对环境保护的意见建议精选(九篇)
第1篇：对环境保护的意见建议范文
第一条为了规范环境保护法规的制定程序，保证立法质量，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《部门规章制定程序条例》、《法规部门规章备案条例》和《全面推进依法行政实施纲要》，制定本办法。
第二条本办法所称“环境保护法规”，是指国家环境保护总局（以下简称总局），根据全国人大有关机关的委托， 或者根据法律、行政法规的授权，或者根据职权，制定的下列规范性文件：
（一）根据全国人大有关机关的委托起草的环境保护法律的草案代拟稿；
（二）拟报送国务院的环境保护法律或者行政法规的送审稿；
（三）环境保护部门规章。
第三条环境保护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审，环境保护部门规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释，适用本办法。
其他国家机关或者部门发送总局征求意见的有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序，适用本办法的有关规定。
第二章立项
第四条总局于每年年初编制本年度立法计划。
年度立法计划确定的环境保护法律或者行政法规类立法项目，分为第一类、第二类和第三类立法项目：
（一）已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划，总局年内必须报出或者已报出需要配合全国人大或者国务院有关立法工作机构审查的立法项目，列入第一类立法项目；
（二）立法依据充分、立法思路清晰、所要解决的问题为环境保护管理工作急需、拟确立的主要制度和措施可行、总局力争年内报出的立法项目，列入第二类立法项目；
（三）需要研究、论证和起草的立法项目，列入第三类立法项目。
第五条环境保护部门规章的立法项目根据实际工作需要适时确定，不做立法计划安排。
国务院领导指示需要开展环境立法研究的项目，总局应当及时开展有关工作。
第六条 除已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划的立法项目外，总局有关司（办、局）认为需要制定环境保护法规的，应当于每年1月底前提出立项建议。
提出立项建议，应当填写立法项目申报表（见附件1），并提交有关立法必要性、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度和措施的书面说明材料，并可附具国内外有关立法参考资料。
第七条法规司对立项建议汇总研究，提出总局年度立法计划的建议稿，报总局局务会议审议决定。
第八条经总局局务会议审议通过的年度立法计划是总局本年度立法工作依据。
第三章起草
第九条具体负责起草环境保护法规工作的司（办、局），应当组织有关立法工作者、实际工作者和专家学者，承担立法起草工作。
法规司应当适时参加有关环境保护法规的起草工作。
第十条起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。
第十一条负责起草工作的司（办、局）完成环境保护法规初稿后，应当征求总局其他有关司（办、局）和有关直属单位的意见，并根据反馈意见，对初稿进行修改，形成环境保护法规征求意见稿草案，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，报送总局局长专题会议审议。
局长专题会议重点就环境保护法规征求意见稿草案涉及的主要法律制度和措施的必要性和可行性，设定的行政许可和行政处罚的适当性和合法性等内容进行审议。
第十二条负责起草工作的司（办、局）应当根据总局局长专题会议审议意见，对征求意见稿草案进行修改，形成环境保护法规征求意见稿及其说明，以总局局函发送省级环境保护部门、国务院有关部门征求意见。
负责起草工作的司（办、局）可以根据环境保护法规征求意见稿内容所涉及的范围，征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门、有代表性的企业和公民的意见。
征求意见稿的说明，应当包括立法必要性、主要制度和措施等主要内容的说明。
第十三条环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。
环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当按照国家有关规定履行对外通报程序，公布征求意见稿。
环境保护法规的征求意见稿，可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布。
第十四条起草环境保护法规，涉及国务院其他部门的职能或者与国务院其他部门职能关系紧密的，负责起草工作的司（办、局）应当充分征求其他部门的意见；与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，负责起草工作的司（办、局）应当在环境保护法规草案送审稿说明中说明情况和理由。
第十五条负责起草工作的司（办、局）根据征求的意见，对征求意见稿及其说明进行修改，形成环境保护法规草案送审稿及其
说明，连同其他有关材料，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，移送法规司审查。
草案送审稿的说明，应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理情况等内容。
其他有关材料，主要包括：目前管理现状和存在的主要问题分析，草案规定的主要制度和措施的必要性和可行性的专项论证材料，征求意见及其处理情况汇总表、对未采纳的主要不同意见的说明，有关立法调研报告和国内外包括法规条文在内的其他立法参考资料。
第四章审查
第十六条对未按照本办法第三章的有关规定征求意见或者准备有关论证材料的，法规司可以转送负责起草工作的司（办、局）补办有关程序或者补充有关论证材料。
第十七条法规司会同负责起草工作的司（办、局），主要从下列方面对环境保护法规草案送审稿进行审查：
（一）设定的环境保护行政许可项目是否符合《行政许可法》和其他有关法律、法规和国务院其他法规性文件关于设定行政许可的规定；
（二）设定的环境保护行政处罚是否符合《行政处罚法》和其他有关法律、行政法规和国务院其他法规性文件关于设定行政处罚的规定；
（三）是否与国家有关法规和政策协调、衔接；
（四）是否符合立法技术要求。
第十八条在审查过程中，法规司认为环境保护法规草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的，法规司可以组织实地调查，并可召开座谈会、论证会，听取意见。
环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项，或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，法规司和负责起草工作的司（办、局）可以向社会公开征求意见，也可以采取听证会等形式，听取有关机关、组织和公民的意见。
第十九条法规司会同负责起草工作的司（办、局）应当在20个工作日内完成环境保护部门规章草案送审稿的修改，在40个工作日内完成环境保护法律、行政法规草案送审稿的修改，形成环境保护法规草案送审稿。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的，可适当延长审查时限，但最长不得超过60个工作日。
法规司负责提出法规送审签报，经负责起草工作的司（办、局）会签后，连同环境保护法规草案及其起草说明和审查说明以及有关专项论证材料目录，提请总局局务会议审议。
起草说明应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理等情况的说明。
审查说明应当包括立法依据、行政许可和行政处罚设定的合法性、环境保护法规草案与有关法律、法规协调一致性等问题的说明。
第二十条对环境保护法规草案送审稿规定的管理体制、主要制度或者措施，有关方面存在重大分歧的，法规司会同负责起草工作的司（办、局）可以在环境保护法规草案中提出一种或多种备选方案，提交局长专题会议审议。
第五章送审、决定和公布
第二十一条环境保护法规草案应当经总局局务会议审议。
第二十二条审议环境保护法规草案时，负责起草工作的司（办、局）做起草说明，并负责就具体管理现状、主要管理制度和措施的必要性、可行性等专业性问题做说明或答辩。
法规司做审查说明，并负责就行政许可、行政处罚设定的合法性和环境保护法规草案与其他法律、法规的衔接等法律问题做说明和答辩。
第二十三条法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护部门规章草案进行修改，形成环境保护部门规章，报请总局局长签署命令予以公布。
法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护法律或者行政法规草案进行修改，形成环境保护法律或者行政法规送审稿，并以总局文件形式报送国务院。
总局根据全国人大有关机关委托起草的环境保护法律草案代拟稿，以总局局函报送委托机关。
报送环境保护法律或者行政法规送审稿、环境保护法律草案代拟稿，应当附送有关专项论证材料。
第二十四条公布环境保护部门规章的命令应当载明该环境保护部门规章的序号、名称、通过日期、施行日期、总局局长署名以及公布日期。环境保护部门规章公布格式见附件2.
总局与国务院有关部门联合的环境保护部门规章由有关部门首长共同署名公布；总局为主办机关的，使用总局的命令序号。
第二十五条环境保护部门规章签署公布后，《中国环境报》和总局网站应当及时刊载。
第二十六条经《国务院公报》刊载的环境保护部门规章文本为标准文本。在《中国环境报》上刊载的环境保护部门规章文本也为标准文本。
第二十七条环境保护部门规章应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍环境保护部门规章施行的，可以自公布之日起施行。
第六章备案与解释
第二十八条环境保护部门规章应当自公布之日起30日内，由法规司依照《立法法》和《法规部门规章备案条例》的规定，办理具体的备案工作。
报送环境保护部门规章备案，应当提交备案报告、部门规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。环境保护部门规章备案格式见附件3.
法规司应当于每年1月31日前将上一年度所制定的环境保护部门规章目录报国务院法制办公室。
第二十九条环境保护部门规章解释权属于总局。由总局与国务院有关部门联合的部门规章，由总局和国务院有关部门联合解释。
环境保护部门规章有下列情况之一的，由依据前款规定享有解释权的机关解释：
（一）环境保护部门规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）环境保护部门规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。
环境保护部门规章解释的办理程序，适用《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
环境保护部门规章的解释和环境保护部门规章具有同等效力。
第三十条环境保护法律、行政法规具体适用过程中的解释，适用《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。
第七章其他部门法规征求意见稿的办理
第三十一条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章，发送总局征求意见的，由法规司归口受理，并根据所涉及的内容分送有关司（办、局）征求意见。
第三十二条各有关司（办、局）应当按照确定的时限提出意见，返回法规司。
法规司根据是否与环境保护法律、行政法规、部门规章协调、衔接的原则，负责汇总研究，拟定函复意见。
第三十三条对其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿，总局各有关司（办、局）之间存在较大意见分歧的，法规司负责进行协调；经
协调仍不能达成一致意见的，报总局局长专题会议研究、协调。
第三十四条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿拟设立的管理体制、主要制度或者措施，与环境保护法律、行政法规、部门规章存在重大矛盾或者交叉，或者对环境保护部门监督管理工作具有重大影响的，法规司应当商有关司（办、局）提出意见和建议，报请总局局长专题会议或者局务会议研究。
第八章附则
第三十五条环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当在公布后按照有关规定翻译英文译本，按照规定程序对外公布。
环境保护法律、行政法规由总局负责起草的，应当在公布后按照有关规定翻译成英文译本。
环境保护法规英文译本由总局国际司提出英文译本初稿，经负责起草工作的司（办、局）审核后，由法规司按照有关规定对外公布或者报送有关国家机关审查。
环境保护法规少数民族语言翻译工作按照国家有关规定执行。
第三十六条总局应当经常对环境保护部门规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的，或者出现不适应新出现的情况的，应当及时修改或者废止。
修改、废止环境保护部门规章的程序，依照本办法的有关规定执行。
第三十七条编辑出版正式版本、外文版本的环境保护法规汇编，由法规司依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第2篇：对环境保护的意见建议范文
一、我国环境保护公众参与法律制度建设绩效评析
（一）见行立法中有关环境保护公众参与的法律规定述评
我国目前关于公众参与的法律规定，主要体现在宪法与环境保护基本法、环境保护单行法、有关环境保护的行政法规、规章及政策性文件，以及其他相关法律规范之中。
1.宪法与环境基本法层面。我画宪法》第2条规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我
国公众参与环境保护的宪法依据，从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”第8条规定:“对保护和改善环境有显着成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”这些法律规定为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。
2.环境保护法律法规层面。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定〉第10条规定:“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《水污染防治法》第23条规定:“环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。”《大气污染防治法》第5条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”在海洋环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、森林法等环境保护单行法中都有类似的规定。特别是近几年制定的环境法律法规如《清洁生产促进法》等更是把鼓励和支持公众参与作为基本规定。
2003年9月1日施行的(〈环殖影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。第5条规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11条规定:专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划除国家规定需要保密的情形除外，应当在该规划草案报送审批前举行论证会、听证会或其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明。第21条规定:除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明。
