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水资源管理的原则精选(九篇)

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水资源管理的原则

第1篇:水资源管理的原则范文

关键词:水资源;合理配置

一、水资源合理配置基本概念

1.基本概念

水资源合理配置可以定义为:在一个特定流域或区域内,以有效、公平和可持续的原则,对有限的、不同形式的水资源,通过工程与非工程措施在各用水户之间进行的科学分配。实际上,水资源合理配置从广义的概念上讲就是研究如何利用好水资源,包括对水资源的开发、利用、保护与管理。

水资源的合理配置是由工程措施和非工程措施组成的综合体系实现的。其基本功能涵盖两个方面:在需求方面通过调整产业结构、建设节水型社会并调整生产力布局,抑制需水增长势头,以适应较为不利的水资源条件;在供给方面则协调各项竞争性用水,加强管理,并通过工程措施改变水资源的天然时空分布来适应生产力布局。两个方面相辅相成,以促进区域的可持续发展。

合理配置中的合理是反映在水资源分配中解决水资源供需矛盾、各类用水竞争、上下游左右岸协调、经济与生态环境用水效益、当代社会与未来社会用水等一系列复杂关系中相对公平的、可接受的水资源分配方案。一般而言,合理配置的结果对某一个体的效益或利益并不是最高最好的,但对整个资源分配体系来说,其总体效益或利益是最高最好的。

二、水资源合理配置基本原则及主要任务

1.基本原则

水资源包括河流、湖泊、水库中的地表水、地下水、洪水以及经过高新技术处理后的脱盐水。人口增加、生活改善对稀缺水资源的(水量与水质)需求日益激烈。因此,对已有水资源的有效利用日显重要,有必要依据社会目标制定有效、公平的经济策略。在水资源配置工程中应遵循有效性原则、公平性原则、可持续性原则。

有效性原则使水资源在经济各部门的分配应解释为:水是有限的资源,经济部门对其使用并产生回报。经济上有效的资源分配,是资源利用的边际效益在用水各部门中都相等,以获取最大的社会效益。

公平性原则以满足不同区域间和社会各阶层间的各方利益进行资源的合理分配为目标。它要求不同区域(上下游、左右岸)之间的协调发展,以及发展效益或资源利用效益在同一区域内社会各阶层中的公平分配。

可持续原则是以研究一定时期内全社会消耗的资源总量与后代能获得的资源量相比的合理性,反映水资源利用在度过其开发利用阶段、保护管理阶段和管理阶段后,步入的可持续利用阶段中最基本的原则。它要求近期与远期之间、当代与后代之间对水资源的利用上需要有一个协调发展、公平利用的原则,而不是掠夺性地开采和利用,甚至破坏,即当代人对水资源的利用,不应使后一代人正常利用水资源的权利受到破坏。

2.主要任务

水资源合理配置是针对水资源短缺和用水竞争提出的,其实施通过水资源配置系统来实现。由于水本身的资源、环境、社会和经济属性,决定了水资源合理配置所涉及的内容相当广泛,而对其研究的主要任务则包括:

社会经济发展:探索适合本地区或流域现实可行的社会经济发展规模和发展方向,推求合理的工农业生产布局,及社会对经济产品的可能需求。

水资源需求:研究现状条件下的各类用水结构、水的利用效率,提高用水效率的主要技术和措施,分析预测未来居民生活水平提高、国民经济各部门发展以及生态环境保护不同条件下的水资源需求。

水环境污染:评价现状水环境质量,研究工农业生产所造成的水环境污染程度,制定合理的水环境保护和治理标准,分析各经济部门在生产过程中各类污染物的排放率及排放总量,预测河流水体中各主要污染物的浓度和环境容量。

三、水资源配置中存在的问题

从目前情况看,由于技术和管理上的局限性,在实际的水资源分配决策中还存在一些问题,主要包括以下几个方面:

首先是规划目标和实际管理运行之间还存在差距。通常区域和流域的规划已经得出有相关水资源配置的结论,但在年度和短期内结合实时水情条件和用水需求信息给出合理的实施方案方面还有所欠缺。此外,由于不同管理层的目标不同,实际操作中较多地强调公平性、可操作性和可检验性,使得水资源分配的优化性能不足。

