二性义务”则是环境监管者因未履行或者未按照法律规定的标准履行环境监管义务而必须承担的环境行政法上的不利法律后果。环境监管义务与环境监管行政责任两者之间有深刻的内在逻辑联系：环境监管义务是环境监管行政责任的前提与基础，无环境监管法定义务即无相应的行政责任以及其他法律责任；环境监管行政责任则是实现环境监管义务的保障，没有法律责任保障的法律义务易成具文。因此，环境监管行政责任的设定必须要与环境监管义务的设定科学、合理地对应与衔接。虽然我们并不完全赞同“为了保障法律义务被充分、妥善地履行，立法中就必须全面地规定法律责任，在法律责任与法律义务之间实现无缝衔接，做到有一个法律义务条款，就必须有一个法律责任条款与之对应”[10]的观点，但在环境保护法律法规中对于那些事关环境监管效能、质量，以及国家、集体、公民重要权益实现与保障的事项，设定明确的法律义务条款，并相对应地设定违反该类义务性条款的具体行政责任，从而实现法定环境监管义务与环境监管行政责任的有机、合理衔接与契合则是十分必要的。但从中国环境保护法律法规对环境监管行政责任的设定实际看，环境监管义务与环境监管行政责任的设定存在明显的脱节或者不协调问题。其不但表现在环境保护法律法规对环境监管的义务性规范（包括禁止性规范）设定相对稀缺，总量明显不足，更表现在即便设定了一些环境监管的义务性规范，往往也缺乏相对应的行政责任条款设置。以《大气污染防治法》的相关规定为例，该法第二章“大气污染防治的监督管理”虽有条文13条，但多属于对环境行政相对人在大气污染防治方面的义务性规定及对于环境监管主体的授权性规定，较典型的涉及环境监管的义务性规范规定实际只有第十七条第三款“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划”。第二十条第二款“在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物”两款规定。该法既然设定了这两款重要的环境监管义务性规定，就理应对经限期治理仍未达到大气环境质量标准或者未依法采取有效强制性应急措施并产生不良后果的环境监管者设定明确的行政责任，但遗憾的是该法“法律责任”一章丝毫没有相对应的行政责任等法律责任的设定。

第三，环境监管者行政责任与环境行政相对人责任的设定严重失衡。环境监管行政责任的设定属于立法行为的范畴，其作为一种立法行为应当遵循行政主体与相对人权利义务合理均衡配置的原则，即应当在立法上着力避免环境监管法律关系的主体之间，出现一方享有的权利（力）过多、过强，而另一方所承担的义务责任过多、过重等的失衡现象[11]，核心是环境监管者行政权力与义务的配置应保持统一性、相适应性，不能只重视行政权力或者权益的设定、赋予，而轻视义务或责任的规定，应避免有权无责现象的发生；更不能在立法上出现有责无权、大权小责、小权大责等权责不相适应的问题。但现行环境保护法律法规对环境监管法律关系主体的行政责任设定严重失衡，通常对环境行政相对人行政责任的规定唯恐疏失、力求详备，但对环境监管者行政责任的规定则刻意追求简约，所设条款少之又少。具有代表性的环境保护法规在“法律责任”一章关于法律责任条款的分布情况详见表1。

表1 环境保护法律法规责任条款分布情况

从表1可见，不论是国家法律，行政法规，还是地方性法规，在法律责任条款的设置上均主要针对环境行政相对人，关于环境监管者的法律责任条款最多的只有两条，在三部行政法规中甚至没有规定。环境保护法律法规对环境监管者法律责任条款设定如此惜墨，其“重民轻官”的立法取向不言自明，当然也就难以想象在实践中能够切实保障环境监管者监管义务的有效履行。

第四，环境保护法律法规设定的环境监管行政责任条款普遍欠缺应有的规范性。根据立法学的一般原理，法律责任规范的设置，除了符合行为模式-法律后果或者假定-处理的规范结构要求之外，还应当做到主体（究责主体与责任主体）、行为（违法行为及其情节）、后果（责任及其形式）等要素的完备，语言表达具有确定性，做到清晰、明确、具体。但审评现行环境保护法律法规关于环境监管行政责任的立法，不但环境监管行政责任的条文设置明显稀缺，而且已有行政责任规范也呈现较典型的责任“虚化”现象。其主要表现在以下两个方面：一是相当多的关于环境监管行政责任的法律条文属于高度概括性、原则性、准据性（援引性）规定，不但缺少与既定环境监管法律义务的有机衔接，而且对行为模式与法律后果（假定-处理）的语言表述过于原则、笼统，对应承担责任的环境监管违法行为甚少采用明确、具体的列举式规定；二是责任要素规定不明确、不清晰甚至存在空白。对此，我们仍然以上述9部环境保护法律法规关于环境监管者法律责任的规定为例作具体分析（表2）。

表2 环境保护法律法规对环境监管者法律责任的具体规定

从表2不难看出：（1）环境监管行政责任主体或者责任追究对象仅限于环境监管主体所属国家工作人员，并不包括环境监管主体，环境监管主体的行政责任设定空白；（2）除《北京市水污染防治条例》作出了对环境行政违法的国家工作人员由“任免机关或者监察机关”给予行政处分的规定之外，其他法律法规并没有对环境监管行政责任追究主体作出更加具体、明确的规定；（3）在行政责任法律规范的行为模式或者假定部分，除了《水污染防治法》第六十九条、《森林法》第四十一条、《北京市水污染防治条例》第七十七条作了很简单的列举式规定之外，其他法律法规关于环境监管行政责任的条文均采用了诸如“、、”此类高度概括、涵义相当宽泛的格式化表达，甚少对特定环境监管中应当追究行政责任的环境监管违法行为作出明确、具体的列举式规定；（4）对于环境监管行政责任的形式，上述法律法规均采用了“依法给予行政处分”这样的高度概括的格式化规定，既没有对行政处分责任追究主体明确化、具体化，更没有具体规定对何种监管违法行为应当给予何种具体的行政处分。对存在如此突出的不规范问题的行政责任条款，很难想象在实践中能够得到切实的执行。

第五，环境保护法律法规对环境监管行政责任形式设定单一，且与相关国家立法关于行政责任的规定缺乏合理衔接。中国现行环境保护法律法规对环境行政相对人行政责任形式的设定较为详备，既有行政处罚等多种制裁性行政责任形式，还有较多的补救性行政责任形式。但对环境监管者行政责任形式的设定却较为单一，不但甚少设定环境监管行政主体的行政责任及其形式，即便对环境监管主体所属公务员行政责任的形式也仅限于行政处分形式，非行政处分责任形式几属空白以《固体废物污染环境防治法》第五章“法律责任”的规定为例，其对行政相对人设定的行政责任形式就包括了罚款、责令停止生产或使用、决定停业或者关闭、责令停止违法行为、责令退运固体废物、责令退运危险物品、责令消除污染、吊销许可证、没收违法所得、限期改正、限期治理、限期缴纳、代为承担处置费用、排除危害、恢复环境原状、赔偿损失等10多种，但对于环境监管者责任只在两个条文涉及到“……依法给予行政处分”的原则性规定。

。虽然在有的行政规章以及其他性质的规范性文件之中，设置了一些非行政处分的行政责任形式 如《贵州省环境保护局行政首长问责制暂行办法（试行）》第十一条规定局长可以通过限期整改；通报批评；取消当年评优、评先资格；责令在局务会议上作出书面检查；通过省级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职检查；劝其引咎辞职；提出罢免建议等方式追究局机关部门行政首长的责任。