3.环境保护部门规章层面。1997年4月国家环境保护局《环境信访办法》规定，环境信访人享有以下权利:检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法环境权益的行为;对环境保护行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议;检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为;依法提出其它有关环境信访的事项等。
2006年2月22日,国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》①这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。第一，提出了公众参与环境评价实行公开、平等、广泛和便利四项原则。第二，公众、建设单位和环保部门三方的权利义务。规定了建设单位和环保部门必须公开环境信息和征求公众意见的义务。第三，征求意见的范围。建设单位在选择征求意见的对象时，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景等因素，合理选择相关个人和组织。第四，针对环评报告书过于专业等情况，建设单位或其委托的环评机构应公开环境影响报告书简本便于公众了解信息。第五，规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会五种公众参与的具体形式。第六，明确了征求公众意见的时间和期限，要求建设单位必须在环评文件报送审查之前，征求公众意见的期限不能少于10日。第七，信息公开三阶段的要求:在环评开始阶段建设单位应当公告项目名称及概要等信息;在环评进行阶段，建设单位应当公告可能造成环境影响的范围、程度以及主要预防措施等内容;在环评审批阶段，环保部门应当公告已受理的环评文件简要信息与审批结果。第八，为保证公众参与的有效性，明确要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。暂行办法同时还对编制和审查各类开发建设规划如何征求公众意见做了相应规定。
2007年4月，国务院颁布了《政府信息公开条例》，将于2008年5月1日起施行。该条例对我国各级政府信息公开的管理体制和机构、信息公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障措施等做了全面的规制，首开我国政府信息公开立法的先河。几乎与之同步，国家环境保护总局也于20C7年4月颁布了《环境信息公开办法(试行》>，也将于2008年5月1日起施行。
①《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国环境保护领域第一部公众参与的部门规章,是中国公众参与立法的一个尝试尽管该办法还只是在环境影响评价领域确立了公众参与的权利和具体程序但对于公众参与在其他环境保护领域制度必将起到积极的推动作用。
②笔者注意到,这是继2007年4月国务院颁布《政府信息公开条例》之后政府部门的第一部有关信息公开的规范性文件也是我国第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。国家环境保护总局在《政府信息公开条例》颁布后第一个做出反映，一方面体现了环境主管部门推进环境保护公众参与的决心另一方面也体现了环境信息公开的迫切性。法共五章29条，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，规定了环境信息公开的方式，规定了环境信息公开的责任，为公众参与环境保护提供了前提和基础。
4.环境保护政策性文件层面。不少政策性文件对公众参与环境管理作了规定。这里仅列举几例。1993年6月，国家环保局与国家计委、财政部、中国人民银行联合颁布《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通失知〉，其中明确规定公众参与是:〈环境影响评价报告书》中重要内容，要使可能受影响的公众和社会团体的利益得到考虑和补偿，提出了在环评工作中公众参与采用的方式和形式。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定〉对发挥社会团体的作用、推动环境公益诉讼、公开环殖信息和强化社会监督等方面都有明确的规定
5.其他法律规范层面。2000年全国人大通过的《立法法》第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”2001年国务院的《行政法规制定程序条例》矛和〈规章制定条例例〉规定:政府部门起草行政法规和规章，应当深入调查研究，通过书面征求意见及召开座谈会、论证会和听证会等多种形式广泛听取有关公民、组织的意见;规章草案直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，且有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的应当向社会公布，征求社会的意见，起草单位也可举行听证会听取意见行政法规、规章起草完成后，法制机构应将其送审稿发送有关组织和专家征求意见，重要的行政法规送审稿可向社会公布征求意见。以上有关公众参与法律、行政法规规定是环境立法参与的重要法律依据。
纵观我国有关环境保护公众参与的有关法律规范从制度层面分析，大致可得出如下整体判断:宪法与环境保护基本法对于公众参与制度已有一些原则性规定，公从参与已经成为环境法的基本原贝IJ之一，其它单行法、法规、规章中亦有公众参与的相关规定。尤其是〈环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办去(试行）两个专门针对公众参与的部门规章的颁布确立了在环境影响评价领域的公众参与制度和公众环境信息知情制度，尽管仍然需要在实践中进一步发展完善，①但毕竟有了一个良好的开端，对促进我国公众参与和环境法治建设进程具有里程碑式的重要意义。同时，环境保护公众参与的专门法规《公众参与环境保护办去》正在酝酿起草。可以说，我国环境保护公众参与法律制峻已初步建立。
(二)环境保护公众参与实践绩效述评
在学术理论界，对环境保护公众参与的理论探讨方兴未艾，社会各界也对此给予广泛关注。例如，笔者通过网络检索“中国期刊全文数据库”,依次输入关键词“环境保护”、“公众参与”，再设定检索时间段‘2000年一2007年”，可得检索结果740多篇文章，其中包括学术期刊刊发的有关公众参与环境保护的学术研究成果也包括非学术期刊刊发的新闻报道、时政评论类文章。由此可见，公众参与环境保护既是近年来学界讨论的热点问题，也是社会各界关注的热点问题之一。
在环境立法公众参与的实践中，首先，作为公众利益代言人的各级人大代表近年来陆续提出一些有关环境立法的议案，从而启动环境立法程序;其次，环境立法听证、立法调研、立法座谈会、立法论证会、网络征求公众意见甚至全民讨论等多种形式的公众参与环境立法活动逐步发展。一些省市建立了公开征求意见制度，将环境法规草案及有关立法说明资料寄发给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者征求他们的意见;有的省市从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法。尤其值得一提的是，2007年8月召开的十届全国人大常委会第二十九次会议决定将国务院提请审议的水污染防治法(修订草案)全文向社会公布，广泛征求公众意见，这是我国建国以来第一部真正意义上的环境保护类法律草案面向全民公开征求意见，开我国环境保护领域民主立法、科学立法之先河，必将对推动环境立法的民主化进程起到积极的示范作用。
在环境行政决策公众参与的实践中，在一些对公众环境利益有重大影响的环境事件中，公众的参与直接影响了政府的决策行为甚至影响到一些行政法规规
①正如国家环境保护总局副局长潘岳先生所言,《环评公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法(试行)》之所以叫“暂行’和“试行”，正说明这是一项边实践边修改.边探索边提升的工作需要社会各界不断给予批评与建议。
②今年入夏以来太湖、滇池的蓝藻接连爆发,标志着我国水污染进入密集暴发阶段促便(水污染防治法(修订草案）被送入立法程序的快速通道2007年9月5日全国人大常委会向全社会公布了《水污染防治法（修订草案)》,广泛征求意见这是我国继合同法、物权法等法律之后第15部面向全社会公开征求意见的法律草案也是建国以来第一部真正意义上的环境保护类法律草案面向全民公开征求意见章的修改，为环境决策提供了重要支持。
在环境行政执法方面，公众参与亦发挥了积极的作用。比如，因企业环境信息公开不符合要求、公众对项目造成的环境影响不满意等原因，2006年一年中国家环保总局对总投资达1600亿元的43个火电、化工、公路、铁路等项目的环境影响评价文件不予受理，消解了大量社会矛盾和环境安全隐患。
总体分析，我国环境保护公众参与取得了一定的绩效。相关法律制度初步建立;公众参与开始逐步进入环境立法、环境决策、环境执法等领域尽管上述实例只是作为典型个案，不具有普遍性和代表性，但反映了公众环境意识开始觉醒，环境保护公众参与在实践中迈出了可贵的一步。
二、我国环境保护公众参与制度缺陷之分析从法学基本理论出发，法律制度的生成需要具备一些基本要素：（1)确定性一有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；（2)可行性—可在实践中运行并诞生效果;(3)可预测性一行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；⑷可救济性一权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。12借鉴西方发达国家经验，结合我国环境保护公众参与制度建设的现实考察，我国环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多不足，需要不_口以完善。
（一） 人立法价值趋向考察公众参与环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后
按照公民环境权理论，参与权是公民环境权的一项子权利。西方发达国家已普遍在宪法上确认公民环境权，而我国宪法并没有将公民环境权作为一项基本的公民权利明确加以肯定;由于缺乏根本法的权利来源依据，环境基本法及单行法也相应地没有将公民环境权作为公民的实然权利，公众参与因之缺少法律上的权利基础。“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使’。131按照法理学原理，权利和义务是法的核心内容也是法学的基本范畴，权利义务对等是法的本质要义和本质。我国环境立法充满政府管制色彩，过多强调公众保护环境的义务，而忽视了公民的环境权利和参与决策权利;过多强调环境监督管理机关的权力，而忽视了其应负的义务和责任，从而使引入公众参与的法律程序受到阻碍。
在立法指导思想上，公众参与仍以“末端参与”为主导，缺乏“源头参与”的原则规定。现行环境法律关于公众参与的规定基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与即末端参与。如《环境保护法》第6条:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定就是典型的末端参与。在实践中，公众也主要是针对污染、5皮坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。环境问题具有的危害的滞后性和不可恢复性等特点，这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠风和危害，这与公众参与制度设计的目标相去甚远。
(二)从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性
现有公众参与环境保护的规定没有集中起来作专门、统一的法律规定，而是都散落在环境基本法和一些单行法律法规中。作为单行法，应该是对基本法所确定的环境保护基本原则进行细化的、具体的制度设计，而我国的环境基本法和单行法对公众参与的立法方面存在简单重复现象，比々如〈大气污染防治法》、《水污染防治法>对公众参与的规定仅仅是对《环境保护法》基本精神的重复再现。
(三)从法律制度的应然逻辑构成分析，公众参与环境保护法律制度不健全、不完善甚至付之阙如
笔者认为，环境保护公众参与法律制度的应然逻辑构成应当包括环境信息知情制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与制度，以及出于保障上述制度实施的程序保障制度。以上制度中，环境信息知情制度在不久前颁布的《环境信息公开办法(试行)>(将于明年5月1日起正式施行冲已有了较充分的制度设计。相较而言环境保护公众参与的其他各项制度或不全面、不充分，或彼此呼应不足甚至存在制度缺失，具体表现在：
首先,环境立法参与途径狭窄程序尚不完善。一部好的法律应该是一种“公共产品”，应当具有广泛的民主性和公意代表性。由于环境的毋庸置疑的公共属性环境法对社会公众切身利益的影响往往比其他法律涉及的领域更宽、范围更广、意义更大，也更需要公众参与到立法和法律实施过程中来。通过对我国环境立法公众参与制度的考察，不难发现，尚存在以下主要问题：（〗提起立法议案的主体范围较窄。根据我国宪法和人大组织法的规定，从公众层面讲现阶段，只有人大代表有‘提案权”，即提起环境立法动议的权利，公众、社会团体没有立法动议权。公众参与立法的程序不完善。法律规定了立法公众参与的多种形式，但无论是征求公众意见、立法调研、立法座谈会、论证会、听证会或全民讨论大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，是否采取属于立法机关或行政机关自由裁量权的范围，实际运行比较随意。以行政立法听证会为例听证会召开与否主要由行政机关或部门自由决定;行政机关自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程保密等行为普遍存在，公众参与的自愿性、广泛性、代表性不能得到保障。
再次，环境行政参与制度仍需完善。我国《环境影响评价法》及与之配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定了较为具体可行的公民参与环境行政决策制度。《环度影响评价法》中关于公众参与的规定存在范围不清晰、途径不明确、程序不具体、公众难以操作的缺陷。《环境影响评价公众参与暂行办去》对以上缺陷做了较大的补正，但仍然存在不足，突出表现为未规定相关的法律责任，在遇到违反有关规定的情形下贝IJ无相应的强制性措施来保障义务的实现。总体来说仍需在参与范围、参与程序等方面加以完善。另一方面，环境行政参与在很大程度上仅限于环境影响评价，覆盖领域很不全面。如在环境管理其他重要方面如环境标准的制订、许可证制度等方面，公众参与则颇显不足。环境保护的其他单行法如《水污染防治去》、《环境噪声防治法》等，仅仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利，而且对于公众如何实施检举和控告的权利，则无相关的法律规定。
最后，环境司法参与制度中没有确认环境公益诉讼制度。在权利救济方面，环境侵权与传统的侵权有很大的不同，即群体性、无以恢复性、长期性、破坏性仅仅依靠国家机关维护这样的公共利益是远远不够的。目前我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼而对于损害一定的公共利益的，公众不能提起诉讼这极大的限制了公众参与的司法路径。在环境刑事诉讼方面，公民能否就环境利益遭受损害的情形提起刑事自诉，也是一个值得探讨的问题。
(四)从公众参与的路径分析，主要是政府主导下的参与
我国的公众参与不像西方国家主要是‘自下而上”的方式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。这种公众参与的方式缺乏系统性和持续性，而且参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决定。另外，这种政府主导下的公众参与，如不涉及自己的根本利益公众很难把自己的独立立场充分地表达出来，从而很难实现真正意义上的公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。
