国有土地资产管理精选(九篇)

第1篇：国有土地资产管理范文

第二条  本规定适用于中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区内的企业因兼并、破产以及设立上市公司等对原划拨土地使用权处置，或以划拨土地使用权作为抵押物进行抵押贷款（以下简称土地资产处置）的管理。

第三条  土地资产处置，由土地使用者或实施资产重组的主管部门向大连市房地产开发管理办公室（以下简称市开发办）提出申请，经市开发办会同市规划土地局等部门提出处置意见后，报大连市房地产开发管理领导小组（以下简称领导小组）批准。

经领导小组批准，土地资产处置可采取土地使用权出让、出租或土地作价入股、作价出资的方式进行。

第四条  企业兼并，对被兼并企业的土地资产处置可根据不同情况采取不同方式。其中，国有企业之间以及国有企业对其他所有制性质企业实施的兼并，可以通过有偿受让取得土地使用权，土地出让金适当调减；也可通过企业间变更原划拨土地使用权方式取得土地使用权，但土地使用权不能擅自转让和改变用途。其他类型企业间的兼并，须按规定办理土地有偿使用手续。

第五条  企业破产，土地资产处置主要采取土地使用权出让的方式，土地出让金由受让方全额缴纳，主要用于职工安置。其中，受让方承担破产企业职工安置的，土地出让金可根据实际情况调减。承担职工安置事项应列入土地使用权出让合同，其落实情况须经有关部门认定。

第六条  以国有土地使用权为条件兴办外资企业（含“嫁接式”企业），土地资产处置一般采取土地使用权出让的方式。采用出让方式的，由受让方按国家有关规定缴纳土地出让金；对科技含量高的企业，以及国有大中型企业利用外资进行技术改造符合国家有关规定的，也可采用出租方式， 由承租方按年缴纳租金。属于国家鼓励的、技术先进的、投资额较大的中外合资项目，经领导小组批准，可采取土地作价出资以政府名义投入到中方企业中。

第七条  国有企业改建或新设股份有限公司（含上市公司），土地资产处置可以采取土地使用权出让、出租或土地作价入股的方式。采用出让方式的，由受让方全额缴纳土地出让金，其中缴纳数额较大的可分期进行，但最长不超过3年。采用出租方式的，由承租者按年缴纳租金。采用作价入股方式的，土地资产界定为国家股，国家股作价及国家股股权管理按国家有关规定执行。

第八条  企业以其依法取得所有权的房屋连同该房屋占用范围内的划拨土地使用权，作为抵押物进行抵押贷款，不能如期返还贷款造成划拨土地使用权拍卖的，应当从地价款中将相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额返还政府。

第九条  在进行土地资产处置后，土地使用者应按有关规定到规划土地部门办理土地使用权变更登记。

第十条  本规定之前已发生土地资产处置的，须按本规定补办手续， 期限为三个月。

第十一条  大连市其他县（市）、区企业的土地资产处置可参照本规定执行。

第2篇：国有土地资产管理范文

关键字：授权经营；企业改制；土地资产；处置；评估

一、授权经营概念的来源

（一）国有资产的授权经营

国有资产授权经营作为国有资产管理的一种形式，我们可以从相关法规和文件体会国有资产授权经营的从概念形成到逐步健全的过程。其中具有代表性的文件规定有《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》（国资企发[1992]50号）、《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003国务院令第378号）和《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（1999年十五大决议）等。

对授权经营的定义，国资企发[1992]50号第三条指出：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。” 党十五大四中全会决议提出积极探索国有资产管理的有效形式，国有资产所有权归属国务院，国有资产管理由中央及地方政府分级实施，国有资产授权大型企业（企业集团和控股公司）经营。《公司法》规定国务院可授权经营较好、制度健全的大型独资国企行使资产所有者权利。《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督”。

可见，伴随国企改革的进一步深化，国有资产授权经营管理体系得到了健全和完善。

（二）土地的授权经营处置方式

为加强土地管理，明晰土地权益，推动国有土地有偿使用，国企改革涉及的划拨土地使用权需按相关规定进行土地资产处置。

作为国有划拨土地使用权的一种处置方式，1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》指出：“授权经营是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续”。

由此可见，国有划拨土地使用权授权经营处置是在国企授权经营管理体制下，为配合国企改革而演生出的一种土地管理形式。

二、土地授权经营处置的特点和实质

（一）授权经营的特点

1.主体资格特点。授权经营的企业范围一般指具备重要的公共产品、自然垄断和服务的行业，以及高新技术和支柱产业中的重大骨干企业。土地授权经营有显著的主体资格特征，实施授权经营处置的国企必须是具备国家、省属两个层面授权经营资格。

2.权益特点。取得授权经营的土地使用权，在使用年期内可向集团公司直属企业、参股企业或控股企业配置使用，或依法以作价入股（出资）、租赁方式向其它单位配置使用。如向其它单位、个人转让或改变土地用途，需由土地所在地的市、县国土资源行政管理部门批准，并缴纳土地出让金。可见，授权经营土地在授权企业集团系统内部具有完全的土地权益，但对于系统以外而言，土地权益受限制。

（二）授权经营处置方式的实质

土地授权经营方式，是针对一定的企业范畴，将企业应向地方财政缴纳的土地出让金转化为国家对企业的资本金，其实质与土地有偿使用方式有所区别，可理解为土地出让金收益的一种空转处理，有效减轻国企改制成本的一种土地处置方式。在实际操作中，地方政府未能获得土地出让金收入，相关土地收益在国家和省级层面实施处理。

早期采用土地授权经营方式处置的有中国石化和中国电信等大型央企，近年有中国邮政速递物流专项改制、中国邮政储蓄银行改革，以及广东广业资产经营公司等集团企业改制项目。

三、授权经营处置的几个要点问题

（一）土地资产的使用权人

实施土地授权经营方式的土地使用权人必须是具备授权经营资格的企业或其下属全资企业。如果土地使用权人其股东具有授权经营资格企业集团系统以外的成份，则需先将其股权单一化到集团内部。以广东省为例，具备授权经营企业资格的企业需符合《24家省属授权经营企业集团重组方案》（粤办发[2003]11号）、《第一批履行出资人职责的企业名单》（粤府办[2004]64号）范围中，或获得省政府批复通过的授权经营企业（如广东省出版集团等）。

（二）土地产权登记

在土地管理部门出具的土地资产处置具体方案中，会明确处置的土地资产面积、用途和评估价值等。可见，完善土地产权登记是实施土地评估和办理授权经营申报的前提条件。土地资产登记应符合《土地登记办法》和《土地利用现状分类标准》等规范要求。

我国土地管理和房屋管理分属国土资源部门和住房和建设部门两条管理线条。由于管理信息不共享，在早期的土地授权经营处置中，曾经出现过企业改制资产经处置后，土地权属人和房屋权属人不一致的情况。如：土地权属人为授权经营集团企业，房屋资产因注入到下属控股企业，房屋权属人为控股企业。该状况与我国《物权法》、《城市房地产管理法》等法规相违背，导致企业改制后资产权属管理混乱。因此，我们在实施授权经营处置及后续配置使用的时候，应注重土地和房屋产权的一致性。

（三）难以实施授权经营的地区

在推动部分国企整体上市，提高国有资产证券化率的政策背景下，从减少改制成本出发，土地资产的授权经营处置是企业较常用的土地处置方式。由于该处置方式实质为将原上缴地方政府的土地权益转移到国家或省级政府层面体现。在实际操作中，会出现一些地方政府抗拒土地按授权经营方式处置的情况，如北京、上海和深圳等并非隶属于省级政府管理的城市。

（四）授权经营的后续管理

按照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定要求，企业须提供年度报告反映土地资产的增值和保值情况，向授权部门报备土地资产的处置情况及企业土地股权的变更，授权部门需对被授权企业对土地资产的经营及合法利用进行检查和监督，并有权对违规情况予以依法查处和追究法律责任。另外，《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）指出，由国土资源部会同财政部对国有土地的财务处理和监管办法。

由于土地资产经授权经营处置后，后续管理涉及国土、国资、工商、财政等职能部门，缺乏相关配套管理实施细则，致使在现实的操作中，出现后续监管不到位和管理脱节的情况。比如，对于授权企业资本金增加（计入实收资本或资本公积）以及当土地资产转让后如何核减的问题；企业在办理土地权属变更时，是否应出示工商部门变更营业执照资本金的材料的问题；授权经营土地的价值年度考核问题等等。

四、授权经营土地评估

（一）企业改制土地评估实施的相关要求

我国企业改制相关的文件对土地评估进行了明确的要求，主要的规定有：

国土资发[1999]433号对国企改制相关的土地评估进行了规范，要求国企改革相关的土地使用权应进行土地价格评估，且必须由A级土地估价机构对上市改制公司实施评估。由省级以上国土资源管理部门对授权经营方式处置进行批复，企业在进行土地处置申请时，应同时将土地估价报告备案。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》要求，企业在改制过程中，如未按相关法律和规章实施土地价格评估的，土地评估结果将不予确认，土地资产置方案亦不予批准。

《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号文）指出：在办理授权经营土地资产处置方案时，企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门对土地产权状况、地价水平进行审查并出具意见。

（二）企业改制土地评估的技术思路

企业改制土地评估的目的是为明确企业与国家之间土地权益的分配。国土资发[2001]44号文件指出，划拨土地价格可参照平均取得和开发成本确定，并以此作为企业的权益。土地实施有偿使用过程中，按土地使用权的出让地价与划拨地价的差额核算土地出让金，差额金额作为转增的国家资本金。

2009年4月，《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函[2009]311号）再次强调划拨土地实施有偿使用，按土地使用权的出让地价与划拨地价的差额核算土地出让金，并作为转增国家资本金的依据。因此，划拨土地使用权价格是科学计算改制企业土地资产转增国家资本金或国家股本金、明确企业的国有划拨土地权益等不可缺少的参数 。

在311号文件以前，在实际操作中，企业改制相关的土地估价报告无论何种处置方式只需评估出让土地使用权价格，国土部门按各地区土地出让金征收的规定（一般以出让地价的40%）折算出土地出让金。在311号文件实施以后，要求企业改制除有偿使用方式处置以外的土地评估，均需出具出让价格和划拨价格。中国邮政集团速递物流专项改制是最早按该文件要求操作的央企改制项目之一，而广东广业资产经营有限公司宏大爆破改制是我省第一个按该文件要求操作的项目。

（三）授权经营土地评估

从以上规定和分析可知，授权经营土地在企业内部系统具备完全的土地权益，但对于系统以外而言，土地权益受限制，即实施外转让时需经国土资源管理部门批准和缴纳土地出让金。授权经营土地在权益上与出让土地存在差别，在对授权经营土地评估时，是否该考虑该权益差别的影响？本人认为，土地资产授权经营处置是针对特定资格的企业主体将原应缴纳的土地出让金转化为国家对企业的资本金投入。土地出让金=出让土地使用权价格-划拨土地使用权价格。因此，在改制土地评估中，授权经营土地使用权价格应设定与出让土地使用价格内涵一致。

参考文献：

1.赵希田.浅谈企业改制中存在的问题及建议[J].中国商贸,2009.