其次是水资源分配与预报预警机制结合不足。目前的水资源分配主要基于流域的历史水雨情信息以及用水数据而定,属于静态基础的决策。虽然这种方式比较容易被不同利益方认可,但是不利于动态管理,不能完全适应千变万化的实际情况,因此缺乏一种充分考虑到未来水条件和区域用水变化等未知不确定因素下水资源分配的方案。

再次是在实际操作过程中缺乏全局性的分析考虑。除了个别重点工程存在部分联合调度外,大部分工程正常条件下都是以自身管理制度和用水需求运行,只在特殊情况下以应急方式进行水量调配,因而缺乏一种对流域水资源进行整体性优化分配的框架和机制,使得实际调度的效果劣于理论分析的结果。

最后是缺乏供水的应急管理和危机管理机制。常规状态下的水资源分配均有可供参照的运行调度方案,但是应急状态下的水资源分配机制和效果评价方法缺失。

基于目前国内水资源配置所存在的问题,在今后工作中应该多关注以下几个方面:首先要结合实际工作需求,加强基于行政区和流域分区水资源的统一管理。其次要分析建立流域水资源可利用量和取水许可制度之间的关联机制,提高取水制度的实施水平。再次引进具有科学分析能力的模型工具来辅助制定水资源分配的决策。最后要加强不同用水模式下地下水和地表水之间相互关联关系的科学分析和研究,并探索其成果在定量管理上的应用。

第2篇:水资源管理的原则范文

关键词:水权转让 范围 原则 条件

一、水权体系、水权转让与水权转让的范围

(一)水权体系

要想从全局和总体上制定水权转让和建立水市场的政策,必须用系统论和一体化的思想综合研究水权问题,防止在水权问题上的片面性和行业化倾向,从立法上建立科学、合理的水权体系。根据各国法律,水权体系主要包括如下几种权利:

1.水资源的所有权

在一个相当长的时期内,江河湖海等水源作为人类无法控制、独占的共有物,没有形成水资源所有权的概念,一般用河岸权、地役权等物权来调整水资源权益。随着水资源开发利用规模的扩大和水资源问题的日益严重,普通法的有关规定已经很难适应水资源的使用和管理,一些国家的法律开始将江河湖海等水源赋予所有权概念。目前许多国家规定水资源为国家所有,也有些国家的法律规定了单位(包括法人和非法人组织)、个人水资源所有权。例如,在俄罗斯,水资源所有权分国家、单位和个人所有权等多种类型。根据俄罗斯民法,个别零散水体可以属于市镇机构或一些公民和法人所有。《俄罗斯联邦水法》(1995年)第33条规定:“水体可以属俄罗斯联邦所有,也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。”第35条规定:“所有一切水体,包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体,均应属国家所有制范畴。”根据我国的《宪法》和《水法》,水资源所有权属于国家;农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有;即我国法律上的水资源所有权包括国家所有权和集体所有权两种。

水资源所有权是指国家、单位(包括法人和非法人组织)和个人对水资源依法享有的占有、使用、收益和处分的权利,是一种绝对的物权。作为民事权利的水资源所有权的内容,包括水资源所有人依法对自己水资源享有占有、使用、收益和处分的四种权能。水资源所有权的客体是水资源或水体,是水体中的水的所有权和土地的所有权的统一。如果从法律上将水资源所有权、使用权与水资源地(包括水资源的底土、岸邦及与水资源相邻的土地)的所有权、使用权分割开来,则应该考虑、确定水资源相关土地的所有权、地上权、地役权、岸边权。从理论上看,水资源所有权应该适用于水资源的全部功能。但是,传统民商法、经济法上的所有权重在占有、利用、收益和处分水资源的经济功能,即对水资源的经济占有、利用、收益和处分,而没有将环境功能和社会功能包括在内。