，但或多或少有悖责任法定原则，其合法性、合理性值得商榷。我们认为，在环境保护法律法规之中之所以习惯用“依法给予行政处分”之类的格式化语言设定行政责任，可能也是在立法时考虑到对公务员行政处分责任《国家公务员法》、《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规已经有较明确的规定，似无必要在行业或者部门行政管理的法律法规中对其作具体规定。毫无疑问，追究环境监管者的行政处分责任当然要首先严格遵守和执行行政处分的专门性法律法规的实体性与程序性规范的规定。但《国家公务员法》等对行政处分责任的规定具有基础性、概括性、一般性与示向性，既不可能对各个行政管理领域内特有的或者特殊的公务员之违法行为等作出更加具体明确的规定，更不可能设定对各类行政主体及其公务员的非行政处分责任形式。这就需要行业或者部门行政管理的法律法规不但应以《国家公务员法》、《行政监察法》等对公务员行政处分责任的规定为据，对本行业、本部门行政管理过程中所存在的比较突出或者典型的公务员违法行为作出富有针对性的、更加具体明确的、具有实际可操作性的规定，而且应当根据行业或部门行政管理的实际需要设定行政主体责任及对公务员的非行政处分责任形式，以实现行业或部门行政管理法律法规对行政责任的设定与国家对行政责任的专门性立法之间的有机分工、配合与衔接，而不应简单作“依法给予行政处分”之类的规定（这与有了《行政处罚法》，就不可能在行业或者部门行政管理的法律、法规中对行政相对人的行政处罚责任不作更加具体、明确的规定，只作“依法给予行政处罚”的格式化表达同理）。以对环境监管行政不作为现象的法律规制为例，《国家公务员法》等并不可能对环境监管领域不同环境监管工作中的行政不作为的行为表现作出具体规定，客观上需要在特定的环境保护法律法规中对严重影响监管效能、质量的行政不作为行为设定行政处分与非行政处分等具体责任形式，只有这样才能有助于有效落实《国家公务员法》等法律关于公务员行政处分责任的相关规定，也才能切实督促环境监管者依法忠实履行环境监管职责。在这里还有必要指出的问题是，即便是对“行政处分”责任的规定，在有的环境保护法律法规之中也存在不够合理、严谨的问题。例如，《环境影响评价法》第三十一条对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件或者建设项目环境影响评价文件未经批准而擅自开工建设等违法行为，规定“对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”就不够合理。根据该法第三条之规定，建设对环境有影响的项目均应进行环境影响评价，如果建设单位是国家机关甚至国有企事业单位的，根据国家关于行政处分的法律、法规及该条规定对其直接负责的主管人员和其他责任人员“依法给予行政处分”是可行的，但对于国家机关及国有企事业单位以外的其他建设单位（如“三资企业”、民营企业等）的工作人员就无法也不应当依据该条规定给予行政处分，因为行政机关并无对国家机关及国有企事业单位以外的其他建设单位工作人员作出行政处分的法定权力。再如，《环境噪声污染防治法》第五十七条第三款规定对铁路机车不按照规定使用声响装置的，“由铁路主管部门对有关责任人员给予行政处分”也不合理。因为铁路机车不按照规定使用声响装置的责任人员很多情况下可能是作为工人的机车驾驶员，根据现行相关法律法规的规定，作为行政主体的铁路主管部门也无权对工人作出行政处分的决定，即便是铁路主管部门依法有权给予责任人员以行政处分，其毕竟不是专门性环境监管行政主体，如果它不去实际给予责任人员以相应的行政处分，设定此类环境保护责任的目标也就有可能因此而落空。

第六，环境监管行政责任的追究者或者监督者责任设定空白。环境监管行政责任的有效实现，既有赖于环境监管者的自觉行动（环境监管者能够自觉自愿地严格依法办事，切实履行环境监管职责，从而避免即设行政责任后果的发生，是环境监管行政责任实现的最佳状态），更有赖于富有实效的内外部监督。而对环境监管者行政责任的追究就是最为有力有效的监督路径与方式。如果环境监管者不依法忠实履行环境监管责任，而环境监管行政责任追究主体又不认真履行法定监督职责，不依法追究监管者的行政责任以及其他法律责任，即便设定了再完善的环境监管行政责任都有可能无济于事。因此，构建完善的责任制度监管监管者与监管监督者具有同样重要的意义。从中国环境监管的实际情况看，之所以不少环境监管主体对行政相对人的环境违法行为视而不见、听之任之，甚至给予庇护，与有关监督机关疏于监督、不及时依法追究监管者法律责任不无关系。这就需要在设定环境监管者行政责任等法律责任的同时，也要设定责任追究者或者监督者的相应法律责任，以督促其忠实履行监督职责。但遗憾的是，中国现行的环境保护法律、法规、规章对监督机关不及时依法追究环境监管者的行政责任或者其他法律责任应当承担何种具体法律责任鲜有具体而明确的规定。

三、环境监管行政责任设定缺失的主要成因

环境监管行政责任的设定，涉及重要的利益博弈以及权利义务配置关系，深具复杂性。因而导致环境行政责任设定缺失的成因也必然多元而复杂。既有立法主体及其参与者的思想意识、情感偏好、价值取向、水平与能力等诸多方面的主观原因，又有经济社会发展模式与水平、传统文化、环境监管体制机制、立法体制机制、环境监管执法环境等诸多方面的客观原因。但我们认为，其中最直接、最主要的原因有以下几个方面。

第一， 以“官本位”为代表的传统思想观念的束缚。“官本位”思想是中国几千年封建社会政治文化的代表。对于“官本位”的内涵相关论著有大同小异的解说。如有论著认为：“‘官本位’不仅体现在为官者一切以官为本，更体现在局外人――平民百姓也以官为本，把‘官’作为自己的奋斗目标。‘官本位’是官员利益至上，以官员的利益为出发点和归宿。在政治上，官员就是权力的化身，公共权力高度集中在少数官员手里，官员的行为不受民众的监督和制约，权力至上，权大于法……”[12]还有论著认为：“‘官本位’至少包括四重内涵：权力的运行以‘官’的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯命是从，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们的社会地位和人生价值；在上述基础上形成的敬官、畏官、仇官等社会心理。人们把做官看作人生最高价值追求，并把它作为评判人生价值大小和社会地位高低的标准。”[[13]由于中国社会发展水平、历史文化传承、社会体制机制等因素的制约或影响，带有封建思想残余的“官本位”思想，在转型期中国依然根深蒂固，与现代行政思想及制度文明建设背道而驰。其作为一种思想观念、价值取向及社会现象，“给中国政府完成从人治到法治的转变，实现依法治国造成巨大的观念障碍，特别是会给公务员依法行政带来极大的消极影响”[14]。“官本位”思想观念作用于现实的国家行政管理领域，当然会表现出从立法到法律的执行偏好人治而轻视、抵触法治；重权力运用而轻权利保障；重权力的取得与有效配置而轻权力制约；重监管而轻服务；重对行政相对人监管与制裁，而轻视对行政主体及其公务员的责任设定与追究。在“官本位”思想观念作用下，在政策选择与立法决策中偏好将权力（权利）向官员倾斜、集中，各种义务（责任）向平民倾斜、集中，习惯于用法律责任等手段“治民”，而不善于甚至也不太愿意用法律责任等手段“治吏”。尤其是拥有立法权的行政主体一般更不会自觉自愿地借助自己所制定的法律文件将权力关进“笼子”里，自缚手脚。“官本位”思想观念作用于现实行政管理领域，势必导致法治行政、责任行政、阳光行政、民主行政、服务行政等现代行政理念发育不良，政府行政职能演化与转变迟缓，公务员行政伦理失范，并因此反过来影响或制约对行政主体及其公务员法律责任科学、合理、有效的设定与实现。因此，“官本位”思想观念的束缚，是导致包括环境监管行政责任在内的行政主体及其公务员法律责任设定缺失的直接而主要的原因之一。

第二，行政主导型立法模式的制肘。虽然近年来中国在民主立法方面有了较为明显的进展，但以行政为主导的立法模式并未因此得到根本性的改变。所谓行政主导立法或者行政主导立法模式，有论著认为：“是指行政机关或行政权主导了立法过程的立法模式，即行政机关或行政权的意志成为主要的并且引导立法向有利于他们利益方向发展的立法模式。”[15]还有论著认为：“就是由行政主管系统作为起草与制定法律的主导力量。”[16]我们认为行政主导型立法，就是指政府行政机关直接或者间接启动、引领、主导立法走向的立法模式，其不但表现于行政机关享有法案提请权、立法规划编制或编报权、立法草案拟定权、对立法内容的强势话语权甚至立法事项的最终决策权，更突出表现于最终形成的立法文本内容往往较充分体现或者满足了行政机关的利益诉求与主观意愿。以法律的制定为例，在法案的提出方面，“法案的提出主要是由全国人大和国务院两个系统完成的，而国务院及其各部委通过行使法案提案权提出的法案远远超出了全国人大提出的法案”[15]P23；在法案的起草方面，“惯常做法是属于哪个领域的事项，就交给主管该领域事务的政府部门承担起草工作，由有关政府主管部门起草法案，然后交由同级人大进行审议。虽然人大是立法机关，但其通常做法是授权行政机关立法或授权行政部门起草法律案”[17]，据统计，“目前3/4以上的法律草案都是由政府部门起草的”[18]。当然，在中国一元多层级立法体制下，行政法规、行政规章由拥有相应立法权的行政机关制定，肯定离不开行政主导，行政机关参与法律、地方性法规的起草、论证也并不是一无是处。但行政主导型的立法模式不论有多少优点或者好处，都不可避免为行政机关凭借立法主导权或者优势地位在立法中谋取“私利”提供了可能。如果这种可能性在行政机关、立法主体的主客观因素的作用下转化为了现实的存在，那么诸如环境监管行政责任的缺失等不良立法问题自然就会凸显出来。