2.高少军.企业改制中的土地资产评估[J].湖北经济学院学报,2005.

3.孙荣华. 大连国有企业改制中价值评估方法应用研究[D].大连理工大学,2009.

4.刘成.试论国有企业改制中土地资产的处置与评估[J].铜业工程,2008.

第3篇：国有土地资产管理范文

关键词：国企土地；土地资产；土地管理；国有资产；产权关系 文献标识码：A

中图分类号：F301 文章编号：1009-2374（2015）25-0001-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.25.001

1 概述

土地是人类开展各种活动的基础，是国家的根本财产，是企业的固定资产。我国制定了若干法律来加强土地资产管理，随着我国经济建设的发展，随着市场化体系建设的发展，由于历史原因，国企土地资产管理的头绪一直比较繁杂，始终未能落实有效的管理，时至今日，国企土地资产管理对于国企的发展并没有起到积极的促进作用。应该如何摆脱这种窘境，值得国企管理人员思考研究。

2 国企土地资产管理中的若干问题

由于不同的企业对土地资产的态度各不相同，因此，目前国企土地资产管理存在着若干问题，具体表

现为：

2.1 企业的土地产权关系不明确

受计划经济体制与市场经济体制的双重影响，在转型比较彻底的企业，其法人财产权在相关法规中有明确的规定。在转型不彻底的企业，土地依然属于国家行政机关控制，企业虽然没有支付土地使用费用，但是却在比较自由地使用着土地；国家没有从土地资产中获得合法合理的收益，企业不能通过出租、抵押、转让等方式增加自身的资产，结果造成土地闲置、资源浪费的

结果。

2.2 企业的土地资产价值失真

由国家控制的国企土地被无偿划拨给国企使用，因此，在企业的资产负债表上，土地资产价值不显化，由此产生的问题是企业资产数据不实，同时，作为投资主体的国家，其责权利职能得不到全面体现。企业在经营管理的过程中，土地资产不能被作为固定资产反映在企业账目上，只能以无形资产做处理。这样必然会导致企业生产成本、产值、利润等一系列财务数据出现偏差，对于国企进一步深化改革没有益处。

2.3 企业的土地资产利用效率低下

18亿亩基本农田的红线是一条硬标准，在经济不断发展的今天，国企要想发展，就必须考虑工业用地的获取，提高土地利用率是唯一的解决途径。但是，国企无偿使用土地的管理模式，致使许多国企几乎没有土地的成本意识，不能高效利用土地资源；有土地成本意识，却不能有效发挥土地的经济效益。这些都导致了企业的土地资产利用效率低下。

2.4 土地资产收益分配不合理

受国企土地资产责权不清的影响，由此所产生的土地收益在分配方面必然会出现多种问题，土地税制、税收调控等政策未能得到贯彻，违规经营、贪污腐化等问题由此滋生，更是加剧了对国企土地的有效控制与合法利用。

3 强化国企土地资产管理的措施

改革开放的深入必将使市场经济体系建设更加完善，为了尽早适应这种变化，国企所有者与管理者应该保持清醒的认识，及早认识到强化国企土地资产管理的重要性。

3.1 明确国企土地的产权关系

明确国企土地的产权关系，其目的不是为了占有土地，而是正视土地资源管理，优化配置土地资源，实现国企的可持续发展。这就需要做到：（1）依法确定企业拥有的土地产权，在遵守土地的最终处置权归国家所有的前提下，弄清楚行政划拨方式、出让方式等不同的获得方式，并确定清楚国企对土地的使用权和收益权；（2）完善土地产权登记制度，明确企业所占有土地的时空特征，使之从法律上得到保证；（3）规范土地交易，强化土地交易管理，建立完整的市场档案，实行跟踪管理，保证土地交易管理的合法性与系统性。

3.2 显化国企的土地资产价值

企业存在的目的就是为了盈利，实现盈利的有效保证是落实科学化的经营管理，为了消除国企土地资产账目不明确性的消极影响，必须依据科学方法，按照合理的程序评估、核定、显化国企的土地资产价值。

土地资产价值评估的方法有市场同期比较法、经营成本法、剩余价值法、土地收益法、基准地价系数修正法等。在实际应用中，要根据具体情况，综合运用各种评估方法，方能更准确地获取土地的资产价值。在评估中要注意三个问题：（1）完善评估体系，建立科学的操作规范，重点突显土地的供需关系、预期收益、地块最佳用途等要素，在静态估价的基础上进行动态预测，把国企自身条件与宏观环境相结合，听取多方意见，运用各种评估方法打破评估的局限性，防止国有资产流失；（2）协调政府、企业、地方等各个部门的关系，做好评估的组织管理工作，制定统一的评估结果认定制度，严格遵照评估程序开展工作，保证评估结果的客观性与公正性；（3）正确认识土地价值的表现形式，规范土地资产的财务核算，对用于生产经营的土地，应该计入固定资产，以折旧的方式计入生产成本，将附加在其上的经营开销计入管理费用。对于没有使用的闲置土地，可以依旧计入国企的无形资产，在规定期限内摊销管理费用。对于使用性质发生变化的土地，要依据法律法规，及时进行财务划账处理。

3.3 盘活企业土地资产

在经营活动中，企业土地资产经营始终存在，土地入股、土地抵押贷款、土地租赁等与土地有关的经济活动早就存在，作为一种特殊的企业资产，土地资产具有明确的使用期限，土地产权权能具有可分性，土地的经营内容具有多重性，比如可以在抵押的同时出租

牟利。

正是这些特殊性，决定了在设计土地资产经营方案的时候，必须细分土地产权权能，使土地的各个权能可以得到充分的发挥，实现土地价值的最大化。在实际应用中，常见的经营手段有土地资产置换、土地资产转让、土地租赁、企业兼并、企业收购等。在规范化的土地交易市场体系之下，可以对土地进行优化配置，选择灵活的经营模式，既可以充分发挥土地资产的利用率，又可以使企业获得比较好的收益。

3.4 合理分配土地资产收益

我国法律明确规定：我国实行土地的社会主义公有制，国家依法实行国有土地有偿使用制度。基于这个法律规定，国家有收取合理的土地使用费的权利。随着国家税制改革的推进，如何在保证国家土地收益的同时，实现国有土地资产的保值与增值，实现国家与企业土地收益的合理分配，就需要进一步完善和健全土地市场体系。在这个过程中，有三个管理要点：（1）建立并完善地租收取制度，取消名目繁多的乱收费，以统一的地租收取制度规范土地的使用权。在实际应用中，对于企业已有的土地，采取每年收缴一次的方式收取地租；对于土地流转、土地新增等情况，采用按照使用年限一次交清的方式收取地租；（2）随着我国基础建设、城镇化建设的快速发展，根据我国经济发展变化情况的需要，及时调整与革新相应的土地税种和税率，用房产税代替营业税中有关土地使用权转让及出售建筑物的税目，对于提高土地利用率、促进小微企业发展、抑制房产炒作、打击腐败等都具有经济上的引导作用；（3）坚持土地有偿使用制度，清理、取消各种不合理的收费，落实费改税的管理制度，树立法律的权威性，促进国家法制建设，有效保护企业的合法权益。

4 结语

总之，国企土地资产管理必须在遵守国家相关法律的基础之上，在服从国家宏观调控的前提之下，规范土地管理制度，建立符合国家经济建设发展需要的市场机制，明确土地的产权关系，准确反映企业的土地资产，细化土地的资产价值，充分盘活土地资源，提高土地的利用率，协调好企业与国家的关系，实现国企经济效益的健康增长。

参考文献

[1] 李永峰.我国企业土地资产管理探析[J].会计之友，2009，（4）.

[2] 翟盛俊.试论深化国有企业改革中的土地资产管理问题[J].中国科技信息，2006，（18）.

[3] 赵希田.浅谈企业改制中存在的问题及建议[J].中国商贸，2009，（5）.