在政府主导的模式下，非政府环保组织的影响力极为有限。从国外环保的经验看，社会组织特别是非政府组织在环境数据调查、立法建议、环境政策监督等方面的发挥了重要的作用，非政府组织已成为公众参与的一种有效的组织方式。我国目前还没有专门的有关环境保护非政府组织的法律规范，环保NGO的法律地位缺失，政府主导色彩浓厚。《中国环保民间组织发展状况蓝皮书〉显示，我国现有的2700多个环保民间组织主要有4类即由政府部门发起成立、民间自发成立的草根环保组织、、学生环保社团、港澳台及国际环保民间组织的分支机构等。这些组织中由政府扶持的官办型民间组织占49。9%,由民间人士发起成立的“草根组织”仅占7.2%。其中76.1%的环保民间组织没有固定经费来源。丨4。
三、国外环境保护公众参与的主要经验借鉴及我国的选择
（一）西方发达国家环境保护公众参与的主要经验
在西方发达国家，公众参与在环境保护中占有极其重要的地位相关法律制度也较完善。其中以美国、日本、加拿大、法国等国为典型。考察以上国家环境保护公众参与的立法和实践，其主要经验有：
1. 立法确认公民环境权通过立法将公民环境权细化、具体化和制度化，以保障公众参与的实现。即，以公民的实体环境权为前提和依据，将其细化为程序性环境权，如环境知情权、环境参与决策权和获得司法救济权等，以此作为实现公民实体环境权的有效途径。
2. 环境保护公众参与的途径和形式比较完备。公众参与环境保护的途径和形式一般分为两种类型:一类是法定的或主要由政府提供的途径和形式。大致有但不限于下列方式:召开环境事务审议会、咨询委员会、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会等;组织和鼓励环境科学技术方面的研究;推行生态标志、绿色产品;在环境影响评价中征求公众意见;在有关环境问题的政府管理机构、决策机构中给公众代表提供一定席位等等。另一类是非法定的或主要由公众自己选择的途径和形式主要是指公众自身的群众组织或环境保护的民间团体自主的展开一系列活动参与环境保护，如有关环境保护方面的宣传、教育、信息交流、科学技术研究、监督检举、起诉、咨询、调查研究等。
3.公众参与环境决策的机制健全。通过参与环境影响评价等环境事务活动，实现公众决策参与。发达国家普遍建立了比较完善的公众参与环境影响评价活动的制度，对公众参与的内容做出了明晰的程序性规定比如:在听证前先向公众公开环境影响评价报告书、说明书等文件，保证公众对听证内容有全面的了解并有充足的时间来准备意见;随后正式举行环境影响评价听证会或审议会，邀请公众参加会议，如实记录公众的意见反馈，回答公众的质询听取公众的异议最终在环境影响报告书或审议中充分反映公众的意见特别是不同意见15
4环境信息公开制度较为完善。确认环境知情权是公众的基本权利;对政府和企业公开有关环境决策和管理、环境问题状态等信息的范围做出明确界定，信息公开范围广泛;规定了环境信息公开的方式，公众可以依一定程序申请获取相关环境信息，政府和企业负有环境信息公开义务;公众在环境知情权受到侵害的情形下，可依一定的民事、行政程序主张对权利的救济。
5. 确立了民间环保团体在环境保护中的法律地位许多国家法律都规定了公民有权依法成立旨在保护环境的社团组织，即民间环保组织。这些社团组织代表了各自群体的环境利益，较个体公民相比，社团组织拥有从事环境保护活动更大的优越性和更强的能力比如其掌握更多的环境信息、科技手段和专业知识可以及时通报环殖消息和提供技术咨询，还可以为受到环境侵害的公民提供法律上的咨询和帮助，帮助公民维护自身的合法环境权益。此外，这些组织还能够以公众代表的身份与国家或地方政府进行环境事务方面的有效合作，充分的参与到环境保护的决策过程中去，协助政府制定环境政策、方案、行动计划以及相关规范，并敦促和监督这些政策、方案、计划和规范的实施，在各国环境保护运动的实践中都展现出巨大的能量。
6. 保证公众提起环境诉讼，维护其合法环境权益。环境诉讼是公众参与环境保护的一种重要方式，特别是当政府机关不履行环境立法规定或从事违法行政行为时，由公众提起环境行政诉讼往往要比建议、申诉、抗议、示威、游行等形式更为有力。
第3篇：对环境保护的意见建议范文
一、切实做好生态省建设和环境保护执法跟踪督查工作
2006年继续开展生态省建设和环保执法检查的整改落实情况跟踪督查，是省人大常委会重点工作之一。我们根据要求，认真研究，精心制定跟踪督查方案，由省人大常委会进行全面部署。4月至7月，在常委会领导带领下，我们组织人员对整改落实情况进行了跟踪督查，听取了省级相关部门和部分市、县(市、区)政府的情况汇报，实地检查了有关企业、单位污染治理的现场。省十届人大常委会第二十七次会议对这次跟踪督查报告进行了审议，向省政府及有关部门提出了进一步抓好跟踪督查审议意见落实工作的要求。从跟踪督查情况看，一年来，全省生态建设和环境保护工作取得了明显成效。一是各级领导对抓好环境污染整治重要性的认识得到加强。各地都采取措施，加大了对环境污染的整治力度。如沈家化工园区的污染问题，衢州市、衢江区两级政府痛下决心，实施彻底搬迁整治。二是区域性流域性突出环境污染问题的治理有了新进展。2005年跟踪检查提出的19个突出环境问题整改落实情况，除平阳县水头制革基地和温州、丽水、临海污水处理厂建设4个问题整治进展缓慢、治理效果不明显外，9个问题已基本整改到位，6个问题整改已取得较大进展。其中，富阳市造纸污染治理，市政府决定关停白板纸年产1万吨以下的76条生产线，削减造纸产量27万吨，减少废水排放量3240万吨、COD排放量4860吨；新增污水处理能力19.5万吨/日。三是城镇环保基础设施建设加快。2006年省财政继续安排资金1.34亿元，专项用于污水处理厂和垃圾处理设施建设，全省水系和平原河网重要市界交接断面、钱塘江流域的主要县界交接断面水质自动监测站已全部建成。四是农业农村面源污染治理扎实推进。特别是畜禽养殖污染列为重点治理的嘉兴市南湖区，按照“户聚、村收、片处理”的模式，规划、整改后，畜禽排泄粪便的无害化处理、资源化利用率达80％。五是生态建设和环境保护长效监管体制机制进一步建立和完善。省政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，各地也相继出台了不少政策和措施，全省每年可安排生态环境治理方面资金达到65亿元，有力地推动了生态建设和环境保护工作的开展。
二、积极参与地方立法，努力推进农业和环保法制建设
2006年，农业和资源环境保护方面列入省人大常委会一类立法计划有4项，二类立法计划有5项。我们紧紧围绕省人大常委会的立法计划，认真履行立法法、地方立法条例赋予的法定职责，坚持拓宽立法渠道，积极探索创制性立法，努力提高法规质量。对省政府提请的实施农村土地承包法办法和防汛防台抗旱条例草案，我们积极组织力量，加强调查研究，广泛听取各方面意见，认真做好初审工作，及时提交省人大常委会审议。对由农资环委直接组织起草和提请的浙江省蚕种管理、温州生态园保护管理两个条例草案，我们主动与有关部门联系、与法工委沟通，严格按照立法程序，组织由省有关部门、法律专家和实际工作者参加的立法起草小组，直接起草法规草案；注重突出地方特色，通过组织专家论证，协调相关问题，增强法规的科学性和可操作性；同时，缩短了提请时间，提高了立法的效率。
认真做好政府规章备案审查工作，督促政府及有关部门加快对地方法规的配套细则、规章和技术规范的制订工作。按照“法治浙江”建设要求，我们对1991年至今，省人大常委会制定的农业和资源环境保护方面的地方性法规进行了清理，涉及政府需制定的相关配套细则、规章和技术规范共有77项，其中已制定41项，报省政府待批18项，尚有18项未制定。我们将上述情况予以通报，督促政府及有关部门加快制定，以维护地方法规的权威性，增强法规执行的可操作性。同时，对2005年省政府制订的种畜管理办法、雷电灾害防御和应急办法中，就部分条款与上位法有抵触提出了审查意见，会同有关工委督促省政府及有关部门予以修改。
此外，我们积极配合全国人大环资委、农业与农村委，认真做好循环经济法、农民专业合作社法、农民权益保护法等立法调研和征求意见工作；配合环资委做好在杭州召开自然保护地法立法研讨会的服务工作。
三、发挥代表作用，进一步加强调研和视察工作
根据中央9号文件精神，为充分发挥人大代表在监督中的作用，我们结合自身工作的特点，在2006年10月，组织了农业和资源环保组的部分省人大代表对我省滩涂围垦工作情况进行视察。我省围涂造地历史悠久，从新中国成立至2005年，全省围垦滩涂293万亩，为我省经济社会可持续发展发挥了十分重要的作用。通过视察，代表们对全省围垦事业有了更多的了解、更深刻的认识，针对我省人多地少的实际，结合当前围垦工作面临的困难和任务，提出了比较具体的建议和意见，形成了视察报告，供省政府研究和决策时参考。
2006年，我们围绕建设社会主义新农村和资源节约型、环境友好型社会的要求，结合本省实际，开展了节水和水污染防治、农业“减量增效”二个专题调研，提出建议意见。这对推进我省产业结构调整、循环经济发展，农业传统耕作方式的改进和农业农村经济繁荣发挥了积极作用。我们还积极配合全国人大农业与农村委，开展了提高农业综合生产能力、农业技术推广体系建设以及农业科研体制改革等调研工作；配合中华环保世纪行记者采访团对太湖流域污染防治的采访工作。
四、认真做好代表议案建议的审议和办理工作
2006年。省十届人大四次会议主席团交付农业和资源环境保护委员会审议的代表议案共10件，省人大常委会办公厅交办的建议5件。这些议案、建议涉及内容绝大多数是要求制定地方性法规的。我们根据议案、建议的内容要求，分别请省政府有关部门研究并提出初步意见，对有的议案，我们组织力量进行了深入调研。在议案审议过程中，我们走访和征求了领衔代表的意见，进一步沟通了有关情况，提高了议案的审议质量，也密切了与代表的联系。委员会召开全体会议对各项议案逐件进行了审议，议案审议结果报告已提请省十届人大常委会第二十八次会议审议通过。
五、加强委员会的自身建设
随着我省经济社会的快速发展，农业和资源环境保护工作的任务日益繁重。为保障各项工作任务的完成，进一步加强理论和法律学习，深刻领会党的十六届六中全会和省委十一届十一次全会精神，深刻认识构建社会主义和谐社会的重大
意义和科学内涵，进一步明确社会主义新农村建设的目标任务，增强使命感、责任感。按照省委、省人大常委会关于“法治浙江”建设的决定、决议要求，在积极做好地方立法和法制宣传的同时，进一步加强法律、法规的学习，尤其是通过监督法学习，提高了思想认识，准确把握实施监督法的基本要领，依法开展人大农业和资源环境保护监督工作。加强与各市、县人大有关专工委的联系，注重发挥整体作用，逐步形成上下配合、良性互动的工作机制，积极推进社会主义和谐社会建设。
一年来，委员会认真履行职责，做了一些工作，取得了实效。同时，也存在一些薄弱环节和不足。由于人员少，任务重，精力有限，对有的问题研究还不够深入；与各市、县人大的联系、交流还需进一步加强；发挥代表作用，加强与人大代表联系沟通工作还需进一步深化。这些都有待在今后的工作中改进和加强。
2007年，省人大农业和资源环境保护工作的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届六中全会精神为指针，以科学发展现为统领，围绕构建社会主义和谐社会的要求，以建设社会主义新农村和推进生态省建设为重点，继续抓好立法、监督和调查研究，认真履行宪法和法律赋予的职责，促进我省经济社会又好又快地发展。我们着重抓好以下几方面工作：
一、进一步做好地方立法工作
2007年是本届省人大常委会工作的第五年，农业和资源环境保护方面的立法项目较多，列入省人大常委会一类立法计划的有浙江省气象条例、村经济合作社组织条例(修订)和森林消防条例等二项，二类计划有浙江省集体土地房屋拆迁管理办法、地质灾害防治条例和实施(中华人民共和国水污染防治法)办法(修订)等三项。专委会将立法作为一项重点工作，进一步拓宽立法渠道，科学、有效地利用好地方立法资源，确保年度立法计划项目的完成。一要加强与政府有关部门联系沟通，掌握法规起草进度，督促政府按计划及时提请；二要进一步明确分工，落实好委员会提请的法规草案起草工作；三要加强立法调研和征求意见工作，认真把好法规质量关。
二、继续抓好生态建设和环保执法整改落实跟踪督查工作
生态省建设和环境保护执法检查工作已连续开展三年，是一项事关全局和长远的战略任务。2007年，我们要在抓全面整改落实、巩固执法检查成效的基础上，重点对城乡环保基础设施建设包括城镇污水处理厂、流域水质检测监督体系和生活垃圾处理设施建设进展情况进行跟踪督查，听取政府专项汇报，推动“811环境整治行动”环保基础设施建设如期完成，促进我省生态环境的不断改善。
三、加强调查研究和议案、建议的审议、办理工作
按照构建社会主义和谐社会的要求，围绕执法监督、工作监督和立法等有关工作，深入分析“三农”、资源环境保护工作中的突出问题，积极开展调查研究，及时掌握客观真实情况，为常委会履行监督和立法服务，努力提高工作实效。认真做好省十届人大五次会议主席团交付的代表议案审议和省人大常委会办公厅交办的代表建议答复工作，切实提高质量，使代表满意。
四、配合全国人大做好立法和调研工作
根据全国人大有关委员会的工作安排和要求，专委会将积极配合做好自然保护区域法、循环经济法、海岛保护法和农民权益保护法、动物防疫法等立法调研和征求意见工作。配合做好关于“十一五”环境保护规划执行情况调研，中华环保世纪行采访活动、农业保险和农业投入调研等服务工作。
五、认真总结经验，不新提高专委工作水平
2007年是本届省人大农业和资源环境保护委员会工作的最后一年。除开展好正常的立法、监督工作外，要认真做好本届以来各项工作的回顾总结。特别是对连续几年开展的生态建设和环保执法检查，要按照监督法规定的精神和原则，在程序、内容和形式上进行研究探索，肯定好的做法和经验，提出意见和建议。认真学习理论和法律，进一步加强自身建设，不断提高专委工作水平，努力适应新形势和新任务的要求。加强与全国人大和兄弟省、市、自治区有关委员会的联系，学习借鉴各地人大工作经验；密切与市、县人大常委会对口工作机构的联系，进一步发挥代表在立法、监督中的作用，积极推进我省人大农业和资源环境保护工作，以实际行动迎接党的十七，大和省第十二次党代会的召开。
第4篇：对环境保护的意见建议范文
再过十天，就是2019年了。在这辞旧迎新的时刻，全市9个县（市、区）的人大常委会分管领导及城建环保工委的同志聚在一起，总结回顾今年工作，谋划研讨明年工作思路，非常有必要，也非常有意义。刚才，祝维伟主任通报了市人大常委会城建环资委今年工作情况和明年初步工作安排，我完全赞同。9个县(市、区）的同志作了很好的发言，交流了许多好的经验，提出了2019年的工作思路，同时对市人大常委会城建环保工作提出了有益的建议，听后，我深受启发。对于大家在会上介绍的人大工作一些好做法、好经验以及提出的一些合理建议和想法，市人大常委会城建环保工委要认真归纳梳理，好好研究，吸收到环资委工作及2019年工作思路中。
下面，我谈三点意见：
一、总结成绩，认清形势，进一步增强做好人大城建环保工作的紧迫感和责任感
2018年，全市各级人大城建环保系统根据全市生态环境与资源保护的实际需要，依法履职，扎实作为，既较好贯彻党委决策部署，又符合全市人大城建环保工作大局，许多方面有特色、有亮点、有突破。
（一）围绕中心、服务大局站位高，全市人大城建环保系统贯彻党委决策部署坚决、有力。
全市人大城建环保系统紧紧围绕党委中心工作履行职权，很有针对性。市人大根据市委主要领导意见，专门开展了市区行政管理体制运行情况的调研；围绕市委打好“九场硬战”决策部署，打出蓝天保卫战工作的系列监督组合拳。各县（市、区）人大城建环保工委也同样。婺城区人大围绕全国文明城市创建工作，积极开展视察、督查活动；金东区人大围绕美丽幸福金东建设，组织代表进行视察监督；兰溪市人大围绕全域旅游进行专项审议，并作出决议；东阳市人大围绕危旧房治理，开展了调研、视察、代表约见政府领导等活动；义乌市人大围绕都市区建设，开展了垃圾分类专题询问和明察暗访活动；永康市人大围绕优雅城市建设，组织开展了慢行系统建设、城中村改造、城区停车场及泊位建设等多项视察；浦江县人大围绕实体经济发展，开展了民宿、绗缝产业、科技创新能力等课题的调研；磐安县人大围绕创建部级全域旅游示范区，听取和审议了政府专项工作报告。
（二）上下联动、协同配合方法好，全市人大城建环保系统合心合力合拍。
根据省人大常委会的统一部署，省、市、区三级人大联动开展固废污染防治“一法一条例”执法检查，有力增强了全社会固体废物污染防治的意识，推动了重点地区、重点领域、重点行业突出问题的解决。按照环境保护法的规定，大多数县（市、区）人大常委会落实了环境报告制度，义乌市6个镇的人民代表大会对环境状况和环境保护目标任务完成情况进行了审查，全社会的生态环保意识和法治意识进一步增强。在地方性法规制定过程中，各县（市、区）人大大力支持、密切配合市人大城建环资委做好法规草案的意见征求和收集等工作，为推进我市科学立法、民主立法、开门立法作出了积极努力。
