新农村建设土地政策精选(九篇)

第1篇：新农村建设土地政策范文

关键词：新形势；农村建设；墓地建设；改革

近日来，国内媒体广泛报道了城镇墓地建设问题，“千金购坟”、“生前购坟”等现象日益严重，然而，对于中国广大农村地区，墓地建设问题伴随农村新的社会经济形势的发展业已发生着深刻变化，由此导致的社会问题愈发严重，应当引起公众的关注，及时解决，以保障农村地区的稳定。

一、 新形势下农村墓地问题的现状及原因

（一）农村封建迷信观念盛行

长期以来，土葬一直是农村地区的主要墓葬方式，“入土为安”的传统观念很难动摇，火葬等新型丧葬方式难以推行。“看风水，选良墓”的做法也广泛流行，墓址一旦选定即便高金买地也在所不惜，造成了耕地资源和金钱的极大浪费。除此之外，随着农村经济形势的极大好转，为“光宗耀祖”而修建豪华墓地的现象更是屡见不鲜。

（二）农村土地分配的历史遗留问题

自我国农村土地经营权分配以来，农村墓地建设问题一直未得到较好的解决。广泛存在于农田的大片墓地的处理因抽签分地而不了了之，抽到存有墓地的耕地的农民只能自认倒霉，然而随着家族坟墓的不断扩大，死人与活人争地的现象愈加严重。

（三）农村土地流转承包制度的推行

近年来，随着农村土地流转承包制度的推行，原本仅涉及两方利益纠纷的墓地建设问题又加入了第三方利益相关者，如此一来，问题则更加棘手。土地承包方往往以墓地增加而致使合同土地面积减少为由要求土地发包方退还部分承租费用，这更加加剧了土地经营权所有者（即土地发包方）与墓地归属家族的矛盾，由此引发的冲突数不胜数，极大危害了农村地区的安稳态势。

（四）农业耕地资源价格的上涨以及耕地资源的日益稀缺

土地资源是最为宝贵的人类必需资源，随着工业化和城镇化的推进，农业用地日趋紧张，土地资源价格一路飙升，加之我国是人口大国，农业处于极为重要的基础地位，农业用地更是重中之重。农村墓地占用耕地现象的普遍加重，加剧了墓地建设所带来的矛盾和冲突。

（五）农村人口老龄化的加剧

随着我国农村生活水平的快速提升以及农村合作医疗、农村养老制度的推行，农村人口老龄化日益加重，我国长期实施的计划生育政策所带来的老龄人口高峰期即将到来，这客观上加剧了农村墓地扩张的速度，加剧了农村墓地建设所致问题的严重性。

（六）乡镇政府的不重视以及财政资金的不足

长期以来，农村殡葬改革未得到乡镇政府的足够重视，一方面殡葬改革难以推行；另一方面，用于建设农村公共墓地的财政资金又极度紧缺，为解决农村墓地建设问题增加了难度。

二、推进农村墓地建设改革的意义

（一）是建设美丽农村，保护耕地资源的需要

传统的土葬方式不仅要破坏农田生态系统，毁坏已然成长的农作物，而且浪费了大量的耕地资源，积极推进农村墓地建设改革，有利于农村地区环境的改善，更有利于保障农业用地的供应，实现农业的可持续化发展。

（二）是维护农村稳定，建设和谐农村的需要

新形势下的农村墓地建设存在极大的隐形危害，十分容易引发集体性冲突，及时推进农村墓地建设改革，理顺各利益相关者的利益关系，化解因农村形势变化而导致的潜在矛盾，有利于维护农村地区的局势稳定，建设和谐的社会主义新农村。

（三）是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要

近年来，农村土地流转承包制度的推行，极大的解放了农村的劳动力，提升了耕地资源的利用效率，然而由于顶层设计存在不足，也引发了一系列新的问题，农村墓地建设问题就是其中之一。积极推进农村墓地建设改革，推动政策与实际的有效结合，是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要。

（四）是解放农民思想，建设文明农村的需要

积极推进农村墓地建设改革，逐渐改变农村传统的殡葬思想，引导农民摒弃传统陋习，解放思想，有利于改善民风，净化社会风气，建设文明的现代化农村。

三、 解决农村墓地建设问题的相关对策

（一）加强政策宣讲，推行殡葬改革

广大农村地区由于长期处于较为封闭的社会环境之中，封建迷信思想和保守主义势力十分强大，必须加强农村的政治教育工作，加大科学教育力度以及政策宣讲力度，不断解放广大农民的思想。与此同时，积极推进殡葬制度改革，大力倡导火化，逐渐改变农村丧葬的习惯。

（二）建立农村协调机制，加强沟通理解

解决农村墓地建设问题，首要的是解决业已发生的利益纠纷和潜在的利益冲突和矛盾，以维护农村地区的稳定形势。在当前形势下，最为紧迫的是在各个农村建立紧急事态联络协调机制，在关于墓地建设利益纠纷中，由村委会牵头组织各相关利益方进行矛盾调解和利益赔付，并形成书面文件，及时将矛盾纠纷化解以防事态扩大。由于在现行土地政策下，土地所有权归农村集体所有，而墓地占用耕地的现象中往往涉及两村甚至多村利益，比如墓地是某一村所有，而土地是另一村所有，在这种情况下，更需要各村协商解决。在实际生活中，往往通过交换土地、购买土地使用权或者给墓坑进行统一的市场定价予以解决。

（三）加大财政投入，建立公共墓地和骨灰堂

长期以来，我国农村墓地建设问题没有得以彻底解决，其重要原因之一就是乡镇政府的工作忽视和财政投入不足。在建设和谐社会的过程中必须及时“补课”，解决历史遗留问题。加大农村殡葬改革财政投入，建立农村公共墓地和骨灰堂，进行集中管理，最大程度节约和保护耕地资源。

（四）探索墓地立法，协调三农政策

现阶段，农村土地流转承包制度的推广加剧了农村墓地建设利益纠纷的复杂程度。为解决农村墓地建设问题必须加强立法，建立规范，协调三农政策的利益冲突，推进三农问题的解决进程。加强农村墓地建设立法是建设法治社会的需要，更是引导农村社会良性发展的需要。

及时关注、分析、解决农村墓地建设问题，关乎三农问题的解决进程，关乎农村的稳定与和谐，关乎耕地资源的可持续利用，关乎国计民生，万万不可掉以轻心，必须因地制宜，积极探索，寻找到一条合适的解决途径。（作者单位：重庆工商大学会计学院）

参考文献：

[1] 张凤荣.朱凤凯.基于功能分析的农村墓地集约利用与建设模式探析 [A] 地域研究与开发.2012

[2] 邓爱姣.可持续视角下农村坟墓改革初探 [G] 文艺生活·下旬刊.2013

[3] 王持.推进农村公益性墓地建设刻不容缓 湖南农业发展研究院.2009

第2篇：新农村建设土地政策范文

农村宅基地整理是近十年来兴起的土地集约节约利用工程。农村宅基地整理的内涵是指通过撤并、整合农村宅基地，盘活存量土地，将原有多余的宅基地(包括废弃工矿等其他建设用地)进行复垦，以增加有效耕地面积的行政、技术、工程行为。

开展农村宅基地整理已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村宅基地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村宅基地整理将在我国加快城市化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城市建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。

建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。各级党委和政府必须从战略和全局的高度，深刻认识全面推进社会主义新农村建设的重大意义，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐。

二、当前宅基地整理与新农村建设成效与存在的问题

2006年浙江省开展了“千村示范、万村整治”新农村建设工程，各地市亦相应编制了“百村示范、千村整治工程”规划，并确立了一批新农村示范村建设；一批规划整齐，设施完善，社会和谐，环境优美的农村新居脱颖而出。如丽水市确定了139个村为新农村示范建设村；莲都区雅溪镇江弄村全部入住新村新居，已成为当地新农村建设中真正的示范村。

当前存在的主要问题。当前，从新农村示范村建设规划来看，几乎都是独立的、与外界隔绝的农村居民集聚区，很少地考虑城镇对其的辐射和对外的接口，这对促进农村城镇化具有一定的反制约性。

新农村建设目前起决定作用的是村集体经济的实力，但即便是村级集体经济实力较强的村，由于新农村建设中的公共建设成本过大，村级经济也渐露危机。

三、宅基地整理与新农村建设新机制的探索

对农村宅基地整理与新农村建设，浙江省出台了农村宅基地整理以“以奖代补”、“拆迁补偿”等直补农村集体、农户的优惠政策，全省各地市、县均出台了相应的财政激励性政策，并安排专项资金提供财政支持。如丽水市，2006年度安排12.43亿元财政专项资金用于新农村建设；松阳县在财政较为紧张的情况下，2006年安排1600余万元资金用于新农村建设。

在因地制宜的基础上，建立农村建设用地集约节约安置余额土地出让的有效转让机制，是新农村建设中的一大尝试。这不仅可以增强农村居民集中居住和进入城镇居住的能力，更重要的是可以有效建立农村产权制度，并可以增加集约节约利用土地的积极性。如莲都区碧湖镇郎奇村通过整理旧村宅基地，把本村村民安置后多余建设用地用于出让，出让所得返还用于该村新农村建设。

以“旧村改造工程”为载体的农村建设用地和农用地建设的平衡机制正在积极探索，通过土地预支，有效解决新农村建设的用地，加快农村村庄集聚；通过整理旧村宅基地，并经过一定的改良，成为新的农田。既解决农村集中居住，又解决农田连片耕作。

为了加快实施“百村示范、千村整治”工程，浙江省各地市、县相继出台了一些目标考核办法和奖励政策。如丽水市对项目实施乡镇奖励“百村示范、千村整治”工程而产生的折抵指标，并将其实施情况列入乡镇干部的年度目标考核内容，建立与奖励相挂钩制度，极大地调动了乡镇及乡镇干部的积极性和主动性。这样既充分发挥乡镇干部的主观能动性，加快项目工程实施的进度，又保证项目实施能达到项目实施的预期效果。

四、对策建议

新农村建设要与小城镇配套建设，着力形成以“功能互补、基础共享、规模适度、布点合理”的一个系统整体。尽可能按照“一村一品、一点一景”的要求，力争形成各自的特色。如松阳县界首省级新农村建设示范村，可结合该村当地的特殊历史文化，建设成为当地的新农村文化村，逐步提升知名度。

在严格执行《中华人民共和国土地管理法》的前提下，应出台相关试点政策，允许农村宅基地、农民房产、村集体资产股权，依据市场法则进行产权交易。这将会极大地刺激农民的有效转移，对新农村的建设也将起到很大的推动作用，农民将在产权的转移中获得最大收益。通过收益，权衡选择进城还是进村，并通过投资获取资本收益。

要不断增加财政对新农村建设的投入，新农村建设的公共基础部分原则要由财政负担，结合本地实际，并参照韩国“新村运动”的做法，逐步出台对农民的补政策。新农村建设中的相关建设工程，可由村集体组织组织本村农民工自主建设，将新农村建设与农村劳动力就业有机结合起来。

政府要鼓励和支持社会各界力量参与新农村建设，逐步形成“政府补一点、村集体出一点、老百姓筹一点、企业老板捐一点”的长效机制，动员全社会力量参与“百千工程”建设，鼓励企业家为建设家乡、美化家园出钱出力，确保新农村建设资金的到位。

稳定村级集体经济是稳定基层组织和政权基础的关键。当前村级集体经济的资产性收益日益减少，资本收益又极不稳定，不少农村仅依赖于土地承包收入来维持村级组织的运转。过去几年，各级政府、部门曾相继出台了经济薄弱村、贫困村的扶贫解困政策，收到了一定的效果，但政策均未能解决根本性的稳定经济收入来源。丽水市于2004年曾经出台了在土地征用中11%-15%的村级预留地，对城郊的农民生活稳定发挥了效益，带来了积极的影响。因此，在当前建设新农村、构建和谐社会的大环境下，逐步出台以“工业反哺农村”、“城镇支持农村”的具体扶持政策，加大财政对村级集体经济的转移支付力度，也不失为是一个有效的补偿机制。

参考文献：

[1]叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择[J].农业经济问题，1998，(10).

