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【关键词]农村集体资产;制度;困境;发展
【作者简介】李鑫,四川大学法学院博士研究生,四川 成都 610065
【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2728(2014)02-0071-05
一、问题的由来
农村集体资产是“三农”发展的重要物质基础和资源保证,对农村集体资产的管理是“三农”发展中的老问题,也是重点问题和疑难问题。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中将农村集体资产界定为“归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。《通知》进一步明确农村集体资产包括“集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源:集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。可见,农村集体资产指的是所有形态的归属于农村集体所有的资产。
随着我国由政治主导型社会向经济主导型社会的全面转型和农村亲缘型关系网络向交易型关系网络的不断过渡,我国农村和农业发展中、农民权益保护中的很多问题都是围绕农村集体资产这一农村经济核心要素而产生的,农村集体资产管理中的不当行为和不法行为甚至引发了农村的政治问题和较大的利益冲突,2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件就属于反映此类问题的典型案例。可以说,乌坎大规模维权事件并非特例,而是在我国农村或轻微或严重地普遍地存在,而且由于基层所特有的制度环境和制度运行基础,此类问题并未引起决策者和学术界的关注。我国现阶段的农村集体资产管理活动具有两个非常显著的特征:一个是农村集体资产管理在农村社会治理和管理中的核心地位愈加明显。这种核心地位体现于农村社会治理和管理的主要活动都是围绕农村集体资产的保值和增值而展开的,农村社会生活中的主要矛盾和冲突也是因为农村集体资产收益分配中的不当或不法行为而产生和激化的:另一个特征是我国农村集体资产不同于其他资产的特性在于其利用和发展路径是受到很多法律和政策限制的。
如今,无论是在社会实践还是在学术研究中,对于我国农村集体资产管理的具体实现模式和方式方法都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些分歧会发现,较多的探讨是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下,就侧重对于应然情景的讨论。笔者认为,现今我国农村资产管理诸问题的解决和农村集体资产的保值、升值不能仅仅依靠将过去一概的重建式进路,而是要寻找具有经验性、实践性、可操作性的已经被证明适合或可能适合我国“三农”问题特性的进路。
要寻找或探索制度建设的未来方向,必要的前期工作是正确总结和归纳已有的实践经验,对于实践的效果作出科学的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则:改革的前提是要弄清楚需要改善的对象是什么、为什么要改善、变化的预期成果,才能具体制定未来改革的方案。因此,本文的研究是建立在对于我国现有各省市农村集体资产管理制度的总结和分析的基础上的,希望通过对已有制度形成、结构、功能的梳理,找到现有制度面临的困境,进而明确改革和完善的方向。
二、农村集体资产管理制度检视
笔者通过北大法宝检索中央和地方各省市有关农村集体资产的法律法规,发现国家层面的规范如《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》均系对农村集体资产管理的原则性规定,缺乏对实践的探索。虽然较高级别的规范缺乏集中和系统的制度建设,但农村集体资产管理实践却并不会因为高级别规范的缺失而减少冲突和纠纷的产生,最高法的司法解释中为了将农村集体资产管理中纠纷的司法解决纳入到现行司法体系当中,也有诸如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》等一些文件出现,但仍然只是有问题针对性的,而不是整体的、全面的和系统性的。
由于我国农村集体资产的地域差异性很强,依靠地方有针对性的制度去规制、调控可能是较有效率的路径。目前我国地方各省、直辖市基本都出台了农村集体资产管理条例,且这些条例还都正在根据地方实际情况在不断地修订完善。笔者选取了北京等十个省市自治区的农村资产管理条例作为样本,对我国现行主要农村集体资产管理的规范进行梳理和分析。
1.制度样本。笔者选取的农村集体资产管理相关地方规范,尽可能兼顾不同地域、经济、政治发展程度、民族等因素。选取的制度样本中,包括了十七个省、市的农村集体资产管理条例、一个农村集体资产审计条例和一个农村集体资产的财务制度。所选取规范文本的具体情况参见表1。
2.制度概况。单从文本上来看,以上19个农村集体资产管理的制度规范所能提供的宏观信息主要有以下四点:
第一,从各地方条例的制定时间上来看,除《北京市农村集体资产管理条例》是在1993年颁布的,其他地方的农村集体资产管理条例都是在1995年的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》之后颁布的,也就是说,地方规范的出台更多的是为了配合中央相关政策的实施。而不是因为自主地发现和回应实践的需求。
第二,从规范的文本上来看,地方的农村集体资产管理制度的条文数量在22~40条之间,结构上分为6~7章。表2是笔者选取5个较具有代表性的地方农村集体资产管理规范的章节结构,希望通过此表中的内容可以发现我国农村集体资产管理制度的逻辑。
对表2我国各地区农村资产管理条例内容及结构的分析。可得出的结论是我国各地区农村集体资产管理基本都遵循着这样的内在逻辑:确权(范围及归属)一管理(保值)一经营(增值)一审计(监督)一责任。以上逻辑符合《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中对于农村集体资产管理“逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制,确保集体资产的保值增值”的要求。但这种逻辑所体现的仅仅是一般资产管理的逻辑,并未体现出农村集体资产的权属特性、用途特性。
第三,在现有规范的结构设置中,表面上依照实践逻辑对农村集体资产管理进行的是“过程-结果”式的控制,但却忽略了资产管理的一般逻辑“确权使用收益分配”中的最后一个环节――“分配”。虽然我国现有地方农村集体资产管理规范中有罚则的规定,即从消极一面对管理主体的行为进行了规制,但现有制度本身并不足以对参与农村集体资产的主体形成激励。财产制度的本质作用应该是对财产的所有人和使用人的保护和激励,现有制度无法发挥激励作用,就无法进一步降低交易成本、刺激经济效率。
第四,虽然笔者考察的是我国各地方的规范,但却很难感受到这些规范的地方性。可以说,我国农村集体资产的地方性差异还是很明显的,但各地方在依照中央精神建立地方规范时,却选择了保守地全面沿用和效仿中央规范,没能针对地方性特征进行制度创新。正如吉尔兹所言,立法是与地方性密切相关的工作。地方性不仅为我们提供了看待问题的视角,也使得所分析的问题更加清晰和明确。我国农村地方性特色显著,在地方农村集体资产管理制度中未能全面勾画农村集体资产的特征和农民的需求特征,就很难使得制度发挥预期效果。
3.制度细节。凡是涉及资产管理的制度,最重要的内容无外乎两项,一是资产的管理(资产的保值、增值过程),另一则是资产收益的分配。农村集体资产管理中的核心内容也不外乎这两项。在加之上文总结的农村集体资产管理规范的逻辑,可发现,在相关的制度设置中,我国各地方农村集体资产管理规范的细节中有以下四个特点:
第一。与农村集体资产的清查、范围划定和归属有关的条文并无本质差异,即在资产权属的确定上,由于所有制形成的限制,各地并无本质差异,这部分规范的重合率极高。也可以说在现阶段我国农村资产管理中各地制度上均展现出的是保守的倾向,并无太多的制度创新。当然,这也可能是因为我国农村集体资产管理中的创新行为很多是自下而上的。在省、自治区、直辖市一级的规范中并无直接体现,或者可能是正式制度对于实践中创新的认可和吸收并不多,也并不及时。
