改进社会治理方式精选(九篇)

第1篇：改进社会治理方式范文

治国理政，既要有政略和战略，也要有方略和策略。治国方略就是执政者( 执政党) 运用公权力和其他政治资源治理国家所遵循的战略性指导原则和整体性策略方针。治国方略的优劣好坏、能否符合国情并解决国家治理的基本问题，往往可以决定国家和执政者( 执政党) 生存与发展的前途和命运。因此，历来希冀实现长治久安执政目标的执政者( 执政党) ，通常都比较重视治国方略的选择、设计与实施。从某种意义上讲，人类政治文明的发展历史，就是一部治国理政的道路模式、制度体制、方略方式的创造史、选择史和实践史。在总结我国民主法制建设的经验教训时说: 新中国成立初期，我们党在废除国民党旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治基础。后来，党在指导思想上发生左的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是文化大革命十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛。

历史的惨痛教训使我们党深刻地认识到，依法治国事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，认识到法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安; 什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。这是中国共产党用惨痛教训换来的宝贵经验，是当代中国治国理政的至理名言。改革开放30 多年来，我们党高度重视加强和推进法治建设，总体上实现了从人治到法制、再从法制到法治的历史转变和进步。放眼世界，人治是近现代国家的一条不归路，法治则是人类政治文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。法治与人治的问题不仅是治国理政基本方略、基本方式的问题，同时也是国家政治体制、政治发展道路的重大问题。说: 综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。

否定专制和人治，实行民主和法治，是国家治理现代化的必然趋势，是先进政党执掌国家政权后治国理政的主要选择。在历史新起点上，在中国共产党领导的多党合作政党体制下，我们党如何治好国、理好政，这是党领导人民管理国家、治理社会、发展经济、保障民生、实现中华民族伟大复兴必须面对和解决的重大课题，也是深入理解全面依法治国新思想新战略的一个基本出发点。党的十八大以来，我们党领导人民治国理政，坚持一条道路中国特色社会主义道路，追求两大目标两个一百年的奋斗目标，深化三者统一党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进四个全面全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，紧握五子执政枪杆子、笔杆子、刀把子( 社会主义法治) 、印把子、钱袋子，加强六大建设经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，不断开创中国特色社会主义治国理政的新局面。治国理政战略思想博大精深，涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面，涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，包括国家发展方向、目标、动力、总布局、国防和祖国统一、和平发展、党的领导、反腐倡廉等主要内容，是指引我国顺利实现两个一百年奋斗目标的重要思想。在治国理政的战略思想中，依法治国和法治占有重要地位。2014 年9 月5 日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出: 我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。党的十八大和十八届四中全会都明确肯定: 依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是治国理政的基本方式( 以下简称两个基本) 。把依法治国作为基本方略，就意味着依照宪法和法律管理国家、治理社会、管理经济和文化事业。依法治党治国治军，是我们党治国理政的战略性指导原则和整体性策略方针。把法治作为基本方式，就意味着我们党尽管采用行政手段、经济手段、道德手段、社会规约、技术方式、思想工作等方式综合治理，但法治是最基本、最主要、最常态的治国理政方式。

我们党确立并遵循两个基本来治国理政，表明以为总书记的党中央对依法治国和法治的充分肯定，表明全面依法治国在我们党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用，表明中国特色社会主义法治建设理论的与时俱进和创新发展。

二、全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出: 全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面依法治国作为国家治理领域的一场深刻革命，意味着我们党治国理政的基本理念、基本方略、基本方式的根本转变，意味着中国共产党作为执政党必须在宪法框架下和法治轨道上，通过法律上层建筑的立、改、废、释、授权等途径，有组织有领导、积极稳妥、循序渐进地推进中国的政治体制改革。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时，明确要求必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

显然，在中央全面深化改革的战略决策中，依法治国方面的法制改革不同于经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、生态文明体制改革、党的领导体制改革，全面推进依法治国方面的法制改革属于国家政治体制改革的性质和范畴。2014 年1 月，在中央政法工作会议上曾明确指出: 司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。既然司法体制改革属于我国政治体制改革的重要组成部分，那么，立法体制改革、行政执法体制改革、法律监督体制改革、全民守法体制改革、党领导法治建设的体制改革等等，当然也属于政治体制改革。国家治理，就是人民当家作主，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程; 是在执政党的领导下，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体，依照宪法、法律和其他规范、制度和程序，共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活，共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程; 是执政党坚持依__宪执政和依法执政，总揽全局，协调各方，支持各个国家机关依法独立履行职权，领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。

从发展民主政治的角度讲，依法治国是人民当家作主，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业; 从加强和完善党的领导和执政的角度讲，依法治国是党在宪法和法律的范围内活动，依照和运用宪法和法律治国理政，依宪执政，依法执政; 从法治的内在功能和价值讲，依法治国是要依法治权、依法治官，尊重和保障人权，实现国家各项工作的法治化; 从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度讲，依法治国是要不断完善国家的法律体系和法律制度，同时使这些法律和制度得到良好有效运行，实现良法善治。站在党和国家战略布局的高度，从多个角度对全面依法治国的性质及其重大意义，做出了精辟论述。在中共十八届四中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告中，深刻指出: 依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。在《关于 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 的说明》中，进一步阐明: 全面推进依法治国，是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党的国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。

因此，在我国，全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变法或者变革，是一场法律的革命，具有十分浓烈的政治体制改革的特征和性质。发生在当代中国的这场具有政治体制改革性质的法律革命，在指导思想、基本原则、领导方式、改革举措等许多方面是不同于以往发生的经济体制改革、社会体制改革、教育体制改革、卫生体制改革的。全面推进依法治国，需要政治、经济、文化、社会等多方面资源协调配合，需要教育、行政、经济、道德、纪律、习俗等多种手段协同辅助，但从国家治理体系的制度层面来看，变法就是改革，是深刻的政治体制改革。全面推进依法治国，从一定意义上讲实质就是我国政治体制的深化改革和自我完善。全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的全面加强，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国、建设法治中国的所有这些要求，贯彻落实到国家治理体系现代化的体制机制上，必然触及或者引发政治体制改革和完善的问题。对此，我们要有清醒的认识和充分的准备。毫无疑问，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度形态是中国特色社会主义的民主政治制度，其核心是坚持共产党领导和执政的政治体制以及作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。

推进依法治国的各项改革举措，落实依法治国基本方略的各种改革设计和建议，都不可避免地直接或者间接关涉党的领导体制和人大制度，关涉中国的政治体制。推进科学立法，不仅涉及如何完善立法体制、立法程序、立法技术、立法质量、立法实效、_法律体系等的体制机制问题，而且涉及如何进一步提高人大代表的素质、落实人大宪法权力、加强人大监督、发展人大民主等深层次的体制机制问题。推进严格执法，不仅涉及如何改革完善行政执法体制、机制、方式，加强对行政执法自由裁量权的规制约束等问题，而且涉及如何深化行政体制改革、转变政府职能、推进依法行政、建设法治政府等一系列深层次的体制机制问题。推进公正司法，必然要求全面深化司法体制改革，甚至把司法体制改革作为政治体制改革的突破口。推进依法执政，从制度体制上贯彻落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的原则，本身就是一场从革命党向执政党全面转变的深刻革命，是执政党运用法治思维和法治方式自己革自己命的最为深刻的政治体制改革。把全面推进依法治国定性为中国的政治体制改革，是我国政治体制在新形势下主动适应经济社会发展和全面深化改革的需要，在宪法框架下和法治轨道上实现政治体制机制的自我完善和优化发展。把全面推进依法治国定性为政治体制改革，是我们党和国家经过60 多年探索、特别是改革开放以来30 多年不断实践，终于找到的一条有组织有领导积极稳妥循序渐进推进政治体制改革的可靠路径，是符合我国国情的中国特色社会主义民主政治不断发展和自我完善的必由之路。

全面推进依法治国实质是政治体制改革，因此我们绝不能掉以轻心，而要高度重视，加强领导，防止国内外敌对势力敌对分子利用推进法制改革、特别是深化司法体制改革之机，宣传和兜售西方的宪政价值和司法模式，渗透中国法制改革。同时也要加强对国内理论界、传媒界有关理论研究和舆论宣传的正面引导，关注人民群众对政治体制改革的利益诉求，防止某些别有用心的人利用全面推进依法治国的法制改革，策动街头政治、大规模群体性事件等违反法治的活动。

三、全面依法治国必须坚持党的领导，处理好党与法的关系

党法关系是依法治国的核心问题、根本问题。提出全党要正确认识和深刻把握党与法的关系。他说: 党和法治的关系是法治建设的核心问题。党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴; 处理不好，则法治衰、党衰、国家衰。

第2篇：改进社会治理方式范文

随着市场化改革的深入，中国经济的转轨激发社会的转型与治理的变迁。在城市发展中，从以生产为中心到以生活为中心，从单纯注重“物”的增长到注重“人”的需求的满足与全面发展，生活回归本位使得生活方式引起愈来愈多的关注。生活方式的变迁与公共治理存在复杂的连结关系，市民生活方式的变迁为城市公共治理达至善治提供了客观条件也提出了现实要求，是城市公共治理水平提升的重要动因。近年来，在深入贯彻落实科学发展观、共建共享生活品质之城的进程中，杭州市民生活品质稳居全国前列，市民生活方式呈现出多层面的变迁形态。同时，杭州公共治理创新不断、成就凸显、广受褒奖，是省会城市中“公共治理水平最佳城市”①。但总体而言，杭州城市治理仍处于由管理向治理变迁的探索过程中，要实现善治目标仍有相当长的路要走。辨明市民生活方式变迁与城市公共治理的复杂连结关系，把握杭州市民生活方式变迁的特征与趋势，认清城市公共治理的发展趋势与未来走向，为杭州公共治理向善治迈进提出可行性对策，是顺应城市生活与发展和谐共融趋势、公共治理变迁趋势，推动城市公共治理迈上新台阶、提升新水平的现实需要，是推动杭州实现新一轮跨越式发展的重要环节。

一、生活方式变迁与公共治理连结的理论逻辑

“生活方式”原属日常用语，19世纪中叶开始作为科学概念出现在学术著作中，而后由附属性的边缘概念发展为具有独立意义的概念，并成为社会学的一个重要范畴。马克思在《德意志意识形态》中提出了“生活方式”的概念。“人们用以生产自己必需的生活资料的方式……不仅应当从它是个人肉体存在的再生产这方面来加以考察，它在更大程度上是这些个人的一定的活动方式、表现他们生活的一定形式、他们一定的生活方式。个人怎样表现自己的生活，他们自己也就怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的———既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致。”①在这里，生活方式作为为生产方式概念解释的需要而存在，表明生产方式对于生活方式的决定性作用。生活方式受到劳动工具（“怎样生产”）和劳动对象（“生产什么”）等客观条件的制约。生产力发展水平对生活方式变革起决定性作用。“近年来，任何一种机械发明都不像珍妮纺纱机和精梳纺纱机的创造，在生产方式上，并且归根到底，在工人的生活方式上，引起那样大的改变。”“这里，正确表达了实际的联系。‘机械发明’，它引起‘生产方式上的改变’，并且由此引起生产关系上的改变，因而引起社会关系上的改变，‘并且归根到底’引起‘工人的生活方式上’的改变。”②生产力的发展，以生产工具的革新为标志，引起生产方式和生产关系的改变，再是社会关系的改变，最后是生活方式的改变。生产力决定生产方式，进而决定生活方式，生活方式反映生产方式。这是唯物史观对生活方式理解的基本逻辑。

人类社会向前发展，人的主体性、人自身的价值凸显，生活方式的地位日益上升。马克思将人类社会划分为相继演进的“人的依赖关系”、“以物的依赖性为基础的人的独立性”和未来以“个人全面发展”和“自由个性”为基础的三大社会形态③，是以人的主体生存状态及自由度为划分标准的。生活方式是人的主体生存状态的外在表现形式，相应地，生活方式的变迁经历“肯定—否定—否定之否定”螺旋式上升的环节，表现为自然经济时代以生产方式“吞没”生活方式的形态、工业经济时代生活方式成为独立领域的形态以及知识经济时代生活方式涵盖生产方式的形态。在依然以工业经济为主导的现时代，生活活动日益从生产活动中分离出来成为独立领域，但仍局限在相对狭小的生活空间里，表现为对人的需要实现形式的局限性。反映在学术领域，是既往的社会理论未能给予生活方式应有的地位与关注。生活方式作为描述性、附属性的狭隘概念的理论地位越来越难以适应时代的变迁和社会的进步。生活方式必须完成自我理论建构，回归本源意义，彰显目的性价值。从价值角度考察生活方式，强调生活方式的主体影响因素，如需求、爱好、意向等，就是贯彻马克思对事物“把它们当作人的感性活动，当作实践去理解”，“从主观方面去理解”，而非传统的“只是从客体的或者直观的形式去理解”④的实践原则。需求是生活方式变迁的主观因素，随着社会的发展与进步其重要性日增。

需求对生活方式的影响，通过生产方式这一中介进行，呈现出“需求—生产—生活”的互动关系，即需求提升、引导生产，生产制约需求，需求通过影响生产间接影响生活方式。社会物质生产越发达，人们满足享受、发展层面需要的欲望越强烈，社会的、交往的、精神层面的需要越多。易言之，随着生产的发展，人类社会从“生产型社会”向“生活型社会”转型，社会发展的“属人性”、“属生活性”越突出，生活质量、人自身的发展问题日益成为社会需主要解决的问题。作为日益自立于生产活动的领域，生活活动有着自身独特的内容、结构和发展规律。生活方式拥有自身所属的独特范畴和概念层次。作为主体范畴，生活方式反映人们凭借一定的生产方式和全部社会条件，进行满足自身需求的生活活动的形式；既可以指称某个阶级，也可指称某个家庭、某个人的生活活动形式，是一个多层次的概念。生活方式的外延至今未有清晰的界定。但各种类型的界定无非从生活方式的主体与环境及两者间的磨合模式三方面入手，至少涵盖三大要素：生活活动条件（包括自然条件和经济社会发展水平、设施建设、文化传统和特点等社会条件）；生活活动主体（具有一定文化取向和价值观念的人）；生活活动形式（生活活动条件和生活活动主体相互作用所外显出的一定行为模式）。①“城市治理”（urbangovernance）或曰“城市公共治理”，是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程②。20世纪90年代以来，随着新公共管理理论不断渗入城市管理实际过程，运用善治理论改变现行管理模式，实现城市善治，成为发达国家城市治理转型的基本趋势。“善治”（goodgovernance）即“良好的治理”，包含治理理念的合理内核，更强调多元的治理主体、多中心的治理模式、不断革新的治理工具、民主化的治理方式等，由此实现合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等善治要素③的满足。提升公共治理水平，最终实现善治也是我国城市治理的基本目标。生活方式变迁与政治发展、公共治理存在三重递进的逻辑关系。其一，生活方式间接影响上层建筑。#p#分页标题#e#