（三）勇于探索、注重创新效果佳，全市人大城建环保工作亮点纷呈。
全市人大城建环保系统强化使命担当，在完善监督方式方法、提高监督实效上进行了富有成效的探索实践。市人大在市区行政管理体制运行情况专题调研活动中，打破以往大主任各自负责调研课题的传统做法，由五位大主任分别带队，组成五个组分头赴基层调研、分头赴外地学习考察、分头听取市领导意见，在此基础上综合形成一份质量较高的调研报告。永康市人大改进视察方式方法，实行执法检查和专题询问相结合，推行清单式审议意见，进一步提高了监督实效。东阳市人大在危旧房治理改造工作中尝试了代表约见市政府领导的做法，进一步畅通了沟通渠道。浦江县人大依法行使重大事项决定权，人大作用进一步发挥。义乌市人大对文明城市创建工作暨固体废物污染工作开展专题询问，取得了良好成效。兰溪市、磐安县人大对政府部门开展工作评议，进一步强化了政府部门的工作监督力度。婺城区人大重视审议意见的办理落实，推动了具体问题的解决。金东区人大及时回应群众关切，积极开展小微课题的调研。
在肯定成绩的同时，我们也要看到，对照党和人民尤其是新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想对人大城建环保工作的新要求，我们的工作还存在薄弱环节和不足之处，需要进一步振奋精神、勤勉履职、开拓创新。当前，我们应该清醒地认识到人大城建环保工作面临的新形势、新任务、新环境、新要求。一方面，中央和省、市委对人大工作的要求更高了。关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务；栗战书委员长就如何贯彻总书记重要思想，要求全国各级人大把握好“三个紧扣”，即紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上，紧紧扣在回应人民群众重大关切上，紧紧扣在厉行法治、推进全面依法治国上。省委要求各级人大及其常委会要不断加强和创新地方人大工作，把生态文明建设作为重点工作领域，加强立法和执法检查，为推进“两个高水平”建设提供法治保障。市委作出了“九场硬战”的决策部署，要求各级人大积极跟进、加强监督。另一方面，人民群众在生态环境与资源保护领域的诉求越来越多，要求越来越高，对各级人大了解民情、反映民意、化解民忧的愿望越来越迫切。设区市拥有地方立法权后，三分之二以上的地方立法任务集中在城乡建设环境资源保护领域。虽然县（市、区）人大没有地方立法权，但有配合市人大做好地方立法的任务和要求。这些都对我们从事人大城建环保工作的同志提出了更高要求和挑战。我们要进一步增强责任感和使命感，更加深入加强人民代表大会制度知识和人大业务的学习，更加科学地运用法治思维和法治方式行使职权，更加精准把握人大城建环保工作的特点和规律，更好地在改革发展和生态环境保护中发挥重要作用。
二、学思践悟，融会贯通，努力把生态文明思想贯彻落实到人大具体工作中
2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开。这次大会是我国生态环境保护和生态文明建设发展历程中一次规格最高、规模最大、影响最广、意义最深的历史性盛会，实现了“四个第一”和形成了“一个标志性成果”，具有划时代的里程碑意义。党中央决定召开，是第一次；总书记出席大会并发表重要讲话，是第一次；以中共中央、国务院名义印发加强生态环境保护的重大政策性文件，是第一次；会议名称改为全国生态环境保护大会，是第一次。会议最大亮点和取得的标志性成果，是确立了“生态文明思想”。作为从事人大城建环保工作的同志，一定要把生态文明思想学深悟透，并把它作为我们工作的出发点和落脚点。
（一）深刻认识生态文明思想的重要意义。
十八大以来，在生态文明思想的指引下，人民群众对优美生态环境的需要在新时代社会主要矛盾中得以充分体现，社会主义生态文明建设成为中国特色社会主义道路、理论体系、制度和文化的重要组成部分。由此，生态文明建设进入“五位一体”总体布局和新发展理念之中，成为新时代新征程一个重要的战略目标和战略任务。社会主义生态文明在中国特色社会主义事业中总体布局中，推动生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。生态文明思想的重要意义，概括起来就是：生态文明思想是新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，是马克思主义生态思想中国化的新成果，是对人类社会发展规律的深刻揭示，是推动人类社会发展的中国智慧和中国经验。时间关系，我就不展开讲了。作为从事人大城建环保工作的同志，一定要深刻认识生态文明思想的重大意义，科学掌握生态文明思想的理论内涵，牢牢把握人大工作的着眼点和立脚点。
（二）牢牢把握生态文明思想的内涵。
生态文明思想的内涵十分丰富，集中体现在“八个观”：生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的深邃历史观；坚持人与自然和谐共生的科学自然观；绿水青山就是金山银山的绿色发展观；良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观；山水林田湖草是生命共同体的整体系统观；用最严格制度保护生态环境的严密法治观；全社会共同建设美丽中国的全民行动观；共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观。为生态文明建设做了顶层设计，提出了新时代推进生态文明建设六大原则，即人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设；提出了要着力构建的五大生态文明体系，即生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系。
（三）着力推进生态文明建设。
全市各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重点工作领域，通过执法检查、听取审议工作报告、专题询问、质询等监督形式，督促有关方面认真实施生态环境保护法律，抓紧解决突出生态环境问题；要将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线，督促各级政府和有关部门扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任，建立健全并严格落实环境保护目标责任制和考核评价制度；要依法推动企业主动承担全面履行保护环境、防治污染的主体责任，落实污染者必须依法承担责任的原则，加强环境执法监管；要坚持有法必依、执法必严、违法必究，让法律成为刚性约束和不可触碰的高压线。
三、从严要求，精准发力，进一步强化人大城建环保工作的责任和担当
（一）进一步加强人大城建环保工作队伍建设。
要把学
习摆在首位。旗帜鲜明讲政治，切实增强“四个意识”；以关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和生态文明思想武装头脑、指导实践，更好推动人大城建环保工作；要熟悉掌握人大议事规则、工作程序，以及有关城乡建设环境资源保护领域的法律和专业知识。要把纪律挺在前面。全市人大城建环保系统每一位同志都要认真学习《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，都要以甘肃祁连山生态破坏和西安秦岭北麓违建别墅的反面案例为警示，进一步强化纪律意识和规矩意识，严格遵守相关规定，真正使守纪律、守规矩成为一种自觉、一种习惯。要把责任扛在肩上。始终保持“一线”的状态和作为，只要是改革发展需要、生态环境建设需要、人民群众期盼、属于人大职权范围内的事项，都要大胆试、积极推。
（二）进一步提高人大城建环保工作水平。
要注重工作
谋划的科学性。市、县两级人大城建环保工委在谋划明年工作计划时，要自觉站在本地区党委中心工作和人大常委会党组的高度去思考、去谋划、去推进人大城建环保工作，安排议题时与党委中心工作贴得更近些、工作事业更开阔些、重点更突出些。如在生态环境保护方面，要围绕市委“生态环境保卫战”等重大决策部署依法履职，发挥人大职能优势；在自然资源规划方面，掌握“多规合一”有关新要求，对城市总体规划修编情况深入调研，认真评审，审慎决定；在城乡建设方面，围绕“浙中大花园”建设、垃圾分类、“三改一拆”、卫生城市创建等方面加强立法、监督、调研。要注重工作的精准性。人大城建环保人少事多任务重的瓶颈制约十分明显，必须十分注重工作方式方法。要选准监督议题，坚持少而精、求实效，聚焦党委重点、政府难点、社会热点问题，盯住关键环节，争取一届之内集中力量办成几件有影响的大事，树立人大的监督权威。要紧扣法律法规开展监督，把工作的出发点和落脚点放在推动法律法规的落实上，查一查法律法规实施情况如何，政府部门配套制定的相关标准、制度和政策措施是否落实到位，尤其是要查一查金华市地方性法规有无重视并执行到位，切实发挥“法律巡视”监督利剑作用。要注重工作的创新性。创新是人大工作的活力源泉，也是我们的责任、使命和担当的具体体现。要在监督方式方法上积极探索，积极尝试运用监督法赋予的质询、特定问题调查等刚性监督手段，探索清单式审议意见模式，强化审议意见落实情况的跟踪监督。要在监督力量上积极探索，加强人大监督与审计监督、舆论监督、媒体监督的整合联动，形成监督合力。要注重工作的协调性。各级人大之间是法律监督关系、工作联系关系和指导关系，要牢固树立“一盘棋”理念，加强研究，规范操作，加大全国、省、市、县、乡镇人大的协作配合力度，形成人大城建环保系统的整体合力和向心力。
第5篇：对环境保护的意见建议范文
第一条为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。
第二条本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：
（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；
（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；
（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。
第三条环境保护行政主管部门在审批或者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公众意见的活动，适用本办法。
第四条国家鼓励公众参与环境影响评价活动。
公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。
第五条建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。
建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。
第六条按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。
按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。
第二章公众参与的一般要求
第一节公开环境信息
第七条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。
第八条在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：
（一）建设项目的名称及概要；
（二）建设项目的建设单位的名称和联系方式；
（三）承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；
（四）环境影响评价的工作程序和主要工作内容；
（五）征求公众意见的主要事项；
（六）公众提出意见的主要方式。
第九条建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：
（一）建设项目情况简述；
（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；
（三）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点；
（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点；
（五）公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；
（六）征求公众意见的范围和主要事项；
（七）征求公众意见的具体形式；
（八）公众提出意见的起止时间。
第十条建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式信息公告：
（一）在建设项目所在地的公共媒体上公告；
（二）公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；
（三）其他便利公众知情的信息公告方式。
第十一条建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本：
（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；
（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；
（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；
（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。
第二节征求公众意见
第十二条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。
建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。
环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。
第十三条环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。
环境保护行政主管部门公告的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。
环境保护行政主管部门根据本条第一款规定的方式公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。
环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。
第十四条公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。
第十五条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。
被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。
第十六条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将所回收的反馈意见的原始资料存档备查。
第十七条建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。
环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。
环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。
第十八条公众认为建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体的书面意见。
负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门认为必要时，可以对公众意见进行核实。
第三章公众参与的组织形式
第一节调查公众意见和咨询专家意见
第十九条建设单位或者其委托的环境影响评价机构调查公众意见可以采取问卷调查等方式，并应当在环境影响报告书的编制过程中完成。
采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免设计可能对公众产生明显诱导的问题。
问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。