第4篇：国有土地资产管理范文

关键词：我国国土资源；管理体制；历史；现状；发展趋势

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-000-01

一、历史回顾

国土资源管理体制是附属于国家行政管理的一类体制，指一个国家的国土资源管理机构所设定的管理结构体系，其管辖的自然资源主要包括土、木、水、矿等资源。而随着我国经济的不断的发展，国土资源管理机制也在不断地发生变化，而且到目前为止其已经经历分散管理和集中管理两个阶段。

1.各项资源管理独立，政府职能难以发挥

在八十年代以前，我国国土资源中的各类自然资源管理基本都是进行分散管理的，也即将自然资源分割成几块进行管理。因而各类自然资源管理部门都是在不同的时期建立的，其中土地管理局是由建国时期的开始发展形成的，主要的职能是土地资源的管理。但是这个时期土地管理局并不是管理所有的土地，其职能范围只涉及农村土地的管理，而城市用地则由其他部门分别管理[1]。

直到1982年，我国政府机构才真正成立了矿产资源专业管理部门，即地质矿产部门。与此同时，还开设了许多其他的职能部门，比如说有色金属部门、矿产资源部门等，主要用来生产和经营矿物资源。但是，在这个时期建立的矿物资源部，并没有从事管理矿物资源行业，而主要负责开展地质勘探等工作。

2.各类资源管理逐渐得到加强，依法管理资源体制开始形成

土地资源管理工作主要是继1986年国家土地管理局的建立才渐渐步入正轨，其刚建立时是由国务院直接领导，统一管理全国的土地，并且下级又分别开设土地管理机构，用来分别管理地方土地。因此土地资源管理便形成了由地方到上级层层管理的体系结构。

矿产资源部也是由国务院直接领导的国家机构，而其到1988 年才开始逐渐的形成了一套完善的矿产资源管理体系——其职能不仅仅限于地质勘探和监测，也可以管理、保护、监督矿物资源。但是在这个时期，海洋资源管理工作却没有太大的改变和进展，相关部门只是强化了其综合管理职能，真正地作用依然被限制了。

二、现状分析

1.管理体系相互交错，过于复杂

其一，省级国土资源管理主要分为地矿局和土地局，分别用来管理矿物资源和土地资源，但是它们都是由国土资源部进行领导的；其二，各省级国土管理机构及职能之间存在很大的差别，比如说，海南省环境资源厅相当于一个国土资源管理机构，其管理范围较广，包括管理环境、海洋、土地和矿物资源；其三，在行政级别上，不同的行政机构又有不同的级别，其中国家测绘局所管理的省级土地属于正局级，但是由国家土地管理局管理的省级机构大多属于副局级[2]。

2.模块化分工管理体制限制了我国资源管理的发展

现阶段，我国中央政府已经开始逐渐重视国土资源的管理工作，相关部门也正在逐渐将土地、矿产和海洋资源的管理方向由传统的分散转换至集中管理的模式。但是我国国土资源管理职能仍然不够完善，简单的说就是下级的管理人员必须服从上级管理机构，当上级各管理机构出现利益冲突时，不得不迫使下级管理机构服从，另外，矿物资源管理部门至今一直未被纳入国家资源管理部门，这便使各个管理机构出现较多的领导，最终导致管理权限的分散。

三、发展趋势

1.优化国土资源管理体制，统一管理

国家土地资源是人类生产和发展的基本物质基础，随着国家领土意识的增强，国土资源与人类的关系也越来密切。同时，随着世界经济的不断发展，各个国家都开始逐渐完善国土资源体制，将国土资源的管理模式逐渐从分散式管理向集中式管理发展，因此我国必须加强国土资源管理体制的发展。

目前，随着国土资源管理体制的发展，国土资源管理也越来越集中。一些资源大国如俄罗斯、加拿大、美国、澳大利亚等国家，都相继对本国的国土资源管理体制进行了大幅度的改革。美国内政部很早就是一个负责美国土地资源、矿产资源、森林资源、野生动植物资源开发利用和环境保护与建设的一个重要的综合行政部门。俄罗斯自然资源管理体制经过几年的改革，使得国土资源管理集中度越来越高，其对于事务的管理也越来越方便，由此，针对这些经验，我国国土资源管理体制的改革也是势在必行的。

2.进行资源管理改革，促进发展

各级国土资源部门要在当地党委、政府的领导下，有组织、有步骤地做好体制改革的各项工作。强化自上而下的执法监督。具体措施如下：

第一，要进行机构设置，根据中央和省国土资源管理部门的相关指示，应将地方的矿产、土地和测绘等相关部门统一合并成某一级别的国土资源局。

第二，确定上下级的关系，上级机构领导下级机构，下级机构的一些重要事务由上级批准才能执行。部分地区的部门机构可根据实际情况进行制定管理体制。

第三，明确职能及编制，各级国土资源执法机构要充分明确执法职能，做好正确的决策。

第四，改变管理机构事业性质，加强经费管理。要改变国土资源管理机构的体制，把国土资源管理人员的收益与占用资源量的多少彻底分开，形成一种管好资源多奖励的长效机制。

3.完善国土资源管理的形式

只有切实转变国土资源的管理体制和管理方式，有效履行法律赋予给国土资源管理职能的部门的权利，才能推进国土资源利用方式从粗放型向集约型转变，确保国土资源的可持续利用和社会经济可持续的发展。

通过研究，笔者发现要实现资源利用方式和管理方式的转变，应从以下几个方面人手：第一，从侧重开发转变到保护和开发并重；第二从以行政配置资源为主转变到市场配置资源和行政配置资源并举；第三，从微观管理（批地、发证、收费等）转变到宏观调控和微观管理相结合；第四，从事后整顿转变到事前把关和事后整顿的相互结合。

四、结语

总而言之，国土资源管理部门肩负着土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源规划、管理、保护与合理利用的重任。要完成和实现这一历史重任，就必须建立适应社会主义市场经济的国土资源管理新体制，切实转变政府管理职能。这是适应市场经济和社会发展的必然要求，是优化配置国土资源的要求，是实现政、事、企分开，推进依法行政的要求，是保障国土资源合理利用和有效保护的主要途径和措施。

参考文献：

第5篇：国有土地资产管理范文

第一节，探讨国家所有权需要强制性资产评估的理由；第二节，勾勒出围绕强制性资产评估的各种审批权；第三节，分析审批权背后的部门权力割据和争斗；第四节，揭示审批权所蕴涵的商业利益以及由此产生的权力滥用；第五节，分析强制性资产评估无法实现预期目标的原因，指出：资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。

第一节 为什么需要强制性资产评估

在什么情况下，交易双方需要请第三方为交易标的定价？

在自由交易的情形下，商议价格无疑是交易双方的权利。是否需要请第三方提供一个参考价格，以及是否采纳第三方提供的参考价格，完全应由交易双方自主决定。对交易当事人而言，没有人能够代替他们定价，他们也不会允许第三方插手定价过程。因为，第三方不承担该笔交易的风险。所以对上面问题的回答是，如果最终承担全部交易风险的人能够参加定价，那么，无论在什么情况下都没有必要由第三方代替他们制定交易价格。

在这个意义上，资产评估虽然名为“定价”，但它不可能代替交易双方制定价格，而只能为交易双方提供参考价格。是否进行资产评估和是否参考评估价仍然是交易双方的固有权利。

然而，国有资产有所不同。涉及国有资产的产权交易，所有者（全民）一概无法参加具体的定价过程，而国有资产的实际控制者又不可能承担交易的全部风险，因此，所有者肯定不会将定价权完全交给实际控制者。国家监督国有资产交易的价格是否合理公允，必须有一个参考价。这就需要有一个“中介机构”来提供公允的资产评估价格。同样道理，所有者也不可能针对每一项具体交易决定是否进行资产评估。因此，最省事的办法是规定国有资产交易一律进行资产评估。强制性资产评估实际上是国家试图监控国有资产实际控制者定价行为的一种手段，体现了国家所有权对国有资产的控制企图。

在个人所有权场合，无论个人所有者亲自还是委托人谈判定价，是否通过资产评估寻求一个参考价，个人所有者会视具体情况自主决定，根本无须法律强制。当然，这里也会存在委托问题。譬如，上市公司与其控制股东之间进行关联交易，公司小股东无法参与或影响定价过程。但是，法律没有必要为保护小股东而强制规定关联交易必须进行资产评估。只要小股东能够方便地获得关于定价过程的信息（包括定价是否经无利害关系人批准、相关市场价格以及资产评估价格的信息），以及方便地转让股票，小股东就能够视具体情势，防避风险。国家所有权无法作到的恰恰就是，由所有者视每笔交易的具体情况自主决定是否进行资产评估。因此，强制规定国有资产交易一律进行资产评估具有法律上的合理性，因为这看起来是一种能够节约监管费用的捷径。

国务院于1991年颁布的“国有资产评估管理办法”规定，以下国有资产交易必须进行资产评估：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营、股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；等（第3条）。2001年财政部“国有资产评估管理若干问题的规定”修订了强制资产评估的事由，规定国有资产占有单位发生以下情形时须进行资产评估：（1）改组为有限公司或股份公司；（2）以非货币资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产转让、置换、拍卖；（5）资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；等（第3条）。

为了保证评估机构和其评估结果的可靠性，评估机构的资格认定、评估结果的审查同样被纳入国家监管的范围。国务院“国有资产评估管理办法”（1991）规定，可委托的评估机构必须是持有省级以上政府主管部门颁发的“国有资产评估资格证书”的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司（第9条）。其次，进行国有资产评估的单位在经本单位主管部门审查同意后，须向同级国有资产管理行政主管部门“申请立项”，批准后方可进行资产评估（第12～16条）。再次，评估结果还须经资产所在单位主管部门审查同意、报国有资产管理行政主管部门“验证确认”后，才发生法律效力（第18～21条）。这一系列审查批准程序的目的是，监督国有资产实际控制者的委托评估行为，以免造成“国有资产流失”。层层设置的审批程序表明，国家力图做一个认真的、负责任的所有者代表。

当然，国家的监控方法总归是有限的，不外乎“审批”、“审核”、“核准”、“审查”等等，无论使用什么名词，总之是要经过主管部门的“许可”。由此，围绕国有资产评估产生了一个庞大而复杂的审批权体系。

第二节 围绕国有资产评估的审批权体系

首先是执照审批权，即颁发执照的权力。该审批权包含两个方面，一是审批从业人员的执照，[1] 二是审批评估机构的执照。[2] 执照审批权是一项可以无限细分的权力，因为每一个主管部门都可能规定其主管范围内的资产评估执照由其审批颁发。例如，土地管理部门、建设管理部门分别规定本部门主管“土地估价师”和“房地产估价师”的执照审批权，工商管理部门主张商标评估执照颁发权，专利管理部门主张专利评估执照审批权，等等，不一而足。

每一个主管部门的执照审批权都会包括或自然派生出以下权力：

1. 组织从业资格考试。“注册资产评估师”的资格考试由 人事部和财政部门（国有资产管理部门）、中国注册会计师协会组织；[3]“房地产估价师”的全国统一资格考试由建设部和人事部门组织：“土地估价师”资格考试现由国土资源部和中国土地估价师协会组织。[4] 无论哪种资格考试都附带着由组织者编写教材、考试辅导书籍和组织考前辅导班的专有权，这当然是绝大多数应考人员必须消费的项目。[5]

2. 组织从业人员培训。执业人员的执照通常有一个有效期限（例如三年），期满后要继续执业者必须申请“再次注册”，条件之一是经过业务培训。[6] 根据国家国有资产管理局1993年的规定，一定比例的评估人员经省以上国有资产管理行政主管部门认可的专业培训，是评估机构申请资产评估执照的必要条件。[7] 国家国有资产管理局和中国证监会规定，取得证券业务资产评估许可证的评估机构，其专业人员每年必须接受不少于一周的专业培训。[8] 1998年建设部规定，房地产估价师注册有效期满，办理执照续期的必备条件是，申请人在注册有效期内参加中国房地产估价师学会或者其指定机构组织的业务培训，达到“继续教育标准”。[9]