2.水资源的用益权或使用权

目前我国水资源使用权的概念,与国外民法中使用的用益权有较多的相似性。

从理论上看,人们开发、利用和消耗水资源,原则上应该取得水资源的所有权;由于水资源所有权已经包括使用权能,水资源所有权人有权使用其所有的水资源,因而对水资源所有权人而言,没有必要设立水资源使用权。但是,现实生活是复杂的,在一个存在不同阶级、阶层和强权的社会或国家,绝大部分水资源往往为少数人拥有(水资源的私人所有制)或国家所有(水资源的国家所有制),并且拥有大量水资源的少数人往往不必或不能直接利用水资源,作为政治概念的国家也不能直接利用水资源;真正直接利用水资源的是大量非水资源所有权人。由于经济实力和贫富差距等原因,这些人无钱或没有能力从水资源所有权人那里买到水资源的所有权。这就产生了非水资源所有权人必须直接利用水资源所有权人拥有的水资源的客观需要和矛盾。解决这一问题的可行方案是,在不改变水资源所有权的前提下,由非所有权人向所有权人支付一定费用后取得利用并收。益所有权人拥有的水资源的权利。这种权利,在大陆法系国家称为用益物权,在我国多称为水资源使用权。用益权是指在不毁坏物的实体的情况下使用他人物品并收获其孳息的权利,即用益权就是用益物权。例如,《法国民法典》第578条规定:“用益权为对他人所有物,如同自己所有,享受使用和收益之权;但用益权人负有保存该物本体的义务。”因此,用益物权是非所有权人以利用、收益为目的,在他人所有物上享有的使用、收益甚至有限处分的物权。享有权利的人称为用益权人,他有使用、收益甚至有限度处分他人所有物的权利。由于用益权人将他人所有物视同自己所有,因而原所有权被称为“虚有权”(nuda proprietas),又译为“赤裸所有权”;原所有权人被称为虚有权人,他只保留对其所有物的最终处分权。目前国外民法已经有大量关于用益物权的规定,其中许多规定可以适用于水资源的利用、收益和有限处分。概括起来,用益物权具有如下特点:用益物权是一种物权,用益物权人有独占和排他性支配标的物的权利;用益物权包括地上权、地役权和典权等,除地役权属于从物权外,其他用益物权都为主权利,不依赖其他权利而独立存在;用益物权是一种他物权、限制物权,用益物权必须存在他人所有的物上,用益物权人不是所有权人;用益物权的目的是对于标的物的使用、收益,收益是指收取或获得物的孳息,包括自然孳息(如水域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物)、人工孳息(如在水域中人工养殖而取得的孳息)和法定孳息(如养鱼场的租金);用益物权的标的物须为他人所有物,一般为不消费物,一般以不动产为主;用益物权以物的使用价值为实现的基础,是在使用价值方面对物的支配,用益物权的标的物的灭失导致用益物权的消灭。

由于用益物权的上述特点,它具有适用于水资源利用、收益和处分(即水权转让)的极大潜力,我国可以考虑建立水资源用益物权的概念。所谓水资源用益物权是指对他人所有的水资源享有的占有、使用、收益并有限处分的物权;在我国,可以将国有水资源用益物权定义为:非国有水资源所有权人对国有水资源依法、依合同享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。这种水资源用益物权具有如下特点:水资源用益物权人有独占和排他性支配国有水资源的权利;国有水资源用益物权必须存在于国家所有水资源上,国有水资源用益物权人不是国有水资源所有权人;国有水资源用益物权一经确立(包括法定和意定),就不依赖其他权利而独立存在;国有水资源用益物权的目的是对于国有水资源的使用、收益,收益是指收取或获得国有水资源的孳息,包括自然孳息(如水域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物)、人工孳息(如在水域中人工养殖而取得的孳息)和法定孳息(如养鱼场的租金);国有水资源用益物权以国有水资源的使用价值为实现的基础,是在使用价值方面对国有水资源的支配,国有水资源的灭失导致国有水资源用益物权的消灭;国有水资源用益物权的标的物须为国有水资源,国有水资源是一种不消费物即指水的来源,国有水资源不是指水产品或已经与水地分离的水量。