第二,农村集体资产收益的积累和分配之间的关系未明确。全国各地的农村集体资产管理制度中都会出现与资产收益分配有关的条款,但可以看出,与其他资产收益分配的法律规范相比,农村集体资产收益的分配标准、程序并不明确。如《北京市农村集体资产管理条例》与资产收益最密切相关的是第二十七条:乡联社、村合作社年终收益分配,应当结清全年的收入和支出,清理财务和债权、债务,兑现承包合同。此条文实质上规定的资产收益进行分配的顺序。又如《甘肃省农村集体资产管理条例》第十九条:农村集体经济组织每年要根据收益情况合理确定分配与积累的比例,集体积累部分主要用于扩大再生产、公益事业和农业生产社会化服务事业建设。此条规定的则是资产收益积累和分配之间的关系。再如《广东省农村集体资产管理条例》第二十二条:社区合作经济组织必须按年度向本组织全体成员公布集体资产收益状况。接受本组织成员的查询、监督。农村集体资产收益分配方案经本组织成员大会或成员代表会议讨论通过后。报乡镇人民政府或县级人民政府农村合作经济管理部门备案。此条的规制对象则是资产收益分配的一般程序。总之,虽然各地方条例中都涉及了资产收益的分配问题,但却没有一个条例系统性地规定资产收益的积累和分配之间的关系、收益分配方案的制定与执行、收益分配意义的救济程序等内容。
第三。农村社会的分层对农村集体资产收益分配产生了新的影响。农村集体资产的收益分配标准是管理中争议最多的问题,在分配中需要考虑分配对象的个体差异。而对差异性的考量势必与农民群体的分层和分化同时发生,这种分化的主要标准有几个:其一,年龄,准确地说是进入农村集体的时间长短;其二,是否属于未成年人、孤寡老人、残疾人等弱势群体;其三,身份,村干部、“能人”、村民代表、普通村民等;其四,就业结构,是否在农村集体经济组织内服务。另外,受益于中央和地方政府近些年持续的对“三农”问题、民生问题以及对落后地区的关注和政策性倾斜,再加之现代农业的高利润使得工商业资本看到了农村和农业在经济发展中的潜力,农村集体资产管理中工商资本的介入也要求重构原有的资产收益分配模式。作为实践中争议和纠纷产生最多的资产收益分配环节,却很难在各地的农村集体资产管理条例中看到相关的规定。诚然,资产收益的分配方案应该是由民主协商确定的。但在官方条例中建立相关的制度框架是必要的。
第四,法律责任部分各地之间存在较大差异。也同样存在着较多不明之处。如《辽宁省农村集体资产条例》中对于农村集体资产管理者的经济惩罚(第二十五条)是以管理者月收入作为计算标准的,但却没有明确月收入如何计算。年度分红是否计入月收入等问题。还有的条例在法律责任部分对损害农村集体资产利益的行为的处罚数额较低,如《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》第二十七条规定的造成农村集体资产损失的,处罚金额仅为500~1000元,且条例出台已逾十年,经济社会已经有了较大变化,但经济处罚金额并无变化,使得违法成本十分低廉,规制效果近乎于无。
三、制度困境
以上所分析和总结的是我国农村集体资产管理中具有普遍性意义的制度和规范,在这样的制度和规范环境中形成的困境不是局部和孤立的,而是全局性的。其中最突出的问题主要有四个方面:
1.农村集体资产管理的权力是复合型的权力。其既有政治属性,又有经济和社会文化属性,三种属性是交织在一起。并互相依存,进而组成稳定的权力结构的。进行这种权力结构构件的目的在于实现农村集体资产管理中的权力制约和民主参与,激发公众的积极性和创造性。在农村集体资产管理的权力属性中,经济属性最受公众关注,因为公众对于物质生活条件提升的需求是基础性,只有满足公众这方面的要求。才可能进行政治或文化方面的协商或合作,才能实现社会的稳定,避免因为农村资产管理权力的分配不当而可能产生的群体性纠纷和矛盾。
2.怎样在农村集体资产的保值和增值、管理与发展之间建立妥当的平衡关系。对农村集体资产施之必要的管理是保证农村社会稳定的基本前提,但经济管理行为都会存在使得被管理资产贬低或亏损的风险,因此,有必要在保证农村集体资产稳定和安全的前提下。寻求农村集体资产管理的创新与发展。上文的制度分析说明,我国国家和地方两个层面的农村集体资产管理制度的演进都是在走一条不断放松监管的路线,这虽然为实践留出了必要的制度空间,但也因为经济行为的复杂性和市场的多边性,而产生了更多的问题。因此,必须通过进一步的制度创新和改革,降低规范制定和实施中的不确定性,在发展、创新、稳定三者之间寻求平衡的状态。
3.在缺乏权力制约和监督的机制中,或是在缺乏激励的制度环境中,都容易发生权力的寻租和腐败行为,我国农村基层社会中对于寻租和腐败行为的深恶痛绝和公众对其的隐忍是长期并存的,寻租和腐败行为不仅使得农村集体资产管理的实践效果不尽如人意,造成农村集体资产的严重流失和贬值,还损害了公众对农村集体资产管理制度的信任和尊重。农村集体资产管理中的腐败有一部分是制度环境造成的,这不但损害了制度体系的公信力,也使得制度运行的成本进一步增加。
4.农村集体资产管理活动公共性不足。忽视农民的参与权和话语权。在农村集体资产管理的过程中,一般都有基层政府力量或农村集体经济组织的深度介入和参与,而这种国家行政管理权力的下移和外部力量的介入往往忽略了农村和农民的自主性,使得农村集体资产的管理和发展由“农民自治”变成“国家强制”。大规模的农村集体资产流转往往是难以实现农民主导的,且因为涉及利益面广、利益关系复杂,现存的流转推动模式极易忽视农民作为农村集体资产的真正所有人和管理人的参与权和话语权。忽略农村集体资产管理共性的最严重后果是农村社会存在于干群之间、贫富之间的基础性矛盾进一步恶化。
四、制度的创新与发展
农村集体资产管理要依靠农民自身的力量,管理的主体应当是制度和农民。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中提出“集体经济组织是集体资产管理的主体”。农村集体经济组织和农民合作经济组织是国家治理农村社会和农民民主自治的综合体。在我国农村现有的政治和经济基础下,政府并不可以完全离场,斯蒂格利茨曾旗帜鲜明地反对“无名氏定理”,并提出“政府具备私人不具备的职能”。在现阶段我国的农村集体资产管理活动中政府必须要发挥足够的制度供给、宏观调控以及监督作用。对农村集体资产管理行为的监督应建立内部监督和外部监督相结合的监督模式,在内部的监督并不能充分保证农民有关维护自身利益的诉求的情况下,由外部社会和政府监督介入。政府或社会所提供的独立审计、监督和纠纷解决机制都是存在巨大的现实需求的。当然,也必须注意:政府在提供有效的正式制度的同时,还应注意为实践中的创新留出必要的空间。
【关键词】武警部队;固定资产;管理;对策
武警部队固定资产是保障官兵生活、训练、学习以及执勤处突等各项任务顺利完成的重要物质基础,它在武警部队正规化建设和提高战斗力生成过程中发挥着重要作用。目前,武警部队在计划经济体制和实物供给制的影响下,固定资产管理还存在诸多薄弱环节,使固定资产管理数据失真,资产闲置浪费现象严重。
一、武警部队固定资产管理现状分析
通过对武警部队固定资产管理的现状进行分析,有助于我们更好地了解掌握固定资产管理的现实问题,以便有针对性、有目标地研究对策,从而保障部队资产有序管理、优化部队资产配置、提高部队资产利用效率。
(一)分析方法
通过文献资料法、工作经验法、调查问卷法、情况比对法,在查阅部队资产管理相关规章制度,事业单位资产管理相关规定[1]和各项研究理论、研究成果的基础上,结合笔者资产管理工作实践,对武警部队固定资产的获取途径、构成比例、管理结构、制度法规、报废处置等方面进行分析,为更好地研究固定资产管理存在的问题及对策提供量化依据。
(二)分析过程
笔者将工作实践中遇到的各种情况以及资产管理中存在的惯性问题、难点问题以问卷调查的方式,分别对3个武警部队的总队、支队、中队三级部门进行调研,共发放问卷450
份,回收有效问卷396份,问卷有效回收率88%。调查结果显示有84.8%的人认为对固定资产管理的重视度低于对资金管理的重视度,59.3%的人认为固定资产管理制度流于形式,46.7%的人认为固定资产使用效益有待提高。同时有91.9%的人表示应加大对固定资产的管理力度,并自愿参与到管理中。调查结果说明固定资产管理仍处于边缘化状态。
同时,笔者在工作期间,利用总队统一组织清查固定资产之机,对总队机关、支队机关、基层中队固定资产实地清查结果进行比较,发现机关在固定资产的管理中,在用、留用、闲置以及待报废资产保管较好,资产处置程序恰当,捐赠物资入账及时,资产账簿登记完善,帐物基本相符。此外还发现地理位置距支队机关较近的中队、距总队机关较近的支队管理普遍好于距离较远的单位,机关人员参与管理的意识普遍好于基层中队。调查结果说明固定资产的管理必须在严格的监督管理机制之下进行。
(三)分析结果
通过分析发现武警部队现阶段固定资产的管理还处于较低水平,资产管理的基础还有待强化,资产管理方式的改革还有待创新,资产管理监督机制还有待完善。由于武警部队点多、面广、线长的特点,决定了资产编配的分散性和不合理性;资产规模较大,分布地域广,数量较多,种类繁杂;资产的区域价值差异明显,贬值较快;高科技含量的资产规模随信息化、正规化建设发展的需要增长迅速,且变动频繁;同时资产的优化配置不合理,闲置资产较多,如领导常去、地理位置较好、接待任务较重的单位固定资产配发齐全,偏远单位则“勉强凑合”着用;重复购买、无预算或超预算购买现象严重,废旧资产报废处置不够科学,资产核算体系不完备。各级机关在指导基层把握资产购置规模,盘点存量资产,优化资产配置上还有待进一步提高。