[2]胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考[J].中国土地，2002，(10).

[3]高向军.搞好土地整理，建设社会主义新农村.中国大地出版社，2006，8.

[4]高永.建设用地整理政策与实践，2007，8.

第3篇：新农村建设土地政策范文

一、针对本县的实际情况制定相应措施

具体工作中，我们建立了合理的土地流转机制。把好“三关”，即申请关、合同关、登记关、立足“四化”，即农村土地承包长期化、土地流转市场化、土地流转高效化、形式多样化、土地流转法制化，促进农村土地合理有序流转。我们结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策，农经部门统一规范土地流转合同并加强合同监管，建立起农村土地流转中介服务机构，使之能代表农民利益，给农民“国民待遇”，并对农村土地承包中的合同纠纷，做到及时处理，规范调处。按照依法治国方略，加强农村土地流转的法律法规建设，使农村土地流转走上依法管理轨道，完善农村土地制度，依法保障农民的主体地位及土地流炜关系。另外，还要加强执法力度，做到有法必依，违法必究，执法必严，确保党的农村政策依法落到实处，使群众反映的土地中“焦点”、“热点”问题得以及时处理。

二、已经完成的工作

(一)成立机构，制定措施

成立“镇新民居建设工作办事处”，以镇党委书记马占祥为主任，副镇长为常务副主任，镇武装部长、镇司法所所长、镇党委书记助理为副主任，城建办、拆迁办、财政所、农业办、国土资源所、南六村新民居建设负责人为成员的组织机构，下设综合办公室、项目建设办公室、征地拆迁办公室、城管科、财务科。办事处负责新民居建设规划的制定以及各项具体工作的实施，对小组成员进行了明确分工，制度上墙，并制定工作、学习、会议、纪律、办文、档案保密、政务信息等制度，确保了新民居建设工作的有序开展。

(二)选址测量，制定方案

1、根据中央、省、市关于新农村建设的总体要求，依照《城乡规划法》，按照我镇统筹城乡发展规划和空间布局的整体要求，对东辛园农村新型社区(腰站堡片区)新民居项目的建设进行选址、测量。目前，该项目已确定位于城市快速路南外环以南，许腰路以西，东辛庄村北侧，总占地面积415亩。并于7月28日，在区规划局、镇新民居办事处、东辛庄村委会的共同配合下，经过4个多小时的不懈努力，顺利完成对项目8个坐标点的GPS定位、标点钉桩、分辨地块、信息采集等测量定位工作，为下一步征地拆迁、新民居建设，提供了准确、可靠的数据依据。

(三)完成新民居建设用地的组卷工作

如：新民居周转用地使用、归还和村庄规划与新一轮土地利用总体规划衔接承诺、区镇关于新民居建设周转用地请示、村民代表大会记录及签字、新民居建设的镇村意见、土地复垦的拆迁协议、镇政府关于复垦的承诺、土地复垦项目的实施方案等。目前各项土地审报材料已基本准备就绪。

三、城乡建设用地增减挂钩工作中遇到的问题

(一)缺少经验、专项规划还需完善

我们在建设用地分配过程中缺少城乡建设用地增减挂钩专项规划作引导，一般都以土地利用总体规划中的一个章节为依据，而且与地方的村镇建设规划很不协调。在实际工作中，我们发现拆旧区的规划和实施大多数能按照土地利用总体规划修编的规程要求到位，但是建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且发现规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，根本没法调剂使用；有的地方新的规划与村镇建设规划形成“二皮脸”；有的地方拆旧区的补偿标准低，没有统一的补偿标准，只求拆除复垦到位；有些地方建新区的安排不考虑群众实际利益，远离种植的田块，布点不合理。

(二)各项指标的使用制度尚不完善

城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，现在发现由于没有统一的补偿和安置标准。我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，当然各地都按照实际情况制定了地方的土标准、土政策。在挂钩指标的使用过程中，由县统一调度，项目区所在镇区根本没有支配权，指标的使用分配没有启动有偿使用制度，形成实施与不实施一样。

（三）土地流转存在无序、失范现象

一方面有农民自身草率了事，缺乏法律意识。村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构。土地流转中要尊重农民群众的意愿，公正、公平地维护广大农民的合法利益。

（四）某些地区还存在土地流转认识误区

有些下级领导本着“政绩观”的思想，一位求快，但极易形成占地——收益——再占地——再收益的恶性怪圈，致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”。这已成为农村城镇发展面临一个具体问题。

四、关于实施挂钩工作的几点建议

(一)政府重视，深入宣传城乡挂钩政策

建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制；积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。

(二)建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制

要出台挂钩指标有偿使用政策，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。

（三）建立合理的土地流转机制

第4篇：新农村建设土地政策范文

刘晓霞（1971-），女，吉林农业大学马克思主义学院教授。

摘要：“三农问题”是我国目前存在的热点问题。而解决三农问题最关键是解决好农村的土地问题。我国农村土地政策的合理与否与农民生活能否得到保障息息相关。改善农村人地关系的矛盾涉及到民生、民计，对农村土地政策改革和完善的新思路对加快农村适度集中使用，推动土地依法、有偿、规范合理运转起到发展规模农业能够与市场经济结合的作用，实现有中国特色的社会主义现代化农业。

关键词：土地政策；演变

一、引言

土地是一国的立国之本，土地及依附其上的房屋是每个人的安身立命之本，土地对于农村而言，重要性更是不言而喻。农村土地的开发利用与纠纷解决是我国政府执政的一项重要内容。改革开放三十多年，农村土地政策一直是我国党的政策主要组成部分。新时期党的农村土地政策对我国有着重要意义。

二、我国新时期农村土地政策的历史背景和研究过程

1、历史背景。家庭联产承包制是一项在1980年代左右在中国大陆农村实行的重要改革，是农村土地制度发展的重要转折，也成为当下中国大陆农村的基本经济制度。“十一届三中全会”以来推行在大陆的“改革”最早始于农村改革，标志为“分田到户”或包产到户，后来被称为“家庭联产承包责任中央制”，俗称“大包干”。早在1952年底全国广大解放区的基本全部完成。这次的完成，标志着中国社会的半封建性质的结束，消灭了封建剥削制度。土地方面由以前的剥削阶级所有转化为农民所有，实现了“耕者有其田”的目标，又充分激发农民的劳动积极性，同时又强力的解放了农业生产力解决了民主革命阶段留下的问题，促使农业生产迅速得到了恢复和发展。

2、确立的历程。早在1978年的家庭联产承包责任制改革中把土地产权划分为所有权和经营权。其中的“所有权”仍归集体所有，集体经济组织实行负责监督承包合同履行。“经营权”是由集体经济组织通过按户均分包给了农户自主经营。此次家庭联产承包责任制的全面推行，不仅纠正了经营方式太过单调和存在长期的的管理高度集中的弊端，而且也让农民在集体经济中以单纯的劳动者的身份变成及时生产者有事经营者，更加充分的发挥了土地和劳动的潜能，同时又强力的调动了农民的积极劳作性。自此，又通过1982年12月4日的第五届的全国人民代表大会中第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》保障了农民的土地经营权。宪法规定了：“农村和城郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”家庭联产承包责任制是我国农村经济体质改革的产物，通过家庭联产承包责任制表现出我国农民的伟大创造。党的十一届三中全会以后，在伟大的中国共产党中央的积极支持和强大的倡导下，家庭联产承包责任制逐渐在全国推行，到了1983年初，全国农村已经有93%的生产队实行了这种责任制。

3、优缺点。家庭联产责任承包制它改变了中国农村陈旧的经营管理模式，不但解放了生产力，还积极调动了广大农民群众的生产经营。对于我国来讲，农业发展的水平相比较略低，主要是靠手工劳作，并不适合大规模的经营，所以将经营的单位化小到家庭的这种模式，同手工劳动的生产水平相适应。农业上生产的劳动对象是动植物等生命体，劳动对象就要求了劳动者有更强烈的责任心，让农业生产和农村经济迅速发展起来。对于原先的大规模经营下的集体劳动也就是改革前农村将生产队为基本经营单位的弄明评工记分年终分配对于每个人的劳动数量和质量很难准确的统计出来，所以平均主义的“大锅饭”将以家庭为经济单位可以克服干多干少一个样的平均主义。

相反家庭联产承包责任制的缺陷又有那些影响：农业生产时间过长成本过高，农村的基础设施建设较差，建设难度又较大。同时在我国的农村集体经济建设中是由集体组织负责进行的农田水利等基础性设施的建设，其中的原因包括：一方面个体的农户能力有限，无法单独进行大规模的基础性设施建设；另一方面属于公共产品的农村基础设施在公有制下，再经过私人建设根本不符合经济学原理。同时通过家庭联产承包责任制的实行阻碍甚至破坏了农村中道路建设和农田水利基础设施建设等公共产品的建设，再一原因是因为占用了土地的农村中需要修建的公共设施产品问题难以解决且成本较高无法实施，这一系列问题导致了农业生产长期的成本高。

三、新时期党的农村政策的主要内容和绩效

1、主要内容。新时期的已经基本形成。（农村集体土地使用权流转极致的思路将按照土地所有权、土地使用权和其他项权利的确认、规定）“确权”和“两权”既所有权和使用权，是以分离、价值显化、市场运作、利益共享作为方针，依据土地有偿使用的原则，对农业用地和建设用地使用权实行包括有偿有期限流转制度，农业用地在土地承包期限内，便可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，通过鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转来发展农业规模经济。

2014年最新土地政策指出改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

2、路线。通过以土地使用权的合作、入股、联营转换等凡是进行流转的集体设施用地，鼓励向城镇和工业园区集中。主要内容是：通过不改家庭承包经营的基本制度的基础上，让股份制引入土地制度的建设，建立由土地为主要导向的农村股份合作制度，将由农民承包的土地从实物形态抽离为价值形态，使一部分农民获得股权后能够安心从事二、三产业的发展；另一部分农民则可以扩大土地经营规模，实现农业由传统向现代的转型。

2013年全国两会给土地定下清晰的方向与目标：加快弄村土地征收改革与完善土地流转制度；建立弄村金融机制，制止地方土地生财。两会是农村土地确权保障农民权益，实现了农村集体性建设用地和国有土地享有共同平等的权益。