3. 对评估机构的年检。例如，国家国有资产管理局规定，国家和地方国有资产管理局分别对其颁发执照的机构进行年检，国家国有资产管理局对各地检查情况进行抽查，年检合格的方可继续从事资产评估业务。[10]

其次是评估立项审批权。占有国有资产的单位，在发生法定情形须进行资产评估时，首先应当申报资产评估立项。立项申请书应经该单位主管部门签署意见后，报国有资产管理行政主管部门。国资部门批准立项的“通知书”是资产占有单位委托资产评估机构开始评估的前提条件。

再次是评估结果确认权。国有资产占有单位收到资产评估报告书后，须提出“资产评估结果确认申请报告”，连同评估报告书及有关资料，经上级主管部门签署意见后，报批准立项的国有资产管理行政主管部门确认。国有资产管理行政主管部门从形式（例如资产评估机构是否有评估资格、评估过程是否合法）和实质内容（例如评估方法是否科学、评估价值是否合理）两个方面审核验证资产评估报告。符合要求的，由负责审批的国有资产管理行政主管部门下达“确认通知书”；不符合要求的，分别情况做出“修改、重评或不予确认”的决定。未经行政“确认”的资产评估显然是没有法律效力的；经确认的“资产评估价值”是国有资产经营和产权变动的底价或作价的依据。[11] 尽管主管部门对评估结果的“确认”属于实质性审查，但主管部门从不认为本部门应对不实评估承担法律责任。例如，国家国资局明文规定，资产评估机构应对其评估结果的客观、公正、真实性承担法律责任。[12]

最后是监察处罚权。主管某系统内国有资产评估的国家机关，有权监督国有资产占有单位的资产评估行为，认为不符合评估规则的可宣布评估无效；对违反规则的评估机构有警告、没收违法收入、罚款和吊销执照等处罚权；对主管资产评估的国家机关工作人员的渎职行为有行政处分权。[13] 监察处罚权是保障其他审批权的法律强制力的有力武器。

2001年2月国土资源部宣布取消土地估价结果确认制度。[14] 同年12月，财政部宣布取消政府部门对国有资产评估的立项和确认审批制度，实行核准制和备案制，并强调，评估报告的法律责任应由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。[15] 主管部门放弃审批权固然与国务院倡导的减少审批事项，强化监督管理的时尚有关，但本文作者认为，更重要的原因应该是评估资格审批部门已经意识到虚假资产评估可能给他们带来始料不及的法律风险。实际上，早在1998年，财政部就着手将确认程序由实质审查向形式审查转变，以减少主管部门的法律责任。[16] 同时，财政部明确规定了资产评估委托方、评估机构和注册资产评估师的法律责任，惟独没有规定确认机关的法律责任。[17] 可见，由实质审查向形式审查的转变，主要目的是避免承担法律责任。当前，虚假资产评估的丑闻越来越多地被揭露出来，越来越受到公众的关注和谴责，有关国家机关对虚假资产评估的查处也越来越严格。[18] 尽管国资管理部门的规章将不实资产评估的法律责任完全施加于资产评估机构，但是，经国资管理部门“立项”审批和实质审查（“确认”）的资产评估报告仍然出现虚假问题，实在是于理不通。况且，“国有资产评估管理办法施行细则”仅仅是部门规章而已，未必能使国资管理部门豁免法律责任。所以，摆脱法律风险的最好办法就是放弃哪些容易招致法律责任的审批权。

上述审批权体系组成了一个非常严密的监控网络，目的是确保资产评估结果的公正和客观，从而防止国有资产流失。但是，无论这个体系多么严密，无论主管部门是否进行实质审查，一个基本的事实仍然是：审批权的运行很大程度上影响着国有资产的交易价格，但行使审批权的任何一个个人都无须对国有资产交易承担最终风险。

第三节 审批权的争夺与瓜分

权力意味着什么？我们很难一般性地回答这个问题。但权力总是人们奋力追逐和争夺的目标，却是众所周知的事实。主管资产评估意味着掌握上述种种审批权。如果主管官员富有想象力，审批权当然还会更多更大。事实的确如此。审批权似乎天生具有“一生二，二生三”的无限增生能力。关于国有资产评估的审批权就在不同的主管部门扎根蔓延，构成了一个个牢固的制度壁垒。不仅如此，产生自国有资产评估的审批权很快就把权力触角伸到国有资产管理体制之外，由一种单纯的对国有资产的控制权演化为覆盖整个经济生活的一般性管制权。[19]

据统计，自1993年以来，已有十四个部门以本部门、本专业的特殊性为由，制定部门规章，各自搞一套相对独立的评估方法。[20] 譬如，国有资产管理部门、土地管理部门、城市建设管理部门、科学技术部门、林业部门、 农业部门等多个部门，都各自为政，努力确立和扩张以本部门为中心的审批权。1993年，国家国有资产管理局的一则“紧急通知”指出：1992年以来一些部门和地方违反国务院“国有资产评估管理办法”的规定，自行制定资产评估管理办法，擅自审批资产评估执照，以行业或系统划分，层层设置评估机构，自行确认资产评估结果；许多国有资产占有单位在产权变动时，违反国务院“国有资产评估管理办法”，不依法进行评估，评估结果也不经国有资产管理部门确认。[21]

但是，谁也无法控制这个局面。资产评估审批权引发了部门之间的割据和争斗：

1. 国有资产的评估

国有资产评估由国有资产管理部门主管。强制性资产评估培育和滋养了“资产评估”这样一个行业以及这个行业的监管者。“国有资产”的含义笼统而宽泛，动产、不动产，有形资产、无形资产，都可能是国有资产。这就为日后国有资产管理部门与其他主管部门争夺评估主管权（审批权）埋下伏笔。1998年，原国有资产管理局在机构改革中被撤并，其审批权由财政部接管。

2. 土地使用权的价格评估

土地使用权的价格由什么机构评估？由哪个部门主管执照颁发和结果确认？

关于谁评估的问题，国家土地管理局和国家体改委于1992年7月9日联合发文规定，改组或新设股份制企业时，土地使用权的价格由县级以上人民政府的土地管理部门组织评估，报县级以上人民政府审核批准后，可以作为核定的土地资产金额。[22] 然而，同年7月18日，国家国有资产管理局的“国有资产评估管理办法实行细则”第21条却规定：国有土地使用权价值的评估和国有房产价值的评估，都应纳入国务院“国有资产评估管理办法”的管理范围。也就是说，从事国有土地使用权和国有房产价值评估的评估机构，其执照的审批以及评估的立项和确认均须由国有资产管理部门而不是土地管理部门主管。[23]

1994年5月23日，国家土地管理局对国家国资局的上述规定作出反应。国家土地管理局指出：国务院“国有资产评估管理办法”第5条和第37条分别规定，“全国或特定行业的国有资产评估，由国务院决定”，“有关自然资源有偿使用、开采的评估办法，由国务院另行规定”。土地属于资源性资产，故不属于“国有资产评估管理办法”所规范的对象。国家国资局颁发的“国有资产评估管理办法实施细则”第21条的规定属于部门规定，不能作为土地资产评估管理的法律依据，更不能据此否定国家土地管理局制订的有关规章。国家土地管理局的法律依据是：国务院批准的国家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部门“会同有关部门进行土地估价工作，制订土地定级估价标准”：“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；国家国有资产管理局与国家土地管理局联合下发的“关于国有资产产权登记中有关土地产权登记工作的通知”中也明确规定，“土地管理部门应加快地籍调查，土地估价、登记工作。”国家土地管理局的结论是，土地管理部门是土地资产评估的主管部门，土地估价机构资格认证和涉及政府行为的土地资产评估立项、成果确认须由土地管理部门负责。[24] 同年12月3日，国家土地管理局联合国家体改委颁布“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”，以更高级别的规范文件维护自己的审批权。其中规定，改建或新设公司时，国有土地使用权的地价评估结果经县级或市级人民政府土地管理部门初审后，按以下程序报批确认：由国务院授权部门批准设立的公司，地价评估结果向国家土地管理局申请确认；由省级人民政府批准设立的公司，地价评估结果向省级人民政府土地管理部门申请确认（第3、6条）。

此举迅即引来国家国资局的反击。1995年1月29日，国家国有资产管理局发文严正指出：迄今为止，在全国人民代表大会、国务院制定的所有法律法规文件中，从未授权土地管理部门负责国有企业土地使用权转让、作价出资和入股、出租时的资产评估管理工作。土地管理部门以及其他部门和地方制定的与国务院“国有资产评估管理办法”精神相违背的政策规定均无法律效力。国有资产占有单位设立股份有限公司、有限责任公司、中外合资合作企业，进行企业兼并、清算，以及将资产作价入股或出资、转让等，都必须聘请由国有资产管理行政主管部门授予资格的资产评估机构对所涉及的全部资产进行评估；……必须由具有前述资格的资产评估机构的在册人员具体负责评估土地使用权、房屋建筑物、机器设备等每一类资产；必须由国有资产管理行政主管部门办理资产评估立项和评估结果的确认，包括土地使用权在内的企业资产的评估结果，经国有资产管理行政主管部门确认后，作为资产定价的依据。凡不符合规定的资产评估一律无效。[25]

同年12月29日，国家土地管理局又针锋相对地回击道：做好地价管理与土地估价工作是土地管理部门的法定职能。国务院批准的“三定”方案中规定国家土地管理局“主管全国土地的调查、统计、定级、登记、发证工作。会同有关部门进行土地估价工作。制订土地定级、估价标准”。改建或新设为股份有限公司或有限责任公司的地价评估和确认，应按国家土地管理局、国家体改委颁布的“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”（1994）要求，由国家土地管理局备案认证的A级土地估价机构进行评估，在申请估价结果确认时，还需同时提交企业改制批准文件、土地资产处置方案、股权结构设计方案和其他资产评估概要、资产负债表等材料。[26]