目前我国法律没有明确水资源使用权的概念。根据《民法通则》第八十条和八十一条的规定,使用权是指民事主体对于国家或集体所有的土地等自然资源依法享有的使用和收益的权利;使用权派生于所有权。我国《水法》第三条仅规定“国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益”,没有明确规定水资源使用权。

一般认为,水资源使用权是指单位(包括法人和非法人组织)和个人对非自己所有的水资源依法享有的占有、使用、取得经济收益和处分的权利。根据这一定义,水资源使用权具有如下特性:第一,水资源使用权是派生于水资源所有权但又区别于水资源所有权的一种独立的物权,水资源使用权不是水资源所有权中的使用权能。水资源所有权与水资源使用权的区别仅在于:水资源使用权的行使除依法外,还要依水资源所有权人与水资源使用权人依法签订的合同。从大陆法系的物权观看,水资源使用权是一种用益物权。第二,水资源使用权的主体具有广泛性。一切单位和个人均可以成为水资源使用权的主体。水资源使用权可以分为单位(包括法人和非法人组织)水资源使用权和个人水资源使用权两类。第三,水资源使用权的客体是水资源(水资源是一种不可消耗物,这可以将水资源使用权与水产品所有权区别开来,水资源使用权的客体只能是水资源而不能是水产品;水产品所有权的客体只能是水产品而不能是水资源,水产品是一种可以消耗的物),是非使用者所有的水资源(水资源使用权的客体只能是非使用者所有的水资源而不能是自己所有的水资源,如果自己使用自己所有的水资源则属于水资源所有权中的使用权能)。水资源使用权实际上是一种水体(包括水及其相连的土地)使用权,是持续或连续使用水资源的权利。例如,某水电站持续利用长江水发电的使用权,某轮船持续利用长江水航行的使用权,某农村组织持续通过水渠利用长江水从事农业生产或经营活动的使用权。第四,水资源使用权使用的主要是水资源的经济功能(主要发电、航运、渔业养殖、商业旅游、商业供水等),而不是水资源的环境功能和社会功能。传统民商法、经济法上的利用着重于获得经济效益,而没有将环境利用和社会利用包括在内。

根据对水资源的使用方式,水资源使用权可以分为取水权、水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用水域或水体或水资源的权利。取水权是指单位或个人有依法直接从国有水资源(包括江、河、湖泊、地下水)中引水或取水的权利,引水或取水是将水从其水体中分离出来、或将原有水体改变形状流向的行为。取水权具有如下特征:第一,取水权的主体必须是具体的单位或个人,不能是国家或全体人民之类的抽象主体;第二,取水权的客体是水资源;第三,取水权人通过行使取水权可以形成新的水体而成为国有水资源的使用权人,也可以获得一定水量而成为该一定水量或水产品的所有人;第四,获得取水权必须经过批准或签订合同并依法或依合同交纳一定的费用,获得国有水资源(如江、河、湖泊、地下水)的取水权应该经过有关行政主管部门批准并依法交纳一定的费用,获得出让或转让国有水资源(如水库、水渠等水利工程中的水资源)的取水权应该经过国有水资源使用权人的同意并依合同交纳一定的费用。水运权是利用水域航行或运输的权利。水电权是利用水流发电的权利。放木权是利用水流放运木材、竹材的权利。养殖权是利用水域养殖、种植水生物(主要是鱼类、贝类、藻类)的权利。旅游观光权是利用水体或水域进行旅游观光的权利。由于我国长期没有从法律上区别国有水资源所有权人、使用权人和管理权人的界限,上述各类水资源使用权在过去一般被视为行政许可的产物,而不被视为具有财产权性质的国有水资源使用权。今后,应该通过法律创造条件将它们转化为国有水资源使用权。

3.水环境权

水是人维持其生命和生存的必要条件,每个人都有享用江河湖水体的自然权利,包括:有享受、亲近、欣赏、体验适宜的水生态环境的资格和自由,如有享受水自然景观、清洁水体以及亲水等权利;有利用水环境资源或水环境功能以维护其自身基本生活、生存发展需要的资格和自由,包括利用水体的自净功能而排放适量污染物的资格和自由(如向水体排放生活、生产废物);有要求维持河流流量和湖泊正常水位的权利;有通过环境权的行使而获得水环境效益、经济效益和社会效益的权利,如获得江河湖海的恩惠,获得安全、无污染、无害、清洁的水环境条件等效益。我们把这种水权称为水环境权,它是环境权的一种。