第三，立法主体失控的“经济人”特性驱使。立法是正当配置法律关系主体权利义务内容、事关社会公平正义的本源性工程。因此，好的立法应能最大限度地体现社会成员的共同意愿及社会公共利益，并排斥立法主体以及立法参与者“私益”或本位利益的表达。但包括行政机关在内的国家机关的“经济人”特性决定，立法的公益性表达与立法主体的“经济人”自利性需求永远是一对深刻矛盾，要阻断立法主体的自利性对立法的影响绝非易事。公共选择学派将“经济人”假设运用到政治学、管理学领域，提出了政府自利性假设，认为政府作为“经济人”具有“公益人”（理想人）与“经济人”双重特性。政府作为“公益人”应当以社会公众为本，做任何事都要首先从公众的角度考虑，以求公共利益的最大化，而不是以追求自身利益的最大化为出发点，但其“经济人”特性决定，趋利避害、最大化地追求自身的本位利益也是政府的基本属性，“任何人的完全大公无私和自私自利与任何政府组织的完全大公无私和自私自利都是荒谬的”[19]。根据“经济人”自利性假说，趋利避害也是立法主体尤其是作为行政立法主体的行政机关的人性特征，如果立法体制机制不健全、监督与约束乏力、立法环境不良，加之“官本位”思想观念等的束缚或影响，借助行政主导型立法模式所提供的现实机会，立法本位主义往往就会大行其道。相关研究成果所指出的中国立法别是行政立法、地方性立法中存在的较为突出的官本位、部门本位、地方本位以及本位利益法制化等问题就是对立法主体“经济人”自利性假设的现实验证。如有论著将地方立法中的部门利益界定为“有关的地方国家权力机关和行政机关利用自己所掌握的立法权力，在国家、地方权力机关和政府制定法规、规章草案时，加入维护本部门权力和利益的条款，企图通过立法来维护、加强和扩大本部门的权力，减少和减弱本部门应承担的责任和义务”，并依据较多立法实例论证了不适当强化部门权力、不适当增设行政机构、为本部门和行政相对人设定不对等的权利和义务等地方立法中谋求部门利益最大化的表现形式[20]。又如，有论著将部门本位主义在行政立法中的现实表现概括为以立法形式强化或扩大本部门的权力范围；通过立法设立各种能够产生“收益”和“实惠”的管辖权、审批权、许可权等，为本部门谋取经济利益；通过立法简化或推卸作为行政部门的责任和义务[21]。因此，包括环境监管行政责任在内的行政责任的缺失恰恰是立法主体的自利性“经济人”特性因缺乏有效法律管控、约束而得到非理性张扬的必然之果――在缺乏有效法律管控、约束的“经济人”自利性人性驱使下，就难免会有一些立法主体不是以“公益人”的角色积极将立法活动引向公平正义、科学规范、充分表达人民意愿的正确轨道，而是将立法沦为了其借法扩权、用法争利、摆脱或者减轻责任、谋求本位利益最大化的活动，从而使立法失却应有的正当性、公正性与科学性，诸如环境监管行政责任缺失此类问题的存在就不可避免。

第四，立法权及其行使约束乏力的助推。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[22]立法是调节社会利益关系、配置社会成员权利义务的源头工程，如果立法权不能得到正当行使甚至被滥用，立法就有可能沦为立法者追逐自身利益最大化的工具，并因此严重损害国家和人民利益，破坏社会公平正义。因此，对立法权及其行使的约束较之于对具体执法行为的约束更具重要性。虽然进入21世纪以来，《立法法》、《行政法规制定程序条例》等众多关于立法活动的专门性立法文件的颁布实施，对规范立法行为，保障立法质量发挥了积极作用，但相关立法对立法权及其行使的约束仍然存在明显的制度性缺失，对立法活动监督与制约乏力的问题依然突出。其不但表现在现行关于立法活动的专门性立法文件偏重于立法程序制度的构建，对立法质量控制标准、权利（力）义务配置规则、法律条文设置的规范要求等重要的实体性内容鲜有具体明确的规定，而且突出表现在立法及其监督体制机制的不完善、立法责任设定缺失等方面。以立法责任的设定为例，迄今为止中国尚无一部法律、法规对立法责任及其实现机制作出规定。虽然《立法法》对包括行政法规、行政规章在内的立法原则、权限划分、立法程序以及备案审查监督等作出了规定，在第八十七条还明确规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：（1）超越权限的；（2）下位法违反上位法规定的；（3）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（4）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（5）违背法定程序的。但该法以及其他相关法律、法规甚至规章对包括各类立法主体及其公务员在立法方面存在的包括诸如滥用立法权、立法不作为、违法立法等情形在内的法律责任并无具体规定。正是由于国家对立法权及其行使的监督约束乏力，立法责任及其制度缺失，立法者一般不会为其违法或者不当立法行为负实际责任，这就为以行政为主导的立法过度张扬立法者的自利性，追逐立法者的本位利益，弱化、虚化其行政责任等法律责任提供了可乘之机，环境监管行政责任的缺失此类问题的存在也就不足为怪了。

第五，不良环境监管执法环境要素的羁绊。实践充分证明，环境监管执法环境的优劣不但直接影响执法的质量与效能，而且会在很大程度上影响环境监管执法制度的正当、合理建构。虽然中国环境监管的执法环境在不断得到优化，但困扰环境监管工作的不良执法环境要素依然众多。其不但表现在社会法律信仰与法治精神的缺失、生态环境保护意识的薄弱、环境行政伦理的失范、以“GDP”为核心的不良政绩观及其绩效考评制度的负面作用等方面，还突出表现在环境监管体制不健全、环境监管职能交叉与权责不清、环境监管手段与能力不足等多个方面。它们对环境监管行政责任的设定及其制度建构均有不同程度的负面影响。例如，权责明确、权责统一、权责对等是设定环境监管行政责任的基本前提，如果环境保护部门之间、环境保护部门与资源管理等相关部门之间、政府与环境保护相关部门之间权力交叉、职能重叠、管理职责不清，就失去了科学、合理设定环境监管行政责任的基础，就无法针对特定环境监管者设定明确的行政责任，即便设定了具体、明确的行政责任，也会因出现推诿塞责、难以确定责任主体等问题致使既设行政责任实现不能。再如，盲目追求GDP和财政收入的增长，并将其作为评价与考核官员政绩的最重要指标，就会导致立法主体为了实现本地区、本行业、本部门的利益最大化，并进而谋取官员个人政绩，而轻视生态环境保护工作，不但有可能置环境保护法律、法规的强制性规定于不顾，对本地主要纳税企业、税费主要来源项目或产业所存在的环境违法行为采取放任态度，甚至沦为环境违法者的“保护伞”，而且还有可能非法干预环境监管部门的正当执法行为，或者对环境监管主体及其公务员的环境行政不作为、滥作为等行政违法行为视而不见，不积极主动依法追究监管者责任，更不可能在立法中积极主动设定严格、具体、明确的环境监管行政责任，构建环境监管行政责任有效实现的法律机制。因此，片面的、不符合经济社会可持续发展原则的错误政绩观及相应的政绩考核制度，无疑也是阻却、妨害环境监管行政责任设定与有效实现的重要因素之一。参考文献：

[1]黄瑗.谈谈科学概念的认识价值[J].华南师范大学学报：社会科学版，1989，2（2）：25-28.

[2]肖俊.环境监管法律关系理论解析与立法完善[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（1）：11-14，18.

[3]王莉，徐本鑫，陶世祥.环境监管模式的困境与对策[J].环境保护，2010（10）：37-38.

[4]魏淑静，王炜亮，郭笃发.中国环境监管的需求分析及对策建议[J].环境科学与管理，2011，36（9）：18.

[5]李冬月.论我国环境资源监督管理法律机制的完善[J].商品与质量，2012（8）：95.

[6]黄锡生，曹飞.中国环境监管模式的反思与重构[J].环境保护，2009（4）：36-38.

[7]库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径 [M].第四版.北京：中国人民大学出版社，2001：62.

[7]张文显.法理学[M].第二版.北京：高等教育出版社，2003：14.

[8]刘志坚，程雁雷.行政法与行政诉讼法学[M].北京：人民法院出版社， 2007：293.

[9]杜春，马培培.法律责任的设定原则及其应用――以2007年修订后的《律师法》为例 [J].中国司法，2010（2）：68.

[10]刘志坚，宋晓玲.行政立法原则新论[J].兰州大学学报：社会科学版，2011，39（1）：109-115.

[11]李新福.试析我国“官本位”的表现、危害及其纠正[J].成都理工大学学报：社会科学版，2013（1）：46-51，55.

[12]于洪生.现阶段我国“官本位”现象的调查与分析[J].领导科学，2013（5）：11-15.

[13]宿.论“官本位”思想对公务员实现依法行政的影响及纠正[J].中共济南市委党校学报，2010（1）：113-115.

[14]董莹.走出行政主导型立法之困境――以行政主导立法机关之立法为切入[D].长沙：湖南师范大学，2011：8.

[15]曹林.别把行政主导的平衡当成立法博弈困[N].市场报，2006-06-23（04）.

[16]张静静.论法案起草方式[D].北京：北方工业大学，2012：8.

[17]立法三十年：3/4以上法律草案由政府部门起草[EB/OL]. [ 2013-05-15].http：//.cn/c/sd/2011-03-11/110322094628.shtml.

[18]王志强.政府自利性假说与现实研究：从“经济人”假设出发[J].云南行政学院学报，2010（2）：60-61.