问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。
第二十条建设单位或者其委托的环境影响评价机构咨询专家意见可以采用书面或者其他形式。
咨询专家意见包括向有关专家进行个人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。
接受咨询的专家个人和单位应当对咨询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当加盖公章。
集体咨询专家时，有不同意见的，接受咨询的单位应当在咨询回复中载明。
第二节座谈会和论证会
第二十一条建设单位或者其委托的环境影响评价机构决定以座谈会或者论证会的方式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合理确定座谈会或者论证会的主要议题。
第二十二条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会召开7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。
第二十三条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会结束后5日内，根据现场会议记录整理制作座谈会议纪要或者论证结论，并存档备查。
会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意见。
第三节听证会
第二十四条建设单位或者其委托的环境影响评价机构（以下简称“听证会组织者”）决定举行听证会征求公众意见的，应当在举行听证会的10日前，在该建设项目可能影响范围内的公共媒体或者采用其他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听证事项和报名办法。
第二十五条希望参加听证会的公民、法人或者其他组织，应当按照听证会公告的要求和方式提出申请，并同时提出自己所持意见的要点。
听证会组织者应当按本办法第十五条的规定，在申请人中遴选参会代表，并在举行听证会的5日前通知已选定的参会代表。
听证会组织者选定的参加听证会的代表人数一般不得少于15人。
第二十六条听证会组织者举行听证会，设听证主持人1名、记录员1名。
被选定参加听证会的组织的代表参加听证会时，应当出具该组织的证明，个人代表应当出具身份证明。
被选定参加听证会的代表因故不能如期参加听证会的，可以向听证会组织者提交经本人签名的书面意见。
第二十七条参加听证会的人员应当如实反映对建设项目环境影响的意见，遵守听证会纪律，并保守有关技术秘密和业务秘密。
第二十八条听证会必须公开举行。
个人或者组织可以凭有效证件按第二十四条所指公告的规定，向听证会组织者申请旁听公开举行的听证会。
准予旁听听证会的人数及人选由听证会组织者根据报名人数和报名顺序确定。准予旁听听证会的人数一般不得少于15人。
旁听人应当遵守听证会纪律。旁听者不享有听证会发言权，但可以在听证会结束后，向听证会主持人或者有关单位提交书面意见。
第二十九条新闻单位采访听证会，应当事先向听证会组织者申请。
第三十条听证会按下列程序进行：
（一）听证会主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人；
（二）建设单位的代表对建设项目概况作介绍和说明；
（三）环境影响评价机构的代表对建设项目环境影响报告书做说明；
（四）听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出问题和意见；
（五）建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明；
（六）听证会公众代表和建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表进行辩论；
（七）听证会公众代表做最后陈述；
（八）主持人宣布听证结束。
第三十一条听证会组织者对听证会应当制作笔录。
听证笔录应当载明下列事项：
（一）听证会主要议题；
（二）听证主持人和记录人员的姓名、职务；
（三）听证参加人的基本情况；
（四）听证时间、地点；
（五）建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对环境影响报告书所作的概要说明；
（六）听证会公众代表对建设项目环境影响报告书提出的问题和意见；
（七）建设单位或者其委托的环境影响评价机构代表对听证会公众代表就环境影响报告书提出问题和意见所作的解释和说明；
（八）听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况；
（九）听证主持人认为应笔录的其他事项。
听证结束后，听证笔录应当交参加听证会的代表审核并签字。无正当理由拒绝签字的，应当记入听证笔录。
第三十二条审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门决定举行听证会的，适用《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定。《环境保护行政许可听证暂行办法》未作规定的，适用本办法有关听证会的规定。
第四章公众参与规划环境影响评价的规定
第三十三条根据《环境影响评价法》第八条和第十一条的规定，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
第三十四条专项规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
第三十五条环境保护行政主管部门根据《环境影响评价法》第十一条和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的规定，在召集有关部门专家和代表对开发建设规划的环境影响报告书中有关公众参与的内容进行审查时，应当重点审查以下内容：
（一）专项规划的编制机关在该规划草案报送审批前，是否依法举行了论证会、听证会，或者采取其他形式，征求了有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；
（二）专项规划的编制机关是否认真考虑了有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具了对意见采纳或者不采纳的说明。
第三十六条环境保护行政主管部门组织对开发建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，报送审批机关。
审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结果的处理建议；未采纳审查意见中关于公众参与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档备查。
第三十七条土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，应当根据《环境影响评价法》第七条和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的有关规定，在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。
土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。
第五章附则
第三十八条公众参与环境影响评价的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。
第6篇：对环境保护的意见建议范文
内容提要: 对地下水进行立法是欧盟真正实现地下水一体化保护的关键。欧盟地下水立法因受成员国国家和 经济 利益的限制，面临着与其成员国相关立法的协调问题。对此，欧盟在尊重成员国现有 法律 制度的前提下，通过实行地下水立法的协同决策机制、注重管理的一体化和综合性、实行硬法来促使各成员国地下水立法协同，以及强调公众参与地下水立法等方式，使其与各成员国的相关立法趋于协调，有效地解决了欧盟与其成员国的地下水保护问题，促进了欧盟经济的一体化和环境资源保护的整体性，这方面的经验值得我国借鉴。
地下水是水循环的重要组成部分，它既具有补给地表水、调节气候的功能，又是一种促进工农业生产、维护人体健康、生态平衡的重要资源。目前，一些发达国家和国际组织对地下水的立法非常注重，欧盟作为一个区域性的国际组织就是其典型。欧洲议会与欧盟理事会通过制定《关于建立欧共体水政策领域行动框架的2000/60/ec指令》（以下简称“欧盟水框架指令”）、《关于保护地下水免受污染和防止状况恶化的2006/118/ec指令》（以下简称“欧盟地下水指令”）[1]等法律规范促进、协调欧盟27个成员国的地下水立法工作，[2]并了《欧盟水框架指令手册》、《欧盟地下水指令手册》等技术操作手册，全面介绍了欧盟地下水指令的关键原则、管理规定和工作指南，促进了欧盟地下水保护立法的有效实施。相比较而言，我国地下水相关立法存在滞后以及相应的行政管理不协调等问题。现实中，地下水超采、污染等现象日益严重。[3]因此，研究欧盟地下水立法实践将对我国地下水立法的完善具有借鉴意义。
一、欧盟地下水保护立法的背景和挑战
欧盟关于环境保护方面的立法可以分为一级法和二级法。前者主要指欧盟成员国签订的条约，如《欧盟联盟条约》（亦称“马斯特里赫特条约”）、《阿姆斯特丹条约》和《欧盟宪法条约》等；后者是指欧盟的指令、条例和决定，如《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》等。具体而言，1992年的《欧盟联盟条约》对欧共体制定环境政策作了原则性规定，即“维护、保护和改善环境的质量，保护人类健康，慎重而合理地利用 自然 资源，提出处理区域性或世界性环境问题的国际性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹条约》引入了战略环境影响评价制度，[5]其第五章将“可持续 发展 ”的概念作为原则与目标写入了条约，并把“在界定和实施共同体政策与活动时，必须包括环境保护的要求”作为原则，进一步强调了环境保护的重要性；[6]2004年通过的《欧盟宪法条约》ii-37条要求：“联盟政策中应列入并确保高水平的环境保护，改善环境质量”。这些欧盟宪法层面的规定，为欧盟进行环境保护提供了基本的法律依据。
水资源保护是欧盟环境保护的重要内容。早期欧盟重点控制的污染是地表水跨界污染，莱茵河污染事件就是一个典型案例。[7]欧盟早期重视地表水保护是基于地表水比地下水流动性强和地表水通常被用做处理污染和其他废弃物的场所的考虑。所以关于跨界地下水污染的国家实践、国际判例、权威学说和专门的防止或减轻地下水污染的国际文件相对较少，主要是联合国欧洲经济委员会制定的《地下水管理》、《赫尔辛基公约》、《柏林规则》、《跨界含水层法条款草案》。[8]莱茵河、多瑙河等欧洲大型河流的成功治理经验，成为欧盟地下水立法的背景和基础。[9]由此，欧盟地下水管理不再建立在人为划分的行政区、功能区的基础上，开始注重对同一河流区内的属于同一水文圈内的自然径流和同一生态、水文、水地质系统的地表水体和地下水体的措施加以协调，[10]这种观点及其实践发展推动了欧盟地下水立法的进程。1992年，欧盟理事会提出要对地下水制定统一行动计划。欧盟理事会于1996年6月25日要求欧盟委员会提议制定一部新的水框架指令，为欧盟的可持续水政策建立基本原则。1996年，欧盟区域委员会、欧盟经济与社会委员会、欧洲议会分别要求欧盟委员会为水框架指令中地下水的立法提出建议。[11]欧洲议会在1999年2月、2000年2月对水框架指令草案进行了两次审阅，并于2000年10月23日最终正式通过了《欧盟水框架指令》，[12]该指令的两个重要目标包括“逐步减轻地下水污染”和“地下水资源超采现象将被扼制”，这为欧盟在地下水保护方面采取行动建立了一个法律框架。此后，2006年12月12日通过的《欧盟地下水指令》对地下水保护作了专门规定，从而使地下水的立法保护更加明确、具体和规范。
然而，在欧盟提出和实施地下水立法时，大部分成员国已经形成了比较完善的地下水保护法律体系。例如，在英国，其《污染控制法》（1974年）、《水资源法》（1991年）、《规划与赔偿法》（1991年）和《地下水管理条例》（1998年）等法律法规中都有关于地下水保护的具体而明确规定；[13]在荷兰，地下水保护的立法 历史 长远并形成了一套完整的法律体系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保护法》（1986年）等。可见，在欧盟成员国内，地下水保护的立法理念已经深入人心，立法体系也基本形成。在这种情况下，欧盟要求成员国消除地下水保护国界的限制，必然会在地下水立法方面引发一系列的矛盾，特别是欧盟地下水立法和其成员国立法的冲突、协调问题。这是因为欧盟地下水立法涉及成员国的国家，以及对其领域内的地下水事件行使管辖的权利。此外，欧盟地下水立法还涉及成员国的经济利益和人民的生活水准，各成员国通常只关注本国的地下水的开发、利用与保护，而很少考虑其他国家。因此，协调成员国相关立法，解决地下水保护问题，就成为欧盟的一项重要立法活动。
二、欧盟地下水的立法实践
欧盟关于地下水保护方面的第一波立法，始于1975年为提取饮用水的河流和湖泊制定标准，结束于1980年为饮用水制定的具有约束力的质量目标。[14]第二波地下水立法发端于1988年的法兰克福部长级水 论坛 ，会议对当时的法规进行了审查，识别了地下水法立存在的一些缺陷。这次审查促进了其后的地下水相关立法和专门立法，其主要立法为《关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的第91/676/eec指令》（简称硝酸盐指令）、《关于城市废水处理的第91/271/eec号指令》（简称城市污水处理指令）等。这一阶段有关地下水的立法已经突破了传统的水立法模式，呈现水政策与其他领域的政策相结合的特征。第三波立法源于1995年欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，欧盟开始考虑用全球化的眼光来审视欧盟的水立法与政策，[15]这一时期典型立法包括《关于污染综合防治的96/61/ec指令》、《欧盟饮用水水质的98/83/ec指令》、《欧盟水框架指令》和《欧盟地下水指令》。上述立法实践促进了欧盟地下水保护法律体系和内容的丰富和完善。从这些立法实践来看，欧盟地下水立法呈现出以下特点：
（一）实行地下水保护立法的协同决策机制
欧盟地下水保护立法的协同决策机制，是指欧盟在有关地下水保护的决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟在地下水立法方面涉及的主要机构有欧洲委员会、欧盟理事会和欧洲议会，各机构虽分工不同，但相互间相互协调、相互制约。首先，欧洲委员会具有向欧盟理事会咨询后作出决策的权利和向欧洲议会和欧盟理事会报告的义务。咨询权和决策权方面，欧洲委员会可在其认为合适的一切情况下就地下水立法问题向欧盟理事会咨询，但是，在条约规定必须咨询的情况下，欧洲委员会必须咨询。欧洲委员会针对地下水保护咨询后所作决策分为决定、建议和意见三种：决定的各个部分对成员国均具有约束力；建议中仅其所确定的目标具有约束力，其建议成员国也有选择方法的自由；意见没有约束力。报告义务方面，欧盟委员会应将指令执行情况的报告提交欧洲议会和欧盟委员会。[16]其次，欧盟理事会有议决欧洲委员会的动议权利。欧盟理事会可以协调欧洲委员会与成员国之间在地下水保护方面采取的行动，并敦促欧洲委员会采取必要的行动。如果条约规定欧盟理事会必须就欧洲委员会的动议提出意见，欧盟理事会可以以简单多数、特定多数与全体一致等三种方式进行议决。最后，欧洲议会不仅拥有监督权，还具有联合签署权。监督权方面，欧洲议会可以讨论欧洲委员会提交的有关地下水保护的总报告，还可以以三分之二的多数对欧洲委员会进行弹劾；[17]联合签署权方面，欧洲议会和欧盟理事会必须一起签署有关地下水保护的指令。例如，《欧盟水框架指令》就是欧洲议会与欧盟理事会考虑到欧盟的成立条约之规定、欧洲委员会的提议、经济与社会委员会的意见、地区委员会的意见，依照欧盟成立条约第251条规定的程序而制定的。[18]而《欧盟地下水指令》也是欧洲议会与欧盟理事会在考虑到欧盟欧盟委员会的提议、经济与社会委员会的意见和各地区委员会的意见的基础上制定的。[19]目前，欧盟在地下水保护立法方面取得了一定的进展并积累了丰富的立法经验，这在一定意义上得益于欧盟在地下水保护立法所具备的协同决策机制。