最初,水环境权作为一种自然权利、天赋权利,不需要法律规定或政府恩赐,政府和法律也不能否认或撤销。例如,在瑞典,自古以来就承认水环境享受权(主要表现为习惯),人们可以在他人所有的水域里取用饮水、游泳或乘船游览;同时,人们在行使这一权利时必须注意保护植物和水域。城乡居民不经许可即有权直接从江河湖海等天然水体中获取其基本生活、生产用水,这是许多国家的传统或习惯,并且这些习惯一直得到法律的承认或保护。例如,《俄罗斯联邦水法》第27条规定:“除本水法另有规定外,俄罗斯公民有权自由使用水体水源满足自身需要”。《西班牙水法》(1985年)第48条规定:“任何人都可以在不经任何批准授权的情况下,依照现行法律和法规取用沿自然河道流动的地表水,以满足饮用、浴用、家庭使用和牲畜饮用的需要。”有些国家的法律迄今还没有规定这种水环境权,并不意味着否认水环境权,而恰恰是默认水环境权的表现,即应验了“法律没有规定即有自由、即有权利”的名言。美国宪法第9条修正案规定:“不得因本宪法列举某些权利而认为人民保有的其他权利被否定或贬低。”19世纪末,作为英国宪法宗师的戴雪以其《英宪精义》名扬天下,他在明确提出法治概念时也认为,宪法不是个人权利的源泉,而是它的结果。环境权作为一种道德权利,是人的“应有权利”、“与生俱来的权利”,是指人按其本质和生存需要所应该享有的权利和自由。根据“凡法律不禁止者皆可推定为权利”的原则,从法律没有禁止人们享有适宜环境这一点看,也可以推定人有享受适宜环境的权利。

过去我国法学界讨论水权问题时,一般不涉及或不研究水环境权的问题。随着水体污染和破坏的加剧,侵犯水环境权的现象时有发生,各国对水环境权越来越重视,有越来越多的法律已经规定公民的清洁水权、亲水权、净水享受权或公民水环境权,甚至将保障公民的水环境权作为限制滥用水资源所有权、水资源使用权和水资源产权的重要条件。大多数国家通过环境权的法律规定来包括水环境权的内容。据资料,到1995年,约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款;有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家,正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。“规定了环境权的40多个国家的宪法或立法文件中,环境权或者是作为人的权利之一,或者是作为国家的职责,或者二者兼而有之,这些文件都或多或少地使用了修饰词,以人及其需要为中心。”例如,《智利共和国政治宪法》(1980年)第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”,“国家有义务监督、保护这一权利,保护自然”。《菲律宾宪法》(1987年)规定:“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡的和健康的环境的权利。”《马里宪法》(1992年)第15条规定:“每个人都拥有一个健康的环境的权利。国家和全国人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”1980年第8次修改的韩国《宪法》第35条(环境权)规定:“所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利,国家和国民应为了环境保全而做努力。”美国伊利诺斯州宪法第11条规定:“每个人都享有对有利健康的环境的权利。”自20世纪60年代以来约有100来个国家制定了综合性的环境法律,其中在20世纪90年代制定或修改综合性环境法律的国家就有70多个,这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如,美国在1969年《国家环境政策法》宣布:“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”《韩国环境政策基本法》(1990年制定,1993年修正)第6条(国民的权利和义务)明确规定,“所有国民都享有在健康而舒适的环境中生活的权利,并应协助国家及地方自治团体的环境保全对策的实施,也应为环境保全而努力”。俄罗斯《人口健康法》(1991年)规定:“公民享有拥有一个健康的环境和免受不良侵害的权利,企业有权获取有关卫生状况、环境和人口健康状况及卫生规则的权利。”墨西哥于1988年1月28日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定“所有人都有权享受一个健康的环境”。在中国,《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年)、《福建省环境保护条例》(1995年)等地方环境法规已经明确规定公民的环境权。如《上海市环境保护条例》(1994年)的第6条明确规定:“公民有享受良好环境的权利,有保护环境的义务。”第8条规定:“一切单位和个人,都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”水是构成环境的环境要素,上述环境都包括水,因而有关环境权的规定也是有关水环境权的规定。