[19]徐天也.地方立法中的部门利益问题研究[D].长春：长春理工大学，2011：8-13.

[20]封丽霞.解析行政立法中的部门本位主义[J].中国党政干部论坛，2005（8）：31-32.

[21]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：164.

Lack of Administrative Responsibility’ Set on

Environmental Regulation and its Causes

LIU Zhijian

（School of Law， Lanzhou University， Lanzhou 73000， P.R.China）

Abstract：

第4篇：监管立法论文范文

    论文摘要:建立与发展社会主义市场经济必须有相适应的市场监管机制,现行市场监管机制存在着规则滞后、权力分散、抗干扰能力弱、执法保障不足等缺陷,应强化市场监管理论建设,设立统一、有权威的市场监管机构,和以专业化为方向的市场监管机制。

    温家宝总理多次明确指出:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济条件下,政府的四项基本职能,充分说明市场监管在发展社会主义市场经济中的极端重要性。市场监管机制是保障市场监管目标实现的一种制度安排,这种制度安排是否制约科学、合理、完善,事关政府监管职能作用能否有效发挥。这就要探讨建立与发展社会主义市场经济相适应的市场监管机制的相关理论和实践问题。

    一、我国现行市场监管机制的主要缺陷

    弄清我国现行市场监管机制的主要缺陷,是提出建立与发展社会主义市场经济相适应的市场监管机制的依据,也是提高针对性、减少盲目性、增强科学性,建立与发展社会主义市场经济相适应的市场监管机制的重要方法。我国现阶段市场监管机制存在的主要缺陷,·归结起来,有以下五个方面:

    (一)监管理论缺失。市场监管理论是研究市场监管内容、对象、特点、方式及其发展规律的科学,是指导市场监管机制建设和实践的依据。但就现阶段我国市场监管的理论现状而言,专门研究机构和人才匮乏,已成为制约市场监管理论形成独立学科体系的瓶颈,市场监管理论明显地表现为市场经济理论和法学理论的重叠和相加,缺乏针对市场监管领域相关问题的深入探讨和研究。市场监管缺乏基本理论支撑,是市场监管机制滞后于市场经济发展的思想根源。

    (二)监管规则滞后。从本质上讲,法律是对现实社会生活的确认。监管规则滞后,一是市场经济条件下一些迫切需要的法律法规迟迟不能出台,致使政府无法实施监管活动。如我国至今尚未制定《反垄断法》,对垄断行为还没有一部完备的法律规范:二是一些法律法规规定不符合市场竞争要求,赋予政府管理部门政策制定者、企业所有者、行业监管者多重身份,客观上难以保证这些行业的充分竞争。如烟草、盐业、供电、信息产业等部门均属此类。三是法律法规确认市场监管机构承担的职责与其赋予的权力不相适应,致使监管职能难以到位。如工商行政管理机关作为市场监管和行政执法部门,法律未授权其对涉嫌违法主体的人身、财产、场所等采取必要的强制措施的权力,致使难以及时搜集当事人的违法证据,查明违法事实,放纵了违法行为的发生。

    (三)监管权力分散。我国工商、质监、卫生、农业、林业、经贸、公安等几乎所有政府涉及经济管理的部门都有市场监管的职能。这种体制具有两个特点:一是职能的交叉性,即对同一市场行为设定不同的部门进行监督管理,人为地造成工作中有利就争、有弊就推、互相扯皮的现象:二是职权的层级性,即对同一违法行为根据其社会危害程度设定相关部门不同的执法权力。如生产不合格种子违法行为轻微的,农业部门可以吊销其《生产经营许可证》;违法行为严重的,要提请工商行政管理部门才能吊销其《营业执照》;需要追究刑事责任的,要将案件移送公安机关处理。这种权力的设定不仅难以支持相关部门和人员的成就感,抑制了监管积极性的充分发挥;而且由于各部门的专业属性和关注点不一致,工作中往往认识各异,难以协调,很难形成合力,实现预期的监管目标。

    (四)抗干预能力弱。尽管党中央、国务院对工商、质监、药监等部门实行了省以下垂直管理,但由于法律法规赋予这些部门的权力不足以保证其依法独立履行职责,市场监管活动很大程度上必须依靠地方党委、政府和相关部门的支持配合。这种职能上的依附性,决定了市场监管活动的开展必然受制于地方党委、政府。因此,对明显损害市场经济秩序但涉及地方经济利益的违法行为,市场监管部门往往只能屈从于地方党委政府的意愿,很难进行有效的抵制。

    (五)执法保障不足。市场监管活动是一项实践性很强的社会活动,具有监管内容的专业性、监管方式的对抗性和经费支出的不可预见性等特点。但就目前而言,一些市场监管部门尚未建立起相关业务的技术监测体系,其商品监管职责的履行完全依赖当事人的举报和执法人员的经验、知识进行判断,执法办案经费未纳入财政预算,经费缺乏稳定的财政机制予以保障;监管活动中手无寸铁的执法人员常常遭违法分子的围攻、谩骂、侮辱和殴打。市场监管活动缺乏有效的技术保障、经费保障和执法人员的安全保障,极大地制约了市场监管职能作用的发挥。

    我国现行市场监管制的缺陷,使监管成本高、效益低,不利于市场经济秩序的健康发展,迫切需要采取有力措施,全面系统地进行改革,以建立适应社会主义市场经济发展要求的市场监管机制。

    二、以建立统一、有权威的市场监管机构为核心,全面加强市场监管机制建

    设建立与发展社会主义市场经济相适应的市场监管机制涉及到很多方面的因素,但就目前而言,以建立统一的、有权威的市场监管机构为核心,全面加强市场监管机制建设更带有全局性、针对性和现实性。

    首先,市场监管机构是市场监管机制运行的主体,市场监管机构的设置、享有的职权及其运行的条件、程序、方式等是市场监管规则的内容。建立统一的,有权威的市场监管机构不仅是一个理论问题,而且是一个实践问题:不仅是一个法律问题,同时也是一个体制问题。抓住了市场监管机构这一问题,就是抓住了市场监管机制的牛鼻子,因而具有全局性;其次,建立统一、有权威的市场监管机构,从根本上否定了现行部门林立、政出多门、权力分散、各行其是、软弱无力的市场监管机制,因而具有较强的针对性;第三,建立统一的、有权威的市场监管机构适应了当前政府行政体制改革的需要。《行政许可法》颁布实施后,政府对市场经济活动的监管已由过去的事前监管为主转变为事中监督和事后追究责任的行为。这一监管方式的改革,意味着今后市场监管部门的监管领域更加广阔,任务更加繁重,难度更加明显,在这种情况下,如果市场监管部门缺乏必要的权威性,其职权得不到社会各有关方面的尊重和支持,政府的市场监管职能无疑将是无能和低效的,因而,建立统一的有权威的市场监管机构具有现实性。那么,如何以建立统一的、有权威的市场监管机构为核心,全面加强市场监管机制建设呢?

    (一)强化市场监管理论建设,充分发挥理论的实践先导作用。理论是实践的主导,以建立统一的、有权威的市场监管机构为核心,全面加强市场监管机制建设,离不开对市场监管的内容、方式、特点、规律及其在建立和完善市场经济中地位和作用的认识,离不开对现存市场监管体制的重新调整和架构,如果没有科学的理论指导,其结果必然是盲目和危险的。因此,必须站在建立和完善社会主义市场经济这个全局和长远的高度,加强市场监管理论建设。一是要对现有综合大学的学科体系进行合理调整,增设市场监管专业,开设市场监管的相关课程,形成以院校为载体、以专家学者为支撑的理论研究和人才教育培训基地:二是要充分发挥现有院校、学会、科研机构和市场监管队伍中理论工作者的积极性,大兴学习和研究之风,认真总结改革开放二十多年进行社会主义市场经济建设的实践经验,大胆借鉴当今世界市场经济发达国家的市场监管理论成果,强化有中国特色的市场监管理论建设,为建立适应社会主义市场经济相适应的市场监管机制提供坚实的理论保障。

    (二)加强法制建设,科学设定适应社会主义市场经济发展的市场监管机制的制度框架。建立与发展社会主义市场经济相适应的市场监管机制,从根本上说,就是对现存制度的改革、完善和创新,必然涉及到现行市场监管法律法规的废止,修改和新法律新法规的制订,因此必须加强法制建设。首先要按照建立和完善社会主义市场经济的基本要求对法律法规中不合时宜的、明显带有计划经济色彩的、保护行业特权利益的规定予以废止,废除政府主管部门利用监管者身份妨碍市场公平竞争的特权。其次,要按照市场经济发展的水平和市场监管的规律、特点和要求,用立法的形式,赋予市场监管部门在履行市场监管职能时对市场违法的人、财、物采取必要的强制措施的权力,为市场监管机构履行市场监管职责提供制度保障。第三,要改变现行市场监管法律法规授权交叉、分层级执法的现状,从根本上消除多头执法的制度基础。为建立与发展市场经济相适应的市场机制扫清制度上的障碍,提供法律保障。