3、绩效。新时期我党农村土地政策首先解决了亿万农民的温饱问题。从十一届三中全会至今，中国农民改革翻过一座座梁，跨过一道道坎，风雨兼程走过了30个年头，如今，统筹城乡，科学发展，加快形成城乡一体化格局，已经成为中国改革开放的时代主题。其次调动了农民的积极性，推动了农业现代化进程。我党代表将“一切为了人民，一切依靠人民”和实现最广大人民根本利益作为不可分割的两方面。同时贯彻这项原则建设社会主义新农村，新时期的土地政策强烈的激发了农民百姓的积极性和自主性劳作生产，带领广大农民用自己的双手建设自己的美好家园。推动了农业现代化进程。最后促进了农村社会的稳定发展。新时期农村土地政策不仅发展了农村经济建设，还创造了农民生活水平的大幅度提高。

四、总结

通过对新时期农村土地政策的调查来看，我们这些学者们对新时期党的农地政策的系统知识研究并没有形成十分系统化和理论化的成果。我们应该更加全面系统地将不同历史时期的农村土地政策普遍联系起来，更深层次的了解他的规律性，通过总结他的特点去尽可能预测其发展走向，形成系统性的理论去帮助新农村建设的实践。

中国新时期的土地政策促进了新农村建设，党的土地政策坚持以发展着马克思主义为指导，贯彻一切从中国的实际出发，适应生产力发展的要求，全面弘扬与时俱进的精神，充分调动农民群众的劳作积极性，坚持市场经济改革的方向，维护了农村社会的稳定发展，同时也促进了中国经济的发展，对于土地政策的探究足以证明了中国是经济大国，未来的中国必然是农业大国，经济强国。（作者单位：吉林农业大学）

参考文献：

[1] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上、下卷）[M]，中共中央党校出版社1993年版.

[2] 甘见东：对改革开放以来农村土地政策的若干思考[J]，山东省农业管理干部学院学报，2010（3）.

[3] 丁军、刘爱军：中国农村土地制度研究述评[J]，江汉论坛，2010（7）.

第5篇：新农村建设土地政策范文

关键词 经济管理 农村发展 经济建设

新的科技与现代化社会建设促进我国朝着世界第二经济大国稳步迈进并慢慢站稳脚跟，也为现代化农村经济建设发展带来了焕然一新的面貌。现代社会下的农村经济管理的主要任务就是将农村经济与现代科技相结合，促进农村经济持续稳步的向上发展，转变农村经济结构，促进农村经济结构升级，进而确保我国农村经济发展始终围绕和谐发展的主题。

一、农村经济管理概述

（一）农村经济管理概述

在过去的一段时间内，农村经济得到进一步的发展，城乡差距在逐渐缩小，农村经济发展成果有目共睹。然而，在经济新常态的国情下，单一的经济发展模式已经不可取，必须将经济与管理放在同一战略上，对农村经济进行多元化、科学化的管理，不仅要发展经济而且不能疏于管理。农村经济管理主要是对农村的经济、社会、市场、环境等方面进行宏观统一的管理，依据农村发展现实，制定符合社会发展状况的计划与目标，对经济发展中的生产、分配、消费等进行微观的管理，并进行科学统一的决策规划与协调控制，对农村经济进行创新型管理，最终实现农村经济的进一步发展。

（二）农村经济管理的主要内容

（1）建立农村财务和资产管理制度。村民与乡村干部产生矛盾的主要来源是农村财务的不公开透明，在新农村经济建设中，确保财务公开公正、建立配套的监督体系、完善财务与资产管理、强化民主建设是农村经济管理走向现代化、科学化的基础与保证。农村经济管理改革应当从农村集体资产上着手，确保资源要素分配的合理性、增强资产保护力度、建立监督审查制度，从而促进农村财务管理的完善与发展。

（2）完善农村土地管理制度。要想解决农村经济管理的障碍，首先就要解决农村土地问题。农村干部在完善本村土地制度时，要大力宣传国家土地政策，抓住土地承包、土地转让、农村用地规划、充分挖掘土地使用价值的思路。农村干部要加大宣传力度，运用宏观调控与微观调整的经济学手段，促进农村经济朝着现代化经济发展。完善土地管理制度还需要农村管理中心合作制定长期的土地制度改革计划；明确土地流转工作责任，乡镇街道等经济管理站要严格把关。

（3）制定农村经济发展的目标。随着农村经济改革步伐不断加快，现代化农村经济建设不断呈现出多样化的发展模式，农村领导班子应当结合本地发展实情，制定切实可行的农村经济发展目标，确保农村经济管理工作有条不紊地进行。制定经济建设目标必须与农村发展现实相结合，但也要着眼于未来发展要求，适应市场变化。

（4）加强农村管理干部的培养。农村经济的建设离不开一个有素质、有文化、有目标的优秀农村经济管理干部。乡镇政府要通过对农村干部进行定期培训、组织考察、学习经济知识，组织干部考察先进发展单位，提高待遇等方式，建立一个优秀的干部团队。

二、当前的农村经济管理工作现状

（一）农村资金管理存在缺陷

从我国农村资金管理来看，还存在着一些缺陷。国家一直比较重视农村经济发展，但是由于农村地大物博，虽然近年来国家出台了一系列发展农业的优化政策和资金帮扶，以此优化农村生活经济条件，提高农村经济水平。从财政在农业方面的投入来看，财政的农业支出比例是比较低的，因而也导致农业经济发展滞后，导致农户的经济收入不高。从国家财政对农村发展的资金投入方面，渠道较多、资金分散，像撒胡椒面一样，从而就会影响农村资金作用的有效发挥。从强农惠农资金管理来看，还很不规范，存在着挤占、挪用农村资金的情况，这样就影响了自己的使用效率。有的支农资金被用作基层农口单位的工作开支，而并未真正运用到“三农”经济方面。

（二）法律法规的落实不到位，监督管理机制缺失

我国政府虽然颁布大量为农村经济转型发展的政策、制度，也在资金和文件审批上开了绿灯。但在执行力度上各县市级政府往往不尽如人意，各专项资金的到位率和使用效率低下，导致农村经济的各项工作没有有效提升。导致这种情况出现的原因主要有两个方面：一是我国一直实施的计划经济制约了人们对于农业观念的更新。二是各地方政府为提升政绩，通过上级政府的考核进行各种形象工程，这一情况的发生也使得农村经济的管理没有实质进步。农村经济建设包括财政、土地承包、财政监督等多方面环节，但现在的农村体制中大部分只是简单的管理机构，缺乏统一有效的监督管理机制，从而导致了农村经济管理的混乱局面。

（三）农村旧债新债的压迫

由于经济管理制度的不完善，农村财政常常入不敷出，在经济建设过程中“债务问题”已经成了经济管理中首要面对的问题。债务问题难以解决，常常会随之带来许多其他的弊端，如农村公益事业难以正常实施，基层管理人员积极性的缺失，这些都会对农村经济管理造成许多消极的影响。

（四）农村土地经营模式陈旧，居民收入较少

随着科学技术的传播，尽管在很多地区已经有了机械化与集中化的生产模式，但是在许多地区，如丘陵、山地地区仍然呈现为高劳动力、低机械化、高成本、低收入的耕作模式，这不仅加大了农民的工作强度，而且也在一定程度上影响了农民经营土地的积极性。且在国家扶农惠农的政策下，许多农民不愿意将土地的使用权转让给土地承包户，这也对土地经营模式改革造成了一定的阻碍。

三、解决农村经济管理工作现状的对策措施

（一）着力破解农村建设资金瓶颈

资金是制约农村基础设施建设的最大瓶颈，加强农村经济发展投融资平台建设，加大招商引资力度，不断优化农村经济发展的政策环境、经济环境、社会环境和人文环境。根据市场经济运行的法则，着力改善农村基础设施建设条件。可以按照市场化运作的模式，着力鼓励社会民间资金投入到农村基础设施建设中来，着力打造多元化的投融资渠道。要加强对土地收入、财政资金、社会资金的监督管理，将有限的资金用在有限的项目上，这样才能有较好的经济效益。在实际运作中，要立足实际情况，突出地方特色，以适合农村城镇化建设的需要。作为相关责任部门，必须切实明确自身职责，认真履职尽责，不断完善农村经济管理制度，加大对农村的资金投入，着力改善农场基础设施建设条件，建立健全农业设备经济保障体系，这样才能促进农村社会的稳定和经济发展。

（二）全面完善机制体制，落实国家政策

机制体制的完善是对经济建设进行全面管理的有效保障。体制的建设也可以从两方面进行讨论：一是从国家的角度，国家要对农村的法律法规进行进一步的完善，逐条对相关事务进行详细的规定。二是从地方基层政府来说，地方政府可以根据地方发展的实情，以国家法规为坚实的后盾，针对不同的事务颁布不同的规定，对地方事务进行全面的管理调整。在现有法律法规的制度下，推动农村经济管理的发展。要实现有效的法制化监管制度，对农村经济管理的相关制度进行完善，落实农村经济管理的执法体系、责任体系和追责体系，突破各部门之间的界限，对于与农村经济发展相关的问题要充分发挥法制化管理的作用。另外还需要提高农村经济管理的效率，细化农村日常管理的各项任务流程，利用现代化信息技术，建立起相关通讯反馈系统，对农村经济管理过程中出现的各种问题实施监管，完善农村经济管理工作。

国家现在大力支持新农村建设，对农村经济建设出台了大量福利政策，对相关工作人员和有关部门进行培训，提高其专业素质，能更好地完成农村经济管理工作从而落实相关政策。进而使得农村经济管理工作得到加强，使得农村经济产业进步。因此，在对农村经济管理的过程中需要对国家的政策进行了解，只有这样才能够符合国家大的发展趋势，得到国家的支持；另外还需要吸收相关方面的管理人才，促进农村经济管理的健康发展。

（三）促进农村产业结构升级，提高农村居民收入，清偿地方债务

农村经济建设应当朝着多元化方向发展，鼓励土地承包制在地方的实施与发展，全面提升农田的使用率，通过投资拉动外需，将地方经济走向国际化的道路，结合本地的发展特点，进一步促进地方经济的发展与建设。在农村经济全面现代化的建设过程中，农村居民的收入不断提高，阶层政府积极偿还地方债务，做好公益事业，培育更多的科技人才，最终实现农业现代化。

（四）规范土地经营管理

根据《农村土地承包法》规定，各级农业行政主管部门及农经管理部门是农村土地承包和农村土地使用权流转的管理主体。因此，各级农业行政主管部门及农经管理部门应尊重历史、立足现实，依据有关法律、法规解决处理二轮土地承包遗留问题，并且在农村土地流转上做好以下几方面工作：一是切实负起职责，积极调解农村土地承包纠纷，加强对农村土地流转工作的管理。二是搞好调查研究，掌握农村土地流转动态，重点解决农村土地流转的突出矛盾和问题，及时制定出引导、规范和促进农村土地使用权流转意见和建议。三是指导订立土地流转合同。

（五）培养高素质管理人才

基层管理人员是建设和谐社会的主力军，也是农村经济管理的重要组成部分，提升基层管理人员的知识水平与科技素养更是健全经济管理的重要前提。由此可见，管理者专业水平的高低对农村经济管理是否完善起到了直接作用。政府对基层管理人员进行定期的培训，积极引进先进的管理技术，并结合现代管理知识，制定符合农村经济未来发展道路的制度与计划，进而促进农村经济水平的全面提升。

（六）发展外向型经济

随着农村经济的发展，农业生产机械化程度的越来越高，农村剩余劳动力问题也更突出，管理好这部分劳动力，充分发挥他们在农村经济发展中的作用是农村经济管理中非常重要的任务。农村经济管理者应积极引导他们，改变观念，广开门路，创办新型企业，走出一条集体办、户办、联户办全面创收的新途径。在创办企业时，充分发挥这部分劳动力的优势，大胆引进外资，进行实地考察，积极发展外向型经济，既可以解决农村剩余劳动力找工作的难题，又活跃了农村经济，是一项值得推广的农村经济管理措施。

（七）完善激励政策

目前，农村经济管理过程中普遍存在的是缺少必要的经费，对基层农村经济管理者来说，经费充足以及相应的激励政策才有助于提高他们的积极性。构建一个科学公平的激励机制、完善目前的绩效考核制度对农村经济管理工作的顺利开展非常重要

四、总结

不难得知，农村经济管理在农村现代化建设过程中的重要性，国家与地方政府必须齐心协力，完善农村经济管理制度，促进经济的全面发展，全面建设和谐小康社会。

（作者单位为山东省青岛市平度同和街道经管统计审计中心）

参考文献

[1] 陆洪彩.农村经济管理存在的问题与对策[J].企业研究，2013（14）：156-157.