马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中对历史唯物主义的经典表述④，可以概括为“两个序列”。一是“生产力—生产关系—政治上层建筑—社会意识形式”，二是“生产方式—社会生活过程—政治生活过程—精神生活过程”。两者相辅相成、缺一不可。缺少任何一个序列，都不可能完成对生活方式作用机制的正确理解。若将生活方式确立为介于政治上层建筑、社会意识形式之间的亚范畴，则它既与生产关系发生制约与反作用，又制约与影响政治上层建筑和社会意识形式。其二，生活方式对政治发展具有本质规定性。政治是生活的场域和实现形式之一，政治活动围绕生活展开，政治主体、政治空间、政治活动形态随着生活主体需要的扩大而变化，随着生活方式各要素的变迁而发展。从根本上说，是生活方式主体需要结构的变动、需要层次的提升激发了政治要素的变迁与政治的发展。生活方式的变迁呈现缓慢、渐变的形态，其变迁的速度最终影响社会整体发展包括政治发展的顺利进行。其三，生活方式变迁激发公共治理走向善治。生活方式问题地位的凸显，体现出社会发展日益以人为本、以生活为本的趋势，要求城市由管理走向善治，逐步实现国家权力向社会的回归。具体而言，生活活动主体的变迁推动公共治理主体结构的多元化，生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔的公共政治空间，生活活动形式的变迁激发公共治理方式的革新。

二、生活方式变迁激发城市公共治理走向善治

杭州作为民营经济发达、市民生活品质稳居前列的省会城市，改革开放以来数百万市民的生活方式发生着潜移默化的变迁，为城市治理的创新发展准备了条件、提出了要求并赋予了动力，走向善治已成为大势所趋。

（一）生活活动主体的变迁推动公共治理主体从一元走向多元

从城市管理走向城市治理，最终达至善治，核心是治理主体的变化，由政府主导转向政府与民间组织、社会组织、公民组织的协同合作。改革开放三十多年来，杭州生活活动主体从以集体为中心向以公民和公民社会组织为中心转变，公民社会和民间组织的迅速成长壮大正是治理变迁的主体因素。民营经济是杭州经济发展的特色和优势，随着民营经济的发展壮大，公民社会组织迅速成长，传统“强国家弱社会”的状况得到有效改变。社会组织在杭州不仅起步早、数量多，而且发展速度快，覆盖面由初期的以社会慈善、扶贫救助为主拓展到农业、工业、服务业、科教文卫等各个领域，初步形成了门类齐全的社会组织体系，并发挥着越来越重要的作用。尤其是新世纪以来，在接触外来思潮频率较高、影响较深的杭城居民中，相当数量严格意义上的“公民”正在诞生。他们不仅主体意识彰显，且拥有较强的法治与责任意识，以及参与政治生活的意愿与能力。公民、公民社会组织的成长壮大，取代集体成为生活活动主体的中心，推动公共治理主体多元化。

（二）生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔公共政治空间

改革开放以来，意识形态的制约力量减弱，社会各层面力量增长，市民生活活动内容丰富多样、生活活动方式选择的自主性增强。城市本身就是公共事务高度密集的空间场所⑤，随着市民生活空间日益扩展形成市场化、社会化、大众化的“公共生活领域”，这种城市公共空间不仅起到地理空间的承载作用，更是“政治的”空间。伴随公共空间集中的是一定程度的分化、个体差异的彰显及新型社会关系的产生。社会的发展与技术的进步使传统家庭的诸多功能为社会所取代，社区日益成为市民网络化活动空间的核心。杭城社区通过打造一个个优质公共服务产品，不仅便利了市民生活，更建立了政府与社会、政府与市民良性互动的新型社会关系。目前在杭州，据统计在全市实际换届的576个社区居委会中，有507个实行了直选，比例达到88．02％；15个社区居委会直选时采取电子投票，有效防止了贿选；首次借鉴国际选举惯例，引入与国际接轨的选举观察员制度，对选举全程进行民主监督。杭州社区居委会民主选举、民主管理、民主监督的自治实践走在了全国前列。自治已经成为杭州市民的政治生活方式。

（三）生活活动形式的变迁激发公共治理方式革新

生活活动形式是人们一定的生活活动的行为模式，包括劳动生活形式、消费生活形式、社会交往形式、闲暇生活形式、家庭生活形式等，当前正呈现出复杂的变迁形态：市民的工作内容、形式、时间和强度实现了全方位的改变。市民的消费观念呈现出“生活消费被遮蔽—超前消费—消费主义—消费生活审美化”的变动态势；消费结构不断升级，生存型消费比例下降，享受型、发展型消费比例上升。市民社会交往空间扩展，地域对于交往的制约程度减弱，市民通过QQ、POPO、MSN等网络聊天工具及网络论坛、博客、拍客等形式得以随时随地进行沟通；社会交往频率增加、速度加快、深度递减，人际交往随意性增大、感彩淡化、功利色彩增强；业缘交往取代血缘交往成为最重要的交往关系。闲暇生活成为市民生活的一个重要组成部分，闲暇消费需求逐步扩大，休闲内容和方式发生改变。家庭生活趋向现代化、多样化、民主化，更加注重家庭责任的承担与个性满足的平衡；家庭结构从单一走向多样；家庭传统功能萎缩；家庭轴心存在变数。市民生活活动形式的变化驱使城市治理方式实现多重转向：从单纯自上而下权力运作的组织结构转向上下互动、协同合作，公共部门、私营部门、志愿部门共同参与；从命令、指挥、控制转向领导、推动、合作；从静态的制度运作转向动态的应变过程，以动态、快节奏、创新应变的治理风格取代传统相对静态、固定式、程序化的管理形式。

三、杭州公共治理走向善治的基本路径

随着城市化进程的加快，面对不断分化的社会结构、错综复杂的利益纠葛，社会管理和公共服务的有效开展成为城市政府面临的严峻问题。近年来，杭州公共治理层面的创新实践成效显著：初步构建了服务型政府的基本框架，营造了较为务实高效的治理环境；积极培育社会复合主体，构建了各群体、各层次间具有较强互动关系的治理主体结构；“以民主促民生”工作机制在一系列公共事业和民生工程中得到实践，并运用于各个政府层级和各级政府职能部门，一整套民主民生互促发展的制度机制初步定型；大力实施开放式决策，提高了决策的科学化、民主化水平。然而，杭州公共治理水平仍与善治目标存在相当大的差距。一些重要环节的不足与缺陷，将影响创新实践的可持续性，甚至阻碍公共治理的善治变革。一是公共治理主体结构尚未定型。政府观念和行为模式尚未发生根本转变，人治状况依然严重，服务型政府建设参差不齐。公民社会组织发展不均衡、影响力不足，民办非企业单位甚至面临生存困境。二是社会复合主体进一步发展遭遇难题。社会复合主体呈现出显著的“政府主导”特征，各成员间的细微关系的处理、政府在发挥引导作用的同时不越位成为难点问题。三是公共治理工具有待更新。公共产品与服务依然不能满足公众日益复杂多样的需求，须借助企业、非政府组织提供更为优质和均等化的公共产品与服务。四是公共治理民主化水平有待提升。“以民主促民生”机制尚处于发展起步阶段，涉及面有限；推动力存在持续性问题；媒体的深度分析与理性引导的意识与能力不足；公众的理性参政能力不强，等等。鉴于杭州公共治理存在的上述问题，善治目标的实现需从如下几方面着手，全面提升治理的层次与水平。#p#分页标题#e#

（一）建立多元治理主体结构

善治要求城市治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构。政府依然是治理的重要主体但非唯一主体，政府治理的局限需要非政府组织来弥补。如今越来越多的非政府组织逐步独立地进行原先由政府机构开展的部分治理活动，成为城市治理的重要主体。但其本身也存在局限性。关键在于，建立两者之间的良性互动与合作关系，结成稳固有效的治理结构。第一，革新理念、完善制度，全方位打造服务型政府。在政府各部门牢固树立“有限政府”观、“民本位”的权力服务观、平等公正服务观。不断巩固改革成果，时刻监控和推进政府机构改革进程。进一步推进行政审批制度改革，在优化审批流程、提高审批效率、提高民众满意度上做文章。完善和丰富“开放式决策”的内涵，提高市民的参与度，提升决策的科学化、民主化水平。第二，扶持为重、逐步规范，着力培育公民社会组织。政府应着眼于“扶持为重、逐步规范”的培育和管理思路，提升社会组织自身能力；加强宣传推广与调查研究、出台具体政策扶持社会组织的发展；营造公平合理的竞争环境；加强监督、规范运作。①第三，放权于民、让权于民，培育公民精神。政府放权于民、让权于民，让私域回归公民，并逐步从一些公领域撤出，支持和引导公民社会发展成熟。将公民教育落实到公民日常生活中，通过各种平台支持公民积极参与公共事务讨论与决策，提升公民素质，培育公民精神。

（二）健全多中心治理模式

我国城市治理模式经历了管制模式、经营模式和治理模式三个发展阶段，治理变迁路径明显受到社会结构转型和西方公共管理改革的影响，且与西方出现多中心治理的同一趋势。多中心治理是城市政府与企业、非营利组织以及公民相互合作来促进城市发展的过程，它一方面要求政府转变职能，另一方面强调城市利益相关者的广泛参与，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。依多中心治理的理论与模式来看，杭州“社会复合主体”就不仅仅是一种新的组织形式，更是一种顺应全球城市治理发展趋势的新型治理模式———多中心治理模式的实践探索。社会复合主体鲜明地体现出多中心治理的特征，即城市政府作为公共利益的当然代表，在社会复合主体的运作中仍然起着“掌舵”的核心作用，为多主体的合作机制提供支持、规范、服务和导引。但社会复合主体的杭州探索需在更长久的时间里经受实践检验。健全完善社会复合主体，迫切需要在如下方面努力：一是进一步完善社会复合主体内在关系的管理技术和微观措施，关键是如何界定各主体参与治理的边界；二是在提高合作能力的基础上进一步淡化政府行政干预色彩，落实好政府与企业、非营利组织、公民等主体间的平等关系；三是政府作为社会复合主体的推动者，需进一步增强自身推动力。政府要健全各主体的利益表达、利益协商、利益分享和利益保障等方面的制度建设，提高各主体参与治理的积极性、主动性及能力水平。

（三）革新公共治理工具

城市治理工具是指参与治理的各主体为了实现治理目标而采取的行动策略或方式。随着社会不断复杂化，城市政府在运作组织性工具、规制性工具与经济性工具对城市进行管理的过程中产生了诸多问题，使得城市治理工具亟需革新。一是革新政府公共产品和服务供给模式，实现公共产品和服务的多元化供给。杭州应努力改变传统的直接生产经营公共产品和服务的单一模式，政府集中精力做好决策、监督、协调和指导等工作，将公共产品生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构，实现政府和其他类型机构对公共产品供给的合作共治。同时，健全政府购买公共服务机制。对政府向社会组织购买服务的治理机制进行有效监督，严格政府对购买社会组织服务资金的管理，确保专款专用；加强对购买行为的社会公开，让购买行为受到社会公众的广泛监督。二是运用现代电子和信息技术创新公共治理工具。需总结市政务信息资源共享即业务协同试点工作的经验教训，以点带面，有序推进电子政务建设。大力建设城市公共服务系统和城市治理咨询系统。充分运用现代电子信息技术，推广运用GIS技术，推动治理信息网络化，不断提高治理的透明度和公正性，科学评价治理绩效。

第3篇：改进社会治理方式范文

中国公共治理模式为什么成功

紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。

在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。

始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。

不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。

国际上公共治理模式可供借鉴的经验

中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:

形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。

注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。

在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。

中国公共治理模式的挑战与发展

在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。

加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。

加快推进社会管理体制改革,探索“强政府、大社会”的社会管理模式,形成中国特色的公共治理结构。切实推进政府与社会组织分开,把一些不必由政府承担或可由社会承担的事务,通过政策引导等方式转给社会组织,充分发挥社会组织在社会管理方面的作用。加快推进从乡镇到县级的地方政府改革,形成建立在民主选举与民主治理基础上的地方公共服务型政府。

第4篇：改进社会治理方式范文

论文关键词　大社区　定位　治理模式

一、“大社区”的定位

目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往“区——街道办——居委会”为“区——大社区”的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。

所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。

大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循“小政府大社会”的原则，引入新公共管理的理念。

二、大社区治理存在的障碍

实现大社区的治理，进而实现与之对应的“以合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效为基本要素的善治社会”是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。

（一）权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题

大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：（1）国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。（2）发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。（3）保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。

（二）大社区治理的现实障碍

1．行政权力的干预

尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的“权随责走，费随事走”还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。

2．原有的制度不完善

我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。

3．复杂的利益关系有待协调

大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：（1）社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。（2）与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇“同工不同酬”的问题。

三、探索大社区治理的道路

大社区治理需要遵循的原则就是把公民的利益放在第一位，把协商作为解决问题的首要理念，把公民和社会组织参与作为解决社会问题的主要方法。

（一）在健全各项制度的基础上划分行政权力和社会权力的界限

1．大社区治理中的主体划分

大社区治理就是要改变以往的行政主导，建立多元管理主体，因此大社区在职能划分上要遵循以下规则：上级安排的行政性的事务统一由区级政府管理，必要时可以在大社区设立分理站，服务性的事务由社区居民服务中心统一管理，社区内部事务由社区委员会讨论决定。只有按照这样的原则才能真正做到“权随责走，费随事走”，实现权力的下放。

2．推行大社区领导人直选，探索集体决策机制

借鉴农村村民自治中选举村领导的经验，以及近年来在四川、云南等地进行的乡长直选，在大社区中推行领导人直选。大社区领导直选有助于改变基层政府领导由行政命令决定，基层政府不对下负责的局面，改变了基层政府的合法性来源。借鉴部分地区乡长直选的经验和教训，实现大社区领导人直选需要立足以下几个方面：一是制度和程序设计。二是实现党内民主与大社区民主的同步。三是直选后的制度保障。