第5篇：监管立法论文范文

关键词：公共管理监督机制;问题及对策

一、公共管理监督机制的相关概念

公共管理监督即是各种监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否正当、合理所施行的监督和督导活动。公共管理监督机制就是由公共管理监督的主体、对象、内容、程序、方法、途径等各部分之间相互制约和相互作用所组成的一种紧密联系。完善我国公共管理监督机制，就是要协调和施展各监督子系统的效用，降低各监督主体间的矛盾和纠纷，使各监督主体相互协调合作，建立布局合理，作用互补、协调统一的监督系统。

二、公共权力制约的基本理论

公共权力是公共管理主体管理公共事务取得的合法资格和对应的强制力，以实现维护公共利益、调整和管理社会基本秩序的目标。公共权力制约的基本理论最初起源于古希腊时期。1.分权制衡理论—以权力制约权力。分权制衡理论是西方国家立法、行政和司法三种公共权力分离开来但又彼此约束的理论。这一理论提示我们，对公共权力进行合理分割，使之形成相互制约和监督的这种关系，才能减少和预防公共权力被滥用。分权制衡理论为近代西方国家政治体制和监督机制奠定了一定的理论基础，它成为西方国家权力架构的依据，是各种监督方式多样化的基础，为西方国家的行政监督奠定了理论基石，后世西方的很多国家思想家推崇、继承和发展了此理论。促进了近现代西方政治民主化发展的进程。以权力制约权力这种权力约束模式虽对权利的约束有一定效果，但并不能通过它把全部的权力滥用问题都妥善处理好。2.人民理论—以权利制约权力。人民理论强调人民是的拥有者，国家的由人民授予，是人民权利的受让，人民享有对国家进行监督的权利，它意味着对家天下和野蛮政治的彻底否定。人民缔结契约，把权力让渡才使政府得以形成，人民拥有国家的一切权力。公共管理者是人民权利的执行者，他们授予公共管理者权力，代表人民行使他们的权利。捍卫人民权利的使命由公共管理者履行，人民可经各类方式对当局行为进行监督来避免和减少政府权力的滥用以及对人民权利的侵占。在公共权力体系中，健全和有效的监督制度对政府行为的约束有一定作用。3.社会契约论—以道德制约权力。契约双方当事人间要实现某个目标是契约能够签订的直接动力，在社会契约论中，公民与政府间签订契约是政府权力诞生的源泉，保护全体公民的公共利益是其主要目的，政府权力实施的前提条件是不能违背这个目的，公共权力履行者要为自身的行政行为承担责任。但因为不能量度出权力主体的道德程度的大小，并且道德约束不是刚性约束，所以，道德对其牵制能力有限。契约说明了当事人之间权利义务是对等的，政府拥有管理社会的公共权力，同时要履行维护公共利益的义务，人民要履行顺从政府公共权力管理的义务，此外享有被庇护的权利，还有对公共权力进行监督和约束的权利。

三、当前我国公共管理监督机制的问题

1.监督机构的内在动力缺乏。监督人员是公共管理监督职责的执行者，监督人员的主观能动性对监督机构实行监督的有用性有着不可忽视的影响。其主观能动性主要是由道德规范、责任机制和激励机制这三个方面决定的。目前监督人员的道德水平是我国监督机构主要的内在动力，没有建立具有有效的约束力的责任机制，内在的精神力量和外在的制度力量没有被有效的结合起来。2.没有设置合理的监督体系。通过长时间的探索和建设，虽然当前我国形成了一个有着多元主体、内容广泛、层次多样化的公共管理监督体系，可是，因受各类主客观因素的影响，在构建监督责任系统、设计制度及其具体实行时，形成不了一个明确的核心，监督机构成为不了一个整体，内外监督不能相互配合，不能把国家和社会监督有机的结合在一起，合力监督较小。3.法律制度不完善，监督可实行性缺乏。健全和完善监督机制以公共管理监督立法为基础条件。监督主体要以相应的法律法规为依据执行监督职能，监督相关的法律法规既能使行政监督权力与其实行合规化，而且能对其产生保证。当前，我国实施监督的相关法律法规还不是很健全，监督的依据和具体实施方案还不是很清晰，导致监督活动无法可依、无章可循，可实行性欠缺，监督权力不能实施，此外缺少对监督权力的有力制约。4.权力机关监督的力度较小。我国的国家权力机关是人民代表大会，代表人民行使权力，有权全面监督一切国家行政机关的行为，人大监督行政机关及其工作人员，监督具有权威性和强制性，是最高级别、最权威的监督。但具体实施时，人大监督的力度较小，有待进一步加强。5.新闻舆论和人民监督的实际作用较小。新闻舆论和人民监督属于社会监督的范畴，当他们平衡时，社会权利对公共权力有一定的约束力。但在历史上，中国是缺少民主传统，此外没有健全的公共管理制度和行为活动公开化机制，信息不透明，监督渠道不通畅，可能会出现社会权利依附于公共权力的情况。虽可根据宪法来监督公共管理过程，但因监督途径不是很规范以及法律效力不明确，导致没有对公共权力产生有效约束。

四、健全我国公共管理监督机制的对策

1.完善监督机构的动力机制。要增强监督机构的内在动力，一方面要注重监督人员的素质的提升，开展道德自律教育活动，另一方面监督主体必须明确自己的职责，建立与完善责任确认机制和责任奖惩机制，把晋升任用制度和物质利益分配制度有机联合起来。增加监督机构的压力和动力，促进监督机构监督的高效性。2.建立合理的公共管理监督体系。公共管理监督的整体功能要充分发挥必须设置合理的公共管理监督体系，使各个监督主体之间互相配合，相互协作，才能使监督有很好的效果。我们可以从两方面入手，一方面增强监督立法，建立全方面、多层级、强有效的行政监督体系网络。另一方面成立一个相对独立和较高权威的专门调和公共管理监督主体对公共权力监督活动的专业机构，增强各监督主体的紧密度。3.健全公共管理监督法律制度。健全公共管理监督法律制度，应注意抓好公共管理监督立法、守法、执法三个方面。进一步来讲，我们需要特别制定与监督有关的一系列法律制度，不仅要制定实体法规而且要制定公共监督程序法。行政监督法律机制的改进，行政监督程序的合理性必须以监督机制完善为前提。4.强化人大监督效力。人大及常委会是我国最高国家权力机关，代替人民监督公共权力，它对公共权力的监督把人民作为支撑，以国家强制力为担保，增强人大监督的效力在很大程度上可以对公共权力产生约束力。5.加强新闻舆论和人民监督的作用。要使新闻舆论的监督作用得以强化，一方面要健全新闻立法，为舆论监督提供法律依据，使舆论工作者在行使监督的时候有法可依；另一方面应把舆论监督和其他监督方式联合在一起。因为舆论监督不是权力型监督，它的有用性的发挥必须以权力监督机制的制约为保障。立法监督、司法监督以及行政部门内部监督，一方面要对舆论监督的效用加以重视，另一方面应自觉从舆论反映出的问题中利用重要线索进行查办。想使人民监督充分发挥作用，应该从三个方面进行努力：第一，要增加人民监督的法律保障，通过立法，使人民监督的法律地位得以确立，使人民监督的权利和程序明确，使人民行使监督权时有法可依，得到法律的保障；第二，要让公共管理机构工作公开透明，增强其公开性和透明度，健全和完善公开办事制度，让社会各界都可以参加到监督的工作中，实行监督的多元化；第三，要科学推进群众评议、领导干部任前公示制等制度。

五、结语

公共权力一旦脱离了监督，腐败就会伴随发生，就像孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们一直到遇到有界限的地方才休止。”所以，强化监督公共管理过程，对保证公共权益，保障公共管理稳定和高效有着重要的影响。要健全和完善公共管理监督机制，促进公共管理主体行为公正、提高行为效率，把其潜在的对公众权益的危害降到最低。

参考文献：

[1]马晓燕,吴丹.公共事业管理专业实践教学体系改革初探--以山东交通学院公共事业管理专业为个案[J].当代教育科学,2014,01:57-59.

[2]刘圣中.公共管理学：结构、要素与环境.武汉大学出版社,2011,6.

[3]蒋毅轩.监督制约机制的强化与完善是反腐败的有效措施[J].沧州师范专科学校学报,2001.

[4]欧文•E•休斯.公共管理学,中国人民大学出版社,2001.

[5]戴维•H•罗森布罗姆,罗伯特•S•克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律途径,中国人民大学出版社,2002.

[6]格罗弗•斯塔林.公共部门管理,上海译文出版社,2003.