国有资产管理部门和土地管理部门的“文件大战”现暂告一段落。土地管理部门的审批权得到了肯定，或者说，国资管理部门在土地评估审批权的“争霸战”中暂时失利。当前，在国有企业的股份制改造中，土地资产必须由具有“土地估价资格”的评估机构评估，由土地管理部门确认评估结果；其他资产则由国有资产管理部门颁发执照的资产评估机构承担评估，结果由国资部门确认。

3. 房地产评估资格

1993年，国家国有资产管理局规定，房地产评估事务所、地价评估事务所等专业性评估机构从事国有土地使用权和国有房产等资产评估业务，应向国有资产管理行政主管部门申请评估资格并领取资产评估资格证书。[27] 而1995年，国家土地管理局却规定，土地管理部门主要负责土地价格评估机构和土地估价人员的资格认证及其业务指导和管理工作；房产估价机构和房产估价人员的资格认证，则由建设部门负责。[28] 1998年，建设部更明确地规定：国务院建设行政主管部门负责全国房地产估价师的注册管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价师的注册管理工作。房地产估价师执业资格注册和管理应当接受国务院人事行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府人事行政主管部门的检查和监督。[29]

4. 证券业务的资产评估

对股票公开发行、上市交易的企业资产进行评估和开展与证券业务有关的资产评估业务，须获得国家国有资产管理局、中国证监会的特别许可。申请从事证券业务的资产评估机构须首先向所在省、自治区、直辖市（或受托的计划单列市）的国有资产管理部门提出申请，经审查同意并签章后，上报国家国有资产管理局进行审核。中央所属欲从事证券业务资产评估的机构直接向国家国有资产管理局申请，并由国家国有资产管理局进行审核。国家国有资产管理局审核同意后，会同证监会对申请机构的证券评估资格进行联合确认，并由国家国有资产管理局和证监会联合颁发“证券业务资产评估许可证”，同时向社会公告。[30] 自1997年起，主管部门停止审批证券类资格的评估机构。[31] 停止审批人为制造了“执照短缺”。而“执照短缺 ”又使主管部门的审批权实际上转移至已拥有证券业评估执照的评估机构手中，变成后者坐享其成的“资本”。在实践中，没有证券业评估执照的评估机构给上市公司做完资产评估之后，须将业务转交给有证券业评估执照的评估机构，后者一般不做现场调查，对评估报告进行文字“审核”后盖章，就能获得30%以上的“业务提成”。[32]

5. 采矿权评估

国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权，在转让时必须进行评估。探矿权、采矿权评估资格由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门联合认定。评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。[33]

6. 专利评估

国有资产管理部门和专利主管部门联合审批“专利资产专职评估机构”的执照。[34]

7. 商标评估

国家工商行政管理局有权颁发“商标评估机构”执照。对属于国有资产的商标进行评估的，还应当取得国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书。“[35]

第四节 审批权的滥用和失控

一 “挂靠”与“脱钩”

拥有到执照审批权的主管部门优先考虑的，可能不是如何防止国有资产流失，而是如何运用审批权为本部门和内部人员牟利。对它们来说，最有效率的办法莫过于自己给自己颁发执照，自己给自己审批立项和确认评估结果。资产评估主管部门的办法是，亲自举办资产评估机构，或者为“挂靠”于自己的资产评估机构优先颁发执照，优先立项和确认评估结果。1999年之前，我国几乎所有的资产评估机构都是各政府主管部门组建的。各主管部门都将本系统内企业的资产评估项目指定给属下的评估机构。于是，主管部门成为属下评估机构的“保护伞”和业务源，评估机构则成为主管部门的人员安置场所和“小金库”的资金来源。[36] 主管部门当然还可以通过控制甚至封闭行业准入通道，帮助已持有执照的评估机构限制甚至消灭新的竞争对手，从而保障后者获得稳定收入，例如证券评估行业。评估机构有钱赚，主管部门的“小金库”就不会枯竭。

1993年不过是资产评估行业刚刚兴起的时候，当年年检时，国家国资局就指出，“对党政机关（包括资产评估机构管理部门）所举办的评估机构，一律按中央有关规定实行脱钩；在评估机构中兼职的党政领导干部，也一律按中央规定保留一头，不准兼职。凡不符合此要求的，在今年（1993年-本文作者注）7月1日后要停业整顿。”[37]

很显然，国家国资局的“整顿”并未产生实效。“整顿”之后，党政机关办“评估”又卷土重来。1999年“脱钩”问题被旧事重提。这次的主管部门是财政部。财政部在“关于资产评估机构改制有关程序的通知”（1999）中要求：为保证资产评估机构“脱钩”的质量，防止“走过场”，财政部将于1999年10月份对各地评估机构的“脱钩”改制工作进行检查；凡发现“假脱”、“不脱”或“明脱暗不脱”等欺上瞒下行为的资产评估机构，一律不再授予资产评估资格；挂靠财政、国资系统的资产评估机构要率先彻底“脱钩”。

本文作者2002年7月的调查表明，虚假脱钩普遍存在。原因在于，评估机构主要依靠主管部门提供业务，离开主管部门的庇护，它们难以生存，先“脱钩”和真“脱钩”者在竞争中必定处于不利地位。所以评估机构竞相延迟“脱钩”或者来个“假脱钩”。而且由于人员难以安置，“脱钩”困难重重。[38] 但无论真假，“脱钩”显然又是一次财富分配的机会。因为，“脱钩”的主要内容是人员安置、资产评估、财务脱钩和风险责任处置等，而这些事情都由“脱钩工作领导小组”（由原机构法定代表人负责，其成员为原机构领导班子及职工代表）与被挂靠单位协商办理。[39]

二 更严重的滥用和失控

如果说自我颁发执照是一种比较间接的行为的话，那么，我们还可以列举出更严重的、直接攫取国有资产的滥用审批权现象。这些现象引申出的问题是，原本用来防范国有资产流失的层层审批权会为什么如此普遍地蜕变为实际控制者的掠夺手段，为什么反而成了国有资产流失的一条主渠道？

1. 与国资管理部门有关的红光案

在红光公司上市过程中，成都资产评估事务所收取10万元评估费后，应红光公司的要求，对一份1992年的资产评估报告做了修改，补入一些土地价值，使红光公司的总资产增加。成都市国有资产管理局在1997年采取倒签文件的手法，对红光公司伪造的1992年的评估报告予以确认。这份文件被列入上市申报材料。作为回报，成都市国有资产管理局得到7356元咨询费和餐饮费。1997年6月红光公司上市，筹资4.1亿元。1998年10月，成都资产评估事务所受到中国证监会处罚，没收非法所得10万元，罚款20万元，暂停从事证券业务3年。但成都市国有资产管理局未承担任何责任。[40]

2. 关于国土管理部门

关于国土管理部门，新闻媒体近期披露的几宗贪腐大案是：（1）2000年，四川省新津县国土局原局长杨有伦贪污案（贪污83万元）。[41] （2）2001年，邢台市土地管理局干部集体贪腐大案。[42] （3）2001年，原深圳市规划国土局副局长庞成鸿涉嫌收受贿赂人民币550万元、港币184万元。[43]（4）2001年，浙江省舟山市土地管理局原局长徐友来贪污受贿案（约142万余元）。[44]

2000年，国土资源部不得不承认，国土资源管理部门行使土地、矿 产、海洋等资源、资产的行政审批、处置、确认、登记、发证和查处违法违纪案件等多项权力，“容易滋生权钱交易等腐败现象，违法犯罪的案件时有发生。”常见的几种滥用权力行为是：（1）暗箱操作，个人私自决定土地使用权、矿业权、海域使用权价格和罚金额度；（2）私自设立收费项目和收费标准；（3）截留挪用资金，应上缴的土地收益和矿产资源补偿费不及时上缴，应下拨的经费不及时拨付；（4）开办从事资源开发经营的企业（如房地产开发企业）和中介机构；等等。[45]

第五节 强制性资产评估能保障国有资产安全吗

强制性资产评估的初衷是，通过“社会中介机构”的评估为国有资产交易寻求客观公允的价格，从而保证国家对国有资产交易的有效控制，防范国有资产流失。为此，国家主管部门依法审批评估机构的执业资格，制定评估机构的收费标准，监管评估程序，甚至对评估结果进行实质性审查。这足以表明，主管部门有充分的权力和机会去识破和纠正任何一个虚假评估。

然而事实正好相反，虚假评估泛滥不绝，愈演愈烈。[46] 我们不禁要问：政府主管部门的审批和监管为什么无法确保评估的客观公允？

首要原因是，主管部门的审批权主要被用于自我牟利。一方面，他们亲自举办评估机构，或者担任“后台老板”，自己监管自己显然是不可能的。只要主管部门拥有执照审批权，这个问题就无法彻底解决。另一方面，主管部门更青睐那些能够直接“创收”的权力，譬如编书、办班、组织考试等等。除这些合法“创 收”活动外，有些主管官员还贪污受贿。事实上，主管部门和官员的主要时间和精力并未用于监管。这一切的关键在于，主管官员无须承担国有资产交易的最终风险，他们没有动力负责任地监管国有资产评估。要让他们负责任，就必须另外安排一批人监管和约束他们。显然，这又是一个令人绝望的看不到尽头的“监督链”。

其次，法律设计的监管机制客观上鼓励了虚假评估。譬如，国有资产管理部门为评估行业制定了“收费办法”。根据1992年国家物价局和国家国有资产管理局制定的“资产评估收费管理暂行办法”，评估机构应当以受评资产的评估价格为基础，划分收费档次，按照该“收费办法”规定的“差额计费率”分档计算收费额，各档相加算定服务费用。按照该“收费办法”，受评资产的评估价格越高服务费用就越高。这就在客观上鼓励了评估机构高估资产价格以获取高额服务费。按照该“收费办法”，评估服务费只有上限而无下限，这又鼓励了评估机构在竞争激烈时以压低服务收费的方式争取客户。而压低收费必然导致评估机构压缩和简略评估程序以降低成本，最终导致评估质量下滑。[47]

不当监管和审批权滥用一旦结合起来，问题就更为严重。由于评估机构大都有政府背景，只接受本系统内的业务，彼此井水不犯河水，因此数量迅速膨胀。数量过多导致恶性竞争。为了争抢业务，大多数评估公司不惜将收费一降再降。收费低的只到法定标准的一、二折，高的也不过七、八折，最普遍的情况下，评估公司只能收到标准价格的一半。另一个竞争手段是给“回扣”。为了拉到业务，许多评估公司除了一再压低收费，还要向客户的工作人员支付相当数量的“回扣”。为了争夺业务，评估公司不得不屈就客户的意思，大做虚假评估。[48] 毫无疑问，资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。