3．充分利用已有协商机制，积极开发新的协商形式

社会治理要把协商放在第一位，改变以往的行政主导，把协商贯穿于解决社会问题的始终。要充分发挥人民代表大会制度的基础性作用，充分利用政治协商制度、党内民主制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等制度在解决社会问题方面的作用，要依据现实对听证制度、政务公开等制度进行改革，要把网络民主、业主委员会制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互联网在社会问题协商方面发挥的作用。

（二）加强公民参与、提高社会组织地位

1．培养公民的参与意识，建立公民对大社区的归属感

长期以来，我国公民的政治参与意识差，政治冷漠发展到了一定程度。长期实行的居民委员会制度和村民委员会制度由于行政色彩浓厚也不能让公民建立归属感。要通过各种各样的形式增强公民参与意识，通过各种途径保障公民参与。同时要加强大社区内公民的互动，真正建立“通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的人类集合体”通过大社区内社会群体的互动，建立市民对于大社区的归属感。

2．公共政策制定模式的改革

公民是否能够影响甚至参与具体公共政策的制定是衡量民主社会的一大标志。人本社会制定公共政策时必然听取公民的意见，以公民的意志为导向。实现社会有效治理就要增加公民参加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社区公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民参与在社会问题觉察机制中的比重，改变以往公共政策的制定模式，减少“精英理论。

3．促进社会组织的独立和成熟

社会组织是社会权力的核心，是社会治理的关键。要真正发挥社会组织的作用，首先要转变传统观念，加大对社会组织的支持和培育，加快政社分开的步伐。政府要通过“税收优惠，购买服务，建立社会组织发展基金”等方式促进其发展。其次要建立健全社会组织相关法律体系。承认社会组织的合法地位，尽快出台《社会组织法》，降低社会组织的准入门槛。再次，要完善社会组织的内部治理。构建合理的组织治理结构，借鉴公司等法人形式的治理结构。最后，在经费上政府加大对社会组织的投入，同时通过各种形式募集资金，增加经营性收入。但要通过监事会监督，公民监督等监督形式确保经费专款专用，避免浪费和腐败。

（三）协调大社区各方面利益关系，避免出现社会矛盾

1．与经济团体的关系

大社区与与原本居委会等小社区在辖区范围上的区别主要在于大社区下的经济团体的大量存在。调动经济团体在社区治理中的积极性，协调与经济团体的关系是实现大社区治理的重要方面。

2．与村改居辖区的关系

村改居是城乡二元体制下农村城镇化的和城市化的过渡形式。在村改居的过程中出现了不少问题，农民的利益不能得到充分保障。要处理好村改居问题，需要做到以下几点：第一，解决失地农民的就业问题。第二，村改居辖区的服务保障。第三，促进城乡居民的互动。

3．街道办变大社区后的人员分流

第5篇：改进社会治理方式范文

【关键词】四个全面；发展稳定；战略支撑

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-082-02

一、“四个全面”是驻马店市跨越式发展的战略基石

发展是解决驻马店市所有问题的基础和关键，而谋划发展大局必须立足驻马店市现实。立足驻马店市现实就要立足特殊区情，立足特殊区情必须深刻认识和全面把握驻马店市社会的主要矛盾。人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，是由错综复杂的历史成因和社会主义初级阶段的现实特征决定的。这个矛盾决定驻马店市的发展必须以经济建设为中心，以全面提高社会生产力发展水平、增强社会综合实力、提高人民生活水平为内容的跨越式发展架构。特别是改革开放30多年来，驻马店市社会发展与日俱进，各项事业蒸蒸日上，但同时，仍面临诸多困难和挑战。从经济发展来看，经济总量稳步提升，但根基薄弱，发展质量差强人意；从民生改善来看，生活水平显著提升，但均衡不调，总体水平尤显滞后；从思想文化建设来看，现代文明深入人心，但意识落后，先进文化有待发展；从生态建设来看，环境保护成绩显著，但困难重重，生态安全形势严峻。

发展总是在历史中承上启下、在问题中破浪前行的实践过程。驻马店市社会已经实现基本小康，业已站在新的历史起点上，而要按照跨越式发展的要求继续前行，必须建构合理的战略布局，为发展提供强大的战略支撑。“四个全面”的提出，正是为当下驻马店市发展进行战略布局的基石。“四个全面”源于新的实践，根据新的国际国内形势，立足中国当前实际，针对当下发展难题，总结历史经验教训，回应人民热切期盼，不仅是实现中国梦的发展总纲，也是驻马店市跨越式发展的行动指南。

指出：“中国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段。实现这个目标是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步。”把全面建成小康社会置于中国梦的宏大愿景之中，不仅为中国梦给予了精准坐标，也使发展有了更加具体而现实的目标和要求。驻马店市跨越式发展任务尤艰，赶超是要迅速缩短与其他市的发展差距，并非无视规律和罔顾现实，准确而言之，驻马店市的跨越式发展是立足现实、科学合理的赶超型发展。如前所述，驻马店市发展的诸多阶段性特征，正是全面建成小康社会阶段的特征。换言之，驻马店市跨越式发展在当下的具体内容就是全面建成小康社会，这是当前跨越式发展最根本的战略指向和目标要求。全面建成小康社会，核心是全面。这个全面是覆盖人群的全面，亦即每个人都不掉队的全面，正如总书记所指的“一个民族都不能少”的全面；这个全面是涉及领域的全面，是五位一体总体布局的全面。可以说，全面建成小康社会之“全面”二字，核心地表达了发展的中心和主旨，涵盖了跨越式发展应有的内涵。从覆盖人群而言，在中国全面建成小康社会，当然要有驻马店市跨越式发展的自我加速；从涉及的领域而言，跨越式发展必须是立足现实、解决问题、科学合理的发展。全面建成小康社会，从根本上说是发展问题，是当前解决驻马店市所有问题的战略方向和根本举措。

驻马店市的跨越式发展不可能一帆风顺，虽然成就辉煌，但挑战和困难不容忽视。全面深化改革的战略思想，无疑为驻马店市的跨越式发展给出了方向、目标、思路。全面深化改革，就是要坚定中国特色社会主义的道路、理论和制度自信，对驻马店市而言，推进跨越式发展就是要坚定不移走有中国特色、驻马店市特点的发展路子，这是方向、原则和立场。背离这个方向，脱离这个原则和立场，跨越式发展就是无本之木。全面深化改革，是要完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，对驻马店市而言，就是要不断推动社会治理创新、实现治理体系和治理能力现代化，形成经济发展、政治清明、民生改善、生态良好、文化繁荣的良好格局，这是目标。没有这个目标的指引，建设富裕和谐幸福法治文明美丽的社会主义新驻马店市就是无的放矢。毫无疑问，全面深化改革，是跨越式发展的动力所在。

党的十八届四中全会，以同志为总书记的党中央提出全面依法治国的战略思想，为法治中国建设标定新的里程碑，也为中国梦的实现营造着良好的法治环境。对驻马店市而言，在全面依法治国战略指引下的依法治驻马店市，是跨越式发展不可或缺的基础和保障。

中国共产党始终坚定地领导驻马店市各族人民在推进社会发展进步的历程中不断进取，取得了辉煌的建设成就。实践早已雄辩地证明，驻马店市的跨越式发展离不开中国共产党的坚强领导。跨越式发展要取得更大成绩，党的领导不能丢，而从严治党是关键。全面从严治党，就是要使党始终保持与人民群众的血肉联系，始终保持先进性和纯洁性，严明政治纪律和政治规矩，在从严治吏、正风反腐、严明党纪的过程中实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，给予跨越式发展强有力的政治保证。

二、“四个全面”是驻马店市长治久安的战略保障

驻马店市社会不仅存在着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的主要矛盾，“四个全面”战略思想和布局，是我们党因应当前形势，在治国理政方面与时俱进的新成就、新创造，它既有目标又有举措，既有全局又有重点，为维护驻马店市稳定、实现社会长治久安给予了强大的战略保障。

全面深化改革为实现驻马店市长治久安提供强大动力。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进治理体系和治理能力现代化，推进社会治理创新，无疑是维护驻马店市稳定、实现社会长治久安的基本举措。从这个角度而言，实现长治久安本身就是作为系统工程之全面深化改革的应有之义，换言之，全面深化改革的目的之一，就是要实现长治久安。全面深化改革作为重大战略举措，既是现实驱动力，又是根本凝聚力；既是方法路径，也是精神支柱。不容否认，实现长治久安是一个艰难的实践过程。如果说长治久安是目标，全面深化改革就是为实现这一目标扫清障碍的“清道夫”，也是实现这一目标的强大动力。

全面依法治国为实现驻马店市长治久安营造良好的法治环境。管子有言：“圣人能生法，不能废法而治国。”法令者，民之命也，为治之本也。社会稳定需要社会规范予以维系，长治久安离不开法治保障。依法治国既治吏也治民，既治理社会也治理政府，明确“没有法律之外的绝对权力”，强调“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，声明“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，要求“领导干部要做尊法学法守法用法的模范”。毫无疑问，当社会生产生活都被纳入法治轨道，改革发展稳定，无不以法治为框架、用法治作支撑、由法治来贯穿，这既是为子孙万代计、为长远发展谋的治世之举，也是长治久安不可或缺的法治环境。因此，要实现长治久安，必须落实好全面依法治国的战略部署，坚持依法治驻马店市，用法治思维推进社会治理创新，坚决依法打击一切分裂祖国、危害国家安全、破坏社会稳定的违法犯罪行为，用法治手段切实维护好国家的最高利益、社会的整体利益和最广大人民群众的根本利益。

三、在“四个全面”战略布局中谱写中国梦驻马店市篇章

“四个全面”战略布局，是建设富裕和谐幸福法治文明美丽社会主义新驻马店市的行动指南，是推进跨越式发展、实现全面建成小康社会的必然要求，也是维护驻马店市社会稳定、促进长治久安的有力保障。我们必须紧紧围绕“四个全面”，奋力谱写中国梦驻马店市篇章。

（一）谱写中国梦驻马店市篇章，要立足驻马店市实际

“四个全面”，是从我国经济社会发展现状中得出来的，是从改革开放的实践中得出来的，是从人民群众根本利益与现实需要中得出来的，是为推动解决当前突出矛盾和复杂问题提出来的。一言以蔽之，是一切从实际出发的战略布局。谱写中国梦驻马店市篇章，必须立足驻马店市实际，着力解决发展不平衡不协调的突出问题，在全面建成小康社会的目标指引下努力建设小康驻马店市；深刻认识和全面把握主要矛盾和特殊矛盾，在全面深化改革过程中，推进跨越式发展和长治久安；彻底摆脱封建农奴制残余思想的影响，在全面依法治国路径下，推进治理体系和治理能力现代化，不断推动社会治理方式创新；切实推动党的建设新的伟大工程，在全面从严治党过程中，使党始终成为推进跨越式发展和长治久安的坚强领导核心。

（二）谱写中国梦驻马店市篇章，要有系统思维和整体布局

“四个全面”自成体系，是一个完整的相互联系的有机体，由一个目标系统和三个支撑系统构成，全面小康是目标系统，深化改革、依法治国、从严治党是支撑系统。对驻马店市来说，小康驻马店市便是目标系统，深化改革、依法治藏、从严治党就是推进全面建成小康社会的支撑系统。小康驻马店市是党的殷切期望和驻马店市人民的共同追求，深化改革是推进社会发展进步的根本动力，依法治驻马店市是实现社会治理体系和治理能力现代化的重要保障，从严治党是党能够始终坚强领导社会主义现代化建设的必然要求。四者相互影响、相互贯通，是一个完整的系统和有机联系的整体，统一于中国梦驻马店市篇章的恢弘意境，统一于跨越式发展和长治久安的伟大实践，统一于建设富裕和谐幸福法治文明美丽社会主义新驻马店市的伟大事业。谱写中国梦驻马店市篇章，就是要把全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党统筹起来，形成推进跨越式发展和长治久安的总纲，全面推进驻马店市社会主义现代化事业的新发展。

第6篇：改进社会治理方式范文

（国家行政学院，北京 100089）

摘 要：实践层面的政策范式常常被理解为一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格，包括政策问题、政策主体、政策价值和政策工具等构成要件。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有丰富的政策内涵。国家治理体系和治理能力现代化的推进，将带来我国公共政策范式的转型。

关 键 词：国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力；政策范式

中图分类号：D63－31文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）02－0012－06

收稿日期：2014－11－21

作者简介：鲁彦平（1979—），男，河南濮阳人，国家行政学院2014级教育经济学博士研究生，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，研究方向为社会性别与公共政策、公务员教育培训。

基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政策协同机制研究”的阶段性成果，项目编号：24720144025B。

党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化是一个涵盖治理理念、治理结构、治理过程以及治理工具等改革与创新在内的有机整体，它不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有极为丰富而深刻的政策内涵。国家治理现代化的实现需要一个过程，但其对我国公共政策实践的各种影响已经开始呈现。随着我国国家治理现代化进程的逐步推进，一次新的政策范式转型已经隐然可期。

一、政策范式与政策范式转型

（一）政策范式

众所周知，范式这一概念来源于托马斯·库恩。在《科学革命的结构》一书中，“范式被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”［1］而同一范式的存在，是一个科学共同体得以形成的基础。尽管围绕这一概念准确内涵的争议从未停止过，但这并未阻止其快速传播和不断衍生的脚步，彼得·霍尔正是将范式概念引入公共政策研究的先行者。彼得·霍尔认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性质，该框架镶嵌于政策制定者开展工作所使用的每一个术语之中，它的影响力缘于它常常被认为是理所当然的，而且作为一个整体难以得到仔细验证，而这个框架就是政策范式。［2］

如同范式一样，政策范式也是一个非常有用但却缺乏共识的概念。从整体上看，学者们对这一概念一般有两个层面的理解：一是从学科理论的层面将政策范式理解为政策分析范式。如张国庆认为，政策范式是关于公共政策分析的规律、理论、标准、方法等在内的一整套信念，是政策分析学科领域的世界观。［3］正是基于类似的理解，严强提出，公共政策学科诞生以后，在西方出现并流行的第一个公共政策研究范式是实证的、经济理性的研究范式，而从上世纪70-80年代开始转向后实证的、社会理性的研究范式。［4］二是从政治实践的层面将政策范式理解为政策实践范式。比较常见的是把它界定为政策实践中一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格。值得注意的是，即便是实践层面的政策范式概念，不同的人对其构成要件的理解也存在差异。例如王学杰认为，政策范式是指公共政策发展过程中出现的相对稳定的模式，它包括政策所遵循的基本理论、价值原则、决策方式、实施手段等内容。［5］而严强则以“主体性质、价值取向和工具选择”为政策范式的主要组成部分，构建了一个SVT模型。［6］