（二）注重水资源管理的一体化和综合性
各种国际组织正在努力在全世界推行水资源一体化管理。根据全球水伙伴技术咨询委员会的定义，“水资源一体化管理是一种能够促进水、土地以及相关资源协调开发与管理，在不危害重要生态系统可持续性的情况下，公平地使经济与社会福利最大化的方法”。[20]欧盟地下水管理是欧盟水资源一体化管理的重要一环，其在立法中表现为综合性、一体化的特征，欧盟第96/61/ec号《关于污染综合防治的指令》、《欧盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有关水资源综合管理的典型立法。《关于污染综合防治的指令》要求所有会员国建立综合污染防治控制体系（ippc），目的是为其附件1中的污染行为建立综合污染防治控制体系（包括地下水），从而以防止或尽量减少任何环境媒介的污染。[21]根据水的自然属性，《欧盟水框架指令》注重“地表水-地下水-湿地-近海水体”的一体化管理和“水量-水质-水生态系统”的一体化管理，前者是指把地下水保护作为欧盟水资源保护的重要组成部分，并与河流、湖泊、湿地和近海水体等进行系统管理，后者则是指欧盟对地下水实行污染控制、水质保护和水文条件、水生物栖息地的恢复，即水量、水质和水生态系统全方位的综合管理。按照水的社会属性，《欧盟水框架指令》重视各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理，即欧盟认识到成员国内不同行业和不同部门相互之间政策相协调的重要性，进而鼓励成员国在与本国的利益相关者进行充分协商的基础上制定综合的地下水管理法律法规。从 科学 技术角度，《欧盟水框架指令》借鉴了 现代 生态学和环境科学的新成果，建立了科学的评估系统，以保证立法的科学性。《地下水框架指令》的目标是防止地下水污染，并减少或消除由污染造成的任何损害。[22]该指令包括四个附件，附件1针对剧毒或持久性物质，其目的是阻止诸如有机磷化合物、汞、铅等物质、已知的致癌物质和若干杀虫剂进入地下水；附件2针对其他重金属、氰化物、氨和其他物质，这些物质使用都受许可制度的限制；附件3是对地下水体中污染物的影响、盐水入侵或者入侵的程度等化学状况的评价；附件4主要是对处于风险之中的所有水体的显著且持续上升趋势的识别。[23]从以上欧盟的具体立法不难看出，欧盟地下水保护立法体现出综合性和一体化的特征。此外，欧盟的地下水保护手段的发展也反映了其立法的综合性、一体化的特征，如20世纪70年代欧盟地下水保护手段注重水质，而80年代则是水质和排污限制并举，到90年代强调综合运用环境标准、经济刺激等手段，并重视地下水保护与其他领域政策相结合。
（三）通过硬法促使各成员国地下水立法的协同
“硬法”是一种法律效力结构完整、依靠国家强制保障实施，并能够产生拘束力的法律规范，[24]包括国际组织或国际会议通过的指令、决定和含有确定目标的建议等。在欧盟，绝大多数的地下水专门立法或相关立法都是采用指令的形式，如上述的《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》等。这些指令属于“硬法”，即对所达到的具体目标做出明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。至于采取何种方式、方法以达到所要求的结果可由各成员国决定。也就是说，虽然指令对每个成员国有法律约束力，但是留给成员国的国家当局以形式和方法的选择权。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。[25]这种指令转化为法律的做法，有利于成员国立法的一致性，也反映了欧盟基础条约《建立欧洲共同体条约》的要求。该条约第3章对欧盟“法律的趋于一致”作了专门规定，条约第100条规定：“理事会应就委员会的提议和经欧洲议会与经社委员会的意见，以全体一致议决指令，使各成员国中直接影响共同体市场建立与运行的那些法律、法规和行政条例的各项规定趋于一致。”第100a（1）条款进一步规定：“理事会应根据第189b条提及的程序和经征询经社委员会的意见，采取措施使成员国中由法律、法规或行政条例制定的并以内部市场的建立与运行为目标的内容趋于接近。”同样，正是由于成员国有相同的地下水保护目标和需要欧盟地下水立法和成员国立法相协调的问题，才促使欧盟各成员国的地下水立法呈现一致性。例如，2003年9月22日欧洲委员会提出一项要求欧盟成员国监测和评价地下水质量的指令来控制和逆转地下水受污染趋势，《欧盟水框架指令》也要求所有成员国作出适当行政安排、确定流域边界和管理任务，共同或者分别（“分别”是在无法“共同”的情况下，采取不相冲突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《欧盟地下水指令》规定：“为了保证地下水保护工作的一致性，共享地下水体的成员国应该在监测、界限值的设定和识别有关有害物质等方面协调行动。”此外，欧盟大多数成员国的地下水相关立法，把地下水作为一种应该保持纯净的资源来加以保护。[27]
（四）强调公众参与地下水保护
环境问题是一个全球问题、公共问题，实行包括环境正义、民主、公平和公众参与在内的环境法治，是环境法追求的目标和价值标准。[28]在欧盟，公众参与是保护地下水的重要方式和环节。公众参与欧盟地下水立法一方面可以帮助确定最适当的措施，平衡各利益相关方的利益；另一方面，可以确定地下水保护的目标、强化地下水保护的措施和提高地下水保护报告的透明度，从而使成员国更加关注相关法规的实施，增强公众参与地下水保护的影响力。[29]此外，公众参与也是获得良好信息沟通的途径，得到良好信息沟通的公众可以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它可以打破专家和普通民众之间的沟通屏障，将政府官员非神秘化，并使公民更多地对有争议的问题实现真正的参与。[30]欧盟通过立法确立了公民参与地下水保护的法律依据。例如，1990年欧盟颁布的《有关自由获取环境信息的90/313指令》规定了公众有权“公平地、平等地和定时地”以合理成本获取环境信息的权利，1992年的《马斯特里赫特条约》中有关于获取信息的权利的声明，[31]还有1994年《有关公众获取委员会文件的第94/90号决定》、[32]1997年《有关公众获取理事会文件的第97/731号决定》、[33]2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的第1049/2001号条例》、[34]2005年的《有关公开获取环境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有关欧盟机构适用奥胡斯公约的第1367/2006/ec号条例》[36]等立法，都成为公众获取环境信息、参与决策及环境司法等内容的主要法律依据。公众参与欧盟地下水的立法在其地下水专门立法和相关立法、成员国国内实践中都有所体现。例如，《欧盟水框架指令》实施时间表1中就有关于“信息和公众听证”的内容，来鼓励尽可能多的公众参与进来；[37]《欧盟地下水指令》中同样规定了许多关于公众参与的条款。此外，公众参与也是莱茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要经验。[38]
三、欧盟地下水保护立法实践对我国的启示
近年来，我国城市和 工业 发展迅速，水资源开发和利用的进程也在加快，但是，由此也引发了一些亟待解决的问题，其中地下水污染问题尤其突出。因此，欧盟在地下水保护立法实践方面的一些经验，值得我们借鉴。
（一）建立地下水保护立法的协同决策和执行监督反馈机制
在我国，涉及地下水保护方面的法律主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由国家环保部（或者原国家环保总局）、水利部两个部门中的一个部门牵头负责起草，不同法律也体现了不同部门的利益。从而产生执法主体不同和水资源水环境管理工作的脱节、分割等现象。由于立法起草打上了部门利益的烙印，进而导致可操作性不强、实施困难等问题。与欧盟相比，我国地下水立法当前存在的主要问题是涉水部门间不协调、缺乏有效的立法决策协同和监督，因此，应当建立一套健全的立法决策机制和执行监督反馈机制来改变这些困境。结合当前我国地下水保护立法起草和法律执行监督的实际情况，具体完善办法包括：其一，由立法机关进行独立的立法起草工作，并由立法机关组织独立的第三方进行立法起草研究。其二，若由部门负责立法起草工作，环保部和水利部相互间应有咨询的权利。在环保部负责起草的法律涉及地下水水量等内容时，环保部应当考虑水利部的意见，水利部应就此咨询提供详细的信息和具体的建议；在水利部所负责起草的法律涉及地下水水质和污染防治时，应当就此向环保部咨询，环保部必须就此提供相信的信息和具体的建议。其三，对起草的地下水保护立法进行战略环境影响评价。战略环境影响评价侧重于对政策和发展规划的实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和措施，是从决策源头上防止环境污染和生态破坏的重要举措。涉及地下水保护的起草阶段的法律应该作为战略环境影响评价的对象，这样才能从源头上保证地下水立法的科学性、民主性以及避免实施中可能遭遇的阻挠。其四，健全法律执行的立法反馈机制。结合我国现行的法律监督机制，对有关地下水立法的执行情况进行监督检查，及时识别立法中的漏洞和缺陷，并进行有效的立法反馈。这套监督机制应当包括：各级人大对地下水行政主管部门进行定期或不定期的监督检查，上级国家机关对下级部门涉及地下水保护的抽象行政行为的监督制度，人民政协和派对地下水行政主管部门的监督，以及社会舆论、公众团体和广大群众对涉及地下水的法律起草、法律执行的监督等。
（二）建立地下水保护的综合管理体制并统一地下水保护立法
现代社会任何一个国家都不可能不与外部世界发生往来。当今世界的一体化不仅是经济的，它同时也是环境的，因为生物圈只有一个且不可分割。[39]国际合作是国际水法的基本原则，也是流域各国在利用和保护国际水资源的过程中应承担的国际义务，如果流域各国之间不能就国际水资源的竞争性利益达成协议，将导致严重的经济、社会和环境问题，并对地区稳定构成威胁。[40]鉴于此，欧盟要求其成员国在地下水一体化管理方面加强合作，从而把地下水保护行动在成员国政府层面展开，进而由各成员国建立复杂的行政监督体和指定主管机构负责执法、实施规划、安排资金等。[41]在英国，环境署是中央政府负责地下水资源管理的最主要机构，其职责涵盖与地下水资源相关的众多方面，并在部级环保机构之外设有区域和地区办公室；在法国，环境部作为部级的地下水资源管理行政机构，主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划，并在法国的六大流域分别设置流域管理委员会和水资源管理局，参与地下水资源开发和管理总体规划的起草，都接受环境部监督；在德国，联邦政府负责制定有关地下水资源管理框架的总体规定，各州通过地方立法将这些总体性法律转化为州法律或自行制定补充性的规章，联邦环境、自然保护和核安全部是地下水资源问题的最高权力机构，负责处理与地下水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作。在我国，水资源管理采取流域管理与部门管理、地方管理相结合的方式。由于涉水政府部门众多，且这些部门分工各有侧重，呈现水利、环保、农业、 交通 、城建、国土、林业等部门“九龙治水”的现象，这不利于水资源的有效管理。可以借鉴欧盟成员国的做法，在国家层面成立国家水资源统一管理委员会，下设国家地下水资源管理机构，专门直接负责国家地下水资源的开发利用与保护，实现对现行的水资源开发利用由水利部管理、水污染由环保部管辖的双重管理模式的突破，确保地下水的水质、水量及水生态等方面的统一、综合管理。国家水资源统一管理委员会赋予国家地下水资源管理机构直接或间接的执法权，政府其他部门要协助国家地下水资源管理机构控制与地下水有关的开发利用、污染与保护。
欧盟《欧盟水框架指令》的制定是建立在对原有多项法律进行清理的基础上，其立法过程采取简化、废除和取代等不同方式，最终形成了水资源一体化管理的法律。该指令涵盖了水资源利用（含饮用水、地下水等）、水资源保护（含城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等）、防洪抗旱和栖息地保护等，几乎涵盖水资源水环境管理的全部领域。[42]比较而言，我国涉及地下水保护的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》的内容各有侧重，且存在交叉、重叠、冲突等问题。笔者认为，当前应当制定我国《地下水管理条例》，这是因为我国地下水管理涉及社会经济等多项事务，并与地表水、其他自然资源和环境的管理联系紧密，而短期内现有地下水管理体制很难通过立法改变。可考虑由国务院制定专门条例为监测与治理污染的地下水、控制地下水污染源以及预防和保护与地下水污染相关的疾病和人群提供保障。可以借鉴欧盟关于设定地下水体质量标准和污染物浓度界限值、地下水环境功能区划规划和地下水水源保护区的划分、地下水系统防务性能评价技术及地下水环境风险评价技术等规则与标准规范，待时机成熟再将该法规上升为法律，从而改变《水法》、《水污染防治法》等立法对地下水水量、水质、水能、水温（地热）和水生态系统分割管理的现状，实现对这五个方面的综合化、一体化管理，扭转地下水超采、污染的局面。
（三）完善与健全地下水保护的公众参与制度
欧盟地下水立法明确规定了公众参与，这种参与是让公民影响规划结果和工作过程，而参与的基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与。[43]不过，只有直接有效的欧盟涉水法令才能为公民参与地下水保护设定权利和义务，对公民有约束力。[44]在成员国的立法之外，共同体法不仅可以为个人设定义务，而且可以赋予成为成员国 法律 传统一部分的权利。成员国没有及时转换指令，可能产生个人针对成员国的权利，甚至可能产生成员国对个人的赔偿责任。[45]在我国，公众参与地下水保护亟待法律的完善。[46]2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》和2008年5月原国家环保总局公布的《环境信息公开办法（试行）》两部立法规定了信息的公开目的、原则、方针、条件、范围、程序、例外以及救济的途径、方式和程序等，这为公众参与地下水之保护而获取相关信息提供了依据。前者针对的是政府公开信息的行为；后者《环境信息公开办法（试行）》不仅规定了政府公开环境信息的内容、程序和责任，还对 企业 的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。[47]这又在一定程度上限制了公众的知情权。鉴于此，应设法让生命、健康、财产及环境可能受到影响的利益相关方和社会公众参与地下水保护的决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。[48]具体而言，我国应当在现有地下水保护相关法律法规中进一步明确公众参与的条款，并对公众环境知情权、公众环境行政参与权和公众环境公益诉权等方面做出原则性的规定。首先，公众环境知情权方面，可以进一步明确公众环境知情权的主体范围、知情范围、实现方式和救济途径、政府义务和企业义务等，如知情范围方面要保障与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权和高环境风险企业的环境信息权；其次，公众环境行政参与权方面，现行立法偏重于政府或者企业公布环境信息的程序，居民主动行使环境信息权的保障程序很不健全，可以进一步完善公开内容、公开方式和公开要求，明确权利行使方式、行使效力与保障；最后，公众环境公益诉权方面，[49]增加有关“公民环境公益诉讼”的规定，并界定公众环境公益诉权的概念、性质、原告资格、权利行使的条件、激励机制等内容。
注释:
[1]《欧盟水框架指令》包括26个条款和11个附件，并有专门规定地下水保护的条款，如第17条规定了“地下水污染防治战略”；《欧盟地下水指令》是《欧盟水框架指令》的一个重要子指令，它包括14个条款和4个附件，是保护欧盟地下水的专门立法，本文将两个具有包含关系的指令一并提出仅为说明问题的方便。
[2]参见董哲仁：《欧盟水框架指令的借鉴意义——在长江-欧盟流域高层对话会上的发言》，http：//. cn/cwsnews_view. asp？ cwsnewsid=32337.