第6篇：新农村建设土地政策范文

关键词：增减挂钩；异化；完善

城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称增减挂钩政策）出台到一系列增减挂钩政策的实施已有7年之久。它在促进土地集约利用、优化用地结构、保护耕地等方面都取得了一定成效。但与增减挂钩政策相关的负面新闻比比出现，政策是应该被取缔还是应该继续推行，"增减挂钩"何去何从？

一、实际情况：增减挂钩被异化

近日，国务院出台了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》。这份文件意图整治少数地方一味追求增加城镇建设用地指标而使农民的权益受到侵害的问题。增减挂钩政策在实施过程中不免涉及到农民的极其宅基地、房屋的问题，一些地方确实也发生了媒体报道的"被上楼"、大规模"撤村并居"等现象。旨在解决城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾的城乡土地"增减挂钩"，已经在一些地方发生了严重异化。大规模的撤村并居，违背农民意愿换取城镇建设用地的指标，在一些省区，许多行政村的编制被地方政府强制性取消从而获得更多的建设用地指标，农民在非自愿的情况下房屋被拆，强迫其集中居住。另外，未取得试点资格的地方政府擅自展开增减挂钩试点项目和具有试点资格的地方政府未经许可擅自扩大试点范围的问题也十分严重。一些地方政府为了增加城镇建设用地指标不惜突破挂钩周转指标设立挂钩项目区。而国土部推行的增减挂钩政策除了重庆市可以在省域范围内进行指标周转外，其它地区是严禁项目区跨县级行政区域设置的；由此可见，增减挂钩制度在运行过程中已经偏离了原有的轨道，成为城市扩张和谋取土地财政的捷径。地方政府往往以统筹城乡发展、建设新农村之名撤村并居，获得大量的建设用地置换指标从而牟取土地暴利。由此可见，在地方政府的发展冲动下,增减挂钩政策逐渐已经在实践中扭曲和变形。

二、价值认知：增减挂钩不能轻易否定

基于增减挂钩政策在实际运行中产生的异化，该制度在进一步推动和完善过程时遭到了社会各界的质疑。笔者认为，增减挂钩政策究其本质是对土地的规划、整理，是对空间结构的优化，而这种优化利用对我国有着重大意义，不容轻易否定。增减挂钩政策一方面可以避免经济发展与耕地资源保护之间的冲突，另一方面也可以顺带促进农村经济产业结构及新农村建设。

增减挂钩政策出台与我国严峻的土地形式有关，一方面我国人多地少，耕地资源紧张，并且尚不宽裕的耕地还在逐年减少， 18 亿亩耕地红线被突破的危险时刻存在。另一方面，随着我国城市化、工业化进程加快，城镇建设发展必然要求更多的土地资源，很多时候都需要占用耕地。显而易见，耕地保护与城镇发展之间已经形成对土地使用的竞争态势。以前我们的做法是低价占用耕地，而如今为了确保国民粮食安全，这个方法已经彻底被否定。那么城市发展用地的问题怎么解决？这就要求我们必须有新的思路新的对策。党的十七大报告指出，要深入贯彻落实科学发展观，建设资源节约型社会，严格保护耕地，节约用地。要做到节约用地主要从两方面入手，一是尽力发掘城市用地潜力，在土地有限的条件下提高土地的利用效率；一是整理农村建设用地，相比之下后者潜力巨大。中国的城乡用地增减挂钩或者说通过整治农村土地提高其利用价值是必然的趋势。[1]城市建设用地越来越稀缺，而农村土地低效闲置浪费严重，据统计，全国建设用地总量的51%是农村居民点建设用地。在这种形势下增减挂钩政策的意义就被大大凸显，通过建设用地指标置换从而达到提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。同时，增减挂钩政策并非只给城市带来利益，它的好处也同样惠泽农村。城市发展空间不够，深陷"土地瓶颈"之中，需要土地整治；而农村却出现大量的"空心村"，居民点布局不甚合理，土地浪费严重，要想提高土地利用效率也需要整治。同时通过集中居住又可以提高农村基础设施，改善居民居住环境。增减挂钩政策在建设用地不增加，耕地不减少的前提下既缓解了城市的用地紧张，又改变了农村的格局面貌，这是一个双赢的局面。

城乡建设用地增减挂钩，经过多年来的实验和探索取得了一定的效果，应该给予肯定。毫无疑问这项制度设计的大方向是合理的，经济增长用地要保证，耕地粮食安全用地要保障，土地有限的情况下增减挂钩政策的确是一个解决问题的好办法，是土地资源合理的配置。至于这个政策引发的一些负面影响，笔者认为这并不是增减挂钩制度本身的问题，而只是需要制度设计上的完善，是技术性的改进，不能因此就否定增加挂钩政策。

三、解决根本：制度设计自我完善

增减挂钩政策在我国当今建设用地紧张，农村土地利用低效的国情下意义重大，然而这样一项原本具有科学性和合理性的制度，为什么在制度执行过程中被异化？这与这项制度在设计上的不完善有关。为此，笔者认为要使增减挂钩政策顺利运行下去而不出偏差，至少要在以下方面做出制度性改进。

1、阻断地方政府通过增减挂钩追逐经济效益

保护耕地及农民权益、以工哺农的积极性只在中央政府，地方政府更希望的是招商引资、扩大城市规模和财政收入，经济效益高于一切。换句话说地方政府拼命的扩大试点范围、大规模撤村并居，其目的只有一个就是追逐经济效益，大发土地之财，这与我国改革开放以来以经济评价为主导的政绩评价体系有直接关系。只有将增减挂钩形成的收益用于农民保障和农村建设，彻底破灭地方政府想通过增减挂钩获利的想法才能抑制地方政府追求经济效益的冲动，更好的保障农民权益。这就需要我们在制度设计时将增减挂钩形成的土地收益作为专项基金，保证其用于农村社会保障而非地方政府的腰包。

2、土地确权，增加政府违法成本，提高农民话语权

无论撤村并居或者是农民被上楼，其根本原因就在于农民手里的土地权利性质不清楚、产权不明晰，内容不完整。所以要想使土地流转，首当其冲要做的就是为土地确权，即要明确是谁的财产在流转，谁就流转的财产享有权利。改革开放以来，我国农村土地使用制度变革中蕴含着一个农业土地使用权利从债权性质向物权性质演进的过程，农民手里的土地物权已经完全成为农民手中的一项独立财产权利，所以农民可以自由处置手中权利，通过土地市场处置自己土地财产权而获取收益。对于属于农民的合法财产，确权颁证十分重要，是土地流转过程的基础。而土地权利明确后，政府就无法利用规定模糊的集体土地所有权轻易使用行政权力以较低成本拿到农民的土地，强制土地流转，即便可以，政府的违法成本也有所提高。所以，同样的建设土地向城市集中，完全可以有不同的路径。政府凭征地权拿地，给农民的补偿较少，是一条路径。这种做法对城市化积累的贡献大、城市建设搞得快，是成就。代价是农民分享得少，而且在权利关系上他们不是平等谈判的一方。[2]而通过土地确权、流转、参与，最终分享城市化地租上涨的收益则是另外一种路径。在权利关系上农民与政府更加平等，农民的意愿也更加受到尊重。

3、依托载体、媒介，以便土地占卜平衡时不触及土地所有权及使用权

大规模的撤村并居受到非议，一方面是因为政府强迫农民拆房、搬迁，使农民违背意愿被集中上楼；另一方面是因为增减挂钩政策属于土地用途管制，在实际运行中无法与实际项目相融合，而在撤村并居时，大量撤销建制村，按照地域相邻、习俗相近的原则规划建设成为农村社区，这样一来就危及到了集体土地所有权和使用权。例如山东诸城2007年把全市1249个村庄及有关单位整合成为208个农村社区，那么这些新建成的农村社区必然占用一定土地，而被占用的这部分土地一定是以前某个或某几个建制村集体所有的土地，当今现状是政府仅仅凭借行政权力在这部分土地上建集中居住点，完全突破了原有集体土地所有权和使用权的界限。由此可见，增减挂钩政策要想在现行的法律框架下运转，必须要凭借一定的媒介、载体，例如重庆施行的地票制度，因为增减挂钩政策实质上就是指标的周转和交易，没有媒介很难运转，制度功能也无法体现。以重庆地票交易为例，农户或农村集体申请复垦，经过土地管理部门验收合格后，空出建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的"地票"，土地使用权人在重庆市农村土地交易所开展"地票"交易。而被复垦之后的农地还是原土地使用权人的，仅仅是把以前在土地上可以盖房、开发的权利抽象为可供城市发展的"地票"交易了出去，这样通过地票这种媒介既打到了增减挂钩占补平衡的目的，又不触及土地所有权、使用权，其法律后果也只是将原有的集体建设用地转化为农用承包地使用。

所以，增减挂钩政策如果想继续推进，从试点项目推向全国性政策还必须克服自身缺陷，不断完善制度设计，理论上可行的增减挂钩政策还需要周密、合理的制度设计保驾护航才能走的更远。

参考文献：

[1]李宾.《增减挂钩惹的祸》[J] .载于《中国经营报》2010年12月11日

第7篇：新农村建设土地政策范文

一、指导思想和目标原则

（一）指导思想。

坚持以科学发展观为指导，以拉动投资、扩大内需、改善民生为主线，以加快城镇化进程、推动新农村建设、促进城乡一体化为目标，坚持政府统筹、科学规划、政策引导、市场运作，尊重农民意愿，发挥农民主体作用，大力推进农村住房建设，有序开展农村危房改造，节约集约用地，协同推进城市和小城镇建设、农村基础设施和环境建设、农村新型社区建设、农村社会保障体系建设、农村扶贫开发，加快改善农村居民住房条件和生活环境，促进农村精神文明建设，促进经济平稳较快增长，促进社会和谐稳定。