本文是在政策实践层面来使用政策范式这一概念的。而在政策范式具体内容构成上，笔者以为，SVT模型将“主体——价值——工具”视为政策范式的要件有很大的合理性，它暗含了“谁？向什么方向？用什么方式来解决？”而这正是公共政策的核心内容。但其不足之处在于，这一模型未能体现“解决什么问题”，而对政策问题的确认恰恰是政策议程的核心内容，也是不同政策范式得以相互识别的重要标志。因而笔者将“问题”加入SVT模型，形成PSVT模型，即“什么问题？谁？向什么方向？用什么方式来解决？”后文对我国政策范式未来走向的分析亦是按照这一思路展开的。

（二）政策范式转型

库恩提出了范式的概念，意在通过分析原有“范式”与“新范式”之间的变迁来更严谨、规范地阐释科学发展变革的规律，而政策范式概念的肇始者也是基于类似目的。霍尔认为，每个政策范式的变迁过程通常都经过三个序列的变化过程。处于稳定时期的政策范式在很大程度上不受挑战，随着异常现象或事件的累积，如果原有的政策范式不能有效解决政策客体存在的问题，那么，这种政策范式就会变弱，最终就会导致政策失灵，就会面临挑战。当挑战导致了一些暂时或实验性的改动，政策子系统中的专家们的意见出现了公开分歧并逐渐扩散到公众，相关政策社群得到显著的扩展，新的政策范式渐渐制度化，政策范式的转移过程完成。［7］

关于政策范式转型问题，国内学界主要集中于政策实践范式转型层面。这种研究又可分为两种类型：一是放眼于我国公共政策的整体，可看作宏观角度。例如严强结合社会转型理论，提出我国改革开放后的公共政策，从批判理性动员型范式，经过经济理性引导型范式，过渡到社会理性服务型范式；［8］王曼认为，建国以来我国公共政策分别经历了“抓革命、促生产”，“经济增长主旋律”和“科学发展观”三种不同范式；［9］李永晟则从政府和社会的二元主体角度提出我国公共政策正告别“政府高权统治范式”，走向“社会参与治理范式”。［10］二是聚焦于某一具体领域的政策，可视为微观视角。例如杨团对我国社会政策范式，［11］梁建峰对我国农村社会保障政策范式，［12］以及卞地诗对我国传媒政策范式的研究等。［13］

本文旨在从宏观层面分析党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革目标及其实现过程对我国政策范式已经和将要产生的影响。

二、国家治理现代化及其政策内涵

（一）国家治理现代化的基本内容与具体实践

国家治理的质量关乎国家的兴衰和公众的福祉，对更好的国家管理制度和更高国家管理水平的追求一直都是我国近展史中最为核心的问题之一。从某种意义上说，晚清以来我国一次又一次地向现代政治转型的努力和探索都可以视为我国国家治理现代化进程的组成部分。在此过程中，我们走过很多弯路，也积累了丰富的经验。

改革开放本身也是推动我国国家治理现代化的伟大实践。正如总书记所言：“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”［14］党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，是改革开放以来我国国家治理现代化实践的继承、延伸和完善。

关于党的十八届三中全会提出的国家治理现代化的内涵，总书记有过明确表述：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应时展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。［15］

而国家治理现代化这一总目标所涵盖的具体实践则包括：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。［16］

（二）国家治理现代化与政策范式的关系

中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的政治领导体现在制定党的纲领、路线，确定奋斗目标并通过法定程序使之上升为国家意志，成为全体人民共同遵守的规范方面。党制定的纲领、路线和确定的奋斗目标构成了我国公共政策最重要的来源，从而也在相当程度上决定着我国公共政策范式的走向。党的十八届三中全会提出的国家治理现代化，在深度上涵盖了国家治理的价值体系、结构体系和运行体系三个层面，在广度上囊括了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制和执政体制等诸领域。作为我们党探索社会治理取得的最新成果，国家治理现代化这一全面深化改革目标定位具有丰富的政策内涵，在具体政策、基本政策和元政策等不同层面都对我国当下和未来的政策实践产生了深刻影响。

在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，有很多论断直接明确了具体政策的基本内容。比如：提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；实行院士退休和退出制度；加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台；逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核等。有一些决定将对我国公共决策产生全局和局部影响。比如：中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略；查办腐败案件以上级纪委领导为主……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度等。

同时，还有一些决定为很多基本政策设定了方向。比如：使市场在资源配置中起决定性作用；更好地保障和改善民生、促进社会公平正义；坚持协商于决策之前和决策实施之中；坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动等。

三、我国政策范式的未来走向

《决定》指出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这意味着我国国家治理体系和治理能力现代化的目标要在2020年初步实现。当下，我们已经处在实现党的十八届三中全会提出的推进国家治理现代化的历史进程中，而随着这一进程的不断深入，我国公共政策范式将呈现如下走向：

（一）在政策重心方面

党的十一届三中全会做出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来的战略部署，自此经济发展一直是党和国家工作的中心，经济政策也成为我国整体政策格局的重心所在，经济政策时代逐渐形成，这也是我国经济建设取得举世瞩目伟大成就的最重要原因之一。随着我国市场经济体制改革的不断深入，市场机制对资源配置的作用也经历了“辅助性作用——基础性作用——更大程度的基础性作用——决定性作用”这样一个不断强化的发展过程，而这也是我国经济建设领域中政府与市场作用边界不断调整的逻辑线索与现实轨迹，即市场逐渐成为经济发展的关键因素。与此同时，以基本民生和社会保障为核心的公共服务体系越发成为我国经济社会发展中的“短板”，在经济发展过程中出现的人与环境的紧张关系也日益突出。在延续以往改革基本方向的基础上，党的十八届三中全会提出的全面深化改革将社会管理创新和生态文明建设提到了一个前所未有的高度。可以预期，在未来我国整体政策格局中，社会政策和环境政策所占的比重将不断增加，经济政策时代或将向社会政策时代逐渐转型。

（二）在政策主体方面

政策参与作为政治参与的一种形式，其与人们利益的关联性要超过选举参与。随着市场经济发展带来的社会利益关系和利益结构的分化，人们的权利意识和社会管理参与意识不断增强，基于市民社会发育而来的各种社会组织使得这种利益诉求有了组织化的载体，而层出不穷的信息技术又为其提供了有力支持。“国家治理”这一概念本身就带有强烈的合作和参与色彩。按照俞可平先生的说法：在权力主体方面，治理的主体则是多元的，除了政府之外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；在权力性质方面，治理可以是强制的，但更多是协商的；在权力来源方面，治理的来源除了法律之外，还包括各种非国家强制的契约；在权力运行向度方面，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的；在作用范围方面，治理所及的范围则以整个公共领域为边界。［17］关于国家治理现代化，党的十八届三中全会强调，要完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。由此可见，未来我国政策主体多元化特征将更加突出，社会力量参与将贯穿于公共政策全过程，也将极大地改变我国公共政策的议程设置模式、公共决策模式、政策执行模式、政策评估模式以及政策变迁和学习模式，使整个公共政策过程变得更加开放、透明，使公共政策更具有回应性。

（三）在政策价值取向方面

公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，价值取向决定着这种权威性分配的方向。公共政策价值取向具有多元性，可以表现为对公平、效率、民主、秩序等价值的不同偏好。市场化改革之后，出于解放和发展社会生产力的考虑，我国公共政策价值取向在整体上呈现出明显的效率导向。体现在收入分配政策上，党的十二届三中全会提出“让一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”，党的十三大提出“在促进效率提高的前提下体现社会公平”，党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”。然而，效率偏好的政策价值取向在见证了我国经济社会快速发展的同时，也带来了很多社会问题，因此，党的十六大重申在“效率优先、兼顾公平”的同时，初次分配注重效率，再分配注重公平；党的十六届五中全会进一步强调“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”。党的十八届三中全会明确提出要“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度”；“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度”；“规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系……努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。从以上政策价值取向可以看出，过度强调公平会影响效率，我国过去的“平均主义”和西方一些国家的社会福利病都证明了这一点。但我国社会保障体系总体仍处于较低的水平，当下的公平和效率之间还存在相互促进的可能空间。通过强化二次分配机制特别是建立健全针对弱势群体的教育、医疗、养老等社会保障体系，不仅不会降低反而可以提升效率；同时，强化对弱势群体的保障也是促进社会公平的最有效途径。公平和效率在弱势群体身上获得了统一，通过对弱势群体的关怀，我们完全能够实现公平与效率的双提升。可以预期，我国今后的政策价值偏好在总体上将更加强调公平。

（四）在政策工具选择方面

政策工具连接政策目标和政策结果，是用以实现特定政策目标的活动方式。一种影响最广泛的政策工具分类方式是按照政府介入程度的强弱，将其划分为强制性工具和自愿性工具以及介于两者之间的混合性工具。其中，强制性工具又包括成立公共机构直接提供产品或服务、管制和组建公共企业；自愿性工具主要指通过市场、非政府组织、家庭、社区等力量来解决问题；混合性工具则主要由经济诱因类和信息类工具组成。国家治理现代化的一个重要层面就是治理工具的现代化，这也是我国当前全面深化改革的一个重点领域。其主要内容有：全面推进依法治国；简政放权，加快行政审批制度改革；推行政府购买服务；发挥市场对资源配置的决定性作用；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；激发社会组织活力等。上述改革内容表明，在今后的政策实践中，公共政策的运行将更加严格地受到法律的约束和规范，组织类和管制类等强制性政策工具在整体上会有所减少，信息类和自愿性工具将更受青睐，而经济诱因类工具因兼具强制性和自愿性工具的长处会成为政策工具创新最为集中的选择。

参考文献

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［6］［8］严强．社会转型历程与政策范式演变［J］．南京社会科学，2007，（05）．

［9］王曼．我国公共政策的三段范式［J］．求索，2010，（01）．

［10］李永晟．社会参与治理下的公共政策范式研究及启示［J］．学理论，2014，（04）．

［11］杨团．社会政策研究范式的演化及其启示［J］．中国社会科学，2002，（04）．

［12］梁建峰．政策学习与政策范式视角下的农村社会保障建设［D］．陕西师范大学硕士论文．2008.

［13］卞地诗，李兆友．我国新时期传媒政策范式转移研究［J］．社会科学战线，2012，（11）．

［14］［15］，切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］．人民日报，2014－01－01．

［16］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16．

第7篇：改进社会治理方式范文

关键词： 社会体制改革科学发展自治社会体制

中图分类号：C 911文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）05000508

社会体制是国家为了维护社会秩序、促进社会发展而对社会建设和社会管理做出的一种制度安排。[1]作为对政府、社会组织和私人部门在社会建设与社会管理中的角色、地位及合作方式等方面进行的制度安排，社会体制是组织社会生活、建构公平正义社会的基本制度。社会体制改革，是继经济体制改革之后又一项影响深远的社会变革。社会体制改革既包括就业、收入、分配、教育、医疗等方面的改革，也包括事业单位体制和社会管理体制等方面的改革。通过深化改革，建立起充满活力、富有效率、更加公平的社会体制，有利于实现经济社会全面协调可持续发展，有利于促进社会主义和谐社会建设，有利于提升人民福祉和推动社会进步。一、全球化背景下的社会体制改革

20世纪60年代以来，随着全球化进程的加快，“常态社会”逐渐演变成为“风险社会”。全球化带来了社会不平等的复杂化、劳资矛盾的扩大化、社会内部的分裂化和市场体系的扩张化。进入20世纪90年代后，全球化的巨大冲击引起了国际社会的反思。以“民族国家终结”、“后福利国家”、“市场失效”为代表的终结论和失效论，反映了人们对民族国家在市场经济背景下形成的社会体制效能的质疑。在反思质疑的基础上，社会达成了新的共识：一方面，过度强调市场作用的自由主义是有边界的，[2]市场虽然能解决一些问题，但不是万能的，许多社会问题的解决还需要依靠国家和社会；另一方面，过度强调国家干预的传统社会主义也是有限度的，[3]国家不是全能的，必须赋权给市场和社会，划清各自界限、明确相应责任。基于这些共识，一场以修复社会团结、建设生活政治、重建社会信任、发展对话民主、改革福利国家为目标的社会变革正在兴起，并呈现出以下趋势：一是减少市场和国家过度干预，确立社会中心地位；二是扩大社会权利覆盖范围，避免排斥急剧恶化；三是发挥社区和社会组织作用，促进社会再组织化；四是建立参与合作治理机制，保证主体作用发挥；五是维护和增强个体权利和能力，创造公平发展机会。