第6篇：监管立法论文范文

【关键词】媒介资本 境外公司 法律监管

一、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的释义

1、中国语境下对媒介资本的解读

当前，业界一般认为，“媒介资本指的是媒体经营性资产，包括和新闻业有关的广告、发行、印刷、信息、出版等产业的投入与纯量资产，也包括媒体非新闻业的产业部分”。①长期以来，受经济体制的影响，对媒介资本的认识被限定在狭小的范围内，仅指由国家媒体经营管理的资本。随着经济体制的转型和文化体制改革的不断推进，业界对媒介资本的认识逐步深化，主要体现在以下三个方面的变化：

变化一：对媒介资本效能的认识由强化其政治效能到释放经济效能转变、

变化二：对媒介资本产权属性的认识由国家专有向多元持有转变、

变化三：对媒介资本经营方式的认识由事业化运营向公司化运营转变、

综上，媒介资本具有增值性、运动性、经营方式的多样性的特征，其概念外延也随改革的推进被不断拓展。

2、媒介资本境外公司化运营的形态及层次

本文探讨的媒介资本境外公司化运营是指境内媒介资本持有的公司、企业及事业单位，以实物资产或者无形资产的形式向境外投资，境内媒介公司、企业及事业单位或是独自设立子公司，或是与境外合作者成立控制子公司，或是控股收购境外公司或者参股境外公司。媒介资本在境外以离岸公司的组织形态进行经营。以资本和产业为纽带，境内投资者与境外离岸公司呈现出以下运营层次：第一层次，境内中央一级媒介公司或者集团出资成立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第二层次，境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司出资设立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第三层次境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司的子公司在境外出资设立子公司，此境外子公司再出资设立子子公司。

3、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的内容

对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的核心内容是产权的管理，一是要对产权界定清楚；二是要对产权进行保护。对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的具体内容可以分解为以下几方面：一是对境外媒介离岸公司的登记管理，其中包括对公司本身的登记以及投资境外国有资产的登记管理，国有产权变动、交易登记管理等。其二，对境外媒介离岸公司的人员进行监管，避免其营私舞弊。其三，对境外媒介离岸公司财务进行监督，避免国有资产流失。其四，对境外媒介离岸公司的业务进行有效监督，保证其正确的舆论导向。

二、法律监管的现实困境

1、监管制度缺失与跨国法律适用的问题并存

从立法效力层面看，迄今为止，我们还没有一部专门完整的法律是针对媒介领域的，已有的也大多是部门规章或条例。从立法的内容看，对媒介资本境外公司化运营的监管制度缺失，首先，宏观层面立法不完善，其中包括境外媒介离岸公司监管主体制度、境外国有资产投资产权登记制度、境外国有资产经营预算管理等制度构建目前还处于立法探索阶段。其次，媒介行业市场自律法律制度不完善。再次，微观层面立法不完善，其中媒介组织形态立法不完善，公司治理结构存在问题。

境外媒介公司除接受国内法律的监管外，还要接受驻在国法律的管辖，跨国法律适用的问题显现。其中以规避驻在国法律适用和驻在国法律不明引发的风险系数最高。比如，“某些境内投资单位为了短期效益，规避驻在国的法律，将境外国有离岸公司注册在个人的名下，国有产权在该个人死后可能由其子孙继承，或者由驻在国政府没收”。②境外离岸公司监管面临困境。

2、“行政整合”管理模式的过渡性限制

“当前我国媒介集团在改革过程中已经形成了“行政整合”管理模式，这是一种以政府为主体、通过行政方式进行媒介重组的管理模式，政府主管局(新闻出版局、广播电视局)与媒介产业集团(报业集团、广播电视集团)合署办公，管理职能相对分工。”③此种管理模式是将事业和企业的管理融合的过渡性选择，改革者的出发点是发挥事业与企业两种管理方式的各自优点，但事实并非如此，企业管理的规则是“资本多数决定”，事业管理的规则是行政权利，两种制度嫁接后产生了冲突，相互抵消，陷入了管理的悖论。受国情影响，事实上行政权力在媒介集团中占据主导作用，并且这种影响通过组织层次直接渗透到境外的离岸公司，市场监管法律则难以发挥效力。

3、多级与公司治理结构问题并存

从境内的媒介母公司到境外的子公司再到子子公司，媒介资本的运营的组织层次较多，经理人的层次也对应增多，与此同时经理人的道德风险、逆向选择风险产生的概率加大，多级使得法律监管的链条增加，难度加大。此外境外公司的内部治理结构不健全，媒介离岸公司的内部人控制问题突出，重大事项的决策缺乏民主透明，法律监管失效。

4、资本准入限制与舆论导向偏差的问题

对境外媒介离岸公司进行法律监管的目标是实现经济利益和舆论导向的双赢，但是经济利益和舆论导向不总是统一的，驻在国一般通过以下两种方式来限制境外资本对舆论的导向：一是，资本准入和增量控制，即驻在国在境外媒介资本入境以及持有比例方面设定法律限制，使资本多数掌控在本国所有者手中。二是，设置媒介“黄金股”，政府持有上述股份，掌控驻在国舆论导向。上述情况使得“资本多数决定”受到限制，舆论导向可能出现偏差。

三、突破现实困境实现法律监管的建议

1、完善立法，建立有效的境外离岸媒介公司法律监管体制

首先，建议研究制定专门的“媒介法”，专门法首先应当对媒介公司的性质，媒介组织架构，媒介管理以及媒介从业人员职业规范等内容进行规定，其次还应当明确的内容有，哪些资本可以用于境外投资、投资的范围、投资的程序以及撤资的规定等。

其次，建议完善《国有资产法》中关于媒介国有产权监管的内容，目前对国有资产已经形成了，出资人――出资人代表――国资委授权运营机构――监管公司的监管模式，对于境外媒介国有经营性资产是否需要纳入原有的监管体系，还是设计新的监管体系，对境外媒介国有资产的登记、评估、交易、投资进行法律的规定需要尽快论证，并进行立法完善。

第三，完善媒介行业法律法规，并注意参照执行国际化的行业标准。

2、完善公司治理机构，构建横向、纵向相互支撑的公司内部监督体系

优化公司治理结构，构建有效的公司内部监督制度是法律监管实现的突破口。其中产权的监管和控制权的配置又是解决公司治理，构建内部监督制度的核心问题。

围绕上述核心问题，笔者建议对境外离岸媒介公司的纵向监管制度构建如下：成立境外区域管理公司，通过区域管理公司强化集团公司对境外子公司的监管，其监管框架为境内集团总公司―境外区域管理公司―境外全资、控股公司―基层公司。此种架构可以将分散的监控力通过区域管理公司进行集中，解决境外离岸公司监管链条过长，监控力分散的问题。

对境外离岸媒介公司的横向监管制度构建应当把握三个基本点。第一是，建立现代企业人事管理制度。首先，改变行政权力决定的用人制度，按照现代公司的运行规则来决定经理人的去留，完善公司内部监督机构；其次，建立长期有效的激励制度，比如股权激励制度，即对公司的经理人实施包括期股、股票期权、受限股票计划在内的股权激励；再次，利用驻在国法律对公司员工进行本土化的劳动法律管理。第二是，完善财务管理制度，“财务管理不仅仅是为媒介的资金流动做记录，而是研究思考从媒介的发展经营目标出发，追踪资金流向。考察经营活动中资本增值和利润增长的状况，总结运营过程中资本使用效率及方法，向媒介管理层提出财务总体报告，就资本运转提出合理建议。”④三是，完善业务管理制度。首先要明确股东会对公司重大事项的决策的范围，其次是要建立业务监管的法律审核制度，建立日常的法律事项的审核制度，还要实现母公司和子公司的日常业务法律审核制度的对接。

3、多渠道建立健全公司外部监督制度

建立国内民间机构的监督机制。“建立《媒介法》的监督执行机构，它类似于美国的FCC，主要功能在于独立于政府和媒体之外，不偏不倚地监督媒体行为，并对其不当行为予以纠正和惩治，是保证媒介资本健康和媒介生态平衡的民间机构。”⑤建议此机构设立专职部门管理境外离岸公司事务。

建立驻在国公众监督制度，境外离岸公司要按照驻在国法律执行信息披露制度，对与公司有关的重大问题及公司中期和年度报告进行及时的披露，此外还应聘请境内或境外的审计机构对境外离岸公司进行定期审计。

建立司法监督制度，“最后还要建立包括公证、审判、检查、治安在内的境外离岸公司司法监督机制，公证机关可以提高境外国有资产在运营和流转过程中的安全系数，检察机关通过严厉查处境外国有资产流失案件，法院通过对案件的审理活动，预防侵吞国有资产的经济犯罪，逐步形成有效的立体司法监督网”。⑥

4、研究利用驻在国法律保证正确的舆论导向

建议境内媒介公司建立国外法律查明制度，在设立境外离岸公司之前进行充分的国内外法律论证。尤其对驻在国限制境外资本投资媒介的法律法规一定调查清楚，对具有上述规定的国家，可以通过控股当地内资公司，再由当地内资公司控股媒介公司的间接的方法避开驻在国法律的雷区，充分利用“资本多数决定”的原则来引导舆论，使资本为舆论导向所用，不能被舆论导向所误。