（二）工作目标。

1、农村住房建设：从2009年起，用3年时间实施农村新居建设工程，2009年农房建设7257户，2009-2011年建设16459户。

2、农村危房改造：力争用5年时间基本完成全区9361户农村危房改造任务；2009年改造建设2000户。

3、农村基础设施和公共服务设施建设：加快推进基础设施、公共服务设施向农村覆盖，统筹安排、配套建设村庄道路、供水、排水、污水和垃圾处理、沼气和供气、集中供热及科教文卫等设施，加快推进节能示范镇村建设步伐，提高太阳能等可再生能源的使用，完成10处市级节能示范村建设，全区农村道路由“村村通”逐步向“网络化”、“村内通”延伸，基本实现村庄“硬化、净化、亮化、绿化、美化”，同时农村住房按国家抗震防火规范设计，提高农村住房抗震避灾能力。

（三）基本原则。

1、政府统筹。充分发挥各级政府的统筹协调作用，统筹规划、统筹资源、统筹资金，整合并捆绑使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，统筹安排农村住房、基础设施与公共服务设施及环境建设，做到资金集中投入、政策配套运用、效果尽快显现。把节地、节能、环保要求贯穿农房建设与危房改造全过程，坚持“一户一宅”、建新拆旧的原则，鼓励农民拆除危旧房、交还宅基地，鼓励盘活利用空闲房，鼓励采用新型建材和新能源，解决好农村污水和垃圾问题，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

2、政策引导。按照统一规划、集约用地、规模开发、配套建设的要求，制定农村住房建设与危房改造的相关扶持政策，推动农民居住由分散向集中转变、平房向楼房转变、村庄向社区转变，促进人口向城镇集中、产业向园区集中、耕地向规模经营集中。引导和扶持农村住房建设，可采取“以奖代补、先干后补”或“银行贷款、政府贴息”的办法，大宗建材可采取政府集中招标采购进行实物补助的办法，最大限度地调动广大农民建设新房和改造危房的积极性，最大限度地发挥财政资金的导向和带动作用。

3、市场运作。对城中村和城乡结合部、乡镇驻地村庄及经济强村，主要运用市场机制加以改造，提倡以乡镇（街道办事处）为单位集中开发建设，提倡经济强村利用集体收入进行统一改造。综合运用土地、信贷、资金、费用减免等优惠政策，吸引和鼓励房地产开发、工程设计、土建施工及其他企事业单位积极参与农村住房建设。

4、群众自愿。尊重民意，充分调动农民建设美好家园的积极性和主动性。在鼓励集中建设改造农村住房的同时，支持农户在符合规划的前提下改善居住条件。对具备条件的建房农户，政府主要给予政策支持和技术服务；对自己建房有一定困难的农户，可实行民建公助，鼓励群众互帮互助；对没有能力进行危房改造的特困群众，可由乡镇政府或村集体采取利用空闲房、修缮现有房、提供周转房等办法予以安置，鼓励社会捐助、单位帮扶。工作中要坚持实事求是，量力而行，不强迫命令，不搞“一刀切”。

二、实施步骤和工作要求

（一）深入调查摸底。

按照省建设厅制定的农村危房鉴定标准，以乡镇（街道）为单位，开展农村住房建设与危房改造调查摸底，摸清底数，建立农村住房建设与危房改造档案，为编制规划、制定政策、开展工作提供依据。

（二）科学制定规划。

1、编制县域村镇体系规划。以区为单位，根据当地地形地貌、地质条件、历史沿革等因素和城市总体规划，按照改造城中村、整合城边村、建设中心村、合并弱小村、治理空心村、培育特色村、搬迁不宜居住村的要求，结合新一轮土地利用总体规划修编，立即着手编制县域村镇体系规划，合理确定中心镇、一般乡镇、中心村、一般村的区位和规模，合理安排农田保护、生态涵养、基础设施、产业发展等空间布局。

2、搞好土地利用总体规划修编，为农村住房建设提供用地保障。各乡镇（街道）要抓住当前土地利用总体规划修编的机遇，抓紧时间对城镇周边及拟改造村庄周围的基本农田进行合理调整，统筹安排好农村居民点、农村基础设施、公益事业和二三产业发展等用地，为农村住房建设与危房改造预留建设用地。

3、科学编制村庄建设规划。要与土地利用总体规划密切衔接，优先做好乡镇驻地、中心村的建设规划。乡镇驻地、中心村规划要于2009年底全部完成，其他保留村庄建设规划要于2010年底全部完成，实现城乡规划全覆盖。

4、编制农村住房建设与危房改造规划。以2009-2011年为重点，合理确定工作目标、任务和时序，合理制定农房建设标准。对拟实施整村迁建、合村并点村庄不再安排危房改造计划，危房户应由当地政府以空闲房进行安置，2009年6月15日前编制完成农村住房建设与危房改造规划及年度计划，由区政府报市政府审批，并报省建设厅备案。

（三）加快农村住房建设。

按照“因地制宜、分类指导，量力而行、积极稳妥，先易后难、有序推进”的要求，大力开展农村住房建设，引导能够集中成片改造或建设的地方先行启动，让经济条件较好、建房积极性较高的农户率先启动，分期分批展开。主要分六种类型：

1、撤村建居型。对城中村和城边村，根据城市发展需要，政府引导、民主决策、市场运作，积极进行整体拆迁、整合改造，变集体土地为国有土地，变村民为市民，变村委会为居委会，变农村集体经济为城市混合经济或股份制经济，变村庄为城市社区，实现农民住房改善、城市形象改观、二三产业等发展。

2、小城镇集聚型。对乡镇驻地村庄，按照小城镇建设规划，高起点编制详细规划，搞好建筑设计，逐步集中建设改造成为城镇社区，并将周边村庄有条件的农户吸纳进来，促进小城镇做大做强。省级中心镇和经济强镇要率先启动。

3、农村新型社区建设型。对中心村、经济强村和大企业驻地及周边村庄，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，促进城乡基本公共服务均等化，并可通过宅基地置换方式，将拟撤并村庄的农户吸引进来。鼓励经济强村兼并周边弱村，通过集中建房改善农民居住条件，拓展发展空间。

4、村庄整治改造型。对村镇体系规划保留的村庄，结合村庄整治开展农村住房建设，同步配套建设可以满足相应需求的基础设施。其中，空心村要实施旧村改造，最大限度地减少闲置土地。

5、逐步撤并型。对县域村镇体系规划确定要搬迁合并的弱小村、偏远村，一律停批宅基地，通过提供优惠条件引导农户到小城镇、中心村购房、建房；或按规划整村搬迁，原村址复垦。

6、整村迁建型。对地质灾害威胁区、水库库区等不宜居住的村庄，尽快实施整村搬迁，倡导集中连片建设，鼓励向小城镇和中心村集中。

（四）推进危房改造。

认真组织开展农村危房改造，区分轻重缓急，分期分批实施。从住房最困难、最急需的群众入手，充分利用现有空闲房，优先安置无房户和整体危房户，重点扶助农村低收入危房户特别是优抚对象和农村低保户。可根据不同情况采取六种方式解决农村危房住户的居住问题：

1、空闲房安置：乡镇、村集体有闲置房屋的，可用于安置危房住户。

2、租赁安置：村内有空闲房屋的，可由村集体出面租赁，安置危房住户。

3、修缮加固：对结构尚好的危房，可更换部分构件，采取工程方法修缮加固，确保居住安全。

4、救助安置：对鳏寡孤独人员可通过新建和扩建敬老院、光荣院、社会福利院安置，对残疾人家庭可使用助残资金支持。

5、配建安置：进行村庄整体改造或迁建的，应在农民集中居住区内配套建设部分周转房或老年公寓，用于解决农村低保、五保家庭住房问题；对购房、建房有困难的贫困农户，可由政府或村集体予以一定扶助；对城中村、城边村的困难群众，应逐步纳入城市住房保障范围。

6、新建翻建：对规划保留村庄中年久失修、残损破旧、无法采取工程方法消除安全隐患的危房，可由政府或村集体投资，帮助农户拆除旧房，在原宅基地重建或择址新建，产权归村集体所有。

（五）把握工作重点。

工作中要以旧村改造、整村迁建、合村并点为主，农户分散自建为辅，提倡建公寓式楼房，防止重复建设，避免造成新的浪费。近期，要以城中村、城边村、乡镇驻地村、经济强村、大企业驻地及周边村、地质灾害威胁区、搬迁村为重点，迅速启动，尽快见效。农村住房集中成片建设改造的项目，必须编制详细规划或总体设计方案，经区建设、规划、国土资源等有关部门审查后实施。对集中连片进行村庄改造的地方，要优先安排土地整理复垦项目，实现土地整理与农房建设有机融合。

（六）规范项目运作。

农村住房建设与危房改造、基础设施和公共服务设施建设，应依法按程序进行。要建立完善公示制度和群众意见征集制度，涉及的相关问题开相关村居村民大会讨论确定，充分尊重和确保群众的知情权、参与权、监督权，尽可能满足大多数群众的合理要求。建立严密的审核制度和透明的资金拨付制度，对相关资金实行专账专户、专款专用。对集中建设农村住房和为农户自建房提供实物补助所需的钢材、水泥、管线等大宗建材，可以为单位统一进行招标采购，按照就地就近、优质适用、降低成本的原则，同等条件下优先选用本地企业生产或经销的相关产品。对集中连片建设或改造的农村住房及配套设施，必须进行建设工程招标。对集中连片建设或改造的农房项目要加强质量安全监管，对农户自建房要加强施工队伍管理和村镇建筑工匠培训，确保新建农房质量安全。

（七）维护农户权益。

村庄整合改造建设农民住房，涉及占用国有土地的，向产权人颁发国有土地使用权证和房屋所有权证；涉及占用集体土地的，向产权人颁发集体土地使用权证和房屋所有权证（注明集体土地）。要按照《房屋登记办法》（建设部第168号令）和《枣庄市村镇房屋权属登记管理暂行办法》（枣庄市人民政府第114号令）的规定，确定房屋权属，建立房屋登记簿，依法进行登记。对腾退、调整和改建前后的土地，在村民协商、处理好利益关系的基础上，依法确定土地权属。集中改造建设完成的新型社区，有条件的要实行物业管理，暂不具备条件的要配备保洁、绿化、保安等人员。

三、加大政策支持

（一）资金扶持。

1、各级政府设立专项资金，对农村住房建设和危房改造给予积极支持。区财政自2009年起，连续3年设立专项资金，采取以奖代补的方式，重点支持农村住房建设与危房改造、农村基础设施建设、农村太阳能综合利用。各乡镇（办）也要设立专项资金，既可对农户直接补助，也可对集中建设的农房项目开发单位和自建房农户给予贷款贴息。