[3]2006年我国地下水超采面积已达18万平方公里。其中，黄河、淮河、海河和辽河地下水资源总量减少12%。参见新华网，http：//news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全国2/3的城市地下水水质下降，数以千计的供水井报废，地下水污染调查评价工作滞后，投入尚不及美国20世纪80年代的水平，参见刘维：《全国地下水污染调查：告诉国人地下水污染有多重》，http：//news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm.
[4]参见《马斯特里赫特条约》第130条r款第1项。
[5]欧盟委员会在提出可能对环境构成重大影响的立法建议时，首先需要对此建议进行环境影响评价。
[6]参见戴炳然：《评欧盟〈阿姆斯特丹条约〉》，载《欧洲》1998年第1期。
[7]1986年处于莱茵河上游的瑞士schweizerhalle化工厂失火，导致10吨含有有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达500多公里严重污染，这一污染事故促进了莱茵河流域9国的合作，并制定了莱茵河“鲑鱼-2000计划”，经过13年的努力，莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流。
[8]参见何艳梅：《国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践》，法律出版社2007年版，第150-151页。参见《地下水管理》第2条第3款、《赫尔辛基公约》第3条第1款（k）项、《柏林规则》第41条、《跨界含水层法条款草案》第11条等。
第7篇：对环境保护的意见建议范文
「关键词 建设项目，公众意见，调查，环保验收
Abstract： describes the construction project completion acceptance of environmental protection monitoring public opinion surveys importance, and points out that the public opinion surveys in the construction project completion acceptance monitoring environmental problems existing in the method of choice is the investigation, public environmental awareness limitations, the public representative and public opinion survey content design, public opinion solving and implement, therefore put forward Suggestions for improvement.
Keywords： construction projects, public opinion, survey and acceptance of environmental protection
中图分类号：X324文献标识码：A文章编号：
前言
建设项目竣工环境保护验收监测,是“三同时”管理制度的基础工作,是“三同时”验收的主要技术依据。随着公众环境意识的不断提高,公众对居住环境的质量重视程度在增强,建设项目竣工环境保护验收监测作为环评制度的后续监督,应更加重视对公众意见的调查。公众意见调查是建设项目环境影响调查工作的重要内容之一，也是建设项目环境影响调查的重要方法和手段。通过公众意见调查，可以定性了解建设项目在不同时期存在的各方面影响，特别是可以发现施工前期和施工期曾经存在的社会、环境影响问题及目前可能遗留的问题；配合现场勘查、现场监测、文件资料核实工作，也可检查环评、设计及其批复文件所提环保措施的落实情况；同时，有助于明确和分析运营期公众关心的热点问题，为改进已有环保措施和提出补救措施提供基础。
1、公众意见调查特点
（1）调查内容具有针对性：不仅要包括公众对建设项目的基本态度，还应根据环境影响评价报告、有关工程设计文件及政府主管部门批复文件的具体环境保护措施要求和分析，设计相应得提问内容，同时也要有公众对解决有关环境问题意见的议题。不同类型的建设项目，公众意见调查的具体内容有所差异；即使是同一类型的建设项目，由于环境影响程度和关注的重点不同，提问内容设计也要有所区别，也就是说调查内容的确定要有针对性。
（2） 调查方式灵活多样：公众意见调查内容针对性较强且议题较为广泛，往往不能通过单一的调查方式而得到相对全面的、正确的反馈意见。要求将调查内容进行适当的分类、选择相应对该类问题较为关注的群体，采取灵活多样的调查方式，通过不同途径来收集公众、非政府组织和政府职能部门的意见。
（3）调查对象较全面：公众参与对象主要是受影响的群体和非政府组织，政府及其管理部门一般不含恰中；而公众意见调查对象一般要求包括影响区的政府职能部门，但针对受影响群体、非政府组织和政府职能部门调查时内容侧重点不同。
（4）涉及项目全过程：公众参与主要反映公众对建设项目的态度及期望，主要涉及现在时和将来时：而公众意见调查主要在于说明建设项目全过程中的环境影响及采取的环境保护措施的实际情况，不仅涉及现在和将来，而且需要反映过去的客观存在。从时间跨度上说，公众意见调查具有该建设项目的全时段性。
2、公众意见调查方法
公众意见调查要结合各地区的人口组成、分布情况和经济发展状况，使不同文化、不同层次的人群都有机会参加。调查方式应具有灵活性，包括走访咨询、问卷调查、座谈讨论、媒体公示、听证会等形式。最常用的：走访咨询、问卷调查、座谈讨论三种。走访咨询是一种适用范围广、了解意见最全面的调查方法，一般在竣工环境保护验收调查的初步现场踏勘时使用；问卷调查是国内各种场合最普遍使用的调查方法，也是公众意见调查的重要方法之一，在竣工环境保护验收监测时进行，要求被调查对象按设定的表格内容，逐项进行书面回答。座谈讨论是针对性最强、组织难度最大的调查方法，座谈讨论主要针对受影响群体最为关心的热点和难点问题而进行，一般在竣工环境保护验收监测后，报告编制阶段进行。以下是公众意见调查流程示意图：
3、公众意见调查作用
（1）可以检查环评、设计及批复所提环保措施的适宜性和落实情况；
（2）有助于明确和分析运营期公众关心的热点问题，为改进已有的环境保护措施和提出补救措施提供基础；
（3）可以定性了解建设项目的不同时期存在的各方面影响，特别是可以发现施工前期和施工期曾经存在的社会、环境影响问题，以及目前可能遗留的问题；
（4）有助于配合环保验收监测现场踏勘，现状监测，文件资料的核实工作；
（5）可以反映公众对建设项目的基本态度，体现公众对环境管理的参与；
（6）有助于发现企业偷排污染物的违法行为；
4、公众意见调查结果分析
通过对问卷调查内容进行分类统计，计算各类意见的数量及其比例，结合在走访咨询中所了解到的情况，并于环境影响报告书中相关结果进行比较，核实有关环境保护措施的落实情况，重点分析公众对项目建设的态度、项目建设各个时期分别对社会和环境的影响、公众对项目建设的主要意见及合理性、有关环境保护措施的有效性，并结合座谈会结果，提出热点和难点问题的解决方案。
5、建议
公众意见调查，是建设项目竣工环境保护验收监测报告编制中的内容，公众对建设项目的态度，将作为建设项目验收审批的重要依据，随检验报告一起公示并加以落实和解决。管理部门应建立有效机制，使公众意见能够及时得到解答和答复，体现公众参与的完整性。
（1）保证公众参与意见调查的完整性，使公众对所提的意见的解决和落实情况有了解直销的权利。
（2）对公众选择既要有“面”，又要有“质”，既要有建设项目影响区域的居民意见，又要有政府职能部门、专家、非政府组织的意见，保证全面性。
（3）改进和提高调查内容的设计和格式，使调查准确全面、有效。
第8篇：对环境保护的意见建议范文
人民政府：
根据XXX人民政府督察办的要求，XXX环境保护局针对2006年度县十一届人大六次和XXX人民政协六界五次会议（以下简称两会）中涉及环境保护的有关建议和提案交办工作已全部办理结束。两会期间，代表共提出环保相关建议1件、政协委员提案5件。议案、提案涉及城市环境综合治理，大气、水和噪声污染防治等多方面。在局领导统一安排、部署下，涉及环保的全部建议、议案已答复两会代表和委员。现汇报总结如下：人大代表建议、政协委员提案反映了人民群众的呼声和愿望。做好人大代表建议、政协委员提案的承办工作，是为人民群众排忧解难，维护社会稳定，构建和谐社会，贯彻和实践“三个代表”重要思想、建设小康XX的重要体现。
环保局在接到XXX人民政府交办的人大代表建议、政协委员提案办理件后，高度重视，专门召开了局长办公会，针对每个建议、议案做了客观分析，并迅速组织相关科室、中队进行了部署、安排和分解，分清个案与共案，旧案与新案，主办案件与会办案件，做好分门别类。对明确为我局受理的案件，严格按环保有关法律法规和XXX人民政府06年工作重点，结合环保局“一三五”工程和06年十件实事，按照职能分工逐件落实。分管局长统一部署安排，法规科督办，相关科室中队分工负责，具体承办。承办工作做到：1、负责组织对“案件”的内外调查处理。2、对涉及污染问题及单位的整改与处置的意见拟定。3、督促和检查污染源单位，落实整改措施。4、对办结案形成书面反馈，跟踪人大代表、政协委员征询意见的反馈。最后由法规科统一负责办结材料的上报及建档资料的整理。
在整个办理过程中，环保局坚持严肃性、科学性、可行性的统一，凡是有条件应该解决的，要及时解决，；条件不具备，解决起来确有难度的，要创造条件，想方设法去解决；对是一时无法解决的，也要列入工作计划逐步加以解决。并始终把人大代表高兴不高兴、满意不满意作为检验建议、议案办理工作做得好与否的衡量标准，及时落实办理责任，定人员、定时限，把建议、议案办理工作的重点放在深入调查研究和解决问题上。在建议、议案办理中，要求必须实地找代表委员当面沟通，虚心听取代表、委员的意见，先具体处理，再当面沟通，最后答复。针对每一个案件具体分析具体对待，对确属需要解决，但因客观条以及技术件限制暂时难以解决的问题，认真研究，积极创造条件列入规划，逐步加以解决，并于建议代表真诚沟通，实事求是地向代表作详细的解释说明，与代表达成共识，赢得代表和委员的理解和支持。在整个建议、议案办理中解决率达100％，“当面沟通”率达到100％，满意和基本满意率达100％。
总结这次人大建议政协提案办理圆满完成，环保局主要采取了以下四个方面的保证措施，以确保议案、提案的圆满答复：
一、团结的、强有力的领导是完成建议、议案办理工作的保证。局长办公会召开专题会议，进行了部署、安排和分解。
二、采取得力措施是承办建议、议案的基本前提。在办理过程中，确定专门科室督办。每宗建议、提案具体落实到人。专案专办，限期办理。对承办工作不力的追究责任到相关科室和个人。
三、积极同人大代表、政协委员联系，当面沟通，现场察看，详细了解具体情况，有针对性提出解决办法；
四、对重点建议、提案有专门分管局长亲自与代表委员面谈，加强了工作力度，增强了与代表委员沟通效果；
第9篇：对环境保护的意见建议范文
随着环境问题的日益严峻及其危害性日渐增强，公众参与环境管理已经成为了社会关注的焦点。梳理一下当前的研究我们发现，环境公众参与或被界定为一种行政立法和公共决策的行为制度，或被定性为一项环境法律原则和制度，或被构建为一项公民基本环境权利，或被认定为一种环境治理的具体路径。从不同角度和进路出发，当前的环境公众参与的目的、价值、法律依据及制度弊端得到了不少检讨，但很多研究难免陷入就事论事的境地。
一、我国环境公众参与制度的法律属性及其疏失
（一）公众参与在环境法上的性质定位
人类赖以生存的“人类环境”不是某个地区、场合的环境，而是人类所处的和属于人类整体的环境，其最大的特点是对人类的整体不可分性和带来利益的不可分性。因此，不可能由部分的社会主体享有环境利益，而由其他部分社会主体承担保护环境资源的义务，所有针对环境资源采取的行为均会产生外部性，这使得公众参与环境资源保护和管理是题中应有之义。在环境立法上，学界普遍将公众参与界定为一项基本原则，具体是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在我国，公众参与原则通常也被表述为依靠群众保护环境的原则[1]。