二、中国社会体制改革的历程与反思

（一）新中国成立以来的社会体制改革进程回顾新中国成立以来的历史进程，我国的社会体制改革主要经历了四个发展阶段。 1.传统社会管理体制主导阶段（1949-1978年）新中国成立以来，我国在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，建构了“国家-单位-个人”的一元主体社会管理格局，执政党和政府成为社会管理的唯一主体，国家成了无所不能、无所不管的“全能国家”，社会成了缺乏结构和功能分化的“总体性社会”，个人成为缺乏自主性只能被动服从的个体。[4]国家的社会控制和福利供给职能向单位体制延伸，体制发挥着议行合一、政社合一的重要职能，依靠政治身份划分的阶级分类体制同运动式、批斗式的政治管理方式结合在了一起。这种传统社会管理体制依靠严密的社会控制在维护社会秩序、实现平均主义分配的同时也窒息了社会的创造活力，牺牲了个体的自由和权利。2.传统社会管理体制解体阶段（1978-1992年）改革开放以后，国家的工作重心逐步从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心的轨道上来。通过放权让利调动各方积极性，各级地方政府和国有企业赢得了自和积极性，高度集权的政治体制逐步转型到适度行政性分权的政治体制。政治和经济逐步分开，私人经济部门在公共部门之外得到逐步成长。党委政府作为社会管理主体的至高无上地位受到严重冲击，体制、政治身份分类体制先后解体，运动式、批斗式的管理方式被法制化管理方式取代，城乡分割的户籍制度日益松动。作为社会控制细胞的福利单位逐渐演变为比较单纯的工作场所。3.现代社会体制奠基阶段（1992-2002年）1992年邓小平南巡讲话特别是党的十四大后，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。到十六大前夕，社会主义市场经济体制已经初步建立，效率优先、兼顾公平的价值理念主导着经济、社会体制改革的方向，市场开始在资源配置中发挥基础性作用；个体和私营经济获得较快发展，私人经济部门在经济增长和社会就业方面发挥重要作用；民间组织管理日益规范化，从定期清理走向依法登记管理；城市社区建设提上了党和政府的议程，农村村民自治走上规范化管理轨道。这些新兴社会事物的出现与发展，为社会体制改革奠定了坚实基础。与此同时，以交换价值为核心的市场化与以“甩包袱”为主要目的的社会化逐步成为教育、医疗、社会保险等社会事业的发展导向，过于强调商业化和社会化的资源动员机制，过于强调职工个人和企事业单位所应担负的责任，过于淡化政府责任。这种单向度的发展逻辑，导致社会性公共服务供给严重不足，基本公共服务资源分配严重不公，地区差别、城乡差别和群体差别悬殊。社会组织只能在社会服务方面发挥有限的拾遗补缺作用。4.现代社会体制改革深化阶段（2002年至今）2002年党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，我国现代化建设进入到中期阶段。2004年，党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的目标，正式提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会建设目标的提出与社会管理格局的明确，标志着我国的社会管理体制开始从国家全面控制和包办代替的传统管理模式向多主体合作参与的现代治理模式转变。党的十六届四中会议做出的决定，标志着社会管理的巨大进步，也成为引领我国社会体制改革方向的纲领性文件。2006年，在我国改革发展的关键时期，中共中央十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“坚持社会主义市场经济的改革方向，适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”。社会体制改革在中国共产党执政以来的第一个加强社会建设的纲领性文件中得到了体现。党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列，提出要“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”，要求社会良性运行与协调发展并行，社会建设与社会管理并举，标志着我国现代社会管理体制进入到自觉构建的新阶段。党的十七届五中全会要求“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”。这是我党站在全面推进体制改革的战略高度，从顶层设计的角度提出的社会体制改革的重要任务。2011年出台的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》，对发展中存在的问题和未来隐藏的风险有着清醒的认识，提出要“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展”。从党的文件到政府规划，从经济领域到社会领域，深化社会体制改革已经成为应对发展中各种困难的重要手段，成为推进和谐社会建设的重要途径，成为实现科学发展的必然要求和必要保障。（二）中国社会体制改革的经验与瓶颈总结反思六十多年的社会体制改革实践，主要有三方面重要经验。1.坚持服务经济发展 经济的持续繁荣离不开和谐稳定的社会环境。改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”的发展战略和“民富国强”的社会发展总体目标，着力解决好阻碍经济发展的社会问题，建立有利于经济发展的社会结构，为经济发展营造和谐稳定的社会环境，实现了国民经济的跨越式发展，一举跃升为世界第二大经济体。2.坚持党的领导地位 党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是我们事业成功的根本保证。中国的社会体制改革要在各级党委领导下进行。各级党委整合利益需求，提出社会政策纲领并凝聚社会共识，整合各种力量、牵头组织协调、实施监督管理，为社会体制改革明确了发展方向、提供了政治保证。3.坚持社会主义方向我国的社会体制始终在“建设中国特色社会主义”的历史视野中进行规划、决策和部署，以实现公平正义为价值取向，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，积极化解影响社会和谐的突出矛盾，形成各尽其能、各得其所、和谐相处的局面。

社会体制改革是一项综合性、系统性工程，综合分析与反思国际国内环境，我们目前所处的既是一个发展机遇期，又是一个矛盾凸显期。一方面，工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化进程的加快，给我国发展进步带来了强大动力和巨大活力，也带来了一系列新的社会矛盾和问题；另一方面，计划经济向市场经济转轨与传统社会向现代社会转型同步进行的中国式转型，带来了社会结构失衡、社会秩序失范和社会利益失调等影响发展的制约因素，这是我国社会体制改革面临的严峻形势。在社会体制改革涉及的诸多问题中，最核心的问题是社会治理问题，也是目前最急需突破的瓶颈环节。社会治理问题说到底是政府与社会的关系问题。[5]正如在经济发展过程中需要处理政府与市场关系，解决政企不分、政府包办市场、替代市场等问题一样；在社会发展过程中，同样需要集中力量处理好政府与社会之间的关系，切实解决好政社不分、政府包办、政府替代社会等问题。探索建立适合社会运行规律和我国社会发展要求的社会体制模式，成为深化中国社会体制改革的重中之重。三、中国社会体制改革的目标模式和总体思路

（一）“自治社会体制”目标模式的提出从人类社会发展规律看，实现共产主义社会是人类社会的最高理想，也是社会发展的最高阶段。马克思、恩格斯把未来的共产主义社会视之为“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”的联合体，即“自由人联合体”[6]。这种“自由人联合体”的社会，也就是一种完全自治的社会。在这种社会形态中，国家职能将逐步消亡，社会将依靠自由人实现自治。从体制角度看，“自由人联合体”的社会，其实质也就是一种“自治社会体制”。中国古代也曾有过社会自治的历史与丰富的思想资源。源自中国母系氏族社会的道家，就提出过“无为而治”、“无为自化”等深刻的社会自治思想，其基本精神与马克思提出的“自由人联合体”思想是一致的，客观上蕴含了一种自由精神与自治意识，尽管这些思想建立在极其不同的社会发展基础上。社会的发展最终取决于个人的发展，而社会发展首要的、最终的目的，是为了人的自由发展，这同科学发展观“以人为本”的核心思想也是一致的。从社会长远发展来说，深化社会体制改革是为了实现“自由人联合体”的社会理想，建构在个体充分自由与全面发展基础上的“自治社会体制”。这是社会发展的必然趋势，也是共产党人的神圣职责。如何清醒地认识到这种发展趋势，主动地肩负起这种历史责任，坚定地拓宽社会自治范围、适时地提高社会自治程度、不断地提升社会自治质量与水平，有步骤、分阶段地探索建立“自治社会体制”，实现由不太充分、不太完善的社会“自治”体制向充分而完善的社会“自治”体制过渡，是深化社会体制改革、建构社会体制的总体方向，也是今后相当长时期内各级党委政府必须努力完成的中心任务。 （二）实现“自治社会体制”目标的总体思路“自治社会体制”是改革要达到的理想社会体制目标。要实现这个目标，需要经历由低到高依次三个发展阶段，具体实施好“三步走”战略。1.“国家管控体制”向“强国家-弱社会体制”转变这是目前正在进行的发展阶段。“国家管控体制”主要存在于计划经济体制时期，是指把政府和社会严整地结合在一个系统中，政府的影响深入、渗透到私人生活的各个角落，把一切事务泛公共化而形成的政府包揽一切事务的治理模式。随着改革开放和市场经济的发展，开始出现政府“失灵”，不少地方付出了牺牲民主、丧失活力、滋生腐败、降低效率等代价。为解决这些问题，政府通过向社会组织授权和分权来转变职能。由于我国社会中介组织的发育不足与不良，难以承接政府转出的职能，从而形成“强国家-弱社会”的政治社会结构模式。这种模式下的社会，与国家相比仍然不够强大，社会的贫困人口仍然较多、人民富裕程度仍然较低、民间资本运作空间偏小、公民发展和民主意识不强等问题导致社会发展动力不足，社会主义制度的优越性难以发挥，也难以实现更高的劳动生产率、更快的发展速度、更高的生活水平、更加自由民主的氛围和更加公平正义的权利。2.由“强国家-弱社会体制”向“强国家-强社会体制”转变这是今后一个时期的发展取向。传统社会主义国家建设失败的教训说明，“强国家-弱社会体制”是无法持久的。在社会主义初级阶段，随着国家向社会放权性改革的日益深入，需要一个更加强大的社会来对国家进行监督，充分行使制约国家的权力；同时，也需要一个真正与市场经济改革总体目标一致、真正能够按照社会发展规律对社会进行有效治理的国家，来保障社会的良性发展。也就是说，我们不仅需要一个强有力的能够对社会各相关领域进行有效控制与协调的国家政权，也需要一个充满生机活力与自主精神、自主创新、自主组织、自主发展、自主服务的社会。在目前的发展阶段，国家与社会关系的改革目标是建立“强国家-强社会体制”[7]，实现国家与社会之间的相互制衡，国家保障和增进社会主体的权利和利益，社会监督和促进国家权力的健康运行，形成国家与社会之间既相互合作又相互监督的良性互动关系。3.由“强国家-强社会体制”向“自治社会体制”转变这是立足长远的发展目标。马克思对未来国家和社会关系进行预测时指出，“政治国家及政治权威将由于未来的社会革命而消失”。也就是说，强社会的理想目标是社会代替国家实现完全自治，国家权力最终回归社会实现国家消亡。当然，国家的消亡也不是突然消失，而将经过一个国家主动收缩管理边界、主动向社会让渡权力直至消亡的长远发展过程。自治社会体制本身也有一个逐步完善的过程，要经历很长的发展阶段。社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越牢固。社会自治的范围、程度与质量是衡量一个地方政治文明的重要指标与标准。在社会主义初级阶段，确立这样的长远发展的目标模式与评价标准，有利于明确发展方向、明了发展远景，也有利于社会体制改革顺利实现由必然王国向自由王国的过渡，实现社会体制由自在构建向自觉建构的飞跃。建立“自治社会体制”就是要实现高度发达的社会自治，这是我国社会体制改革发展的必然，也是社会主义国家的本质所向，更是人类社会不懈追求的目标。四、当前深化社会体制改革亟待

解决的几个问题从当前发展实际看，要进一步深化社会体制改革，关键要解决好四个层面的问题。（一）观念层面对于中国这个发展中大国来说，实现经济的持续增长一直是国家与社会的共同目标。只有经济的持续增长才能为解决各种紧迫问题提供物质保障，才能使经济增长的收益扩散到更多社会公众，从而推动“强国家-强社会体制”目标的实现。但是，片面强调经济增长，把人视为发展的工具和手段，社会关系日益紧张的问题仍然十分突出，经济增长与无视人的权利与尊严的问题仍然持续存在。社会矛盾、阶层差距、环境资源等问题成为现阶段经济发展的主要障碍。在观念层面，下一步要重点实现“三个突出”。1.突出以人为本实现每个人的自由全面发展，是社会主义的根本价值和基本目标。只有将人的发展和福祉置于优先位置，社会体制改革才不会迷失方向。深化社会体制改革的出发点和落脚点应当是保障和增进每一位社会成员的生存权和发展权等社会权利，为每个人的自由全面发展创造条件、提供机会、消除障碍。坚持“以人为本”理念的重点应当放在改善弱势人群、困难群体和边缘人群的基本生活、维护他们的基本权利，激发他们的权能感，减少和消除社会歧视和社会排斥，使人人都能体面地、有尊严地生活。2.突出包容和谐要重点正确处理好经济发展和社会发展的关系。经济发展是在社会中发展，是依靠社会力量的发展，最终也是为了社会发展；社会发展必须以经济发展为前提、基础和根本保障，这就要求必须协调好经济社会发展，把转变经济发展方式贯穿到社会发展的全过程和全领域，坚持在社会发展中促转变，在转变中谋发展。各级政府要重视研究发现社会发展规律，在重视经济一样重视社会的同时，特别注重社会发展规律的特殊性。进行社会建设，要在充分借鉴经济手段、市场方式的同时，将公共利益放在第一位，使经济手段和市场方式服从、服务于公共利益与公平正义实现，切实改变市场逻辑与经济手段单向度地控制经济建设与社会建设的思维观念与尴尬局面，使政府真正从经济管理型政府转变为社会管理型政府，实现经济与社会之间的和谐发展。[5]3.突出公平正义公平正义是一个社会的良心。只有建立在公平正义的基础上，才会有持续的经济增长和健康的社会发展。深化社会体制改革就是要从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，建立合理的、开放的社会分层结构，提供更多的、公平的、向上的社会流动机会，保持社会创造活力和安定有序。国家要消除制度性歧视，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展成果。（二）方法层面计划经济依靠以强制、限制和控制为特征的政府管制来完成计划任务和维持社会秩序，其结果是牺牲了个体的自由、组织的自主性和社会的创造活力。市场经济运转如果继续沿用计划经济时期管制取向的方式进行管理，势必窒息经济和社会发展的活力。管制不是目的，为人的自由全面发展提供服务才是目的。寓管理于服务之中，在服务社会过程中实现社会和谐促进社会发展，应当成为社会管理方式变革的方向。在方法层面，下一步要重点抓好三个环节。1.推动管理创新综合运用法律规范、经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。继承和发扬我们党高度重视思想政治工作、群众工作的优良传统和政治优势，积极探索新形势下加强思想政治工作、动员组织群众参与社会管理的新途径新办法，真正把相信群众、依靠群众和加强教育引导融入到社会管理中。顺应社会化的新形势，把广泛运用现代信息技术作为加强和创新社会管理的有效手段，提升社会管理信息化水平。2.扩展公共服务随着改革的深入展开，我国面临的社会问题越来越多地表现为政府在推进改革和建设过程中形成的民生问题。满足社会成员生存和发展的普遍需求，是社会公共服务的主要功能，也是社会管理的主要目的。要以政府为主导、企业和社会组织共同参与，建立人人共享的基本公共服务体系，满足社会成员生存和发展的多层次、多方面需求。要充分发挥政府的主导作用，同时引入多元化的供给主体，充分发挥市场和各类社会组织尤其是公益服务类组织的作用。3.发展社会工作社会工作是完善公共服务、创新社会管理、加强社会建设的重要方法和基础性制度，社会工作人才队伍是社会建设的重要力量。充分发挥社会工作人才在提供专业服务、促进柔性化管理方面的作用，建立健全社会工作政策法规体系、组织机构体系、专职与志愿相结合的人才体系和有力的财政支持体系，实现社会工作的专业化和职业化，完善社会工作人才培养、评价、使用、激励制度，推进政府购买社会工作服务步伐，加强志愿者队伍建设，鼓励公民个人参与社会服务，是当前和今后一个时期社会体制改革的重要任务。努力成为社会体制改革的促进者、社会责任的担当者与社会事业的直接参与者，是每一位社会工作者的应尽义务与不可推卸的职责使命。（三）主体层面深化社会体制改革的过程是党委、政府、企业、社会彼此分离和重新合作的过程。政治组织、政权组织、经济组织、社会组织实现了结构分化、组织形式多样化和功能的分化与专门化。社会正在从国家这个唯一主体走向政治组织、经济组织、社会组织、社区组织和公民个人等多元主体的合作治理。在主体层面，下一步要集中抓好三个重点。1.注重一核多元各级党委在改革中处于领导核心地位，凭借战略性和综合性的优势，能超越特定集团和部门利益，站在全局和战略的高度谋划方向、协调关系，规划政策、组织协调、督促检查和凝聚共识。各级政权组织在改革中处于决策枢纽和责任主体地位，要凭借公共性和强制性的优势，合法维护公共利益，依法管理社会组织和社会事务，履行社会管理职责。各类社会组织在改革中处于不可替代的独特地位，要凭借专业性和公益性的优势，代表公众进行利益表达，实施自我管理。发挥政府依法管理和社区居民自治两个积极性，建立社区治理新模式。公民个人是社会体制改革的重要力量，要通过表达自身的利益和要求，行使政治权利，履行法定义务等多种途径参与到社会体制改革中来。2.注重共治共享深化社会体制改革要以促进参与式发展和共享式发展为目标。共治是指党和政府以及经济组织、社会组织、政治组织和社区组织对社会生活和社会事务的多元共治；共享是指全体社会成员普遍享有经济社会发展成果，逐步实现全体国民的社会权利和选择机会的平等化。改革要坚持为多元主体参与社会建设提供充分的机会和渠道，实现权利平等和机会平等，努力保证每个社会成员的知情权与参与权，实现参与式改革，保证公众利益最大化。3.注重社会权利社会权利是每个社会成员都应该享有的基本权利。广泛普及并保障公民的社会权利，缩小城乡差别、地区差别和群体差别。及时赋权给社会个体和社会组织，为各类主体发挥作用提供制度化的渠道和平台，使他们能够在共同的规则下运行，从而实现社会的和谐有序。转变和丰富政府的管理职能，提高政府的治理能力，学会在多元社会中协调各类关系，引导各种力量，达成有效集体行动。（四）机制层面社会体制改革不仅要与市场经济体制相适应，还要在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设全面推进的中国特色社会主义事业总体布局中进行考量。社会体制改革要在理顺利益关系、鼓励多元主体参与的基础上增强社会认同。在机制层面，下一步要突出解决三大问题。1.完善社会协调机制社会系统是一个相互联系、相互依存的有机整体，社会体制改革涉及方方面面的利益关系。建立一个既有活力又有秩序、既有自由又有安全、既有公平又有效率的社会，必须依靠完善的利益协调机制来解决社会问题，消除社会失调和社会失范，为社会的良性运行和协调发展提供相应的保障；必须增强改革的统筹性，以动态调整实现动态均衡，既针对当前面临的突出问题明确工作重点，又合理兼顾个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益的关系，避免狭隘化、短视化和极端化；必须增强改革的协调性，做到相互衔接和配套，将各种各样分散的、特殊的利益要求和思想观念整合起来，有效地减少和化解社会矛盾；必须注重改革内容的全面性，坚持以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化、社会和生态建设，处理好改革、发展与稳定之间的关系，通过增强改革的持续性，坚持发展进程的持久性、连续性和可再生性，实现经济、社会与生态的协调发展和良性循环。2.健全社会治理机制当前，社会体制改革的核心目标就是要形成一个完善的社会治理机制，培育一个健全、活跃的社会主义公民社会，这就需要重构党和政府、企业、社会组织之间的关系，创新现代政府社会管理模式，这是一项长期而重大的改革任务。有不少地方党委政府在这方面进行了一些探索、取得了一些突破、积累了一些经验。下一步，要认真总结这些地方创造的成功经验，逐步形成一个能保障社会充分发育并实现自我管理、自我服务、自我发展的社会治理机制。3.建构社会认同机制社会成员内心的价值沉淀是一个社会和谐发展的重要维系。社会原子化的过程导致传统的共同体对个人的道德约束弱化。要依托文化建设，积极寻求社会共识，在全社会建立以共同理想信念和良好道德规范为支撑的社会认同机制，切实解决“熟人社会”向“陌生社会”的转型问题。社会认同是社会体制的价值基础，也是不可或缺的社会资本。要通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络促进人们之间的集体行动、相互协调和密切合作。规范体制是市场经济和社会体制的制度基础之一，也是强大社会凝聚力的来源。社会体制改革的基础工程就是建构系统的社会价值规范，以价值规范体系的恢复重建促进社会体制的不断完善和社会建设的长远发展。