二、武警部队固定资产管理存在问题
以上分析发现,固定资产管理弊端突出表现在责任意识淡化、制度法规薄弱、监督机制弱化、资产处置混乱等方面。由此提示,武警部队固定资产管理存在的问题是不容忽视的。
(一)对固定资产管理的认识不到位
各级财务部门、审计部门、使用部门以及单位领导对所属固定资产的管理使用负有全部责任。由于资产管理与资金管理、票据管理、印章管理等内容相比,处于“边缘化”,认为资产管理效益与直接经济责任和升迁晋职不挂钩,各级从工作安排到日常管理,“重钱轻物”、“敷衍了事”、“重购置、轻管理”的思想比较普遍。调查显示,80%的基层官兵未参加过关于固定资产管理使用的教育,说明各级对固定资产管理的宣传力度不够。在工作中,有些领导及管理人员思想认识偏差,责任心不强,且常常忙于繁琐的行政事务和个人生活,无暇顾及或忽略了对固定资产的管理。不少管理人员业务素质较低,缺乏相关的维护保养、操作技巧、保管方法等知识,惰性较强,从而产生“领导不问我不管”、“领导过问我装傻”的思想,使得资产管理混乱。
(二)对固定资产管理的制度不健全
一般情况下,武警部队固定资产都是由财务部门和使用部门共同管理,审计部门负有监督职责。在实际管理中,各类固定资产购置后不用、少用、挪作它用等现象,充分反映出三个部门之间缺乏有效的协作、制约、监督、考核、激励等内控制度、约束机制和法规制度。加之在实施过程中打折扣、讲情面,使得金额核算、数量控制和监督约束游离于管理之外。武警部队频繁的人员变动,流于形式的交接制度,私人资产与公家资产的“以旧换新”,日常使用的公私不分等都是因为制度缺失而造成固定资产丢失、损坏的重要原因。
(三)对固定资产管理的信息化程度不够
武警部队资产登记使用卡片记录、账簿记录、会计系统登记和资产信息系统登记的方式,但这些记录信息仅掌握在单位内部,无法实现远距离实时查询和调剂,且手工记录也不便于修改和存储。武警部队实行双重保障体制,固定资产获取除了上级配发、本级自购外,还有政府、公安、企事业单位、用兵单位等的捐赠,因信息共享机制的缺乏,使得这部分资产的入库、登记、使用、保管、处置等存在信息失真问题。由于维修、技改、调拨、转借固定资产等导致实物资产变动频繁,特别是信息化类固定资产不断的更新换代,为调整卡片记录,保持卡、物、帐信息一致带来一定困难。
(四)对固定资产管理的闲置、浪费现象严重
有的单位购置资产缺乏规划性,不按单位实际需要,未经科学的市场调查和论证,重复购买、超预算购买、随意购买;对购买的某些专用设备无专业人才操作;对多余的、旧的资产调剂和处置不及时、不规范;对“谁想要,谁拿走”睁一只眼闭一只眼,致使部分有价值、或有处置价值,或可调剂使用的资产闲置、流失、浪费等现象严重。
(五)对固定资产管理的清查不彻底
各级对资产清查的认识不够到位,未形成定期清查盘点资产的制度约束,认为清查只是“走过场、图形式”,有的管理人员甚至不会使用资产条码扫描仪,资产报表数据凭空编造,资产清查报告和手工查、扫描查报告凭主观拟制。有的单位一年仅对固定资产进行一次清查,但一年内固定资产的增减变化、报废损坏、出租变卖等难以及时体现,对清查出的问题无据可查,甚至不查。武警各中队地理位置较为分散,难以对各中队固定资产的使用状况实施实时监控,也难以保证经常性对固定资产进行盘点清查。
三、武警部队固定资产管理对策研究
(一)加强资--预一体化落实,实行资产预、决算制度
基于资产管理与预算管理相结合的原则,各单位要突出资产预算的编制、资产预算的执行,资产预算的评估,资产预算的监督四个环节,在“资产存量完整准确、配备标准符合实际、预算安排周密合理、资产退出有序合规”上下工夫[2],规范国有资产预算编制流程,健全资产与预算一体化管理的配套措施和相关规定,将资产融入经费预算、核算、决算的全过程[3]。研究将资产决算纳入年度财务决算报表,实行结余留用,超支不补决算制度的可能性和可操作性,从而有效控制资产管理严格按预算实施。
(二)完善资产管理信息系统,构建资产调剂信息平台
构建全军资产信息网,实行资产网络调剂,进行资产网络风险防范评估,建立并实施计算机动态管理[4],实现以固定资产的采购、入库、分配、保管、使用、折旧、报废、处置、调剂于一体的信息网络,使固定资产管理科学化、信息化、智能化、现代化。通过资产网络信息系统,将资产的种类、资产的现状、闲置资产的转让等信息到网上,从而加深了各单位之间资产信息的共享,扩大了资产使用和调剂范围,避免某些专用资产使用一次后便闲置的问题。
(三)健全资产管理规章制度,规范资产内部监控机制
各单位要以现行武警部队资产管理相关制度为依据,建立与“三管理”相适应的运行机制[5],结合本单位实际制定相应的法规制度,健全资产管理监督体系,完善资产管理核算机制,建立资产报废评估制度,明确部门间的协作方式。重新界定资产范围,细化资产明细,制定资产目录,明确资产标准和折旧核算方法。坚持“管经费、管资产”齐头并进的工作方针,通过资金“收支两条线”实现资产收支分类改革。健全领导干部资产管理责任制,加大对资产管理的审计范围和力度。强化预算管理约束机制,规范资产预、决算管理,实行集中采购监督制度,加强对固定资产配置计划的管理,避免重复和盲目购置。
(四)优化固定资产配置结构,注重基层部队资产管理
从分析中可以看出,武警基层部队固定资产管理相对机关的管理较为混乱,这与武警部队点多面广、高度分散的特点是密不可分的。要注重基层部队的资产管理,建立严格的资产管理责任体系,优化基层单位固定资产分配结构,根据部队编制体制和建设规划合理分配资产,杜绝资产分配不公,配置失衡,做到物尽其用,发挥资产的最大使用效益。对盘活闲置的资产要合理调配,在部队编制和任务调整时要及时转移、调剂、重构资产,调高其使用效率。
(五)建立指标管理考评体系,增强管理人员素质水平
随着部队建设发展和高科技产品更新换代的加快,对固定资产管理人员也提出了更高的要求。固定资产管理不仅仅局限于以往的看管物品、整理物资,传递资料,还要学会掌握相关的操作性能,分析归类,为管理提供决策考量。管理人员必须经过专业的系统培训,考核合格后方可上岗,任期要注重学习,积累经验,并不断更新知识,提高业务技能。严格落实资产管理人员工作交接制度,对管理中存在问题的人员延缓工作交接。建立指标管理考评体系,完善对人员的选调、培训、考核、奖惩和激励机制,将资产管理好坏与个人成长进步挂钩,特别要加强对负有直接管理责任领导的考评,督促各级领导加强学习,参与管理,全面促进单位固定资产管理正规化。
参考文献:
[1]事业单位国有资产管理暂行办法[Z].中华人民共和国财政部,2006.
[2]任红梅.资产管理与预算管理相结合的具体实践[J].北京:国有资产管理,2010,6:61-63.
[3]任义军,焦兵,郭世锋.实行资产与经费相结合管理的几点思考[J].北京:国有资产管理,2010,9:61-63.
关键词:文艺团体;国有资产管理;有效
中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2012)12-00-01
文艺团体国有资产,是指归国家所有的,由文艺团体占有和使用的,能以货币计量的各项经济资源的总和,通常分为固定资产、流动资产、无形资产、长期投资和其它资产等。主要包括国家划拨的、组织收入形成的、接受捐赠的资产和其它确认为文艺团体所有的资产。目前在文艺团体国有资产的实际管理工作中仍存在着一些问题,分析问题产生的原因,提出应对措施,以便文艺团体更加合理有效地配置和使用国有资产,提高其使用效益,推进国有资产管理的制度化、 规范化和科学化,保证国有资产的安全与完整,实现保值增值,为文艺团体提高办学质量与办学效益打下良好的物质基础。
一、文艺团体国有资产管理中存在的主要问题
近年来一部分文艺团体已经完成转企改制,其中地方性文艺团体占据很大一部分, 比如中国东方演艺集团、江苏演艺集团、吉林歌舞剧院等。但文艺团体在固定资产管理中存普遍存在如下问题。
1.国有资产管理意识淡薄。文艺团体的国有资产基本上都是由国家拨款或划拨形成,不计提折旧,也不核算使用效益,因此,文艺团体对国有资产的管理缺乏产权意识,管理意识较为淡薄,忽视资产管理的有效性和重要性。重支出轻回收、重购置轻管理、重更新轻保养的现象普遍存在。而在资产的具体使用中,又缺乏系统、严密的监督机制,造成国有资产的自然流失。
2.国有资产管理体系不健全。文艺团体国有资产的经费来源主要是国家财政拨款,其所有权在国家、管理权在文艺团体的财务处等职能部门,使用权则在具体的演出部门,这样的三权分离造成文艺团体的外部难以形成产权明晰、权责明确的运行机制,内部又分工不清,职责不明,难以形成完善、科学的管理体系。