参考文献

①刘建明，《我国媒介资本运营的瓶颈与增值》[OL].省略/

tvguide/tvcomment/tyzj/zjwz/2272.shtml

②⑥刘红，《防止境外国有资产流失的法律对策》[J].《学术探索》，2004（10）

③彭祝斌，《媒介“二元”政策的实施及其意义》[J].《湖南大众传媒职业技术学院学报》，2003（6）

④唐英，《浅析媒介资本运营及其发展》[J].《社会科学研究》，2003（3）

⑤陆虹,《媒介资本优化的三个层次》[J].《新闻记者》，2004（12）

第7篇：监管立法论文范文

【论文摘要】本论文首先从三权分立探析司法独立的涵义然后介绍

司法是维护个人权利的最后一道保障，它不仅关系到给人的权利是否能实现，而且更是人们的理念实现的保障。

（二）人大监督

人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责并受它监督，人大对司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督都合理合法，人大监督有 法律 依据，司法独立同样如此，不能为了行使人大监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅与法无据，而且违反了法律规定，成为法所不容的非法监督。要是人大发现法院或法官在案件的审理过程中，确有违法行为，可以建议追究有关人的法律责任，但并不能对案件进行任何的指示。在我国,监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。虽然人大在一定程度上确实履行了监督职责，但力度远远不够，存在许多问题，主要体现在：监督机构不健全，对监督的保障没有制度化，监督队伍的素质不够理想。”因此，要尽快进行监督立法，建立专门的监督机构，确立监督责任。人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包括：1.听取并审议法院的工作报告，并可经过讨论做出相应的决议；2.对法院的工作进行询问和质询；3.对法院制定的司法解释和其他规范性文件进行审查；4.人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。wWw.133229.coM但是，人大应避免直接对案件进行审查；不应该对案件的处理提出建议或决定；严防支持一方当事人对抗已生效的判决；防止个人或团体利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督；避免通过决议等形式把上述做法合法化，或直接撤销，变更法院的判决。

（三）司法机关与地方政府?

司法独立就是要不受任何地方的影响，法官独立审判案件。“地方影响对于确立法律制度和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”依据宪法规定：地方各级人民法院和地方各级人民检察院由同级人民代表大会产生，向它负责，受它监督。事实上法院在国家权力结构中并未树立起其应有的地位和形象，在我们国家法院并不具有与政府相并列的地位，其日常费用、经费均来自于当地政府的财政收入。如此以来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实的保证。以至于在地方政府的干涉下，造成了地方保护主义、部门主义和执行难的现象。为了使法院摆脱行政束缚，就必须切断资源提供者对司法机关影响力与控制力，改“平行管理”模式为“垂直管理”收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理。同时，将法院的行政管理事务分中央和地方两级进行管理，省、自治区、直辖市的司法行政管理机关行使对基层和中级法院的司法行政管理权，中央一级司法行政管理机关行使级高级和最高级法院司法行政管理职权。由于审判的事实不独立，人事上，财产上对地方政府的依赖性，形成了一大堆的“关系案”?、“人情案”。公民、法人的合法权益得不到保障。解决此类问题的最好办法就是切断其关系脉络。在西方国家普遍推行的是垂直领导的模式。即各级法院的法官由中央统一任命，其经费也从国库中开支，从而保证了司法工作人员不受地方政府的影响。在我国也有学者提出“将省一级司法机关的主要负责人由地方党委或人事部门推荐，改为由最高人民法院和最高人民检察院党委推荐，副省级以下的司法机关的主要负责人由省级司法机关党组推荐的办法。”

【 参考 文献 】

[1]张文显.法 理学 [m].北京高等 教育 出版社,1997.

[2]孟德斯鸠.论法的精神[j].北京商务印书馆,1961.

第8篇：监管立法论文范文

论文摘要：随着时代的发展，证券业已成为国家经济发展的核心部分，国家证券业的好坏直接影响到国家整体经济的发展。世界上的绝大多数国家对证券业十分的重视，对其发展过程中的种种问题都用一系列的改革措施进行完善，英国，日本等都有过大爆炸式的改革。我国证券业也经过近十几年的快速发展，已发生了质的飞跃。但由于我国证券公司特殊的生成机制以及我国金融体制，改革的滞后，国内证券公司在治理结构建设上并没有取得同步发展，存在诸多问题。所以证券监管问题被推到了风口浪尖上。

论文关键词：证券业证券业违规监管改革

1我国证券监管存在的问题

1．1证券监管机构行政监管承载过重

通过以上存在的违规现象不难看出我国证券市场的混乱程度，其监管的重要性就不言而喻了，由于行政监管承载过重，不堪重负，证券监管机构对证券市场实行集中统一的领导。在缺乏必要权力制约机制(如议会审查和司法审查)的状况下，证监会监管的内容和范围不断扩张，包括行业准入、业务审批、发行审查、上市监管、违法查究、风险处置、投资者教育和保护等。证监会还享有相当独立的立法权和规则制定权，并监督和指导交易所业务规则的制定。除此之外，证监会还承担着市场发展、平抑股市、“救市托市”等特殊职责。正因为行政权力对证券市场的全面干预，不仅使上市公司成为中国最为稀缺的资源，也造就了现有的股市文化及种种负面的股市行为。行政监管承载过重体现在：

(1)监管机构对市场的干预无限扩张，超出行政力量应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥；

(2)由于制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，出现监管无效的情形；

1．2自律监管缺乏层次，监管独立性刚性和主动性不足

国外自律监管分为行业协会、交易所、市场参与者等多个层次，我国的自律监管职责几乎全部集中于交易所，缺乏必要的层次。由于交易所在履行自律监管职责之外，还需承担组织交易、维持交易系统正常运作等其他职责，仅仅依靠交易所一己之力，难以及时有效地发现全部的违法违规问题。由于历史原因和特殊的国情，我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，相应地证券交易所、证券业协会实行的自律管理，也经常被理解成政府监管的延伸，缺乏应有的独立性。自律监管通常是一种事后和应对式的监管，监管主动性有待提高。此外，由于监管力量和监管手段的制约，自律监管通常以比较柔性的道义劝说、质询、谴责等方式进行，监管的刚性和震慑力不足。

2证券监管改革“三法”方面的建议

由于证券市场的违法违规行为受诸多因素的影响，对其加以防范和惩治，也必须多管齐下，综合治理，需要从立法、执法、司法以及投资者教育等方面多方着手，才能建立真正良好的证券投资环境，从新拾起我国投资者对中国证券市场的信心。

2．1立法方面

(1)继续夯实证券期货市场的基础性法律制度，尽快出台《上市公司监督管理条例》和《上市公司独立董事条例》等行政法规。这些法规是《证券法》、《公司法》的重要配套规范。是打击证券市场各类主体违法违规行为的基础性法制保障。

(2)积极探索非上市公众公司监管制度，制定《非上市公众公司监管办法>及其配套文件，建立统一的非上市公众公司监管体制和分级负责的持续监管制度，完善多层次资本市场体系法律制度。这一部分法规制度的出台，有助于打击和遏制甚嚣尘上的非法证券发行、上市和经营活动。

第9篇：监管立法论文范文

【关键词】 博弈论； 混合策略均衡； 上市公司； 财务舞弊； 管理舞弊

一、上市公司财务舞弊背景分析

财务舞弊又称为财务欺诈，是指为获得非法利益采用不法手段所实施的故意行为。在上市公司的信息披露中一般表现为有目的的欺骗或故意谎报重大财务事实的不诚实行为。根据舞弊层次的不同，可以将其分为：非管理舞弊（Employee fraud）和管理舞弊（Management fraud）。非管理舞弊是公司内部的雇员以欺骗性的手段不正当地获取组织的钱财或其他财产的行为。管理舞弊是管理当局蓄谋的舞弊行为，主要目的是虚增资产、收入和利润，虚减负债、费用，通过公布的误导性或严重扭曲的财务报告来欺骗投资者和债权人。上市公司财务舞弊主要是以管理舞弊为主。

1990年上海证券交易所开业，1991年深圳证券交易所正式开业，至今有二十年的时间了，虽然具备了一定的市场规模，积累了一些证券市场交易的经验，但是相比西方发达国家二三百年的证券市场发展历史，中国证券市场还非常年轻。作为一个新兴市场，其市场体系和相关的证券交易法律法规制度还在逐步建立和完善之中，上市公司财务舞弊的现象比较突出，已经成为中国证券市场健康发展的主要障碍。上市公司财务舞弊比较典型的有银广夏。银广夏公司为了谋取经济利益，进行财务舞弊，通过伪造购销合同、伪造出口报关单、虚开增值税专用发票、伪造免税文件和伪造金融票据等手段，虚构主营业务收入，虚构巨额利润7.45亿元。其中，1999年为1.78亿元，2000年为5.67亿元；隐瞒下属公司的设立、关停情况，虚假披露配股资金使用情况及对外投资情况等违规事实。通过对各种上市公司财务舞弊的综合分析，引发我国证券市场上市公司舞弊行为的因素很多，主要有环境因素、内在机制和外在因素等。