2、安排土地出让收益统筹用于农村住房建设和危房改造。

3、土地出让金平均纯收益的20%用于农业土地开发部分和部分新增建设用地土地有偿使用费，统筹用于村庄“腾空地”开发整理和复垦。

4、对实行城乡建设用地增减挂钩试点形成的土地增值收益，除国家规定用途外，其余部分可全部用于农村住房建设和危房改造。

5、城市维护建设税新增部分，主要用于村镇规划编制、农村基础设施建设和维护。

6、城市规划区内城中村、城边村和建制镇驻地村庄进行统一建设改造，用于安置农村居民的住房，按规定减免有关行政事业性收费；城市规划区外旧村改造、整体迁建和农民自建住房，不收任何费用，严禁搭车收费，更不允许自立项目乱收费。严禁向城市居民出售集体土地性质的住房。

7、整合相关财政资金。各级政府安排的支农专项资金，要围绕农村住房建设和危房改造实行重点倾斜，切实加强农村基础设施建设。

8、引导和鼓励社会各界积极捐资捐物、投工投劳，免费提供规划、设计、监理等技术服务，支持农村住房建设、危房改造及配套设施建设。

（二）用地支持。按照“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚守耕地红线，确保耕地和基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

1、抓住当前土地利用总体规划修编的机遇，统筹安排好农村居民点、基础设施、公益事业和二、三产业发展用地。在规划修编中对城镇、村庄周围的基本农田进行合理调整，为农村住房建设和危房改造预留建设用地空间。农村住房建设选址要尽量利用原有建设用地，确需新增建设用地的，要利用未利用地和劣等地，尽量不占或少占耕地。

2、对农村住房建设和危房改造涉及新增的建设用地，在年度土地利用计划安排上，拿出适当比例用地指标予以保障，依法办理集体建设用地手续。

3、积极争取利用好国家“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模，最大限度地改造农村居民点。对节约的建设用地指标，除统筹安排好农村住房建设和危房改造及公益事业建设外，可置换为城镇建设用地，并通过招标、拍卖、挂牌出让方式实现土地收益最大化，获取的土地级差收益可用于农村住房建设和危房改造。

4、村集体开展旧村改造节省出来的土地，复垦后由村集体组织管理使用。节约腾出的建设用地指标，可在本区范围内调剂使用。

5、在城区和建制镇规划区内集中建设出售给本村村民的住宅楼，应根据当地经济发展水平、村庄地理区位、村民意愿等因素，确定建设用地供应方式。由村民集资、政府或村集体统一组织建设的，可划拨供应，其住宅参照经济适用住房办法管理；采取商业运作、连片开发的，可实行招标、拍卖、挂牌方式供应，其住宅按商品住房管理。

6、对符合规划和宅基地审批条件而没有宅基地的农户，由区政府、各乡镇（街道）政府、办事处统筹协调解决宅基地。

7、对农户拆除旧住房或多余住宅、交还宅基地的可给予一定经济补偿，对超占宅基地或“一户多宅”的农户实行有偿使用。

8、实行先建后拆、先补后拆的政策。对农村住房建设与危房改造项目区的村居，采取先建新房、后拆旧房，先行补偿、再行拆除政策，建一批、搬一批、拆一批、复垦一批。

（三）信贷支持。

1、对参与农村住房建设、资信优良的房地产开发和建筑施工企业，简化审批流程，优先提供贷款。

2、开办农村居民住宅楼按揭贷款，对符合条件、土地证和房产证齐全、申请按揭贷款的，适当给予一定的利率优惠。

3、对符合条件的自建房农户，可提供小额贷款。

4、对农村住房集中建设改造项目，可借助投融资机构向商业银行贷款融资，用于项目的启动和建设。市政府对山亭区今年实施的城中村、乡镇驻地村改造及村庄整合项目，确定由鲁南（枣庄）经济开发投资有限公司作为融资平台统一融资。各乡镇（街道）作为农村住房集中建设改造项目的投融资主体，以项目资产及其收益为担保和质押，向金融机构申请贷款，进行拆迁安置、土地整理和项目建设。

（四）技术支持。

对符合土地利用总体规划和城市规划、村镇规划、达到施工条件的农村住房建设项目，各乡镇街道、区直各有关部门要开辟行政审批绿色通道，简化程序，提高效率。根据农民实际需求，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，组织搞好新型农房规划设计，为自建房农户免费提供设计图样，免费进行技术咨询，引导农民建设布局合理、功能齐全、实用大方、造型美观、经久耐用的“百年住宅”，从根本上改变农村住房“建了拆、拆了建”的现象。

四、加强组织领导

（一）加强领导，成立机构。区政府成立山亭区农村住房建设与危房改造工作领导小组，区长任组长、分管区长任副组长，区建设、区服务业办公室、区国土资源局、区发改、区财政、、区经贸局、区教育局、区监察局、区民政局、区交通局、区农业局、区水利局、区审计局、区环保局、区规划局、区供电局、区卫生局、区残联、区广电局、区联通公司、抱犊崮管委会、各乡镇办等部门单位主要负责人为成员，领导小组办公室设在区建设局。各乡镇（街道）要成立相应机构，切实加强对这项工作的组织领导。

（二）明确责任，分级负责。农村住房建设与危房改造工作，乡镇（街道）政府是责任主体，有关部门负责相关具体工作。各乡镇（街道）要制定相关政策，把任务分解落实到村、人，确保按期完成。区农村住房建设与危房改造工作领导小组办公室负责抓好督查，一周一调度，一周一通报，一周一排名，不定期进行督导检查，年底检查考核。农村住房建设与危房改造试点项目，将纳入每年市区重点项目观摩会的观摩内容。

第8篇：新农村建设土地政策范文

关键词：城乡土地增减挂钩政策；城市建设用地；农村土地；城市化；工业化

当前，我国正处于城市化和工业化发展的重要时期，城市化进程加速和建设用地紧缺的矛盾日显突出。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为我国第一批城乡建设用地增减挂钩试点城市。2008年6月，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。在增减挂钩政策试点工作展开的过程中，理论界进行了跟踪研究和实证分析。针对城乡建设用地增减挂钩过程中出现的规划、资金筹集等问题，提出城市群建设发展应和产业集聚、农业的可持续发展相结合；针对拆村并居行为，提出挂钩政策给新农村建设和土地结构方面带来“利”的同时，也给耕地质量、三农带来了“弊”；针对增减挂钩政策的运作模式，提出遵循人文自然型、城市扩张型以及农村集镇化型三种模式；也有学者从土地整治和权属角度来阐述自己的意见，等等。全面探讨增减挂钩政策的实质和其在实践中存在的问题，对于推动城乡平衡发展具有重要的现实意义。

一、增减挂钩政策实施过程中存在的问题

实行增减挂钩政策的目的是通过不同区域土地的空间置换，既能为城市化发展提供必要的土地资源，促进资源的集聚和集中，又能维持耕地总量的动态平衡，实现城乡统筹发展。但在政策实施过程中出现了“占优补劣”、乱用建设用地指标、规划不协调和侵犯农民权益等问题，严重影响了挂钩政策的实施效果。

1 “占优补劣”以次充好。我国城市一般都建在水源和土质较好的地带，地势相对平缓，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是这些优质耕地。而那些通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，大多来自于宅基地和砖厂等的复垦地，这些复垦地的质量难以达到被占用的耕地的质量。虽然《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条指出：“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”对于“提高耕地质量”的规定，由于缺乏具体的质量测评标准，因此在实践中，不少地方出现了土地“占优补劣”的问题。虽然表面上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量使耕地面积隐性减少，违背了耕地占补“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。同时，由于没有预先设置相应的考核机制、惩罚机制和防范机制，这在很大程度上淡化了增减挂钩政策保护公共利益的追求，不利于增加耕地有效面积目标的实现。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例，按照当地政府测算，该镇7个试点村的宅基地共可以置换出100公顷耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7公顷地，由此该镇可获得约66.7公顷的增减挂钩周转指标。当地政府为了解决农民集中居住后的就业问题，在新建居民点附近规划了一个工业园区，面积为146.6公顷，其占地面积是宅基地整理所节约出来的土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的一半，根本达不到增加耕地有效面积的目标。

2 增减挂钩周转指标的分配和使用不规范。从2009年起，在增减挂钩试点申报上，国土资源部不再要求地方政府按照项目来进行申报，直接将增减周转指标分配给地方政府，由地方政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从调查实践来看，有些地方的国土部门在指标分配上缺乏统一的标准，导致盲目分派指标等情况的发生。对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，轻易取得建设用地指标，不仅没有达到集约用地的目的，还助长了这些地区乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，浪费了紧张的土地资源，与增减挂钩政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。在挂钩指标的使用方面，目前由各地县级政府统一进行调度，项目区所在地政府并没有支配权。由于不少地方挂钩指标的使用分配没有启动有偿使用制度，在政策上没有向土地复垦多的乡镇倾斜，只是笼统地拿出复垦面积的20%作为完成指标的奖励，这就造成复垦多与复垦少、实施与不实施一个样的局面。并且这种奖励并不是由上级政府给予补助，而是由实施项目的各个乡镇出资实施的。由于指标使用和分配机制缺乏差别化，使得某些区位优势明显、经济基础较好的乡镇，即使土地没有进行复垦，其挂钩指标占用也不受影响。

3 增减挂钩项目区与城乡统筹发展规划不协调。我国土地利用总体规划是1990年代编制的，当时还没有实行增减挂钩政策。目前，增减挂钩试点地区专项建设用地规划，很多都以我国土地利用总体规划中的某一章节作为依据，而不是综合考量，这样就造成试点地区建设用地规划与土地利用总体规划和地方的建设规划不协调。从目前的规划修编情况来看，一方面，试点地区的建设规划仍处于修编的前期调研阶段，而土地利用总体规划修编正在审批阶段，无法给地方的规划建设以指导；另一方面，不少地方在修编建设规划时，并没有充分考虑增减挂钩项目区与土地利用总体规划和各级村镇建设规划的衔接，这样就降低了增减挂钩政策实施的整体效益，与当地城乡统筹发展规划不协调。建新拆旧项目区布局是增减挂钩政策开展的关键，不仅要根据当前发展需要安排建新区，也要为以后发展留足空间。在实际工作中，项目区拆旧区的规划实施基本能符合土地利用总体规划修编的规程要求，但是项目区建新区的规模和布局上通常突破了原有的土地利用总体规划和村镇规划。

4 农民权益没有得到有效保护。实施增减挂钩政策，使得我国城市、农村、农民之间的利益关系发生一系列重大变化。一方面，城市获得了建设用地指标，缓解了由于用地限制引发的经济发展问题；另一方面，因土地承包经营权发生了流转，农民失去了赖以生存发展的土地。这一政策的实施虽然符合我国整体发展战略，加快了农村城镇化的进程，但在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为发展的助推力的。增减挂钩第三条指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标”。然而，在政策运行过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，很多地方的农民从土地出让中获得的收益不到10%，地方政府和基层村组织存在损害农民权益的行为。根据对某市某村的调研，该村村民约为1万人，人均耕地5亩，共5万亩土地。在征地时，基本上按照2万元l亩的价格征地（其中4.2万多亩按照2万/亩的价格取得，0.7万多亩按照1.6万/亩的价格取得）。而开发商拿地基本通过招投标，即价高者得，有些区位条件优越的土地竟可以达到每亩上百万的价格。土地的投资、转卖等因素导致土地增值，而农民却没有从增值的过程中获得收益。在现行征地制度下，农民和集体基本享受不到土地因为用途变化产生的增值，地方政府和基层村组织成为了当前征地制度下最大的获益者。