3.国有资产管理制度不完善。长期以来文艺团体实行的是财政拨款、计划划拨、部门和单位无偿占用的事业型机制。这种机制既没有严格科学的经济核算,也没有按市场规律进行资产评估和变动,更不可能将自身运作创造的价值及时有效地进行再投入。资产管理制度缺乏有效的约束机制,管理松散,部门重复购置,随意处置资产的现象较为普遍,资产入账手续不严,账外资产大量存在,资产报废、报损、外调、变价处置等审批手续不健全 ,资产管理缺乏有效监督。
4.国有资产闲置、浪费严重。文艺团体资产大部分来自财政的无偿拨款,一些文艺团体不管实际可能,相互攀比,贪大求全,以求国拨经费总量的增加。文艺团体国有资产的重复购置现象较为普遍,一些部门宁让资产闲置,也不允许其他部门使用,形成一方面国有资产被闲置,另一方面还要申请经费重复购置,又由于日常管理维护往往难以到位,造成大量国有资产的闲置和浪费。
二、文艺团体国有资产管理问题的应对措施。
1.转变国有资产管理观念,强化责任管理意识。文艺团体应转变国有资产管理观念,强化资产管理重要性认识,树立责任意识。运用市场机制,结合团体长远发展,合理配制和使用资源。要做到领导高度重视,职能部门尽职尽责,相关部门密切配合,共同维护国有资产的安全完整,充分发挥国有资产的使用效益,促进团体事业的发展。
2.健全国有资产管理体系,明晰职责权限。建立健全国有资产管理体系,加强资产、财务、预算管理的契合度。通过对国有资产定期或不定期评估,及时反映国有资产的增值及折损状况,为预算管理提供准确的基础信息,进而通过合理的预算编制控制国有资产的购置。同时,明晰各资产归口管理部门的职责权限 ,将管理责任具体落实到相关部门,使文艺团体的国有资产各管理部门间职能明确,权责统一,相互保持良好的沟通。形成 “统一领导、归口管理、分级负责、责任到人” 的资产管理体制,形成各部门各行其职、各尽其责、相互配合、协调有序的良好局面。
3.完善国有资产管理制度,形成有效监督。依据国家有关国有资产管理的政策、法规,结合文艺团体实际,完善国有资产管理制度,使具体的资产管理事务有法可依、有据可行,确保国有资产管理的良性循环。运用权限间的牵制与制约,形成国有资产管理的有效监督。
(1)完善资产配置制度。全局思想,科学地配置资产,是国有资产管理的基础和前提。由团体的大政方略出发,深入考察研究,制定科学的资产配置标准和配置程序,使资产配置保持公平、合理、规范、有效,做到物尽其用,最大地发挥国有资产的使用效益。
(2)完善资产管理员制度。明确资产管理员责任制,将全部资产归位于各部门,由专人进行管理,规范登记、保管与核对、上报制度,明确入库、领用、归还流程,动态反映部门的资产存量、分布及变动情况,保证账实、账卡、账账相符。
(3)完善资产处置制度。明确资产处置条件及审批权限,规范处置程序和流程。对每一项资产处置申请,严格技术鉴定、调研和审定,确保国有资产既不闲置,也不浪费,保证国有资产的安全、完整。
(4)完善清产核资制度。明确资产清查的程序和规范,由团体的资产管理部门会同归口管理部门对各部门的资产状况, 包括账卡、存量、使用情况、维护情况等多方面,采用普查或重点抽查的方式进行清查。可以定期与不定期相结合,但应保证至少每年一次。以便及时校正资产管理中的偏差和解决资产配置运用中的问题,促进文艺团体国有资产良好、有序地运行。
(5)完善资产管理奖惩制度。明确奖惩制度,奖罚分明,对在资产管理中有较大贡献的、资产使用效率较高的部门和个人进行奖励,调动工作积极性。对那些疏于管理,造成国有资产丢失、毁损、浪费的,要实行问责制,追究当事人责任,以保证资产管理工作顺利进行。
4.加强国有资产管理团队建设,提高管理水平。要实现对文艺团体国有资产的科学管理,关键在于造就一支高素质、精良业务、协作配合的管理团队。文艺团体应该有计划和专业业务知识的培训和指导,增强资产管理人员的事业心责任感,提高专业业务能力。同时,文艺团体还应采取多种措施,稳定财务管理人员队伍,保证国有资产管理的可持续性。
5.运用现代信息技术,实现国有资产的信息化管理。文艺团体要适应当今信息时代的要求,将现代计算机技术运用于资产管理中,变革旧有的管理方式和管理手段,借助互联网信息平台,促进国有资产的资源共享,实现国有资产的信息化、网络管理。
在建立社会主义市场经济的过程中,如何把文艺团体的体制改革纳入市场化运作的轨道,使其更好地适应市场发展的需要,满足人民群众的社会需求。总之,文艺团体的国有资产是其本身发展的物质基础,关系着文艺团体未来的生存与发展。文艺团体剖析资产管理的历史延循问题,在具体管理实践中努力健全管理体系、完善制度规范、加强队伍建设,要运用现代信息技术,不断加强文艺团体国有资产的管理,保证国有资产的安全、完整、合理配置及有效利用, 促进国有资产的良性运作,为文艺团体全面、健康、可持续的发展奠定坚实的物质基础。
参考文献:
[1]张洁.关于我国事业单位财务管理改革的探讨[J].河南金融管理干部学院学报,2007(6).
【关键词】高速公路;企业;固定资产;管理
一、固定资产管理概述
固定资产管理是企业经营管理的一项重要基础工作,其管理效率最终会直接影响到企业的经济效益以及企业的竞争力。对固定资产实施规范化、科学化管理,可以提高资产的使用效益,降低企业运行成本。
固定资产管理是以提高资产利用率,减少资产的无谓损失,最终使固定资产的效用达到最大化的一种活动,广义的固定资产管理包括管理和价值管理。
现代固定资产管理以固定资产全生命周期为对象,包括对固定资产物质运动形态和价值运动形态的管理。物质运动形态包括,规划、设计、制造、采购、安装、使用、维修、维护、改造、更新、直至报废;价值运动形态包括,最初投资、维修费用支出、折旧、更新改造资金的筹措、积累、支出等。
近年来西方国家有关固定资产管理理论不断推陈出新,国内关于固定资产管理方面也有较多的研究。魏霞飞、赵瑞玺在《加强固定资产管理,提升企业经济效益》中总结出了目前国内固定资产管理的若干问题:其一是由固定资产的资源配置不合理,造成的固定资产资源浪费;其二是固定资产管理的管理制度不健全。
二、高速公路经营企业固定资产情况概述
高速公路经营企业固定资产分为土地、房产、机械设备、机电设备、车辆及其他六大类。高速公路经营企业固定资产呈现价值高、数量多、分类复杂、使用地点分散、更新速度快等特点。如何科学有效地搞好固定资产管理、确保其安全和完整,充分发挥其效能,实现增值保值,对提高高速公路经营企业的社会效益和经济效益,增强企业的竞争力十分必要。
三、高速公路经营企业固定资产管理存在的问题
1.不能及时、准确提供资产管理数据
资产规模不断扩大,靠人工统计很难及时、准确反映资产客观情况。
2.不能掌握固定资产全生命周期内的动态变化情况
固定资产有四种属性,即实物属性、价值属性、收益属性、费用属性。良好的固定资产管理应事先四个属性有机统一。由于对固定资产整个生命周期里的收益、支出、变动情况没有准确的、连续的、完整的记录,企业不能掌握固定资产全生命周期内的动态变化情况。
3.资产清查效率低
资产清查是保障资产完整的重要手段之一,企业至少每年进行一次全面清查盘点由人工操作。人工进行资产盘点费时、费力,资产清查效率不高,难以有效控制固定资产流失。
4.资产原始数据资料不全
资产原始数据资料不全,突出表现在由各项工程竣工所形成的土地、房产以及机电设备。本来工程完工后应及时做好的转固验收工作,但工程实施单位或部门往往认为支付完工程款就完事大吉,忽视了转固工作;另外,有的工程款计入了费用,形成帐外资产。由此形成了固定资产处于管理空缺状态,时间一长其附带的各种审批文件、施工图纸、说明书、维修手册等重要资料也无从查找。
四、分析资产管理问题产生的原因
1.缺乏资产管理全员、全过程的责任意识
长期以来,高速公路经营企业在资产管理过程中存在这样一个认识误区:认为固定资产管理只是财务部门和资产管理部门的事情,跟别人没关系。没有形成全员、全过程的参与资产管理的氛围,造成了资产管理部门不能及时掌握资产变化情况、资产管理资料不完整、资产清查效率低的问题。另外,在资产管理上,没有统一规划,且各单位普遍缺乏经营意识,表现为固定资产使用部门缺什么配什么,造成资源浪费。
2.基础工作不扎实
资产卡片和台账是企业固定资产管理的一项基础工作。详细、全面、实时、真实的资产卡片和台账信息对固定资产管理具有重要意义。过去由于基础工作不到位,造成卡片基础信息空缺,台帐信息不完整;对资产整个生命周期内变动、调拨、维修、运行情况没有系统的记录、分析。对于资产购置、验收、修理、调拨、报废、处置各环节的具体工作要求不够明确;对有关部门的职责边界划分不够清晰;没有及时根据企业发展的要求对现有制度进行修订或细化;与实际工作相结合时针对性不足,有效性得不到体现。
3.管理方式落后
由于采取人工统计方式,增加了沟通协调工作量,工作效率极低且容易发生计算错误等现象,还会造成资产管理人员的紧张情绪。