[1] 何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京：国家行政学院出版社，2009：14.

[2]约瑟夫·斯蒂格利茨，王燕燕.走向一种新的发展范式[J].经济社会体制比较，2005（1）：1—12.

[3]周弘.福利国家向何处去[J].中国社会科学，2001（3）：92—112.

[4]何增科.我国社会管理体制的现状分析[J].甘肃行政学院学报，2009（4）：101—107.

[5]柳拯.社会管理与社会救助论：政策与实务的视角[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008：17—19.

第8篇：改进社会治理方式范文

「英文摘要China's political reform，like its economic reform，is followinga progressive way.Since China is now in the period of political transformation froman omnipotent political system to an authoritative one and finally to a democraticone ，it is urgent for it to carry out a research on reform politics，the stressof which should be laid on such significant issues as the basic guideline ，optimumapproach，motive mechanism，historical course and development prospect of China'spolitical system reform ，in which this article makes some preliminary exploration.

「关键词改革政治学/混合民主政体/渐进政治改革/双轨政治体制/reform politics/compounddemocratic political system/progressive political reform/double-track politicalsystem

政治发展的实现方式主要有政治革命和政治改革两种方式。改革开放以来，中国民主政治发展走的是一条渐进政治改革的道路并取得了明显的成效。经过20多年的渐进政治改革，中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制，走向后全能主义政治体制。这种后全能主义政治体制是一种混合型政治体制或二元政治体制，它兼具集权体制和威权体制的特征并含有民主体制的某些因素，其中尤以官僚权威主义体制特征为主，因此又被称为新权威主义政治体制。中国正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期，转型政治学或改革政治学研究显得尤为迫切。改革政治学应当重点研究中国政治体制改革的目标模式、路径选择、动力机制、历史进程、发展前景等。

一、中国政治体制改革的基本思路：混合民主政体

关于中国政治体制改革的具体目标模式，一些学者进行了深入的思考，提出了不少富有启发性的改革思路。

一是咨询型法治政体说。潘维认为：“政治改革的导向有两种选择，一是民主化，二是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。……以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点。”[1]他高度推崇同为华人社会的香港和新加坡的政治体制模式并将其概括为“缺民主的法治政体”，并认为未来中国政体改革的方向是建立咨询型法治政体，后者是一个由五大支柱构成的制度安排。这五大支柱是：中立的文官系统，自主的司法系统，独立的反贪机构，以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统，受法律充分保护的言论、出版、集会和结社自由。他将这种咨询型法治政体的特点概括为五个方面：（1）强调“法律”作主（rule of law ），拒绝“人民”做主（rule of the people）；（2）强调法的正义性，因而特别重视“法律面前人人平等”；（3）强调严格执法的重要性，刻意增加立法的难度；（4）强调限制政府的职能和规模，造就有限政府，保障社会经济生活的自由，从而鼓励民族的创造力；（5）强调追求符合中华传统的秩序和自由。[2]二是合作主义国家模式说。康晓光提出了建设合作主义国家模式的设想，指出合作主义国家的基本公式是：权威主义政治+自由市场经济+法团主义+福利国家。作为一种现代阶级分权体制，合作主义国家奉行“自治”、“合作”、“制衡”与“共享”等“四项基本原则”。合作主义国家的首要原则是权力、资本、知识与劳动都实行自治。所谓“权力自治”就是实行权威主义政治，统治集团凌驾于一切阶级之上，主观上只对自己利益负责，客观上对全民和国家负责；官僚队伍的成员主要来自知识阶级，通过考试制度连接知识阶级和统治阶级。所谓“资本自治”就是市场经济加法治，即通过市场机制和以保护私有财产权为核心的法治建立资本自治。所谓“知识自治”就是言论、出版和学术自由。所谓“劳动自治”就是在自由结社的基础上，组建具有垄断性代表权的功能性社团，劳动者通过这些组织参政。“自治”是为了有效的合作。合作的政治模式是多方协商或谈判体制，社会成员按照社会分工组成功能性团体与政府共同制定公共政策，政府以中立的态度主持阶级谈判，通过谈判解决社会冲突。实行权威主义政治可以在一定程度上限制金钱对权力的控制，制衡资本专断的权力。共享的核心内容是公平地分享财富和机会，通过建立福利国家节制资本的经济权利，通过权威主义和法团主义节制资本的政治权利，保护弱势群体的基本权利。合作主义国家理论希望促成自由与平等的妥协与均衡。[3]三是民主的国家制度建设说。王绍光、胡鞍钢等人认为，中国的政治转型应当着眼于强化和改善公共权威并使之民主化而不是盲目地取消和限制公共权威，换句话说，应当将现有国家机器民主化、制度化、程序化，大力加强国家制度的薄弱环节，建立一个有很强的良治能力的政府。国家基本制度建设应当围绕八大国家能力进行，即：维护国家安全与公共秩序的能力（强制能力）；动员与调度社会资源的能力（汲取能力）；培育与巩固国家认同的能力（濡化能力）；维护经济与社会生活秩序的能力（监管能力）；确保国家机构内部的控制、监督与协调的能力（统领能力）；维护社会分配正义的能力（再分配能力）；将民众参与需求纳入制度化管道的能力（吸纳能力）；协调不同利益、形成公共政策的能力（整合能力）。国家基本制度建设的突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道。简言之，中国需要第二代改革战略，即积极推进国家制度建设。[4]四是增量民主说。俞可平提出增量民主的政治体制改革思路。这一思路包括以下几个要点：一是强调民主的程序和实现程序民主；二是高度重视民间组织和公民自身在建设社会主义民主政治中的重要作用；三是推崇法治，依法治国，依法治党；四是充分发挥党组织和政府在民主建设中的领导作用；五是建立和完善现代的动态的政治稳定机制。[5]五是民主的法治型体制说。王贵秀认为，原有政治体制的根本弊端是“权力过分集中”，具体表现为“党委过分集权”、“中央过分集权”和“领导者个人高度集权”。政治体制改革就是要改变这种体制，建立起“民主的法治型体制”。[6]这五种改革思路强调的侧重点各不相同：第一种强调的是法治化的优先性，第二种强调的是权威主义国家和功能性社团之间的合作协商，第三种强调的是国家能力建设的基础性作用，第四种强调的是公民社会和国家在民主法治建设中各自发挥着不可替代的作用，第五种强调的是实行党内民主以解决领导者个人高度集权的问题。但这五种改革思路却包含着一些共同的要素。首先，他们都高度重视法治，将建设法治国家确定为政治体制改革的首要目标。其次，他们都认为自己的政治体制改革方案容易为各方所接受，可以实现新旧政治体制的平稳过渡和衔接，不会引起大的社会震荡，具有很强的可行性和可操作性。最后，他们都对选举民主特别是全国普选持非常谨慎甚或坚决反对的态度。

不过，咨询型法治政体说将民主化和法治化看作是两个无法兼容甚至相互排斥的过程，这不仅与中国基层民主建设和法治国家建设并举且相互促进的现实相悖，而且因其刻意拒斥民主而难以得到社会各界的认同；此外，在排斥一般民主的同时，咨询型法治政体已经将自由民主和协商民主的某些基本要素如自主的司法系统、广泛的社会咨询系统，受法律充分保护的言论、出版、集会和结社自由等列为自己的主要制度支柱，因此其理论体系存在着内在的矛盾。合作主义国家模式说将权威主义国家看作是一种恒常的政体形式，而国际和国内学术界更加倾向于将权威主义政治看作是一种阶段性的和过渡性的政体形式，它终归要走向民主政体。民主的国家制度建设说强调国家能力建设优先，具有国家中心论的倾向，对公民社会的能力建设及公民社会与国家协商合作等民主治理理念重视不够。增量民主说对协商民主也存在重视不够的问题。民主的法治型体制强调党内民主而对人民民主特别是基层民主建设重视不够。

笔者在借鉴上述五种改革思路基础上，提出中国政治体制改革的基本思路是在自由社会主义政治理念指导下建立混合民主政体。自由社会主义倡导自由优先兼顾社会公正的政治理念，是一种能够与社会主义市场经济体制相兼容的政治价值体系。混合民主政体是一种力求体现自由社会主义政治理念的政治制度设计，是选举民主、自由民主和协商民主有机结合的一种政体形式。所谓选举民主是指各级政治领导人通过普遍的、自由的和竞争性的选举产生，选举民主是程序民主的主要内容，选举民主是建立政治问责制的制度保障。自由民主由宪政民主、法治国家、有限政府、司法独立、权力制衡和新闻自由等制度要件构成，其核心是推进法治化进程。自由民主制度是公民政治自由和权利以及公民社会成长发育的制度保障。协商民主是民主政治的重要形式，它通过精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论、公众审议等多种形式将功能性社团与国家之间的协商决策制度化，目的在于保证社会价值权威性分配过程中倾听社会弱势群体声音，保证社会公正。自下而上地推进选举民主与自上而下地推进法治化进程相结合，同时努力实现协商民主从大中城市的中间突破并向上向下延伸，是建立混合民主政体的基本路径。混合民主政体说吸收了民主治理的理念，指出政治体制改革的方向是深化民主，促进法治，保障人权，提高政府效能，推动廉政建设。它既关注国家能力建设，又关注公民社会能力建设；既注重民主化建设，又注重法治化建设；既重视政治自由，又重视社会公正；既重视党内民主，又重视人民民主；既强调政治体制改革，又强调新旧体制的平稳过渡和衔接。因此，混合民主政体是一种比较合意和可行的政治选择。

二、中国政治体制改革的优选之路：渐进政治改革

中国的经济改革走的是一条渐进改革的道路，中国的政治改革走的也是一条渐进改革的道路。近些年来，国际国内过渡经济学理论对中国经济改革的路径特征进行了比较深入的研究，取得了一批有分量的学术成果。政治学界近年来也有学者从改革政治学角度对中国政治改革的路径特征进行了思考，提出不少富有启发性的观点。