5 “被城镇化”使城镇化陷入形式化泥潭。农村集体建设用地的所有权主体虚置，土地财产的保护能力弱化，这为地方政府推行城镇化提供了条件，于是纷纷通过撤村并居来扩大城镇化的规模。依据增减挂钩政策进行的拆村并居行为，虽然在形式上快速推进了我国的城镇化，但这种城镇化并不是真正意义上的城镇化。欧美等国家的城镇化是工业革命和经济社会结构深刻变革的结果，不仅是城市规模和人口数量等方面的变化，更是城乡关系的根本变化。城镇化过程应该是在工业发展的引导下，一个外在的制度安排更替和内在的村民变市民的身份认同转变的互动过程，如果缺乏上述两个方面的配套改革，城镇化很可能会步入形式化的泥潭。就前者而言，在我国社会保障制度、户籍制度等相关制度改革尚未到位的情况下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但在较长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能是一个“美丽的传说”。就后者而言，传统生活方式的改变，使得农民缺乏归属感和安全感，无所适从，身份认同陷入进退两难。根据调查，“被上楼”农民由于缺乏必要的劳动技能，很难融人工业化的社会。即使有工作，由于工资不高，也无法维持体面的生活，更无法返回到以前的生活状态。

二、增减挂钩政策实施中产生问题的根源

上述问题的存在，一方面使我国土地资源无法得到有效配置，另一方面容易导致政府的寻租行为和农民利益无法保障。因此，必须探究问题存在的根本性原因，以寻求解决之道。

1 政策实施的保障体系缺失。首先，增减挂钩政策缺乏法律权威。城乡建设用地增减挂钩涉及多类利益群体，如农民、企业与各级政府部门，利益主体的多元化，使得土地增值收益合理分配成为复杂的问题。而出台的《管理办法》只是行政指令性文件，用来规范复杂的利益分配问题难以构筑应有的权威，公平性得不到保证。其次，增减挂钩政策缺乏监督机制。目前增减挂钩政策还没有形成一套完整的监督机制来保障政策的实施。《管理办法》中仅对增减挂钩做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法，给了地方政府较大的自由裁量权，如《管理办法》对增减挂钩区域限制、参与主体、增值收益分配原则等关键问题虽做出相应的规定，但是并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚等监督机制来保障政策的执行力度，这就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增减挂钩政策缺乏合理的收益分配机制。增减挂钩政策第十七条规定，按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，建新地块所获得的收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并优先用于支持农村集体发展生产和改善农民生活条件。但遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配具体的比例做出规定，也没有设置最低比例限度。由此，掌握收益分配权的地方政府失去了硬性的约束，要求将收益全部返还农村和农民不可能成为现实。

2 现行土地制度的束缚。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，按照这个规定，农民对集体所拥有的土地，不能出卖和转让，排斥了农民和对农地转用的自主支配权，从而排除了农民分享工业化和城市化福利的权力，农村的集体土地所有权的残缺，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的享有城镇居民的福利待遇和社会保障。

3 土地交易机制的缺失。增减挂钩项目突破了建设占用耕地的约束，实现了资源在空间上的优化配置。但是，在这一政策的实施过程中，因土地交易市场机制的缺失，行政手段仍占主导地位。首先，在项目区的选择上，必须通过政府审批才能够获得实施挂钩政策的资格。并且挂钩的指标数量、范围、指标分配依然由国土资源等相关行政部门决定。也就是说，建设用地的需求方和供给方不是由双方自愿交易实现，而纯粹由政府通过“拉郎配”的手段来完成。资源的再配置涉及到各方面的经济利益，其中的问题千头万绪，需要处理大量的信息。政府主导的资源配置能够实现快捷迅速的目标，但在信息处理方面远远不及市场供求双方的谈判机制，从而容易扭曲资源的优化配置。如前所述，行政手段配置资源，导致不同地区资源转让机会不平等、价格发现不充分、转让手续和程序过于复杂，最后抑制了资源转让的规模，难以满足城乡发展的需求。此外，行政管制往往会产生寻租空间。其次，从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市建设用地。在指标落地过程中，依然是政府以行政权力强制性地组织农民搬迁。尽管在挂钩政策下，补偿水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然没有改观。

4 地方政府土地财政的推动。我国目前的法律制度堵塞了集体土地直接流转成为城市建设用地的通道，从而使政府获得了供给城市建设用地的行政垄断权，成为城市建设用地市场唯一的土地供给者。城市化过程中农用地转为工商业用地所产生的土地增值收益已经成为地方政府的最重要财源。据估计，地方政府来自土地的收入相当于或者超过地方财政预算外收入。按照实际可支配财力计算，“土地财政”的重要性甚至超过预算内财政收入。从方式上讲，地方政府从土地增值获得收入高度依赖于征地制度。在现有征地制度中，政府在转用环节会收取耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等。而完成土地征用出让后，地方财政则能够分享到土地纯收益。这些收入成了地方财政与土地相关收入的大头（全国每年数千亿元甚至超过万亿），由此可见，对地方政府而言，借助增减挂钩政策，盘活存量建设用地是获得巨额收益的有效途径，这也成为地方政府积极推动土地整理、推进农村撤村并居的主要动力机制。此外，地方政府通过征收和存储土地，可以向银行抵押融资，即借助于土地金融可以为地方政府募集工业化、城市化所需的资金。在巨大的级差土地收益和不完善的法律法规面前，征地过程中对农民利益的损害似乎也不可避免。

三、完善增减挂钩政策的建议

增减挂钩政策无论在理论研究上，还是在实践工作方面都处于摸索过程，没有现成的经验可循。增减挂钩政策的制定及实施，应系统考量和全面规划，具体提出以下对策。

1 要完善管理监督机制。增减挂钩试点工作要顺利完成，必须要完善管理监督机制。一是要加强对各地违规土地操作的监管力度，未经国土资源部批准不得自行开展试点工作。这样可以遏制住部分地方政府在土地财政的利益驱动下，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点的范围和擅自扩大增减挂钩周转指标规模，以及在挂钩过程中，不考虑当地实际，一味的追求增加城镇建设用地指标。二是要健全挂钩项目区评价验收体系，应参照“先补后占”规定，按照建设用地与复垦耕地等量置换，确保耕地数量不减少，质量不降低的要求，着重对复垦耕地质量进行监管，形成项目区耕地质量后续跟踪检查机制，确保复垦耕地质量。三是加强周转指标监管。根据增减挂钩政策的要求，周转指标使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。

2 通过土地确权清楚界定农民的土地产权。如果土地财产权利不清楚，就无法认定财产的归属，也就无法判断是谁侵犯了谁。我国农民的土地和房屋等财产权利，无论从法律还是实践上来讲并不清楚，这就给产权纠纷创造了条件。在全面界定和完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，以法律形式完善集体土地担保物权的产权体系，赋予农民集体土地承包经营权（以及草原使用权、林地使用权）等农地使用权以排他性、可让渡性的产权地位，使得农地使用权可以在符合土地用途管制原则下以转让、出租、抵押等形式依法自由流转；在保留农村宅基地的保障作用的同时，赋予宅基地使用权足够的产权权能，在国家征收农村集体土地或者依法流转时，使农村居民的宅基地使用权相应权益能够得到充分保障。成都城乡统筹的增减挂钩模式，值得借鉴的地方就是，在增减挂钩项目大规模开始前，先给农民的土地房屋确权。一旦出现纠纷，农民可以凭借自己的产权证书，保护自己的权利，同时如果认为自己的权利受到了侵犯，也可以可凭借产权证书要求赔偿。可见，土地确权为减少纠纷，保护农民权益奠定了基础。

第9篇：新农村建设土地政策范文

[关键词]免征农业税；农民负担；县乡财政；土地流转

免征农业税是继、农村土地联产承包责任制、农村税费改革后的又一次革命。免征农业税从根本上减轻了农民负担，间接增加了农民收入，有力地调动了农民种田、种粮、发展生产的积极性。但是，在充分估价免征农业税的重大意义及所带来的重大实践效应的同时，我们必须看到，作为一项重大的体制改革，免征农业税也必然会带来一些新情况、新问题。因此。只有积极应对，认真解决，才能切实减轻农民负担。促进农村经济的全面发展。

一、取消农业税对农村产生的积极影响

(一)切实减轻了农民负担

2006年全面取消了农业税，与农村税费改革前相比，全国共减轻农民税费负担1 200多亿元，在大部分省份，农民人均减负都在100元以上。取消农业税不仅仅减轻了农民的经济负担，而且大大减轻了农民的心理负担，农民不再为乡村干部催缴税款而忧虑。同时，粮食收成能直接体现为农民自己的经济收入，加上中央的粮食直补、退耕还林、还草等各种惠农政策，使农民真正得到了实惠。调动了农民种粮的积极性。

(二)公共财政真正惠及农村

由于历史原因，我国公共财政服务的对象主要是城市居民，而农村公共服务所需要的资金只能主要依靠农民自己解决。以农村义务教育为例，农村税费改革前，农村义务教育投入主体虽然是各级政府，但主要是靠农民缴纳的农村教育费附加和农村教育集资。农村税费改革后，对国家、集体和个人之间的分配关系进行了重大调整，取消了农业教育费附加和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府的预算，教师工资实行县级统筹，义务教育实行了“一费制”，学校的公用经费由上级财政的转移支付解决。这种变化在真正意义上实现了公共财政向“三农”倾斜的改革目标。

(三)调动了农民进行农田基本建设的积极性

取消农业税费后，提高了农民种田的积极性和可耕土地的利用效率，农民对赖以生存的土地倍加爱护，更加注重对农田基本建设的投入。由于种田没有税费负担，一部分放弃耕种的农户又重新从事农业生产，甚至一些地方还出现了专门为别人种地的农民群体，这有利于农村逐步实现规模化种植。因为取消农业税为耕种土地的农户留下了更多的利润空间，他们将这部分节省下来的资金用于租用撂荒土地，使土地撂荒现象得到了根本改观。广大农村出现种地、种粮热和加紧进行农田基本建设的新气象。

二、免征农业税后面临的主要问题及原因分析

(一)县乡财政压力加大，公共品供需矛盾突出

1　县乡财政收入萎缩，基层政府运转困难。在经济发展落后地区，特别是农业特产税比较集中的地区，农业税及特产税取消前，县乡财政对农业税和特产税的依赖程度较强。取消农业税和特产税后，县乡财政收入的主体税种缺失导致财政收入萎缩，县乡财政的自给能力大幅降低。基层财政收入除少部分依靠非农产业以外，大部分依靠上级财政预算和转移支付资金。但数量非常有限。并且中央和省的转移支付主要是维持政府运转的一般转移支付和专项转移支付，能够用于建设的财力非常少。公用经费开支巨大导致财政运转困难，存在不同程度的资金缺口，加之县乡支出刚性增加，调控经济和社会发展的能力十分有限。虽然上级财政从预算内给予了一些考虑，但与乡村财政支出水平随着社会经济发展的进步不断提高的实际相比，收入缺口依然较大，乡镇及村级组织正常运转较为困难。