除了通说认为公众参与作为环境法上的基本原则，在权利意识彰显的当下，也有不少学者主张参与环境决策和环境活动是公民的一项基本环境权利。比如，朱谦教授主张，公众参与环境保护是一项权利，赋权基于环境问题的公共性特质，这是实现环境民主的良好的制度选择。作为一种公权力，它与环境保护领域中的环境立法权力、环境行政权力和环境私法权力的行使融为一体，共同实现国家的环境保护目标[2] 。吕忠梅教授在系统构建公民环境权理论体系下主张公民享有环境事务参与权，认为该项权利是联系集体环境权与个人环境权的纽带，具体内容包括：公民参与国家环境管理的预测和决策过程，参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程，参与环境科学技术的研究、示范和推广，组成环境保护团体参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为，参与环境纠纷的调解[3]。随着全球环境问题的同质化和环境法学研究的深入，学界对于环境权的属性的揭示也有了新的转向，传统环境权理论将环境权定性为具有宪法位阶，且为一项具有财产价值的实体权，由于环境问题本身的特质、高度科技背景与决策风险以及环境利益认定与衡量和权利的内涵与界限界定困难等诸多方面的难题，使得以拥有环境作为理论基础内核的传统环境权理论逐渐式微，而转向为新型的环境权理论――即以参与为本位的环境权，并不先验地判定谁拥有环境或谁应让步，而容许民众透过立法与行政程序，确定资源分配以及利益调和的方向与原则[4]。概言之，在学界对于环境权理论与实践的反思中，固然以保障公民享有舒适环境的实体权有倡行与立法之必需，但基于亟待应对的环境问题之特质，世界上很多国家和地区更多地将环境权定性为参与环境决策与环境管理的程序性权利。
（二）我国环境公众参与制度的现状与弊端
我国对于环境公众参与制度的立法依据，首先是基于《环境保护法》第6条对一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的规定。2002年我国制定的《环境影响评价法》首次在环境立法中直接、明确地规定了公众参与条款。2003年颁布的《行政许可法》中也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。2006年国家环保总局（现国家环境保护部）出台了《环境影响评价公众参与暂行管理办法》，对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等作出了具体规定，这是我国环境立法体系中对环境公众参与制度的专门立法。在学界的推动和原国家环保总局组织下，我国于2006年也启动了《环境保护公众参与办法》的立法工作并形成了草案建议稿，陕西省、沈阳市、昆明市等地方也制定了当地的《环境保护公众参与办法》以维护公众的环境权益，促进环境保护公众参与工作，但国家层面的《环境保护公众参与办法》迟迟未见出台。国务院2007年颁布的《政府信息公开条例》以及国家环境保护总局（现国家环境保护部）颁布的《环境信息公开办法（试行）》具体规范了公民、法人和其他组织获取政府及相关职能部门信息，也是保障和推进环境公众参与的重要制度依据。尤其是《政府信息公开条例》，作为政府部门的第一部有关信息公开的规范性文件，在其第1条即规定：“为了推进和规范环境保护行政主管部门（以下简称环保部门）以及企业公开环境信息，维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护。”其立法的价值取向和目的在于保障公民环境知情权以鼓励与引导公众参与环境保护，解决环境问题[5]。
毋庸置疑，随着我国保护公民环境权益和保障公众环境参与制度的初步体系化构建，以前肆意侵犯公众权利的现象已大为扭转，体现在：一是在公众参与环境立法层面，作为公众利益代言人的各级人大代表近年来陆续提出了许多有关环境立法的议案，从而启动了环境立法程序，环境立法听证、立法调研、立法座谈会、立法论证会、网络征求公众意见甚至全民讨论等多种形式的公众参与环境立法活动逐步发展[6]。这典型体现在2008年施行的新《水污染防治法》在修订过程中广泛征求公众意见，当前正在进行的《环境保护法》修订工作也广泛征求学界专家和社会各界的意见以实现立法的民主化和科学化。二是在公众参与环境政策领域，公众积极参与直接推动和影响了政府在一些环境公共事务和环境突发事件处置的决策。比如，在厦门PX事件中，厦门市政府作出PX化工项目暂停缓建后迁址的决策即源于公众的积极参与。三是在公众参与环境执法领域，公众对于很多环境违法事件积极参与，不仅行使《环境保护法》赋予的监督、控告的权利，对政府环境执法行为进行监督，而且在制度通道内主动参与环境执法，比如，我国限期治理制度的启动在现实中往往基于公众对于超标排污的投诉、举报。
虽然如此，我国当前的环境公众参与制度依然存在着诸多缺陷。学界目前对于该制度弊端的总结梳理主要集中在以下几个方面：一是法律依据不足，虽然上述《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律为公众参与环境保护规定了原则性依据，但对公众参与的范围、内容、广度、深度、具体形式与法律保障等方面缺乏具体的可操作性规范。二是法定权利化不足，就世界环境法制发达国家昭示的经验而言，倾向于将公民环境权利界定为参与性程序权利，但我国环境法律体系与实践尚未将公众参与环境保护作为公民的一项基本权利予以保护，而仅将环境公众参与作为一种辅助环境行政手段，公众参与具有被动性、局限性，被界定为公民一项的环境义务而非环境权利，其背后逻辑是“义务本位”的导向。三是保障与救济程序不足，基于公众参与未被明确规定为法定权利，公众参与环境保护不是程序性的参与权，一般公民有积极参与环境公共事务的意愿但未能实现或未有便捷途径时，不能纳入当前公民环境权利保障与救济的既有通道中。由此，法律对公众参与的规定与环境法律实践缺乏转换的必要中介而难以常态化，在此制度背景下，环境法律体系对于公众参与的保障与救济程序付之阙如。
二、环境公众参与制度构建应以实现环境民主作为内在需求
针对我国现行的环境公众参与制度存在的弊端，学界已有不少研究提出了针对性的完善建议，我们可以审视这些建议的内在机理及其现实可行性，进而剖析在民主实现路径预期下环境公众参与制度构建的内在需求。
（一）环境公众参与制度的完善建议及检讨
基于公众参与对环境保护的重要性以及当前制度与实践的弊端，学界已有不少研究提出了完善环境公众参与制度的建议。完善建议主要有：建立公众环境知情权保障机制，拓展公众参与的途径，建立环境公益诉讼的法律机制[7]。亦有研究认为，由于公众个体的参与能力等方面存在先天不足，使得公众个体的参与往往难以发挥有效的作用，建议在我国环境行政参与中必须强化公众参与主体的组织化，以改变过多的公众个体无序参与之局面[8]。笔者也曾在相关研究中提出了公开政府环境保护的信息资料、完善《环境保护法》等程序性规定、借鉴国外法院积极介入对环保案件处理的做法、有效合理地进行组织以提高公众参与的效率和充分利用本土资源等建议[9]。
总结与检讨既有研究对环境公众参与制度的检讨，可以发现亟需质疑与检讨之处有：
1.既有研究与建议是在对环境公众参与定位不清晰基础上进行的，当前研究中，到底应当将环境公众参与定位为一项原则、制度、程序、权利抑或辅助行政手段，尚未达成共识，很多从现实问题发生的对于环境公众参与现状的检讨及完善建议带有浓烈的问题指向和对策意蕴，而未从环境公众参与本身的民主性质对现有制度现状进行检讨，也未从民主理论的内涵、需求、程序和形式诸层面反思环境公众参与本身。
2.环境法学界主流观点是主张从公民环境权角度构建与完善环境公众参与制度，论证环境事务参与权与环境状况知情权等为公民环境权利。但是，当前的制度现状和权利谱系却是，我国环境法律制度体系并未明确和详细规定“环境权”，到目前为止，环境权理论与实践正处在发展进程之中和理论探讨阶段。事实上，我国的环境立法中并未出现“环境权”这一法律术语，也鲜见对于环境权的具体权利类型和权利内容的立法规定，即使出现了对于环境权利的零星规定，也散见于一些地方性环境立法和其他法律部门中。由此可见，我国的环境立法中对于环境权利的规定尚且处于从应然的环境权利到法定环境权利的过渡和努力的状态。公民享有环境权尚未在学界达成普遍共识，立法机关在最新的《环境保护法》修订草案中也没有承认并规定具体环境权条款。在此背景下，希冀于使得环境公众参与成为公民环境权利以改变其现状，难以见容于当前制度体系。
3.当前研究提出的创设环境保护公众参与的权利来源、建立公众环境知情权保障机制、建立环境公益诉讼法律机制以及规范参与方式等制度完善建议，均属在环境法制度范畴内的制度举措，其隐含的前提是当前立法必须承认并规定公民环境权，而规范参与方式的建议也必须以厘清公众参与的具体内涵作为前提。
（二）环境公众参与制度应以环境民主作为核心价值
环境政策制定需要应对带有科技不确定性的环境风险，环境决策行为经常要在科技未知中作出，对行为“是非”的判断往往具有滞后性，因为环境致害机理具有长期性、复杂性、潜伏性和累积性等特性。并且，在社会发展和转型过程中，随着科技进步，环境风险的类型是变动不居、不断更新的。对于社会主体环境行为的性质与内容的认定也要经常处于科学最前沿，因而需要采取的规制措施、规制对象充满了不确定性。基于此特性，政策决策者和制度制定者认为，普通公众难以理解而只有行业专家才能理解和评估的环境专业风险，如果将高科技背景与决策风险的环境问题交由一般公众来讨论与解决，则不但于事无补还会阻碍专业环境政策的高效执行。因此，传统的环境政策制定过程往往偏向于由各相关行业领域专家对环境议题进行分析，然后列出有关环境政策的备选项，交由政府官员在各备选项中进行选择。
我国的环境立法与重要环境公共政策出台也体现了这种思路，政府较好地发挥了环境公共事务处理中专家学者的智囊功能。比如，《固体废弃物污染环境防治法》（2005年）、《水污染防治法》（2008年）等污染防治单行法的修订，《循环经济促进法》（2008年）和《清洁生产促进法》（2012年）等环境与发展综合决策性法律的出台，都重视了学者们提出的立法建议，反映了学界最新的环境法立法理念。当前全国人大环资委启动的《环境保护法》的修订很重视专家的政策建议，不但委托了武汉大学环境法研究所等课题组开展修改研究工作，全国人大环资委和环境保护部的官员还数次组织《环境保护法》修改专家座谈会。在具体制度保障上，《环境影响评价法》在第13条专门规定了环境影响报告书的专家审查制度。但是，总体上而言，当前制度体系中对于普通公众参与环境公共事务重视不够。
协商民主理论强调公民在公共事务处理和公共政策制定上的地位平等，强调协商过程应悬置现实中政治权力与经济力量之间的差异而仅受到“最佳论证力量”的影响。此种主张实际上强调公众无论个体差异如何皆平等地获得将其关注的公共问题转化为公共政策议程的机会和能力，通过协商形式的设计实现对权力与资源的二次分配。这为公众参与公共事务提供了平等的平台，使得公民在同一起点上对于社会公益和公共政策产生归属感和集体责任感，能够突破自私狭隘的个体偏好而转向公共利益偏好，由此便能促进公益共同体的形成。
3.公共协商程序促进环境公共政策的公正性。
协商民主理论强调通过公正的协商程序产生公共决策更具有公正性或合法性。在协商程序中，通过公开、透明的程序，使得公众对于公共问题的各种意见能否充分表达、广泛讨论，最终形成的决策内容源于参与者的“真诚的同意”，这赋予了公共决策行为的民意性和权威性。环境公共政策的本质是要处理环境资源对于人类的经济功能与生态功能的分配，公众经由公正的协商程序形成环境公共决策，本质上体现了最广泛的社会个体对于环境资源功能选择的共识，具有公正性和合法性。
4.公共协商能够促进环境公共决策的实践理性。
公共协商程序能够调整公众关怀的重点，建设性地促进民主、法制及其实施的合理性[14]。协商民主程序注重公众在获取和熟悉公共问题信息的基础上充分讨论，增进公众的主体性、归属感和集体责任感，内化其承担的责任有利于促进共同体利益的认识。因为决策是经由公众参与共同讨论而达成的共识，是公众集合意愿的体现，则能提高公众参与的积极性和对于公共政策的认同感。环境问题在当下社会主要是基于环境资源对于人类产生不同性质的利益而产生的，环境公共事务更多需要处理的是社会不同类型群体对于利益的不同偏好与诉求，不经过协商程序产生的环境政策难免会只符合部分人的利益诉求而遭遇其他人的反对。环境公共政策制定过程引入协商程序，在公开、透明、充分讨论、广泛协商的基础上达成的环境政策，则具备深厚的群众认同基础，更能被公众接受和认同，减少政策执行过程中的抵制心理和现实阻力，增加环境公共政策的实践理性。