过渡经济学对中国经济改革的路径特征及其利弊得失的分析往往都是从中俄经济转轨的比较研究开始的。主流的观点是中国走的是一条渐进改革的道路，俄罗斯则实行“休克疗法”的激进式改革。渐进式改革是通过试点循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程。通过对中俄两国改革绩效的比较研究，学术界公认的看法是渐进式改革优越于激进式改革。一些学者对该观点进行了理论上的论证，认为有利的初始条件、改革的社会主义性质和目标决定了中国只能选择渐进的改革方式[7].支持渐进改革的一种理论来源于认识论的经验主义和演进主义。美国经济学家缪瑞尔（Murell）认为对渐进改革理论的哲学支持可以来自两个理论流派，即“演进经济学”和“保守的政治哲学”，它们都反对制度变迁上“建构的理性主义”传统而提倡“演进的理性主义”。演进主义经济学把社会视为一个信息处理机制，社会的变迁是一个信息和知识存量累积性发展的过程，演进主义者将之比喻为“攀着石头爬山”（与邓小平“摸着石头过河”有着惊人的相似之处），认为改革是一个“边学边干”的过程。演进主义重视局部的实验和试验以及由此积累的经验和智慧存量，反对那些规模大、速度快、可逆性小的方案设计。渐进式改革既要适当保留现有的制度，又要鼓励新体制的发育与扩张，由此会导致“双轨体制”的形成[8].另一种支持渐进改革的理论来自于对改革成本和收益的理论分析。不少学者指出激进改革迅速但却昂贵，渐进改革缓慢但成本较低。如樊纲将改革的成本区分为“实施成本”和“摩擦成本”，认为前者是改革激进程度的减函数，后者是改革激进程度的增函数，渐进式改革的实施成本高于激进改革，但它的摩擦成本却低于激进改革，是一条阻力较小的改革路径[9].林毅夫等人则强调中国的渐进式改革具有“帕累托改进”的性质，即着眼于扩大可供分配的资源总量使人们普遍受益，而不去触及既有的利益格局[10].中国和前苏联东欧改革模式还有一个区别是：渐进式改革强调“自下而上”的改革路径，先从微观改革、局部试验、体制外增量改革开始，逐步过渡到宏观改革、全面推广和体制内存量改革，其优点在于将大震化为小震，减少社会大震荡的风险。渐进式改革也有其内在的局限性，如改革的累计成本和后摊成本日益增加，会增大进一步改革的阻力等[11].这种改革由于缺乏科学的总体制度设计，因此改革措施之间衔接配套不够，新旧体制和新体制各个部分之间的摩擦成本比较大。

受过渡经济学的启发，一些政治学者也开始从改革政治学角度对中国政治改革的路径特征和基本经验进行理论总结。如郑永年曾强调指出，中国的政治改革是一个通过试错不断取得进展的过程，表现出渐进主义的特征[12].徐湘林指出，中国的政治改革是一种渐进的体制改革，后者是指改革的推动者在有限的已知条件下对改革后果缺乏了解时根据其现实目标作出的一种理性的、稳妥的决策，并保持随时调整既定决策的余地；渐进改革的累积效应取得了可观的进展，究其原因在于，改革的推动者一开始就以务实的目标为指导，自始至终坚持了渐进的改革模式，政治改革的政策选择是理性的和审慎的，对旧体制的改革始终保持了继承和变革的相对平衡[13].他还强调“摸着石头过河”的方法为领导人、执行者和大众提供了从改革过程中不断学习的机会，同时使改革的政策选择可以根据改革的结果加以评估检验和修正调整，从而减少了改革落入陷阱的可能性并有助于应付改革过程中出现的不确定性[14].俞可平指出，中国的政治改革如同经济改革一样，也是一种增量改革。他除了强调增量政治改革的渐进性和路径依赖特征外，还强调保持既有的存量和创造新的“增量”。同时，他还认为增量政治改革具有“帕累托改进”的性质，即在不损害公民已有政治利益的情况下，逐渐放大新增的利益，力求实现政治改革的稳定、有序和效益[15].（需要指出的是，一些学者对政治改革的“帕累托改进”性质提出质疑，他们认为政治改革本身就是对既有权力和利益格局的调整，因此不可能不触及原有利益和损害一部分人利益，关键是要对利益受损害者做出必要的补偿。）康晓光认为中国的改革模式是一种“摸着石头过河”的渐进式改革，这种改革没有明确的方向和目标，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机做出的应急性反应；也就是说，改革作为一种学习过程，是对危机的被动的反应，但由于政府在国家与社会关系中占据主导地位并作为“理性经济人”在各种可行方案中选择对自己最有利的危机应对机制方案，因而能够不断克服各种危机，同时实现“成功的变革”和“成功的保守”[16].综合过渡经济学和改革政治学对中国改革的路径特征和基本经验的理论总结，可以得出这样的基本结论：渐进政治改革是中国政治改革的优选之路。其具体特点是，改革的指导思想是“摸着石头过河”，改革过程是一个通过试点试错积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改革进程是先易后难、先后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。之所以说渐进政治改革是中国政治改革的优选之路，原因包括：首先，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权，在综合权衡利弊得失的基础上，从容而又理性地选择较为可行的改革方案；其次，它自觉地选择一条阻力较小的改革路径，力求化一次大震为若干次小震，尽量减少改革的摩擦成本，因此比激进政治改革更容易实现政治改革和政治稳定的有机统一；再次，渐进式政治改革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱；最后，渐进政治改革所取得的政治转型成果更加巩固，改革方案建立在试点经验基础上，因而成功的把握更大，改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，政治制度转型建立在社会结构变化和政治文化变革的基础上，因而更加坚实可靠。

三、政治转型中的创造性体制转换：双轨政治体制

渐进政治改革要求政治转型有一个相对较长的过渡阶段。在这个过渡时期，新旧政治体制的双轨并存与此消彼长成为一种正常的政治生态。价格双轨制被许多经济学家誉为是中国经济改革的重要发明。从计划价格这一轨过渡到计划和市场价格并存的双轨再过渡到市场价格这一轨，是市场化改革平稳过渡的关键因素。在政治改革中，能否创造出既与旧政治体制兼容又能逐步取代旧政治体制的新体制成为体制转换成功的关键因素，而这种双轨政治体制是政治改革实现软着陆的重要保证。

在从集权主义和全能主义体制向民主主义体制的政治转型过程中，兼有新旧体制特征的权威主义政治体制作为一种双轨政治体制成为一种必要的过渡形式。改革开放前中国的政治体制同时具备集权主义和全能主义的特征，一方面是高度的中央集权、个人集权和党的一元化领导，另一方面是国家权力无所不在，国家职能无所不包，社会为国家所吞没。从这样一种政治体制是无法一步到位直接建立民主主义政治体制的，后者需要相应的社会经济基础、政治结构和政治文化支持。邓小平为政治体制改革确定的核心内容是实行权力下放，以实现政企分开、党政分开和调动中央与地方两个积极性。经过长期的改革努力，中国逐渐形成一套技术专家治国的权威主义政治体制。这种政治体制保障了经济自由和财产权利，促进了市场机制的发育成熟，放松了对社会的控制和包办，初步形成了从权力一元走向有限多元的政治格局。在权威主义政治体制中，党的领导、中央的权威、国家的主导权与政府的效能、地方的活力和社会的自治自律之间在一定程度上形成了动态的平衡。权威主义政治体制为进一步向民主主义体制的过渡创造了必要的条件，市场经济逐步发展壮大，公民社会悄然崛起，利益集团日趋多样化，公民政治文化日益普及。民主主义政治体制只有建立在这样坚实的基础上才能得以巩固。

如前所述，中国所要建立的民主主义政治体制应当是一种混合民主政体，它力求实现选举民主、自由民主和协商民主的有机结合。铺设双轨政治体制是最终走向选举民主、自由民主和协商民主的重要过渡桥梁。

在从选拔政治向选举政治的过渡过程中，选拔政治与选举政治因素并存的双轨体制架起了必要的桥梁。传统的党政领导干部任用制度是一种自上而下的选拔任命体制。在党政领导干部选拔任命制度改革过程中，出现了多种创新性的制度安排，如“两票制”选举农村党支部书记，“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记，“民主推荐”、“民意测验”与组织考察、上级讨论、任前公示相结合的干部考察任用程序以及党委讨论表决干部任免实行“票决制”等。这些创新性的制度安排较好地解决了党内民主和人民民主相结合的问题，扩大了干部任用工作中的群众参与程度，保障了群众的知情权，同时也坚持了党的领导和党管干部等基本原则，寻找到了自上而下的干部任命和自下而上的群众推选的契合点，是一种富有生命力的双轨体制。同时，这些创新性的制度安排还具有进一步向选举政治过渡的势能和潜力，为从双轨进一步向新的单轨体制转变创造了条件。因此，在从选拔政治向选举政治的转轨过程中，应当大力鼓励和全面推广这类制度创新。

人治与法治因素并存的双轨体制为人治向法治的渐进转型铺平了道路。中国在“文化大革命”时期，曾经出现过没有法制的人治的局面，公民的自由和权利受到践踏，政治动荡长期不止。改革开放以后，健全社会主义法制，加强社会主义法制建设，成为我国政治建设和政治体制改革的一个重要目标。强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”，重点加强法制建设，实际上是从人治走向法治的一个必经的过渡阶段，它是一种有法制的人治。党的十五大确定了建设社会主义法治国家的目标，在加强立法工作的同时，日益强调依法治国，重点转向依法行政和公正司法，司法体制改革提上议事日程。这是从人治走向法治中又一个重要的转折点和里程碑。十六大以后，学术界积极倡议依法治党、依法选举执政以及建立司法审查制度等，这表明在走向法治的道路上又酝酿着新的突破。

在从独断决策走向协商决策的过程中，存在着决策权垄断和决策权分享并存的双轨或二元决策体制。在政权系统内部横向决策权分配体制中，党政作为行政系统在决策过程中居于主导地位，同时充分发挥人大和政协在决策过程中的审议、咨询、协商的功能，就属于一种双轨决策体制。在政权系统内部纵向决策权分配体制中，实行分税制，建议赋予各个省市自治区在全国人大的财经委员会中以平等的代表权和发言权，同时保留中央的资源分配权和人事任免权，就是中央和地方关系中一种双轨决策体制的制度设计。在国家与社会合作治理的决策权分配体制中，倡导合作主义的国家模式，保持国家的主导权，同时建立功能性社团与国家的协商机制，实际上也是一种双轨决策体制。这些双轨决策体制的制度设计，为我们打开了新的思路，同时也为协商民主创造了有利的条件。党的十六大报告提出要改革和完善决策机制，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，推进决策的科学化与民主化，这是走向协商民主的重要步骤。一些地方所创造的“市民与市府”对话节目、民主恳谈会、协商对话、政府首长向人大述职并接受评议、网络媒体开办公共论坛等都为公民参与讨论和审议公共决策提供了重要的载体，值得大力提倡和推广。

四、中国政治体制改革的基本动力：危机推动加利益驱动

中国政治体制改革何以会发生，又何以会持续？这是学术界普遍关心的一个问题。探讨中国政治体制改革的发生和持续机理，需要研究政治改革的动力机制。分析政治改革的动力机制可以从多种角度进行，笔者主要从新制度经济学的角度进行分析。

从新制度经济学的角度来看，改革实际上是一个打破旧体制、建立新体制的制度创新的过程，政治改革是一个政治制度创新的过程，中央和地方各级政府是制度创新的主体。如果按照经济学的通行做法把制度变迁区分为由个人或群体自发发起的诱致性制度变迁和政府发起的强制性制度变迁的话[17]，政治改革显然是一种政府主导下的强制性的制度变迁。各级政府是新制度的供给者和旧制度的改革者。那么政府为什么要改革旧制度、供给新制度呢？这是因为政府作为改革的推动者实际上也是一种理性经济人，要通过成本收益计算做出对自身来说利益最大化的理性选择。只有在制度需求方坚决拒绝旧制度而呼吁新制度、旧制度的实施成本过大难以为继、改革的发动者意识到危机迫在眉睫时，改革才会被提上议事日程，旧的制度均衡才会被打破。换言之，只有旧制度面临强大挑战、遭遇严重危机时，改革的发动者才会感觉到改革的压力和必要性。只有在确定新制度的预期收益大于预期成本时，制度的供给者才有动力去进行制度创新以供给新制度，否则就会出现制度供给不足或制度短缺状态。简单地说就是，危机意识推动体制改革，利益预期驱动制度创新。

中国政治改革的发生机理是这两种因素同时发挥作用的结果。对外开放和全球化使中国的政治体制面临着激烈的外部竞争的严峻挑战和外来体制示范效应的强大压力，中国的领导层、知识分子和普通民众都能感受到这种挑战和压力。“文化大革命”的惨痛教训使深受其害的人们认识到旧的政治体制“权力过分集中”的根本弊端而普遍产生厌弃心理。改革开放以后，党和国家的合法性基础从革命的合法性转向经济建设的合法性，经济发展、人民生活水平提高等政绩表现成为赢得民众支持等政治收益的主要手段。发展型国家成为这一时期国家的基本特征。能否推动经济发展，能否适应经济体制改革的需要，成为改革的发动者是否推进政治体制改革和如何选择政治体制改革优先顺序的首要动机。由此不难理解为什么政治改革是一种适应性改革，为什么行政改革在政治改革中居于优先地位的原因。其原因就在于，适应经济发展和经济体制改革的需要而推进政治体制改革能够获得较大的预期政治收益，而行政改革是政治改革中最能促进经济发展和经济体制改革而又不危及政治稳定和政治领导权的改革。

中国的政治改革呈现出波浪式推进的特征。进入改革中期以后，政治体制改革出现了新的压力，政治腐败的猖獗，国家能力的弱化，收入分配严重不公，非制度化政治参与浪潮对政治稳定的冲击，苏联东欧剧变以及加入世贸组织，所有这些都对现有政治体制形成沉重的压力，政治改革的呼声日益高涨。政绩合法性有着自身不可克服的局限性，在经济发展遭遇瓶颈、贫富分化日益严重的情况下，权力更迭的程序合法性的重要性日益凸显出来。建立长效的、动态的政治稳定机制，遏止日益猖獗的政治腐败与促进经济发展和社会公正一道成为推动政治改革的强大的内在动力。走向选举民主制和法治化的政治改革成为缓解日益逼近的政治压力和获得预期政治收益方面合乎理性的政策选择。新一轮政治改革的发生条件已经具备。