五、改进高速公路经营企业固定资产管理工作
1.完善管理制度,确保有章可循
制定了《固定资产管理办法》、《资产转让管理办法》等一系列制度,使各项资产管理工作有章可循;理清了资产管理各环节的工作流程;编制了高速公路经营企业资产配置标准,规范了资产购置行为;组织年度资产清查,有效防止资产流失;制定了土地确权和房产办证计划,清晰产权关系;明确固定资产管理考核标准,对资产管理结果给予客观评价。
2.构建管理网络,确保责任落实
企业两级单位设立了资产物业管理部或指定专门部室进行资产管理,明确了归口管理范围,构建了企业资产管理网络,确保了企业各项资产管理制度的有效落实;建立高速公路经营企业固定资产管理交流平台,方便及时信息,解答资产管理问题,交流管理经验,提高了资产管理效率。
3.强化全员、全过程的资产管理意识
当今固定资产管理发展趋势是强调系统性和全过程的管理,表现在固定资产事前、事中、事后管理以及管理和价值管理的融合。企业财务部是资产价值管理部门,资产物业管理部是资产实物属性的组织管理部门,各使用部门对资产具有保管责任。企业将资产购置计划纳入预算工作,有效地进行了事前控制;强化了资产使用人的责任意识,有效地进行了事中控制;在审核资产报废更新及资产处置时,引入专家组审核机制及纪检监督指导机现制,确保资产报废更新审核工作科学合理、公开透明,有效地进行了事后控制。
4.开发研究管理方式,推行信息管理
高速公路经营企业依托现代信息技术与条码技术,研究开发了“高速公路经营企业固定资产管理系统”。该系统突破了传统固定资产管理模式的局限,通过互联网实现固定资产全生命周期的管理,为管理决策提供了安全、完整、及时、准确的数据信息,提高了固定资产管理工作质量和效率,使得全员、全过程管理变为现实。系统对资产全生命周期管理使资产使用状况实现了实时监控,对固定资产全生命周期中日常消耗、维修、保养、变动、出租、出售、报废等动态信息进行详实记录、统计;对车辆的标准油耗与实际油耗进行对比提醒;系统丰富的查询功能为资产决策问题提供了及时、准确的信息支持;条码技术的应用提高了资产清查质量和效率。
5.引进创新,实现管理效益
(1)合同能源管理
企业所辖职工食堂大多数采用液化气作为燃料。而非民用液化气价格呈逐年上涨的趋势,使企业能耗成本日益增加,且液化气属危险品,其储运存在安全隐患。利用合同能源管理方式,引进新型电磁厨房,以电代替液化气作为燃料,与厂家共享节能成果,节能降耗和节约成本效果明显,碳排放减少40%,燃料费用降低44%,且操作无明火,厨师乐于使用。
(2)设施升级改造
电费是企业日常经费的一项大额开支。通过实施收费罩棚、隧道LED照明改造,节省电费50%以上;以节能环保理念对路灯照明线路进行改造,使路灯定时自动关闭,在符合道路照明照度要求的前提下,节省了电费,降低了维修成本;改进箱式变压器的防盗措施,通过改变防盗罩用材和造型等措施,成本降低了三分之二,为企业避免直接经济损失超过100万元。
(3)资产经营
企业强化了资产经营意识,充分挖掘闲置土地、房产及设施设备的利用价值,加大物流设施的招商力度,提高设施利用率,2011实现资产经营收益2000余万元。
六、产生的管理效益
[关键词]行政事业单位;国有资产;监管
[DOI]1013939/jcnkizgsc201718123
随着财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》等相关政策的陆续出台,行政事业单位国有资产管理得到了全面提升。以2006年、2016年两次全国行政事业单位国有资产清查为例,2006年清查时各行政事业单位只有固定资产总账、明细账,2016年已使用行政事业单位国有资产管理信息系统;2006年行政事业单位购置规定金额以上的资产时没有预先审批并编制预算,2016年购置规定金额以上的资产时先经审批并列入预算;2006年国资清查时,各行政事业单位清查情况纸质文件上报,2016年使用行政事业单位资产管理信息系统加入清查模块,实现网上办理和纸上文件同步进行。
1行政事业单位国有资产的含义
行政事业单位国有资产是指行政事业单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称。
(1)行政事业单位使用财政资金和非财政资金购置的资产,我国一律按国有资产管理。
(2)注重强调服务性。行政事业单位使用国有资产的主要目的是为单位各项工作的正常运行提供基础保障,进而推动社会的有序发展,强调非营利性的服务。
(3)资金补偿、扩充的非直接性。由于行政事业单位自身不会产生利润,所以使用国有资产时,着力注重国有资产的使用效能和效果。
2我国行政事业单位国有资产管理现状分析
21资产价值不清晰
随着国家科技进步的不断发展,行政事业单位为提高工作效率和效果,办公信息化逐渐增强,软件种类和应用越来越多。但部分行政事业单位对软件资产未引起足够重视,未记入无形资产账,致使资产账面价值与实际严重脱离;在国家提倡保护生态环境,创建园林绿化的当前形势下,行政事业单位购买的名贵花卉、树木未记入固定资产账,导致资产账面价值完全背离了实际资产。
22管理意识薄弱
行政事业单位国有资产管理过程中普遍存在不够重视的情形,致使资产闲置现象时有发生,资产使用效率低下;大部分行政事业单位未明确国资管理机构和人员,或存在职责权限不清、职能交叉使用的现象,致使监督管理权出现了严重的重叠或者落实不到位,直接影响了监督工作的顺利开展,使得国有资产管理中一些不合法的行为难以及时被发现与控制。
23国有资产安全、完整和使用有效性评价有待加强
行政事业单位国有资产配置、使用、处置等相关政策齐全,但在国有资产管理评价绩效管理方面未建立评价方法、评价标准和评价机制,对资产使用期限、资产价值、使用频率、处置收入等国有资产使用效益未进行考核。当前国有资产管理重心放在了实物资产管理与流动资产后期管理上,而对实物资产的后期评估缺少充分的考虑。
24缺乏完善的政策指导
各级政府财政部门尽管在国资管理中出台了国有资产配置、使用、出租出借、处置及公物仓等一系列管理办法,积累了一定的管理经验,管理已见成效。但行政事业单位对实物资产的配置数量和标准方面,地方各级政府都存有政策不健全的现象,导致行政事业单位在国有资产配置时缺乏有力的政策依据,无章可循,无据可依,相关问题无法消除;在行政事业单位国资管理方面,省级以上政府财政部门对行政单位资产管理及使用是否进行考核评价政策存有不一致、不统一、不协调之处,当前运用的法规和管理制度之间还不完善,对于该问题,资产管理部门无所适从。
3加强行政事业单位国有资产监督管理的具体途径及措施
31强化政策培训和指导
财政部门应加强对本级行政事业单位资产管理工作的监督检查,抓紧落实软件资产及名贵花卉、树木等资产管理的会计制度培训,提高会计业务水平。加强固定资产目录的培训学习,使行政事业单位对固定资产六大类及相关明细弄清弄懂。加强行政事业单位国有资产管理信息系统应用培训,使单位准确、熟练操作信息系统,保证数据信息的全面性、及时性、嗜沸浴2普部门应建立会计制度、国资管理相关政策、资产管理信息系统等定期培训制度,至少每年进行一次集中培训学习,使行政事业单位财会人员、国资管理人员熟练掌握相关知识,做到账账相符、账卡相符、账实相符,家底清楚。
32建立实施行政事业单位资产内部控制
行政事业单位国有资产内部控制本身就是一项管理活动,应按照各类资产的特点、建立健全各类资产的内部管理制度。一是做到资产配置、使用、处置等业务工作的合规性,建立健全资产业务经办与审核分离机制。二是资产管理与财务管理分离,管钱与管物分离。三是明确国有资产监督与资产管理相分离,保证监督的独立性。四是合理设置资产管理机构,对资产实施归口管理,明确相关岗位的职责权限,确保资产安全和有效使用。五是运用资产管理信息系统对资产实行动态管理。六是将制衡机制嵌入资产配置、使用、处置等业务过程及资产管理信息系统中,将资产经办、审核、审批分离机制设计到资产管理信息系统中,实现对行政事业单位国有资产业务的有效管理。
33对单位国资管理和使用情况进行评价考核
各级财政部门应加快制定行政事业单位资产管理考核评价办法、评价标准和评价机制。对不同单位相同资产的安全、维护、保管、使用寿命、使用频率、配置标准、配置数量、运行公里、空置率、处置收入等项目进行综合评价,运用个别访谈、调查问卷、专题讨论、实地查验等方式,采取因素分析法、比较分析法、最低成本法、公众评判法等量化评分,评价结果好的单位可在资产配置数量或标准、资产预算及经费方面优先考虑并审批,以奖励评价结果好的单位,并给予一定的经费用于资产维护;评价结果差的单位在资产配置数量或标准、资产预算方面可酌情减少或不予审批,以惩戒资产浪费、资产毁损、维护不当、资产闲置、资产使用效率低下的行为。对资产配置频率高、数量多及资产处置频率高、数量多的单位进行评价。对相同或相近时间同类资产配置单位进行评价。对相同或相近时间同类资产处置单位进行评价。使行政事业单位自觉维护国有资产的安全、完整和使用。