小结

我国当前的资产评估机构在一定程度上已经成为制造“数字资产”的工具。利用资产评估，国有企业的实际控制者，既可以高估资产价值欺骗上市公司的公众股东，也可以低估资产价值推进国有资产的私有化。

一个基本的问题是：我们为什么要相信评估机构能够出具客观公允的评估报告？在资产评估的法律关系中，资产占有方是委托人，评估机构受其委托评估资产价格，其服务费用由委托人支付。评估机构对委托人负责，而非对“社会”或者“国家”负责，它的角色不是中立的，将其定位为“社会中介机构”，希望它提供客观公允的评估价格，理由何在？

是否进行资产评估本来应由交易当事人任意决定，承担交易风险的当事人自然会约束资产评估中可能产生的利益冲突。然而，国家所有权的特性就是找不到最终承担交易风险的特定“当事人”，因此就不存在所谓的“当事人任意选择”。国家要保障国家所有权的安全，只能选择强制性资产评估。而强制性资产评估又需要由拥有审批权的政府职能部门层层把关。于是，我们看到了各主管部门为争夺审批权而进行的“文件大战”，看到了审批权背后的“”和“权钱交易”，看到了整个资产评估行业的混乱和腐败。

强制性资产评估并不能改变国家所有权的固有属性，因此其对防止国资流失作用不大。强制性资产评估不仅浪费了大量评估费用，而且在很大程度上放大了资产评估行业固有的利益冲突。更严重的是，强制性资产评估已经成为一个扩张到国家所有权以外的法律误区。[49]

注释：

[1] 例如，人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995）规定，通过“注册资产评估师执业资格考试”的人经国有资产管理部门审查注册后方可执业。

[2] 例如，国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”（1992）第16条规定，凡需从事资产评估业务的单位，必须按隶属关系向国务院或省、自治区、直辖市国有资产管理行政主管部门申请资产评估资格，经审查批准，取得资产评估资格或临时评估资格后方能从事国有资产评估业务，也可以从事非国有资产的评估业务。计划单列市从事资产评估业务的单位，由省国有资产管理行政主管部门委托计划单列市国有资产管理行政主管部门审核其资产评估资格并颁发资格证书。

[3] 参见人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995），第7、8条。

[4] 参见国家土地管理局“土地估价师资格考试暂行办法”（1993）。

[5] 例如，建设部和人事部“房地产估价师执业资格制度暂行规定”（1995）第6、7条规定，人事部负责审定房地产估价师执业资格考试科目、考试大纲和试题。建设部负责组织考试大纲的拟定、培训教材的编写和命题工作，统一规划并会同人事部组织或授权组织考前培训等有关工作。再以北京市为例，北京市国土资源和房屋管理局“北京市关于组织2002年度全国土地估价师资格考试的通知”指出，根据中国土地估价师协会的规定，2002全国土地估价师考试报名费为每人人民币120元。考试参考资料为国土资源部土地估价师资格考试委员会组织编写的辅导教材（一套四册）和国家质量监督检验检疫总局颁布的《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》，以及近期国家制定和的有关法律、法规和政策。北京市国土资源和房屋管理局宣教信息中心和北京市房地产职工大学为本年度考试进行辅导。本文作者2002年8月1日经电话询问得知，辅导班共辅导9天，每人费用约500元人民币。

[6] 参见人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995），第13条。

[7] 国家国有资产管理局“资产评估机构管理暂行办法”（1993年修订），第6条。

[8] 国家国有资产管理局和中国证监会“关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定”（1993），第9条。

[9] 建设部“房地产估价师注册管理办法”（1998），第17条。

[10] 国家国有资产管理局“关于对评估机构进行年检的通知”（1993），该局重新修订的“资产评估机构管理暂行办法”（1993），第19条。

[11] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第30至33条。

[12] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第54条。

[13] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第52至58条。

[14] 国土资源部“关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知”（2001年2月）。

[15] 财政部“关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见”（2001年12月）。

[16] 具体做法是将评估结果确认的范围限缩于四个方面：中介机构的执业资格、资产评估人员的执业资格、评估操作方法的合法性和资产评估报告的有效期。财政部“关于改进资产评估确认工作的通知”（1998）。

[17] 财政部“关于改进资产评估确认工作的通知”（1998）。

[18] 国家工商行政管理总局、公安部2002年初发出通知，决定在2002年上半年结合公司企业年度检验工作，在全国范围内联合开展整顿公司出资行为的专项行动，其中包括严厉查处资产评估机构出据虚假评估报告的非法行为。“国家工商总局、公安部发出通知，严打虚假出资和抽逃资金”，《人民日报》2002年2月2日第5版。

[19] 例如，国有资产管理部门对评估执照的审批权已经不限于国有资产评估领域，任何从事资产评估业务的个人和机构都必须获得它的许可。

[20] 王哲、赵邦宏、刘巧茹，“资产评估环境初探”，估价师资讯网。

[21] 国家国有资产管理局“关于加强资产评估管理工作的紧急通知”（1993）。

[22] 国家土地管理局和国家体改委“股份制试点企业土地资产管理暂行规定”（1992）。

[23] 国家国有资产管理局“关于加强资产评估管理工作的紧急通知”（1993），重申生产经营单位的国有土地使用权和国有房产的评估必须纳入国有资产评估的管理范围。并指出，不得将企业整体资产人为地分解开来，分别在几个部门立项，单独组织评估，并由几个部门分别审核确认。这种做法既违反了“国务院91号令”的有关规定，破坏了国有资产评估管理的统一性，割裂了企业整体资产，又增加了企业的负担，对此应坚决加以制止和纠正。

[24] 国家土地管理局“关于对土地估价及地价管理有关问题请示的答复”（1994）。

[25] 国家国有资产管理局“关于土地使用权评估等有关问题的复函”（1995）。

[26] 国家土地管理局“关于加强地价管理规范土地估价行为的通知”（1995）。

[27] 国家国有资产管理局重新修订的“资产评估机构管理暂行办法”（1993），第13条。

[28] 国家土地管理局“关于贯彻《城市房地产管理法》若干问题的批复”（1995）。

[29] 建设部“房地产估价师注册管理办法”（1998），第4条。

[30] 国家国有资产管理局、中国证监会“关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定”（1993），第2、5条。

[31] 当时，获此执照的评估机构为107家。于宁、凌华薇，“中国资产评估业大事记”，《财经》2002年第11期，页82.

[32] 参见于宁、凌华薇，“评估之秘”，《财经》2002年第11期，页90.

[33] 国务院“探矿权采矿权转让管理办法”（1998）。

[34] 国家专利局和国家国有资产管理局“专利资产评估管理暂行办法”（1997），第10条。

[35] 国家工商行政管理局“商标评估机构管理暂行办法”（1996），第3条。

[36] 参见李建兴，“规范中介机构行为-整顿规范市场经济秩序述评之六”，《人民日报》2001年4月10日第5版。该文还指出，有的中介机构政企不分，实行两块牌子一套人马，将政府授予的行政管理职能转化为有偿的社会中介服务，行政权力直接渗透到中介机构内部，成为滋生腐败的土壤。

[37] 1993年的年检还发现：评估机构采用不正当手段揽评估业务。一些评估机构在承揽评估业务中，往往凭熟人关系办事，给资产占用单位个别人送礼、给好处等手段拉来客户，甚至有的评估管理部门硬性给企业指派评估机构。这些做法，都直接影响评估机构在评估市场上的公平竞争，也难以保证评估的质量。一些评估机构在做评估项目时，对具体评估项目的有关资料还没有准备齐全的情况下，就匆忙进点评估，工作底稿不完善，评估粗糙；评估结果受委托单位意见的影响或受地方主管部门的行政干预比较严重，评估结果随意性较大，资产评估报告书不能真正做到客观、公正、真实地反映被评估单位的资产价值量。参见“一九九三年机构年检中普遍存在的问题及在机构管理和一九九四年年检中应加强的几方面工作”，转引自国家国资局“关于一九九四年对资产评估机构进行年检的通知”（1994）。

[38] 参见李巧宁，“中介机构脱钩困难重重”，《财经时报》2000年8月29日。

[39] 参见财政部“关于资产评估机构改制有关程序的通知”（1999）。

[40] 中国证监会“关于成都红光实业股份有限公司严重违法违规案件的通报”，《上海证券报》1998年11月20日。另参见凌华薇、于宁，“资产评估：天平失衡”，《财经》2002年第11期，页80.

[41] “四川新津国土局局长贪污83万被判14年”，《四川青年报》2000年12月27日。

[42] 邢台市土地管理局干部利用职权，采取让房地产开发商为用地单位代办征地手续的方式，搞暗箱操作，贪污受贿，违纪金额高达3500余万元，仅贪污受贿金额就达2200余万元，涉及土地征用、审批、发证、监管各个环节，牵涉房管、交通、建委、城建、工商等部门，多达57人，其中县处级干部15人，被依法追究刑事责任的32人。参见冀岸，“‘土地爷’的错位人生”，《法制日报》2001年6月20日第6版。

[43] 新华社深圳2001年12月12日电，“深圳原副市长王炬被，挖出一批贪官”。

[44] 新华社杭州2002年2月9日电：经浙江省舟山市中级人民法院审理查明，1996年2月至2001年3月间，徐友来利用担任市土地管理局局长的职务便利，在土地管理费减免、土地地价确定及出让手续审批等过程中，先后索取或收受他人财物共计价值人民币89.6万余元；1995年1月至2000年2月，徐利用职务便利侵吞本单位公款52.6万余元。此外，经法院审理查明：2000年8月至12月间，徐友来违反土地开垦费的使用规定，擅自决定采用用地单位自行委托造地的虚假形式，将有关用地单位应入财政造地基金专户的开垦费等共计人民币184.5万元作为委托造地费支持给某私营企业，造成国家重大直接经济损失。因犯、贪污罪、罪，徐友来被一审判处无期徒刑，，并处没收个人全部财产，其犯罪所得赃款142万余元被追邀。

[45] 参见国土资源部“关于加强管理依法行政从源头上防治腐败的决定”（2000年）。2000年12月，在国土资源部就该“决定”召开的新闻会上，国土资源部副部长李元说，在国土资源部门行政管理中，容易发生违法违纪问题的部位和环节相对集中在行政审批、确权发证、执收执罚、项目管理等权力运行过程中。参见郄建荣，“国土资源部实行行政过错责任追究制”，《法制日报》2000年12月22日。

[46] 这方面的报道参见于宁、凌华薇，“评估之秘”，《财经》2002年第11期，页90～91.