二、博弈论分析的基本原理

博弈论是二人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略，以达到取胜的意义。博弈论思想自古有之，如我国古代的《孙子兵法》可以成为最早的一部博弈论专著。1928年冯・诺依曼证明博弈论基本原理，宣告博弈论的正式诞生。1944年，冯・诺依曼和摩根斯坦共著的划时代巨著《博弈论与经济行为》将博弈论方法应用于经济领域。1950年，纳什提出纳什均衡概念及存在定理，加上塞尔顿、哈桑尼对博弈论进行的完善和补充，今天，博弈论已发展成一门较完善的学科。

一般认为，博弈主要可以分为合作博弈和非合作博弈。它们的区别在于相互发生作用的当事人之间有没有一个具有约束力的协议，如果有，就是合作博弈，如果没有，就是非合作博弈。由于合作博弈论比非合作博弈论复杂，在理论上的成熟度远远不如非合作博弈论，所以非合作博弈应用比较广泛，经济学家们所指的博弈论一般是非合作博弈。非合作博弈又分为：完全信息静态博弈，完全信息动态博弈，不完全信息静态博弈，不完全信息动态博弈四种，其分别存在相对应的均衡概念为：纳什均衡（Nash equilibrium），子博弈精炼纳什均衡（subgame perfect Nash equilibrium），贝叶斯纳什均衡（Bayesian Nash equilibrium），精炼贝叶斯纳什均衡（perfect Bayesian Nash equilibrium）。

三、上市公司财务舞弊的博弈分析

（一）上市公司与证监会之间的博弈

1.基本假设

假设1：证监会的目标是对上市公司的财务舞弊进行监管；理性假设，假设证监会和上市公司都是理性人，上市公司追求自身利益的最大化。

假设2：在上市公司财务行为博弈中，参与双方为证监会和上市公司，各有两种战略选择：监管与不监管，舞弊与不舞弊，两者之间存在着混合纳什均衡，上市公司对证监会的监管方式是可以预测的。

假设3：假定上市公司为风险中性者，监管的边际收入大于边际成本，证监会和上市公司之间存在信息不对称。

假设4：证监会和上市公司所采取的行为具有可测性，对所获得的收益是能估计的。

假设5：本模型只考虑现行制度下的公司监管情况，并排除了上市公司用舞弊收益贿赂政府人员等特殊情况。

2.博弈模型的建立

上市公司对于财务报告可以采取两种行为，即“财务舞弊”和“财务不舞弊”两种策略，证监会也有两种可选择的结果：“监管发现上市公司舞弊”和“不监管上市公司舞弊”。如果证监会的财务监管制度是完备的，则上市公司“财务舞弊”和“财务不舞弊”总能依法鉴别。但目前中国的证券市场还不成熟，证监会的监管制度并不完善，所以上市公司的“财务舞弊”也有未发现的时候。由于双方的信息不对称使得一次博弈会出现以下四种结果：一是上市公司财务舞弊，证监会没有监管；二是上市公司财务舞弊，证监会监管发现舞弊行为；三是上市公司没有舞弊，证监会产生监管行为；四是上市公司没有舞弊、证监会没有监管。

假定上市公司以p概率进行财务舞弊，证监会以q的概率进行监管。上市公司的正常收入为R，上市公司进行财务舞弊所获得的额外收益为f，政府监管所产生的监管成本为C，上市公司舞弊被政府发现所处罚的成本为B，M为上市公司财务舞弊所产生的道德成本,S为上市公司舞弊带来的社会损失。

可以建立混合策略纳什均衡模型如图1：

3.博弈模型的求解

对支付矩阵进行分析知，该博弈过程不存在纯策略的纳什均衡，现从定义出发求混合策略的纳什均衡。假定上市公司以p概率进行财务舞弊，则不舞弊的概率为1-p。假定证监会以q的概率进行监管，则不监管的概率为1-q。

企业的期望盈利函数为：

U0=p〔q（R+f-B-M）+（1-q）（R+f-M）+（1-p）（qR+（1-q）R〕

=-qpB+pf-pM+R（1）

企业目标是实现期望盈利最大化，对（1）式求导：

5.博弈结论解析

对上市公司而言，对p进行分析可知，上市公司财务舞弊的概率与证监会的检查成本成正比，当证监会不容易进行检查（比如检查成本很高）时，上市公司多倾向于财务舞弊排污；上市公司的舞弊概率与证监会对上市公司财务舞弊的处罚成本、道德成本成反比，即证监会对上市公司财务舞弊的处罚加大、或者道德成本增加时，上市公司倾向于减少财务舞弊。

对证监会而言，对q进行分析可知，证监会监管概率与上市公司财务舞弊收益成正比，即财务舞弊收益越高，上市公司倾向大于财务舞弊，则证监会更倾向于监管；证监会监管概率与证监会对上市公司的处罚成本、道德成本成反比，即上市公司舞弊后所受处罚越重、道德成本越高，上市公司越不敢舞弊，证监会也就可以相应降低监管力度。

四、针对上市公司财务舞弊的政策建议

通过对上市公司与证监会之间的博弈理论分析，根据得到的结论以及分析的结果，为了更加有效的预防和减少上市公司财务舞弊行为发生，本文提出以下建议。

（一）完善上市公司内部治理结构

上市公司通过建立有效的制衡、约束和监督检查机制，如公司治理结构来完善所有权与经营权之间的关系；上市公司还可以通过完善监事会组织结构，增强监事会的独立性，同时建立科学规范的决策程序和事后检查程序，强化注册会计师独立性，减少财务舞弊的机会。

（二）提高证监会的业务水平，减少监管成本

根据模型的分析结论，上市公司可以知道证监会的监管成本高低，如果证监会的监管成本较高，则上市公司管理层可以理性判断，证监会将会减少财务监管的概率，将促使上市公司想方设法进行财务舞弊，获取经济利益。证监会只有通过制度创新和组织创新，提高证监会的管理效率，降低成本，才能有效促使上市公司减少财务舞弊。

（三）提高财务舞弊的处罚成本

模型结论表明，随着证监会对上市公司财务舞弊处罚金额的增加，上市公司财务舞弊的可能性将降低。根据西方发达国家的证券市场经验，上市公司一旦发现财务舞弊，则公司董事会、管理层、会计事务所等相关负责人员及机构将有可能被处以非常重的处罚，包括巨额罚款、刑事处罚等，我国证监会可以借鉴相关经验，在法律范围内进一步提高财务舞弊的处罚力度和成本，减少财务舞弊的发生。

（四）健全相关索赔机制，减少财务舞弊的收益

模型结论表明，财务舞弊收益越高，上市公司发生财务舞弊的可能性越大。证监会只有通过健全相关索赔机制，对发现财务舞弊的上市公司进行索赔，比如鼓励和支持广大股民或投资者获得合理赔偿，降低股民或投资者的索赔成本和难度，将公司通过财务舞弊获得的既得收益吐出来，减少财务舞弊的经济收益，以降低财务舞弊的可能性。

（五）提高财务舞弊的社会道德成本，同时加强职业道德建设

模型结论表明，随着上市公司财务舞弊的社会道德成本不断提高，上市公司财务舞弊的可能性也将降低。政府部门和相关行业协会等可以通过宣传、教育在企业界内部形成企业主和公司管理层诚信经营、诚信财务的良好社会风气，对财务舞弊的企业主、管理人员形成强大的社会道德压力，使其在业界难以立足，无法发展，以此促使企业主、管理人员减少财务舞弊的可能性。

企业主和管理层的道德因素在上市公司舞弊中也起着重要作用，健全职业道德体系，应在建立职业道德规范和加强职业道德教育的基础上，强化对企业主、管理层、会计师遵守职业道德情况的检查，并根据检查结果进行相应的表彰或惩罚。可以将奖惩机制与会计师职业道德要求与个人利益结合起来，体现了义利统一的原则，使职业道德具有某种强制性，职业道德水平的提高必然导致财务舞弊事件的减少。

（六）强化会计师事务所的独立性，加强注册会计师的外部监督

相关政府部门如财政局、审计局等可以通过以下措施来强化注册会计师审计的独立性：完善会计师事务所的聘用更换机制，建立由公司的非执行董事和监事组成的审计委员会负责聘用更换会计师事务所制度；优化执业环境，使注册会计师在实质上能够保持独立；加强各级注册会计师的监管力度，建立对监管者的激励和约束机制。

【参考文献】

［1］ 苗润滋,崔元鹏.博弈论视角下的上市公司财务信息披露研究[J].技术与创新管理，2009（1）.

［2］ 程春晖.博弈论与财务报告研究[J].会计之友，1998（6）.

［3］ 刘一天,张大为.基于博弈论的上市公司财务报告舞弊研究[J].合作经济与科技，2005（5）.

［4］ 张佩.基于博弈论的上市公司财务舞弊行为分析[J].黑龙江科技信息，2009（9）.