34建立健全国资管理的各项法规制度
各级政府应尽快完善、健全行政事业单位资产管理的地方性制度,各级财政部门应结合当地情况,分类制定实物资产配置标准,明确各类资产的配置数量、价格上限和最低使用年限等,使行政事业单位在实物资产配置上按制度办,按管理要求执行;完善政策的一致性,使单位坚定不移地执行规章制度,毫不犹豫地落实上级政策,确保行政事业单位国资管理相关问题都有政策依据,筑就一条行政事业单位国有资产管理的政策防火墙。强化财政部门综合管理职能和主管部门的具体监管职能,督促行政事业单位按政策、按制度、按办法管理本单位国有资产。财政部门加大监管力度,加大监管力量,防止国资流失,提高资产使用效益。
关键词:农村;集体资产管理;新路子
中图分类号:F320 文献标识码:A DOI:10.11974/nyyjs.20150733184
1 农村集体资产管理相关定理
1.1 农村集体资产所有权界定
农村集体资产所有权的界定范围面广,主要涉及集体经济组织的所有成员,包括非经营性资产、资源性资产与经营性资产等。农村集体资产所有权的界定主要涉及农民群众的合法权益,关系到农民群众的切身利益。所以农村集体资产所有权界定要始终遵循维护所有者自身的合法权益、谁投资谁所有原则。农村集体资产所特有的所有权关系,在其界定问题上也常有纠纷发生,纠纷案件的发生大多由所有权界定部门给予协商调解。
1.2 农村集体资产归属
我国相关法律法规制度表明,农村集体经济组织具备的集体资产全部归农民群众所有,并由农民集体经济组织形式集体经济资产所有权。我国相关法律法规还规定,农村集体资产在我国法律法规保护范围内,任何个人、组织、单位等均不可随意转让、侵占、哄抢农村集体资产。
2 农村集体资产管理存在的问题
2.1 村集体资产产权不清、集体资产流失严重
农村集体资产缺乏专业人员对其给予统计、规划,导致很多农村集体资产管理混乱,部分村级组织自己都不清楚每年到底有多少集体资产,在集体资产方面的产权界定不清,农村集体资产产权在不同情况下有不同的表现形式,主要表现为:土地所有权方面的产权不明。在落实时,原本资产未科学划分所有权,因农民缺乏土地所有权,集体与农民权利边界不清。在缺乏民主与监督背景下,部分村级组织随意转让、承包土地给他人,或随意取消农民土地使用权;农村集体经济组织引起的产权不明。农村集体资产管理中因投资主体多元化,反而导致资产投资主体不明,无法正确划分集体资产所有权。
2.2 村级财务管理水平滞后,审计工作不到位
农村集体经济组织中的收支问题直接关系到农民自身利益,集体财务会计不仅凸显了现今农户、国家、集体三者之间的利益,还展现除了集体经济的实力与干部作风。但在农村集体资产管理中,因村干部自身法律意识不足,财务观念意识不够,未认识到做好集体资产审计工作的重要性,不完善的财务监督制度等问题,导致农村集体资产流失严重[1]。
2.3 资产闲置率高、评估管理落后
农民在农业生产中对集体资产的重视度不高,且受到资产管理水平的制约,使得农村集体资产管理方面资产闲置问题严重。尤其是农村地区破产厂房闲置导致的资产闲置,闲置土地未及时的有效的利用起来,部分新修的厂房、新购入的设备等固定资产耗损、闲置、贬值等,为农民带来了经济损失。此外,诸如破产闲置厂房在转让时,缺乏合理的、规范的资产评估,估值不准确,资产未给予正确评估损害了农民的合法权益。
3 农村集体资产管理的新路子探析
3.1 明确资产管理主体、预防集体资产流失
在农村集体资产管理中,还应明确集体资产管理主体,设定资产管理与维护岗位及岗位责任,尽可能避免因职权交叉引起资产管理问题。村集体经济组织作为当前农村集体经济的重要代表,应强化与各乡镇政府与集体投资企业之间的交流、沟通力度,并竭尽全力做好农村集体资产管理、监督工作,以达到保值增值的目的,切实维护农民集体利益,避免集体资产流失。
3.2 提升村级财务管理水平、完善审计制度
农村集体资产管理还应不断提升村级财务管理水平,规范资产管理台账,提升村级财务人员素质与技能,做好村级财务管理工作。此外,还应加大新农村现代化建设,实现村级联网,更有利于财务工作的开展。此外,应不断完善审计制度,各乡镇资产管理机构在依照审计制度,做好集体资产审计工作以及审计人员离任工作,针对重点问题实施专项审计、专案审计,维护农民群众的切身利益,做好农村集体资产管理工作,以防资产流失。
3.3 科学盘活闲置集体资产、做好资产管理工作
农村部分闲置土地也不可死板的仅给予资产看护,还应科学盘活闲置资产,以防农村集体资产流失。还可采取可行的经营措施来提升闲置资产的价值。针对诸如因破产等原因导致的闲置土地,做好闲置厂房等的回收管理工作,部分有再利用价值的土地可给予承包、转让,提升其利用价值,尽可能地减少和避免集体资产流失。部分闲置土地,在转让时应做好闲置集体资产的评估工作,以维护农民群众的合法权益。
总之,我国是个农业大国,农民基数相当大,农村集体资产数额也较大,农村集体资产属于农民通过辛勤劳动获取的最终成果,其属于壮大农村经济,促进农民富裕的关键性物质基础。科学、合理使用农村集体资产在实现农民增收、农业增长、农村发展中意义重大,还可提升农村基层组织的凝聚力,保证社会稳定和谐。
随着农村地区城镇化进程的不断推进,农村集体经济的发展取得了巨大的进步,经济总量和集体资产的规模都迅速增加,这种情况下,集体资产的管理问题、集体利益的分配问题、产权问题等逐渐上升为农村经济发展过程中的利益矛盾和群众关注焦点。同时,由于农村地区经济组织和人口结构越来越复杂,已经退出农村集体经济组织的农民是否仍然继续享受集体资产和集体收益的分配等问题也相当突出。这种背景下,创新原有的农村集体经济产权制度在加强农村集体资产管理、充分利用农村经济发展资源、提升集体利益分配的透明度、解决产权不清晰问题、完善农村承包经营体制等方面具有重要意义。
二、北京市区农村集体经济产权制度创新分析
(一)面临的问题
1. 农村集体经济产权的法律地位不明确
尽管国务院对农村集体经济产权的法律地位此非常重视,并在法律层面上出台了一系列的规定和制度,但是农村集体经济产权的法律地位仍然非常模糊,相关法律对农村集体经济的法律性质、法律名称、成员资格、资产管理、利益分配、管理机构以及权力隶属关系等没有系统、明确的法律表述,甚至对一些问题的法律规定还存在矛盾的方面,对产权登记、履行独立财产权、税收管理、惠农政策规定等都造成了非常大的障碍。
2. 新型集体经济组织运营管理不规范
农村集体经济组织运营管理的核心是财务和资产管理。一方面,财务管理欠规范、制度不健全。例如,农村财务管理没有规范的收据,不重视日常开支发票,相关的审批制度也基本上被架空,农村基础设施建设没有正规合同、没有质量验收、没有正式发票,在库存现金管理中白条抵库的金额越来越大、管理难度提升等;另一方面,农村集体资产的管理也存在诸多漏洞,集体资产流失、亏损问题非常严重。例如,北京市许多农村地区没有建立规范的资产管理账册,集体资产的管理情况、保管人等信息无从查起,直接造成了集体资产的流失。
3. 新衍生人口经济权益在股东机制运营的集体经济下没有明确规范
北京市一些地区进行农村集体经济产权改革实践比较早,但是由于缺乏实际经验以及制度设计不全面等问题,对新衍生人口经济权益没有进行完善的考虑,产生了诸多的利益矛盾问题。北京市昌平区等在开始采用股东运营机制模式中实施的是股权固化做法,对新衍生人口的经济权益缺乏一定的保障,引发了较大的争议。新衍生人口主要是新嫁入的北京市农村户口的妇女、外地嫁入的非北京市农村户口的妇女、新出生的北京市农村户口儿童、已经实现整建制转居的农业户口居民。由于股权固化规定农民在产权改革后获得的集体经济股权只能够在所属集体经济组织范围内进行转让以及继承,对新衍生人口如何获得集体权益、是否可以获得集体权益、持股多少等并没有具体明确和规范。
4. 农村集体经济发展水平有待提高
从北京市农村经济发展整体来看,集体经济发展水平有了长足的进步,但是还存在局部地区农民经济收入少、集体经营模式落后、经济发展水平层次较低等问题亟待解决。北京市3498个新型农村集体经济组织中,主要从事第一产业的有1953个,占到了一半以上;主要从事第二产业的有78个,约占2%;以第三产业为主要发展途径的村则有1467个,占到了42%。多数农村集体经济组织的产业规模较小并且非常单一、缺乏足够的市场竞争力,同时还存在经营管理不完善等问题,提升农村集体经济发展水平、继续提供良好的惠农扶持政策仍然是未来一段时间的重要任务。
(二)具体措施
1. 完善制度,为集体经济产权制度创新提供制度保障
以北京市昌平区的经济产权制度改革为例,为了保障以股份合作制为重点的产权制度改革的推进,该区先后制定了《股权合作社章程》、《集体资产管理委员会章程》等制度,在有效听取农民意见、整合农村经济发展资源的基础上,对农村股份合作制经济的股东大会、组织结构、管理责任、产权登记等问题逐一明确,为集体经济产权制度创新提供了良好的制度保障。昌平区按照集体通过的制度建立了农村经济发展股份合作社,并选举合作社的董事会,由董事会产生合作社的总经理职位。股权合作社的登记注册、营业执照登记等手续按照北京市规范的手续和制度进行。