[47] 有研究者指出我国资产评估的收费方法不符合国际通行做法，无法确保评估机构的独立公允性。详细讨论参见王诚军，“我国资产评估收费方法亟待改革”，《国有资产管理》2001年第1期，页57.

第6篇：国有土地资产管理范文

关键词：土地信托银行 农村土地流转

全面服务于我国农村土地管理体系的总目标是指，构建土地信托银行，有效促进土地资源优化配置，充当土地资产的“看护人”，转变土地为“可携带资产”，保障农民合法权益，让农民共享改革开放成果。在筹集资本方面，通过信托方式管理企业内部股权，筹集和管理社会资本，可以促进产权社会化，运用联合权力保护微小资本权益，维护劳动者利益，催生民主，制约腐败，缩小贫富差距，克服资本人缺位和资本以大欺小等产权不公平问题，实现按劳分配和按资分配相结合，为共同富裕提供必要的权益保障，从而实现资本共享。在发行集合信托产品方面，可以直接吸收社会民众资金，发挥尽职勤业的金融管理和风险控制优势，实现资本之外更大范围的金融普惠，从而化解当前我国现有的金融制度性红利和垄断暴利与社会不均衡的矛盾。

土地信托银行可行性分析

（一）土地银行现状

从1996年上海建立全国第一家城市土地储备机构起，国内主要城市纷纷建立了自己的土地储备机构。由于我国在土地所有制、土地银行的组织架构、土地收购和管理模式、土地储备的范围、配套法律法规建设等方面与西方国家存在很大差异，再加上国内土地储备机制是建立在土地市场机制还没有完全建立、隐性市场广泛存在、地价受到抑制的背景下，因此，土地银行制度不健全，功能定位不清晰、真正意义上的土地银行机构缺失，在发挥优化土地资源配置、促进城市发展的功能方面与西方国家存在很大差距。总的来看，目前国内土地银行的运营模式主要有上海模式、杭州模式、南通模式三种，如表1所示。

当前我国土地银行运营过程中存在的问题主要体现在以下几个方面：

1.没有明确统一的土地银行组织机构。我国法律规定土地一级市场中政府垄断，而目前国内没有统一协调的土地银行组织机构和土地银行运营模式，地方政府大多各行其政，土地银行机构身份不明确，导致政府对土地一级垄断权利削弱，各个机构的职责和工作程序不明确，协调困难，工作效率低下。部分城市的土地银行机构目标定位扭曲，片面追求市场利润最大化，不但未能履行调控土地市场、促进经济社会发展的职能，反而在一定程度上加剧了土地市场供求关系的扭曲。

2.土地银行制度实施缺少配套的法律。尽管我国实施城市土地银行制度具有坚实的法律基础，但是城市土地银行制度本身却缺少明确的法律。目前，我国涉及土地的相关法律主要由宪法、民法通则中有关土地的条款，以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》现行相关法律框架、国土资源部关于《闲置土地处置办法》等。根据这些法律条文，城市政府在特殊情况下可以行使土地所有者权利，对土地进行强制性收购，但是未能形成专门的土地征购法律。而且当土地银行机构运作过程牵涉到土地转让方、政府、开发商等利益时，没有法律去指导土地银行的运作，规范和保障各方的利益调整，使土地银行制度无法高效地实现社会经济目标。

3.土地交易不透明。土地银行实施过程中的一个核心问题是土地转让过程中权利和利益的重新分配。在土地银行机构收购、整合、招投标及出让土地过程中，价格如何确定、所得收益如何分配将直接影响土地出让者、政府、土地银行机构、开发商等各方的权利和利益分配。而目前国内土地交易过程中存在操作不透明、价格不明确、行政化干预严重等问题，不仅不利于土地银行机构的正常运作，也为土地腐败的滋生提供了基础。

（二）构建土地信托银行的优势解析

1.信托和银行的转型理念具有一致性。国外银行发展的实践表明，随着一国经济由投资拉动型向消费拉动型升级转型，以及直接融资在社会融资机制中的作用的提高，银行转型的方向将是由社会融资中介向财富管理中介转变，为客户提供个性化、综合化的金融产品和服务。而在当前国内资产管理市场快速发展的背景下，信托公司也必然要成长为具备资产管理、财富管理能力的机构，才有存在的价值，两者的转型理念具有一致性。战略决定结构，战略的趋同有利于信托和银行组织架构的整合。

2.信托和银行的优势具有互补性。信托公司的优势在于多样化的资金运用方式、通过传统融资型业务所累积的对优质资产的判别和把握能力，以及对新的市场机会特别是产业投资领域的快速响应。银行的优势在于庞大的客户资源和资金资源，面向客户的多元化、综合化业务体系，以及强大的资产管理能力，两者的优势具有很强的互补性。考虑到客户资源和资金资源将是信托公司未来市场争夺的重点，单一融资业务为主导的业务体系亟待改变，因此，并购银行将有助于信托公司实现信托工具的广泛和有效的运用，不断开发信托创新品种，打造核心业务优势。同时，信托和银行也可以实现强强联合，将融资服务和资产管理有机结合。

3.并购银行有利于信托公司提升经营管理水平。信托公司可借鉴银行的流程管理和风险管理，推进以客户为中心、以风险控制为主线的业务和管理流程改造，实现由“部门信托”到“流程信托”的转变；建立包括信用风险、市场风险和操作风险在内的、全程、量化和立体的全面风险管理体系，提升自身的风险管理水平。

“土地信托银行”的构建原理

“土地信托银行”以共有制理论为基础，以“立足农村土地，促进土地流转，引导社会资金，实现金融普惠”为践行原则，兼顾信托和银行的制度契合点，促进投融资体制改革，引导社会资金，支持农村土地流转等重点领域建设，实现土地资本化，发挥金融在国家农村土地战略转型中的积极作用。

（一）发展目标

“土地信托银行”将依照国家战略目标和经济社会发展政策，遵循“不以实现商业最大化为目标，而以追求社会效益为路径”的发展思路，引导民间资金投向，合理配置金融资源，为农村土地提供多功能、全方位的金融服务，运用信托机制，让人民共同分享农村土地流转成果，实现金融普惠。

（二）市场定位

“土地信托银行”确立在“市场环境下，以土地为标的，以信托为平台，发挥银行优势，为农村土地流转服务”的运作思路，打造为国家中、长期农村的产业性金融机构。

（三）资本设计

“土地信托银行”以吸收民营资本为主，国有资本为辅，同时吸纳社会民众微小资本，总规模300亿股，每股面值人民币一元，按照市场化原则发行。其中，国有资本不超过30%，民营资本和社会民众资本不低于70%。

“土地信托银行”的运行模式

“土地信托银行”需要具备较强的金融功能，较宽的经营范围，较高的风险管理制度和水平，更好的市场化经营机制，需要一支更加兢兢业业和职业道德优良的管理团队去控制、化解和缓释各种经济风险。基于此，依据银行的存储和信贷功能，依托信托的制度优势，本文构想“土地信托银行”的运行模式如图1所示。

第一，农户将土地存入“土地信托银行”，“土地信托银行”为其提供土地凭证，实现了农民拥有“可携带资产”、“可携带的社会保障”，使农民自由迁徙成为可能。

第二，“土地信托银行”的银行部作为委托“土地信托银行”的信托部设立土地信托，实现土地财产资本化，实现了土地所有权、经营权和收益权的有效分离。同时依托信托专业化、产业资源和与政府沟通等方面优势，增加农民谈判地位，保障农民利益实现。

第三，“土地信托银行”的银行部和信托部实行严格的资产隔离，土地信托实现农村合作组织资产经营和行政管理的分离，实现了受益人的固定收益和超额收益。

（一）管理逻辑

对于发展较为成熟的行业和需要规模发展的行业，如旅游、文化、休闲和健康等绿色经济，可以按照商业银行融资功能，提供短期融资，收购兼并贷款、买方信贷和卖方信贷，支持其建立信用，加速发展。对于风险高、规模大、建设期长、很有前途或意义重大的项目，要客观评估其商业模式和盈利模式，联合财政资金、政策性金融建立多种保障和补偿机制，运用联合融资、银团贷款和结构性融资，控制风险，达到支持目的。对于农村土地中高新技术问题，“土地信托银行”应当建立科技专家顾问机构，建立有关技术资料库，组建有科技评估能力的项目管理团队，逐渐摸索和探寻适应农村土地的投融资管理模式。

（二）资金来源

长期资金来源：根据农村土地发展中开发形式的信托项目，发行集合信托产品，募集中、长期资金、发行中、长期金融债券、建立和管理信托投机基金，发起产业投资基金。短期资金来源：吸收存款、发行大额存单、办理机构存款，办理电子银行和银行卡的个人存款业务，开展金融市场短期融资业务。

（三）资金运用

通过信托投资、信托基金投资、产业基金投资、信托贷款、信托项目融资、收购兼并融资、中短期商业信贷、消费信贷和短期融资工具，运用投贷组合、结构性融资、债股转换组合等方式，提供各种投融资服务。支持农村土地和绿色经济基础建设、培育核心技术企业发展，支持关键企业规模发展，促进农村土地健康发展。解决农村土地以及相关产业短期资金需求，为其建立短期融资平台，提供增信服务，为绿色经济发展提供周转融资和各种金融服务。为农村土地和绿色经济提供重组兼并融资服务，促进规模发展，促进产业链发展，建立行业发展平台，支持农村土地和绿色经济横向贯通发展。建立电子银行体系，创立云银行服务，支持绿色消费、打造旅游、文化、休闲和健康消费金融体系，为扩大内需和拉动消费服务。