创新性的制度安排是否具有生命力和持续性取决于什么条件呢？或者说，成功的制度创新的条件是什么呢？按照新制度经济学的观点，成功的制度创新应当实现各方报酬递增，使受制度影响的各方均能从新的制度安排中受益，实现多赢或共赢的博弈结局，或者至少能够满足卡尔多标准（注：卡尔多提出：“任何潜在的变动都要受到以下的测验：要问所有因革新结果受到有害影响的人，认为革新给他们带来的不便最低要有多少货币的补偿。同样，也要问所有因革新获得的人，估计最高愿意让出多少钱而又不放弃已得的利益。只要后者的总和大于前者的总和，就可断定这是社会合意的革新。”其意思是说，这样的改革要获得社会的支持，得以进行下去，改革的受益者或改革的发动者在不损坏既得利益的前提下必须对改革中相对利益受损者进行足够的补偿。），使利益受损害者获得足够的补偿，从而减少改革的阻力。同时还应当实现制度实施成本的递减，使新制度的成本效益比优于旧的制度安排。只有这样，新的制度安排才能获得有关各方的支持并能持续下去和推广开来。此外，对新制度的意识形态支持也很重要。人们对制度的支持，既有利益的考量，也有对制度公正性的评价。意识形态的作用就是引导人们意识到特定制度的公正性从而自觉地予以支持，这样可以节约制度实施的成本。

徐湘林教授对政治改革得以持续进行的条件进行了比较全面和具体的分析。他指出，政治改革持续进行必须具备五个基本条件：首先，政治改革必须能够解决所面临的社会政治危机；其次，政治改革必须能够维持和巩固执政者（党）的政治地位，为其增加政治资源和合法性；第三，政治改革必须能够维持政治体制的相对稳定性和继承性；第四，现行政治体制必须具有相对的自我调整能力；最后，执政者必须具有在实践中学习的能力，能够在实践中不断地吸取经验教训和新的知识，并能够认识和把握政治改革的成果。他认为中国渐进政治改革同时满足了以上五个条件，因而能够顺利实施和持续进行[18].康晓光认为，中国政府具有很强的学习能力和保守能力，能够同时实现“成功的变化”和“成功的保守”，这也是中国改革取得成功的重要原因[19].地方政府改革与创新构成中国政治改革的一个重要组成部分。地方政府作为制度创新的主体，在政府改革与创新方面进行了许多有益的探索。地方政府进行制度创新的动因与中央政府既有相似之处，又有不同之处。相似之处在于，来自其他地区的外部竞争和先进制度的示范效应，旧制度安排困难重重难以为继，这些外部的压力足够大就会推动相关的地方政府进行制度创新。不同之处在于，他们推进改革所面临的预期政治收益和政治成本的内容不尽相同。中央政府预期政治收益主要是增强政治合法性，实现长治久安。地方政府预期的政治收益和成本都来自上级政府，这是因为在自上而下的任命制下地方政府官员的升降奖惩取决于上级政府，上级政府所规定的政绩考核指标和各种“一票否决制”，对地方政府官员的行为起着引导作用。招商引资数量、经济发展总量和速度等经济考核指标决定着官员的仕途升迁，治安和上访等“一票否决制”、党风廉正建设责任制等则对官员起着惩戒作用。政绩和仕途升迁考虑成为地方政府官员进行制度创新的主要动力。地方政府官员为改善投资环境，促进当地经济发展，维护社会稳定，减少政治腐败，促进社会公正，而进行着多种多样的政治改革、行政改革和公共服务提供方式的改革。与此相联系，地方政府改革与创新的可持续性和可推广性，在很大程度上取决于其上级政府特别是中央政府的态度，上级政府如果支持、奖励勇于改革创新的地方官员并积极推广创新性的制度安排，地方政府的改革与创新就会进入一个良性循环的轨道，反之地方政府的改革与创新就会日益萎缩。

五、中国政治体制改革的历史进程：阶段、进展和问题

自1978年中国实行改革开放以来，中国的政治体制改革已经进入了第26个春秋。对中国政治体制改革进程的阶段划分，目前比较流行的是“四阶段说”，黄卫平、王贵秀、王怀超均持此种看法，尽管他们对这四个阶段的具体分期和基本内容概括不尽相同。黄卫平认为，从1978年底到1985年是中国政治体制改革的奠定基础期，重点是进行机构改革和重建农村基层政权；从1986年到1989年上半年是中国政治体制改革的宣传热点期，重点是解决党政分开问题和继续进行机构改革；从1989年下半年到1991年底是中国政治体制改革的历史转折期，重点是保持政治稳定；从1992年以来政治体制改革进入隐性发展期，重点是适应市场经济发展的需要推进机构改革和法制建设，实行寓政治改革于经济改革之中的战略[20].王贵秀的四个阶段划分是，第一阶段是党的十一届三中全会到1980年提出政治体制改革任务，第二阶段是从1980年到十三大规划政治体制改革蓝图，第三阶段是从十三大到十四大在曲折中前进，第四阶段是从十五大到现在政治体制改革思路有了新的突破[21].王怀超认为，从20世纪70年代末到80年代中期是政治体制改革的初步探索阶段，80年代中后期是政治体制改革的全面部署阶段，从80年代末到90年代中期是政治体制改革总结经验调整思路阶段，从90年代中后期至今是适应社会主义市场经济发展要求继续推进政治体制改革时期[22].中国政治体制改革呈现出波浪式前进的特征，这四个阶段中先后进行了四轮政府机构改革，同时基层民主建设也在稳步推进，保持了改革内容的某种连续性。另一方面，20世纪90年代后政治体制改革思路也做出了重大调整，不再强调解决原有政治体制的总病根——“权力过分集中”，也不再强调“党政分开”，重点强调加强党的领导，但同时加快了公务员制度建设步伐，并逐步在党政领导干部选拔任用中引入了群众参与机制，还接受了“法治”、“人权”和“权力监督制约”等概念并加强了相关的制度建设。

20多年的渐进政治改革取得了很大的进展。如前所述，改革前的中国政治体制是一种集权主义和全能主义相交织的政治体制，权力过分集中是这种政治体制的总病根，改革的核心内容就是通过权力下放，实现政企分开、党政分开、中央和地方适度分权、国家和社会分开。经过20多年的政治改革，政企分开、政经分开和社会自治方面取得了很大的进展。市场化取向的经济改革，以及与之相适应进行以转变政府职能、精简政府经济管理机构为主要内容的机构改革，基本上实现了政府和国有企业的分开，同时也保持了政府和非国有企业之间的必要的距离，实现了政治和经济分开。随着基层民主建设的逐步深入，村民自治取得了骄人的成就，城市基层社区居民自治也开始起步。随着国家职能的收缩和私人部门的发展，各类民间组织和社团也获得了长足的发展，同时国家对公民社会仍然保持着强控制，后者同时兼有官方和民间的双重特征。20世纪80年代中央向地方下放立法权、财权和事权的改革，极大地调动了地方发展经济的积极性，地方政府成为中国经济增长强有力的引擎。分权化改革削弱了中央政府的权威和调控能力，20世纪90年代中期后中央政府通过实行分税制、人事任免和强化职能部门的垂直领导，加强了对地方的控制和增强了中央政府的调控能力，但与此同时压抑了地方政府的积极性和创造性。如何合理地划分各级政府的管理权限，建立起能够充分调动各级政府积极性的政府间管理体制仍然是一个有待解决的问题。党政不分和党内领导者个人高度集权的问题，涉及到党和国家领导制度的改革，是政治体制改革中的核心问题。为了解决党内领导者个人高度集权问题，十一届三中全会以来，逐步确立了集体领导体制，领导者个人的权力受到领导集体一定的约束，但如何从民主授权机制上加强对领导者的约束问题尚未完全解决，发展党内民主显得日益迫切。党政分开是政治体制改革中绕不开的一个重大问题，需要在发展党内民主的基础上，改革党的领导方式和执政方式，逐步实现党组织和政权组织的职能分开。政治体制改革的攻坚战需要尽快提上议事日程。

在指出政治体制改革取得的成就和进展的同时，我们也要看到政治体制改革相对滞后所引发的一系列问题。与经济体制改革已经进入攻坚阶段相比较而言，政治体制改革仍处于战阶段[23].政治体制改革至今仍是一种根据经济体制改革需要而有选择地进行的适应性改革，政治体制改革各部分之间进展很不平衡，行政管理体制改革进展较大，干部人事制度改革取得一定进展，政府间管理体制改革在曲折中前进，党政领导体制改革、决策机制改革、司法体制改革、权力监督制约机制建设相对滞后，选举民主仍停留在村级自治组织层次，公民政治参与的制度化水平不高。政治体制改革相对滞后，导致群体上访等非制度化政治参与行为日益频繁化和激进化，基层党群干群关系日趋紧张，“一把手腐败”、用人腐败、司法腐败和公贿等政治领域腐败现象有增无减，党和国家政权的合法性迅速流失。未来中国能否顺利发展，在很大程度上取决于中国能否走过政治体制改革这个大关。[24]

六、渐进政治改革的发展前景：改革与革命赛跑

继续推进渐进政治改革既是公民社会逐渐发育成熟的必然要求，同时又是政治领导层合乎理性的战略选择。当代政治转型理论中最为重要的两种理论模式就是公民社会理论模式和战略选择理论模式[25].这两种理论模式互为补充，共同揭示了中国渐进政治改革和政治转型进一步发展的动力机制。经过20多年的改革开放，中国的公民社会已经初具雏形。公民的主体意识和权利意识日益增强，各类民间组织和社团日趋活跃并逐步学会自我管理，中等收入阶层在社会分层结构中所占的地位越来越重要，其力量不断成长壮大，国家和社会的支配和从属关系正在逐步发生改变。政治国家、私人部门和第三部门或公民社会开始形成各自相对独立的治理主体。多中心的、自主的治理结构将从根本上颠覆传统的以国家为中心的命令服从式政府管理方式，强调私人部门和第三部门合作管理和利益相关者参与决策过程的民主治理成为政治发展的潮流。社会结构的大变革和公民社会对民主治理的追求成为继续推进渐进政治改革的强大动力。面对来自公民社会要求民主化改革的强大压力，政治领导层面临着艰难的选择。如果一味拖延或拒绝政治改革，则将坐失改革的有利时机；如果贸然推行多党制和普选制等激进政治改革，则又很可能未蒙其利先受其害。无论出现哪种情况，都将带来社会的动荡不安，而这既不符合社会大多数人求稳求富的普遍心理，更不符合政治领导集团追求长治久安的根本利益。因此，继续推进渐进政治改革，逐步开放公民政治参与，成为政治领导层合乎理性的战略选择。

中国渐进政治改革下一步的突破口在哪里？关于政治体制改革的突破口，学术界是仁者见仁，智者见智。有人主张，党内民主是政治体制改革的突破口；有人认为，基层民主特别是乡镇长选举方式改革是政治体制改革的新的生长点；还有人认为，政治体制改革应当法治先行，民主化应当让位于法治化；也有人主张，应当重点建设功能性社团与国家之间的协商合作机制；还有人提出，以强化国家能力为核心的国家制度建设应当优先于大规模的民主化而先行一步。这些观点有一个共同的特征，即它们都是建立在建构主义哲学基础之上，试图按照自己的理想对未来的政治制度进行设计和规划，而渐进政治改革则是建立在演进主义哲学基础上的，后者强调的是“边干边学”。从20多年渐进政治改革的历史轨迹来看，渐进政治改革走的是一条“一元多线多点突破”的发展道路。选举民主首先在村民委员会选举中取得突破，并引发了“两票制”选举党支部书记的重大制度创新，进而推动了“公推公选”、“三轮两票制”和“直选”等乡镇领导选举方式的重大改革。自由民主从加强法制建设和转变政府职能开始，逐步向依法行政、依法执政和建立廉洁效能政府深入，并将以司法公正和司法独立为目标的司法体制改革提上议事日程。协商民主从决策的科学化、民主化入手，正在向协商决策制度化方向发展。因此，政治体制改革下一步的突破口应当是在巩固上述体制改革与制度创新成果基础上，进一步向广度和深度发展。具体来说，选举民主应当重点发展乡镇一级民主选举，包括乡镇长民主选举和乡镇党委书记“两票制”选举，并在条件成熟时实行二选联动。自由民主应当重点加强宪法权威并进一步推动司法体制改革。协商民主应当致力于在大中城市实现协商决策的制度化，并逐步向上和向下延伸。

在近代以来的中国政治现代化历史上，渐进与激进、改革与革命曾经屡次交替出现。渐进改革曾多次因贻误时机而被激进的革命所代替，中国的政治现代化命运多舛[26].中国这次渐进政治改革到底能走多远？这取决于两大因素：一是改革能否适时推进和取得突破，二是现有政治制度的容纳量和领导集团的学习能力。首先，我们说中国的渐进改革是危机推动的，是指危机的规模和烈度尚处在领导集团可以控制的范围之内，同时领导集团具有强烈的危机意识并认识到改革符合自身的根本利益，能够适时推进改革化解危机。如果领导集团缺乏改革意愿，任由矛盾和危机积累并最终总爆发，改革的机会就会悄悄流走，革命则会不期而至。从这个意义上说，改革和革命都在与时间赛跑。正如朱学勤所说，但凡还能爬坡的地方，当然慎言革命；不过，革命总是跟在改良后头，革命一旦在改良的后面加快了步伐，改良一定要走得更快[27].因此，领导集团具有强烈的危机意识并能够适时推进政治改革并不断取得突破性进展至关重要。其次，正如徐湘林所指出的那样，中国的改革是以制度化程度非常低为起点的，同时现行政治制度规范与实际政治运作机制之间存在的较大的差距，这些都为渐进政治改革提供了相当大的合法性制度空间[28].康晓光指出，中国的未来是开放的和不确定的，存在着失败的可能性。能否成功，取决于问题发展的速度和解决问题的速度的竞赛，取决于中国政府的学习能力和中国人民的创造能力。改革以来，中国政府已经显示出很强的学习能力，中国的创造力绝不会低于新加坡[29].因此，我们有理由对中国渐进政治改革和民主政治转型的前景持谨慎乐观的态度。

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第9篇：改进社会治理方式范文

【关键词】社会转型；治理模式；政府职能；居民自治

【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长

【中图分类号】D6；D62【文献标示码】A【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04

自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。

一、中国社会转型与社区建设的理论和实践

近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。

传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。

值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。

1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。

中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物

具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。

中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。

改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。

同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。

三、寻找新的治理模式

社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。

在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。

治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。

社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献

[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。

[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。

[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。

[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。

[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。

[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书

店1995年版。

[7]徐勇：《论治理转型与竞争一合作主义》，2000年，未刊稿。