2　加大了省市县各级财政支出的压力。取消农业税收是国家解决“三农”问题，促进粮食增产、农民增收、农业增效的重要措施之一。国家在给予地方农村税费改革转移支付补助的同时，要求省市县财政也相应进行配套。

3　公益事业负担重，基层财政难以承受。乡镇没有足够的财力提供农民急需的公共产品，农业基础设施的更新、管理和维护得不到保障，事权大而财权小，造成县乡政府在提供公共产品方面心有余而力不足。为争取上级乡村道路、教育、农业综合开发等专项资金，乡村两级必须有配套资金，而配套资金解决困难。农村基础教育欠账较多，目前投入不足的矛盾仍然非常突出。乡村中小学校危房改造压力大，没有足够的资金来源；教学设备的购置和更新没有资金。同时，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种推广和农业技术服务困难，农村基础设施的维护与建设缺乏资金保障，农业生产技能无法进一步提高，不利于农业的长期高效发展。这些问题如果长期得不到解决，必然影响到农村公共事业的质量和水平。

(二)土地矛盾日益凸显，承包纠纷明显增多

税费改革前，农民负担沉重，对种地的热情不高，土地矛盾没有凸显出来。税费改革后，农民的税费负担大幅度减轻，充分调动了农民种田的积极性，农村土地承包的矛盾开始显现。一是农村土地承包纠纷增多。随着农业税的免征和粮食直补、良种补贴政策的落实，土地收益回升，农民种田的积极性高涨。原来拥有土地使用权的进城农民工开始大批回乡，要求转包户返还原承包的土地；没有赶上农村土地二轮延包的农户，则根据国家现行的农村常住人口人人享有农村土地使用权的政策，向乡村干部提出重新调整土地承包的要求；原来土地承包时因嫌税费过高而没有要地的农户和外出打工后自动放弃土地承包权的农户，也纷纷主张土地权益。凡此种种，引发了原土地承包户与现租赁户、承包户以及乡村干部之间的矛盾。二是免征农业税后公益占地补偿问题出现新矛盾。过去农村公路、水利等公益设施占地都采用调减农业税额的办法进行补偿。现在农业税免征了，被占地农户因调减农业税额而得到的利益补偿不复存在，导致他们心理严重失衡。三是各个利益相关方都把目光盯在农村土地上，方方面面都在争地。村和社(组)希望卖地，以土地补偿费作为集体收入来源；农户通过各种方式来占取宅基地，农民之间的土地边界纠纷明显增多。

(三)集体经济的原始积累萎缩和农村基础设施建设落后已成为农业可持续发展的“瓶颈”

农业税免征前，农村集体经济的来源主要是国家财政转移支付、农业税及其附加和“一事一议”。现在农业税免征了，农业税附加也随之不复存在，只剩下转移支付和“一事一议”两项收入来源。国家的财政转移支付资金数量十分有限，仅用于解决农村贫困户救助、社会综合治理和村干部的误工补贴就已非常紧张，根本无力解决农村基础设施建设所需资金。而“一事一议”由于操作设计方面的缺陷和基层民主制度的不健全，往往难以统一大多数农民的思想，有些事情只要有一少部分人反对也会夭折。这种状况使部分农村基础设施建设，如公路、水渠等面临供给挑战，特别是一些跨流域水利工程，由于其外部性较强，受益区域涉及几个乡甚至几个县，在减少农村税负绝对水平却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系的情况下，这些公共品的供给可能会出现严重不足。农村基础设施建设落后、老化，已成为农业和农村可持续发展的“瓶颈”。

(四)乡村集体债务沉重，依靠自身财力化解债务的难度很大

乡村集体债务形成的原因很多，主要有：(1)取消农业税前。农业负担较重，种田效益较差，很多农民弃田离家，税费多年没有上缴，为完成上级任务，避免税费悬空，许多村委会只好借钱、贷款垫付。(2)前几年经济开发区建设兴起，许多乡村政权组织为谋政绩，纷纷圈地建开发区，为此向银行贷款或向私人借款，形成大量债务。(3)多年来农村兴办农田水利建设、农村基金合作会、农业开发等生产性公益事业、兴办工商企业等也形成了乡村负债现象。农村税费改革前，乡村从经营性收入和“乡统筹、村提留”中拿出一部分来偿还债务。免征农业税后，乡村财源断了一个渠道，偿还能力受到很大限制，加上财政转移支付滞后，导致乡村基层组织面临机制运行困难，弱化了自主领导农村发展和解决问题的能力。乡村两级债务包袱及当前化解债务的巨大难度，必然严重影响农村基层工作的正常运转和农村的稳定发展。

(五)制约惠农政策落实的因素依然存在，农民增收的形势不容乐观

1　农业税免征后，农民的其他税收负担仍然存在。当前，社会上存在着一种农业税免征后农民、农村将处于无税状态的片面认识。实际上，农民长期以来不仅缴纳农业税，而且还承担着其他方面的税收负担。从现实经济生活分析，农民在从事农业生产过程中，由于购买生产资料需要承受增值税、车辆购置税、车船税等税收负担；农民在日常消费过程中，还承担了包含在消费品价格中的增值税、消费税和营业税等流转税负担；农民从事第二、三产业的生产经营、农民进城务工以及农民转让自有财产等，都与城镇居民一样需要照章缴纳流转税、所得税及其他相关税收。由此可见，农业税免征后，农民仍承担着一定的税收负担，而并不是处于无税状态，并且与城镇居民相比，农民所承担的税收负担相对于其所能享受的公共产品和服务而言也是不对等的。

2　农民的其他负担仍然很重。其一，涉农物资市场价格的变化引起农民负担加重。涉农物资市场价格的变化，部分抵消了取消农业税带来的政策效力，甚至一些地方感到农民负担较农业税取消前有所增加。农用物资的涨价使农民生产性支出增加，甚至超过了减负的速度，吞噬了减负给农民带来的收益。其二，医疗、教育负担沉重。目前城乡社会保障覆盖率差距很大，农村社会保障水平较低，仅少数农业人口能够享有低水平的医疗和养老保障。农村公共医疗保健服务供给仍极为落后，农民看病难、看病贵的问题突出。国家对农村义务教育实施的优惠政策缓解了农民的负担压力，但非义务教育负担又成为农民负担的主要方面。一个高中生每年花费为4 000元左右，一个大学生每年花费1—1.5万元。农民子女的教育支出。无疑已成为农民的一大负担。

三、解决免征农业税后所出现的新问题的对策建议

(一)积极推进乡镇财政管理体制改革，创新农村公共资金筹集机制

免征农业税后，对乡镇财政的影响主要是税费改革减少了乡镇政府的非税收入，造成了乡镇财政的紧张。因此，建议采取不同的区域政策及其他综合措施，建立和完善农村基层财政政权经费保障机制，统筹解决税费改革后的乡镇财政经费紧缺问题。建立农村基层政权经费保障机制包括以下方面：一是建立健全农村基层公共财政体制；合理划分县、乡镇、村三级的事权和财权界限；积极推进乡镇政府机构改革，减少人头费支出。二是创新农村公共资金筹集机制。在农村公益事业建设方面，特别是要把乡镇教师及公务员工资、乡村两级教育经费、计划生育、优抚、民兵训练经费、道路建设费等纳入县级公共财政预算，由县财政负担。这样，乡镇一级的财政压力将大为减轻。今后政府财政关注的重点应该是经济困难的县和乡镇，因地制宜，分类指导，建立一套适合不同地域的农村公共事业建设的资金筹措机制。

(二)大力推进改革创新，加强农村制度建设

1　稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制，符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上。推进农业经营体制的创新，加快农业经营方式的转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。

2　健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。抓紧完善相关法律法规和配套政策。规范推进农村土地管理制度改革。

3　完善村民“一事一议”的筹资筹劳办法，健全农村公益事业建设机制。要多渠道、多形式地积极筹措资金，强化对农村基础设施建设的投入力度。加大对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度，特别是对跨村、跨乡工程，要逐步实行“立项制”，建立乡、村、农民共同投入的机制。村级基础设施建设是村级公益事业建设的主要内容，完善农村税费改革后实行的农村公益事业建设“一事一议”制度是加强农村基础设施建设的重要途径。“一事一议”制度成败的关键是村级民主机制的发育。因此，村级“一事一议”制度的完善应以培育村级民主机制为龙头。要加大对“一事一议”相关政策的宣传力度，唤醒农民的民主和权利意识，夯实“一事一议’’制度运行的群众基础，同时提高“一事一议”筹资筹劳制度使用的透明度，完善村民监督机制。为促进“一事一议”工作的开展，有关部门要修改完善农村“一事一议”管理办法，研究制定财政对农村“一事一议”的奖励补助政策。

4　建立债务管理制度，通过综合治理消化农村不良债务。乡村债务数额巨大，形成原因复杂，既有外部因素的影响，也有内部因素的作用。化解乡村债务是一项长期的综合治理工程，需要各级政府共同努力来完成，中央政府也应给予适当的政策和财力支持。一是完善乡村债务统计制度。首先是理顺现有乡村债务关系，分类消除债务。对村级直接借贷形成的历史债务，凡不是为村民办事的，应当按照“谁受益、谁负担”，的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支合理的，可用村集体经济收入逐步偿还；对少数干部贪占挪用提留款的，应坚决追回，情节严重的还应追究行政、刑事责任。二是支持地方政府消化乡村债务。由于乡村债务是乡村长期困难累积形成的，既有乡村政府管理方面的原因，也有上级政府硬性考核、达标活动过多的原因。经济落后地区乡村经济薄弱，财政困难，靠基层政府化解乡村债务极其困难。建议中央财政建立消债的专项资金，支持地方政府消化历史欠债。

(三)积极探索农村集体经济发展的新形式，发展壮大村级集体经济

推进社会主义新农村建设，许多方面需要村集体出资出物，因此，壮大村集体经济显得尤为重要。针对集体企业改制、农业税免征后村集体缺乏创收渠道的状况，更要重点探索和创新村集体经济的发展路径。一是要从政策层面去探索创新。要落实好被征地村安排的集体留用地政策、农村宅基地置换政策，对集体建设用地使用权出租、出让、入股、抵押要出台优惠政策，增加村集体的经营收益。财政对村级转移支付的力度需要进一步加大，对经济薄弱村建立转移支付增长机制；村办企业新增税收县、乡留成部分要按一定比例返还到村。二是要从发展途径去探索创新。因地制宜、因村制宜发展多种形式的集体经济，对集体闲置资产较多的村，要引导其发展混合型经济，通过资产人股的形式借力发展；对家庭手工业发展较好的村，要鼓励发展合作经济，通过帮助他们解决销售方面的问题实现共同发展。三是加快农村后续财源建设，构建多元化财源建设格局。免征农业税后，改变了以农业为主的财源结构，财政部门要把财源建设作为今后长期的工作，把农民增收与财政增收有机地统一起来，不断开辟新的财源，培育新的增长点，做大财政收入这块蛋糕。要大力发展工业、商贸、旅游、饮食服务业，为财政提供更多的收入来源，通过经济的发展，增强县级财政实力，引导县乡财政走出困境。

(四)构建城乡一元化的税收体系，减轻农民税收负担