（四）盈利模式

在市场化运行原则下，“土地信托银行”保持稳健长期可持续运行的盈利模式是手续费、利差和资本回报，以信托业务手续费收入为主，银行存贷利差为辅，以投资业务资本回报和资金管理息差以及结算、顾问、等中介业务手续费为补充。

参考文献：

1.陈伟.瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示.国际城市规划，2005（6）

2.谢美芳.土地收购储备运行机制分析―以漳州市为例.福建农林大学硕士论文，2007

3.余萍.国外农地抵押金融制度的比较法借鉴.管理学家，2010（10）

4.典福田.典型国家和地区土地整理的经验及启示.资源与人居环境，2007（20）

第7篇：国有土地资产管理范文

为贯彻落实党中央、国务院关于政府要减少对经济事务审批事项，强化监督管理的要求，现就改革土地估价结果确认与土地资产处置审批办法的有关问题通知如下：

一、以土地估价报告备案取代土地估价结果确认审批

改革土地估价确认管理，取消确认审批，建立土地估价报告备案制度。企业改制需要进行土地估价的，应由企业自主选择土地估价机构进行评估。土地行政主管部门不再对土地估价结果进行确认。企业改制上报的土地估价报告，只要格式规范、要件齐备，土地行政主管部门将直接给予备案。

企业改制涉及的土地已经实行有偿使用或需要转为出让或承租土地的，不再进行处置审批，直接在市、县土地行政主管部门办理变更登记或有偿用地手续。企业委托进行土地估价的，土地估价报告同时交付备案。改制涉及的土地采用国家作价出资（入股）、授权经营方式处置的，土地估价报告应在省级以上土地行政主管部门办理土地资产处置审批时备案。

土地估价中介服务机构要与政府主管部门彻底脱钩，按照“客观、真实、公正”的要求，独立进行估价业务活动，对土地估价结果独立承担责任，并定期将业绩清单上报土地行政主管部门备查，接受监督。

市、县人民政府土地行政主管部门要定期确定公布当地的基准地价和标定地价，并提供地价查询服务，为社会和企业认定估价结果提供参考依据。为维护国家和改制企业的土地权益，促使土地估价机构增强自律意识，提高执业质量和服务水平，土地行政主管部门将对土地估价机构和估价报告进行定期抽查，对弄虚作假的，要追究责任，依法处理。

二、明确企业的国有划拨土地权益

企业原使用的划拨土地，改制前只要不改变土地用途，可继续以划拨方式使用。改制后只要用途符合法定的划拨用地范围，仍可继续以划拨方式使用。改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。

为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。

三、规范国家作价出资（入股）、授权经营处置方式的使用

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。其中，经国务院批准改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批，其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。为方便与有关部门衔接，同一企业涉及在两个以上省（自治区、直辖市）审批土地资产处置的，企业可持有关省（自治区、直辖市）的处置批准文件到我部转办统一的公函。

土地资产处置方案报批程序如下：

（一）改制企业根据省级以上人民政府关于授权经营或国家控股公司试点的批准文件，拟订土地资产处置总体方案，向有批准权的土地行政主管部门申请核准；

（二）土地资产处置总体方案核准后，企业应自主委托具备相应土地估价资质的机构进行评估，并依据土地状况和估价结果，拟订土地资产处置的具体方案；

（三）企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门对土地产权状况、地价水平进行审查并出具意见；

（四）企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到有批准权的土地行政主管部门办理土地估价报告备案和土地资产处置审批。

（五）企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地变更登记。国土资源部对土地资产处置方案核准和审批实行集体会审，各地也应实行集体决策。审批机关要简化审查内容，只对土地权属状况、土地处置方式和地价水平等内容进行重点审查。初审机关不干预土地资产处置方式。

四、加强对土地估价机构的监督管理

各级土地行政主管部门要切实转变对土地估价行业的管理方式，建立抽查制度，进一步加强对土地估价机构的监管。各地要定期对土地评估机构和土地估价报告进行随机检查，组织土地估价行业协会及有关专家对被抽查的机构和报告进行集体评议，对违法违规的机构或个人进行处罚。土地行政主管部门作出处罚决定前，应进行听证，抽查结果和处罚决定要向社会公布。

对在抽查评议中发现未与行政机关脱钩并改制而从事中介业务、土地估价报告和业绩清单不按规定备案、拒不接受主管部门检查、不遵守土地估价技术规范、弄虚作假评估的机构或个人，要视情节轻重，分别给予通报、警告、降低资质等级、吊销土地估价机构资质证书和土地估价师资格证书等处罚。

今后，在我部备案的土地估价机构和已报部备案的土地估价报告，由我部组织抽查。在省级土地行政主管部门备案的机构，由省级土地行政主管部门组织抽查，抽查结果应向我部报告。

第8篇：国有土地资产管理范文

关键词：土地规划；土地管理；土地利用率

随着我国工业化和城市化建设的不断推进，土地的占用量不断增多，因此如何提高土地资源的利用率，对于社会的可持续发展是非常重要的。目前无论从国家整体上看，或者从建筑施工的微观角度，我国的土地资源利用效率都存在低下的问题，如何加强土地规划与管理，已经是一个热点问题。由于我国目前土地规划与管理上存在不少缺陷，针对这些问题提出相应的对策，有效的促使土地资源利用率的提高，并且对建筑施工过程中如何强化土地规划和管理进行分析，从微观角度提高土地的资源利用率。

一、土地规划与管理动态监测模型

针对目前的土地利用形势，构建土地规划与管理的动态监测模型，有助于加强土地规划和管理，做到科学提高土地资源利用效率。我国目前的土地利用存在以下缺陷：总量大，人均少，耕地压力大，非农建设占用地面积急剧上升，占用耕地面积大，对于土地的管理和规划模式是粗放型管理，不利于土地资源的合理开发和有效使用。作为我国社会发展不可或缺的自然环境资源，如何解决人口和土地之间的矛盾，是非常重要的，因此利用动态监测模型对土地管理和规划进行研究，利用动态变化的直接驱动力，将各种监测数据纳入变化模型中，模拟土地规划与管理的动态变化。为了实现区域协调发展，必须加强基础设施的建设，同样面临着用地资源的匮乏，根据土地规划与管理动态监测模型，研究土地资源合理规划和管理，对于土地提高资源利用率和技术发展有着重要的战略意义。

二、宏观层面的土地规划与管理

宏观层面的土地规划与管理，根据管理与规划动态监测模型属于整体较大尺度的规划和管理，目前我国土地规划与管理上存在不少问题，耕地整体被滥用、管理混乱等现象屡见不鲜，从整体上看，我国目前土地利用率不高的原因有两个方面，其一是规划方面存在问题，其二是管理方面的问题。针对这些问题，对我国宏观层面的土地管理和规划进行改革。

1.缩小指令性规划范围。从土地规划与管理的动态监测模型进行分析，我国目前应该缩小指令性规划的范围，而逐步扩大分区管制的独立效能。由于基础设施建设力度的加大，应该逐步实现各个地区对于诸如农田水利或省级重点建设项目的分区管制。根据市场实际情况，随行入市，不再将各地区的基础设施建设项目纳入国家整体的土地占用年度计划，而对于省级重点建设项目应该报经国务院审批，这些类型的用地应该减少计划管理，将这些用地纳入计划管理的范畴内，往往会对区域内的其他因素造成很大的冲击，造成土地利用率的下降。

2.农业生产结构调整用地的规划。目前，有许多专家认为应该将农业生产结构调整用地纳入计划范围，这种意见是不合理的。因为这会加剧计划与市场之间的矛盾，由于非农占用低计划会扩展至农业内部用地，指令性计划将会扩展至整个农业生产结构用地的调整，对于农业结构的调整其主要目的在于保障国家的粮食安全，对于粮食的播种面积主要由市场和政府经济部门共同调节，近年来供过于求的市场趋势使得这种调节模式发挥着巨大的潜力，而如果再次将农业生产结构调整用地纳入计划范围，就会造成越管越乱的情况，我国政府对于非农占用地的宏观管理已经稍显牵强，再对农业结构进行调整，就会丧失规划的有效性。

3.增加规划与管理的市场弹性。我国目前正在不断的深化经济体制改革，但是除了要坚持市场调节的作用外，还不应该摒弃计划管理，要坚持在特定领域采用计划指标，对于如招商引资等情况而导致的较大缺口，如确有需要可以允许地方在一定幅度内使用计划外指标，使用计划外指标要经过省级土地管理部门批准，而对于用地较多时，则应上报国务院批准。

三、微观层面的土地规划与管理

现今社会发展对于土地的依赖性日益加大，特别是那些占地面积特别大的企业，每年需要新增大量的建设用地，本文举油田企业的土地规划与管理为例，分析如何加强对土地利用的规划和管理，促使土地节约集约使用。

1.完善土地资产管理机构。对于占地面积较大的大型企业来说，应该设立专门的土地资产管理机构，加强土地资产管理队伍的建设，通过组织专业化高素质的人才队伍，严格遵守土地管理法，并且根据行业的自身特点，制定相应的监督运行机制，土地资产管理机构应该对土地资产的开发利用进行分析，加强可行性论证，深入市场和环境进行调查，做到决策科学，管理有序，规划合理。

2.土地使用集约化。由于类似油田企业要占用很大的土地面积，并且土地新增数量逐年加大，通过集约化手段对于提高土地利用率有着重要的作用。随着科学技术的发展，充分利用信息化和自动化手段降低土地的使用量，尽量做到节约用地，降低成本。在保障油田正常生产的前提下，尽量选用劣质地和未利用地，而减少占用耕地和农田。并且要保障环境的可持续发展，尽量减少土地污染，地方政府部门要提高工业用地利用率的门栏。

3.实施土地资产信息化管理。大型占地工业企业要对土地资料做好统计、填报和等级等资产管理的基础工作，定期清查土地资产，深入实地现场进行核实。其次，要健全土地资产信息档案，一地一档，完整保存原始材料。最后，应该分类存放，专人负责，做好借阅和查询等后续服务工作。

第9篇：国有土地资产管理范文

1.1加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2农村土地资产管理存在的问题

2.1农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。“集体产权”(CollectivePropertyRight)或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是家庭联产承包责任制下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。2.4农村土地资产管理效益低目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193m2增加到218m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3加强农村土地资产管理的建议

3.1强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》(2007年3月)明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5培育农村土地资产市场