2. 明确股权分配,使农村集体经济运营走上顺利发展的轨道
针对农村经济组织管理不完善问题,昌平区通过明确股权分配使农村集体经济运营走上顺利发展的轨道。昌平区农村集体经济股权分为集体股和个人股,其中,集体股为集体经济组织的所有成员所共有且不能超过集体净资产的30%,集体资产管理委员会负责对集体股的经济收益进行规范管理。将个人股设置为户籍股、劳龄股,依据对配股资格人员的界定标准,户籍股为有集体经济组织户口的所有成员所有,劳龄股则依据劳动者的劳领和参与集体劳动的人员所有。
3. 完善利益分配,确保新衍生人口在集体经济中的权益
针对新衍生人口在集体经济权益分配中不规范问题,昌平区采取了完善收益分配机制、明确土地权益和经济组织收益分配关系等措施,保障了新衍生人口在集体经济利益分配中的合理权益。昌平区在完成农村集体土地所有权确权登记工作的基础上,进一步完善了基于土地权益的收益分配机制。集体建设用地收益由集体股和个人股进行分配,集体经济组织内部成员通过个人股股权享用集体建设土地使用收益,集体经济组织外部成员通过集体股享有集体建设土地收益。同时对国家征地情况下集体建设用地、农户承包土地、宅基地等的补偿款量化和分配进行了明确的规定。
4. 开展试点,探索推进农村集体经济发展的路径。
为了保证农村集体经济产权制度改革的有效推进,昌平区采取的集中试点、阶段总结、全面扩大、推进实施的思路。首先在矛盾突出、具有典型性和代表性的村进行试点,成立股份经济合作社,然后在试点的基础上对出现的问题进行分析、总结、完善,对完善后的改革方案进一步扩大和发展,最后全面推进,对所有新型集体经济组织完成产权制度改革。
三、改革效果
进过十几年的摸索和实践,北京市昌平区农村集体经济产权制度改革取得了良好的成果。第一,农民在改革中得到了经济建设和发展的成果。昌平区在2013年时的分红总额已经达到5.1亿元,多个村已经实现多年累计分红。第二,完善了集体资产的管理,解决了集体资产流失、亏损问题。产权制度改革中对集体资产进行清查和核对,对资产和债务有效明确,减少了不良资产的规模和数量。第三,调动了农民参与经济建设的积极性,提升了农村集体经济发展的活力。产权制度改革后理顺了各方面的利益分配关系,农村经济发展的活力和协调性有效增强。第四,完善了农村集体经济的管理和制约机制。改革后,多数新型农村集体经济组织建立了权责协调的董事会,有利于农村经济管理的统一和协调。
四、经验总结
从北京市昌平区农村集体经济产权制度创新改革中,我们可以获得以下经验:第一,产权制度创新要结合地区经济发展实际,注重研究阻碍创新和改革过程的深层次矛盾问题。股权制度改革只是产权改革的一种方式,但研究深层次的利益分配问题,加强制度设计等则有利于提升产权制度创新的效果。第二,产权制度改革需要解放思想,及时总结经验,处理好改革过程中的利益关系。昌平区改革过程中完善了管理制度,树立了民主法治观念,并通过集中试点和扩大试点总结了改革过程中的经验,有利于改革措施的扩大实施。
产管理工作提出如下意见:
一、明确要求
农村集体资产是指归乡、村、队(组)全体成员集体所有的资产,包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的自然资源,集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产
。农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。农村集体资产所有权受国家法律保护,任何单位和个人不得侵犯。各级政府要严格按照《
关于加强农村集体资产管理工作的通知》和《*市人民政府批转市农委关于加强本市农村集体资产管理工作意见的通知》的要求,切实加强农村
集体资产管理,维护好广大农民的利益。
二、健全机制
要进一步深化农村集体资产的改革,按照“依法、规范、公正”的原则,探索农村集体资产的股份制改革,通过明晰股权,让农民享受股金分配,建立农村集体资产新型法人治理结构,健全农村集
体资产的民主管理制度和有效监督机制。要通过改革,不断巩固壮大农村集体经济实力,促进农民收入不断增长。各区县农村集体资产管理部门要加强对深化农村集体资产改革的指导。
三、严格资产处置
严格按照有关政策,妥善处置撤制村、队的农村集体资产。凡符合条件需要撤制的村、队,必须按照有关规定,经过依法批准方可实施。各级政府处置已经依法批准进行撤制村、队的集体资产时,
必须严格按照市政府的《*市撤制村、队集体资产处置暂行办法》和市政府批转的市农委《关于〈*市撤制村、队集体资产处置暂行办法〉的补充意见》规定执行,不得自行其事。在村、队撤制时,对国家尚未征用,法律规定属于农民集体所有的土地,任何组织和个人不得随意改变其权属。在撤制村、队集体资产处置中,要建立农民增
收的长效机制,防止在撤制村、队时,把集体资产全部以货币形式分光。特别是要坚决制止对撤制村、队集体资产“一撤就分,一分就光”的做法。各级农村集体资产管理部门要加强监督检查,对违反
撤制村、队集体资产处置有关政策规定的,必须依法严肃处理,追究责任。
四、规范资金使用
为加快建立我镇村级集体财富积累机制,发展壮大集体经济,增强集体组织服务功能,促进我镇新农村建设,根据省委办公厅、省政府办公厅《关于建立村级集体财富积累机制的实施意见》文件精神,及县委、县政府通知要求,提出如下实施意见。
指导思想
指导思想:以省委办公厅、省政府办公厅《关于建立村级集体财富积累机制的实施意见》为指导,以《省农村集体资产管理条例》和《省村集体财务管理条例》等法律法规为依据,以增加集体收入为核心,以清理、整顿、规范村级集体资产管理为主要内容,以市场运作为手段,把集体统一管理、农户承包经营、村民民主决策有机结合起来,盘活村级现有存量资产,实现集体资产保值增值,不断增加集体财富积累的村级集体经济运营机制。发展壮大集体经济,保障村级组织正常运转,增强村级组织服务功能,促进社会主义新农村建设,推进基层民主政治建设。
推进机制工作步骤及总体目标
(一)工作步骤:
1、安排部署阶段
自2010年3月至4月底,主要任务是宣传政策,开展调查研究,制定实施方案,培训工作人员,进行组织部署。各乡镇要在全面掌握村级集体资产管理情况的基础上,选定管理基础好、集体积累较强的10%的村作为试点,先行开展集体财富积累机制建设工作。
2、组织实施阶段
自5月初开始至8月底,在抓好试点,积累经验的基础上,根据我镇实施方案要,严格按照省两办文件及市两办文件规定的九个步骤开展建立机制工作,实施的村数要达到总村数的80%以上。
3、总结规范阶段
自9月——2010年12月底。各乡镇在全面推进村级集体财富积累机制建设的基础上,进行逐村检查,认真总结工作经验,对工作不到位,不符合工作标准要求的村进行整改,达到村级健全机制、积累财富、增强实力的目的。并在11月中旬报县农村集体财富积累机制建设领导小组考核验收。
4、巩固提高阶段
自2011年1月——12月。各乡镇在认真总结80%以上村集体积累机制建设的基础上,进一步完善各项管理制度,健全长效机制,巩固建设成果。并针对未开展农村财富积累机制建设的基础薄弱、管理混乱的落后村,明确专人组成工作组,分村制定清理整顿方案,指导帮助村级落实集体积累机制建设工作,推动其实现由乱到治。
(二)总体目标:
要求2010年要有80%的村建立起集体财富积累机制;到2011底,全镇49个村全部健全完善村级集体财富积累机制。
(三)有关要求:
1、镇政府成立农村集体财富积累机制建设领导小组,由主管农经工作的领导负责,纪检、组织、财政、民政、林业、水利、农经等部门人员参加。各村也要成立村集体资产管理小组。
2、选定管理基础好、集体积累较强的10%的村作为试点,4月底前完成试点任务。选定1-2个村作为示范村,宣传推广典型经验。
3、2010年起,镇政府要建立村级集体资产“集中采购与招投标管理中心”,对村级集体建设工程、价值在300元以上的物资、设备、办公用品、等实行统一招标采购。
4、建立工作考核机制,将村级集体财富积累机制建设纳入镇党委、镇政府和村级工作考核范围。
村级集体财富积累机制的主要内容
(一)基本原则:
一是坚持因地制宜原则。立足本村实际,综合考虑区位优势、资产特点、市场需求、群众收入水平等各方面情况,合理确定资产经营管理模式;二是坚持遵循市场规律原则。充分运用现代经营管理方式,规范经济合同,实行村级集体资产有偿使用;三是坚持公开公正原则。村级集体资产的承包、租赁、出让等要经村集体经济组织成员会议或代表会议讨论决定,切实做到操作过程全面公开,确保资产使用者能够在同等条件下进行公平竞争;四是坚持民主原则。实行民主参与、民主决策、民主管理、民主监督,充分保障村集体经济组织成员的知情权、决策权、管理权和监督权;五是坚持开源与节流并重原则。依法开发集体资源,盘活集体资产,健全管理制度,搞好集体资产的核算,压缩各种不合理开支,防止集体资产被贪污、挪用、浪费和流失;六是严格界定列入财富积累的村级集体资产范围。重点是对集体所有的果园林木、机动地、村内空闲地、闲置校舍、集体建设用地、村集体投资兴建的相关企业、商业房屋及设施等集体经营性资产实行有偿使用。依法实行家庭承包经营的土地不在其列,禁止以集体财富积累为名向村民摊派、集资、收费,决不能因此增加农民负担。
(二)资产内容
农村集体资产主要包括:1.法律规定属于集体所有的土地:主要指农村机动地、村内空闲地、企业占地、“四荒”资源等;2.集体所有的建筑物,包括办公、仓储房屋、商业房屋、闲置校舍等;3.集体所有的各类工具、办公设备、通讯广播设施等;4.集体所有的农业机械、农业设施:包括电机、柴油机、抽水机、喷灌机、粉碎机、播种机、农田水利及排灌设施等;5.集体所有的果园、林木:包括各种果园、林场、苗圃以及道路两旁、沟渠两边的树木等;6.村级道路:包括村地域范围内由村集体投资或村民共同出资修建的水泥路、柏油路、沙石路、桥梁等;7.村集体所有的公共设施:包括生活及文化娱乐设施等;8.村集体所有的企业资产:指村集体投资兴办的企业资产、投资增值资产及无形资产;9.其他村级集体资产等。
(三)基本步骤:
1、成立机构。各村要成立村集体资产管理小组,组长由本村书记任担任,成员由村干部、党员代表和村民代表构成,村两委负责具体工作。
2、清产建账。按农经站的各村账簿,到各村进行固定资产清查、核对、盘点,做到账物相符,造册入账。核查三荒、果园、林木、机动地、村内闲置地等是否进行合同签订,承包金是否上缴,地界丈量,核实数目,同时建立资产台账,进行详细分类登记。
3、拟定方案。清理少数人低偿或无偿使用集体资产,本着“谁所有、谁受益,谁使用、谁交费”,拟定有偿使用项目、经营方式、缴费标准,张榜公布,征求意见。根据群众意见修改相关内容,制定有偿使用方案。
4、表决方案。依据有关法规,召开村民会议或村民代表会议,对有偿使用方案进行表决。表决大会要有会议纪要,表决结果要由参会人员签字确认。
5、实施方案。根据表决通过的有偿使用方案,对确定的竞价承包项目进行公开竞价,与使用者签订经济合同。
6、归档备案。合同签订后20日内,及时将有偿使用方案、经济合同、会议纪要和其他有关资料及时归档保存,将有偿使用方案和经济合同报镇农经站备案。单份经济合同年度使用费在3万元以上的,还要在合同签订后将相关经济合同和有偿使用方案报县农经总站备案。
7、应缴公示。合同签订后,将各类有偿使用资产经营方式、使用人、缴纳标准及应缴费用在村务公开栏张榜公布,接受村民监督。
8、集中缴费。公示之后,根据本村实际情况和资产使用筹资时间确定缴费日期,发送缴费通知单,集中时间、集中地点统一收缴所有费用。有偿使用费原则上逐年收取,不宜逐年收取的,收取期限最长不得超过当届村干部的任期。
9、缴费公示。收费结束后,立即公开各项收费结果,让全体村民明白收缴工作的进展情况,明白当年村集体收入的全部家底。
(四)标准要求:
1、成立村集体资产管理小组。各村要成立村集体资产管理小组,组长由本村书记任担任,成员由村干部、党员代表和村民代表构成,有较强的代表性。成员名单张榜公布。
2、在全面清理、整顿的基础上,建立规范的集体资产台帐。台帐对集体资产登记齐全,账实相符。
3、制定村集体资产有偿使用方案。方案经民主决策,有会议纪要,表决结果有参会人员签字,并张榜公布。
4、集体资产承包、租赁,按有偿使用方案采取招标投标、公开协商、民主定价等规范方式进行。
5、经济合同规范完善。对有偿使用的集体资产全部与使用者签定了规范的局面合同,及时按规定进行合同备案
6、有偿使用费及时、足额收缴到位,手续齐全,规范入账。
7、实行了有偿使用公示。对资产有偿使用情况和收费结果进行了张榜公布。
8、档案管理规范。建立财富积累机制过程中的组织机制、村级集体资产台账、集体资产有偿使用方案、会议记录、民主表决签字、有偿使用情况公示表、收缴有偿使用公示表、经济合同、财务会计账目、相关规章制度和文件,能够及时归档,专人专柜管理。
9、由村级在集体资产承包、租赁经营合同签订后20日内,将合同和有偿使用方案、会议纪要等有关资料附件报镇农经站存档备案,合同年度使用费在3万元以上的,要在合同签订后30日内,报县农经局备案。
10、建立完善的村级集体资产民主管理制度、村级集体资产使用决策制度、村级集体资产有偿使用制度、村级财务预决算制度、村级集体资产承包租赁合同管理制度、村级集体资产建设集中采购制度、等制度。
11、按《村集体经济组织会计制度》的规定进行会计核算,有健全的监督、审批程序,在县乡农村经营管理部门开展日常审计、专项审计等审计过程中,未发现违反财经纪律的行为。
(五)清查内容:全面清查资产,摸清村级集体资产底数。一是清查财务资金,消除账外账。重点检查资产资源处置情况,对所形成的资金收益未按规定及时入账、纳入统一监管的,及时收缴。二是采清查资产资源,做到账物相符。对各村固定资产特别是经营性固定资产逐一进行核实盘点,造册入帐,确保资产数量及实有价值全面、真实。三是清查资源,防止体外循环。采用用现场勘查、实地测量等方法,重点对坑塘水面、土地滩涂、林木草泊等资源进行核实,准确掌握面积和数量。四是清查合同,做到规范完善。摸清资产资源的处置情况,对不合理、不规范的合同进行调整完善。
(六)运作方式:对村级集体所有的农业机械、农业设施、果园林木、闲置校舍、仓储房屋、商业房屋、集体企业,农村机动地、村内空闲地、企业占地、“四荒”资源等集体经营性资产资源的承包、租赁,按照农村集体资产资源管理使用的规定程序,采取招标投标、公开协商、民主定价等方式进行。一是以招标投标方式承包、租赁集体资产、资源的,承包费、租金应当通过公开竞标、竞价确定。招标应当确定方案,载明招标人的名称和地址,明确项目的名称、数量、用途、期限、标底等内容;招标方案必须履行民主程序。在招标中,同等条件下,本集体经济组织成员享有优先中标权。招标投标方案、招标合同报镇农经站备案。二是以公开协商方式承包、租赁集体资产资源的,承包费、租金由双方议定。三是对关系村民生产生活的有关资产,要按照维持正常运转的原则确定底价,采取召开村集体经济组织成员会议或成员代表会议进行民主决策的方式合理确定收费标准。禁止利用职权压价发包、出租集体资产。四是村级集体资产的有偿使用要由村委会与使用者依法签订规范的经济合同。原承包合同不符合法律、法规规定的,要及时依法规范原有承包、租赁合同。
对村级集体所有的办公房屋、工具设备,桥梁、道路、公共实施等集体非经营性资产,明确管理责任人员和管理目标,做到有效使管理用,及时维护维修,防止损毁丢失。对村级集体公益事业建设工程,如:农田水利基本建设(包括:打井、挖渠、清淤、管道安装、闸、桥、涵工程等),乡村道路修建(包括:村庄街道硬化,村路修建等),村部及环境建设(包括:新建、改建、扩建、修缮、装潢,村内公共环境及卫生设施建设等),人畜饮水工程建设等,要采取明确建设标准,实行公开招标的办法确定建设承包者,确保集体资金投入合理,工程建设质量合格。
加强村级集体财富积累的监督管理
(一)加强制度建设,形成村级集体资产管理的长效机制。要建立健全村级集体资产民主管理制度、村级集体资产使用决策制度、村级集体资产有偿使用制度、村级财务预算和招待情况报告制度、村级集体资产承包租赁合同管理制度等五项管理制度。同时,建立督查制度、考核制度和责任追究制度,实行对集体资产管理的量化考核,奖优惩劣,检查违反集体资产管理制度,给村集体造成经济损失的行为,追究相关责任者的责任,逐步形成集体积累稳定增长的长效机制。
(二)坚持民主监督,保障村民的民主决策权利。集体经济组织的年度财务预算、决算、收益分配方案,重大投资项目,重大开支等村集体资产管理的重大事项,都要严格按照《村级事务流程图》的要求,流程化管理、规范化运作,履行民主程序。各行政村要定期公布资产运营情况,听取本集体经济组织对集体资产管理工作的意见和建议,接受全体成员的监督。村务监督小组要认真履行职责,对村集体资产管理的事项进行监督。
(三)不断强化监管,充分发挥业务部门的监督作用。不断完善规范财务委托、会计委派、集中上站办公等管理方式,积极推进会计核算电算化,逐步实现集体资产监管网络化。按照民主自愿和集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变的原则,规范会计委托工作,健全内部监督管理制度,完善服务工作流程,防止截留挪用集体资金。进一步强化审计监督。对村集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配进行定期审计,对农民群众反映强烈的集体资产问题进行重点审计,对集体资产运营进行专项审计,对审计查出的侵占集体资金和资产问题依法追究责任。