另外,在一些国家,与水环境权有关的还有非人生命体的水权,即水生物基本用水的权利。为了保护水生物的正常生长和维持水生态系统的生态平衡,很多国家的法律都明确规定必须保证江河湖和地下水体的自然流量或生态用水的需要,这实际上就是保护水生物的权利。  4.社会公益性水资源使用权

传统民商法、经济法上对水资源的利用着重于获得经济效益,而没有将环境利用和社会利用包括在内。利用水资源的社会功能属于社会公益权的范畴,社会公益性水资源使用权包括防火、抢险、救灾、治病疗养、卫生、体育、文化、科研、教育、划界、国防、军事等社会公益性权利,这种水资源使用权的收益往往表现为社会效益(很难用经济价值来衡量)。

5.水产品所有权

单位或个人通过行使取水权而取回的水量,单位或个人用容器接收的雨水,单位和个人通过买卖交易等活动获得的已经与原有水体分离的水,可以视为单位或私人所有水产品或私人物品;这时形成水产品或水的单位和个人所有权。有些人将水产品的所有权当作水资源所有权或水资源使用权,这是造成水资源权或水权概念混乱的一个重要原因。由于水产品是一种商品,因此对水产品而言具有实际意义的是水产品的所有权而不是水产品的使用权。水产品与水资源的最大区别是:水资源所有权或水资源使用权是对水的来源(水体)的占有、利用、收益或处分,获得了水资源所有权或使用权就获得了源源不断地供应水的能力;水产品所有权是对一定质和量的水的占有、利用、收益或处分,获得水产品所有权只是获得一定质和量的水。

6.水资源产权

水资源产权是从经济法的角度对水权的界定,即将水资源作为一种财产、一种产业,主要指以水资源所有权为基础的一组权利,包括水资源的所有权、占有权、支配权、使用权和经营权。许多国家将水资源即水体规定为水产业。根据西班牙《水法》(1985年),西班牙国有水产业包括:内陆水(地表水和可恢复的地下水);连续的或不连续的自然河流的河床;湖泊和池塘的基底,公共河道上的地表水库的库盆;地下含水层。根据日本《河川法》(1995年)的规定:江河属国家产业。

根据马克思所定义和解释的产权,有如下几点含义:一是产权等同于所有权,马克思指出对土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸方面的权利;二是产权属于上层建筑法权性质的权利,对应于所有制而有别于所有制;三是指具有私人间的排他性的、可进行市场交易的、资本属性的权利;四是动态的生产关系再生产过程中存在的权利;五是广义的包含一系列关于资产权利在内的权利束。

在罗马法中,产权被解释为几种权利的集合,即所有权(在法律限定下对某种财产的使用权)、侵犯权(穿过他人土地权)、收益权、使用他人资产权、典当权。注意,罗马法特意将所有权定义为对自己财产的使用权。在西方学者中,有的认为产权即为财产所有权,并进一步把财产所有权解释为包含多方面权能的权利束。《牛津法律大辞典》@认为:产权“亦称财产所有权,是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”佩杰威齐(S.Pejovich)认为产权就是所有权,并把所有权解释为包括广泛的因财产而发生的人们之间社会关系的权利束。P·阿贝尔认为产权是一个比所有权更为宽泛、包含一切关于财产权能在内的范畴。他认为,产权包括所有权、使用权、管理权、收益权、转让权和其他权利的权利。

现代产权经济学主要研究市场经济条件下产权的界定和交易,其代表人物是科斯,其理论后经布坎南、舒尔茨等丰富和发展。科斯等人认为,资源配置的外部效应是资源主体的权利和义务不对称所导致,市场失灵是由产权界定不明所导致;产权制度是经济运行的根本基础,有什么样的产权制度就有什么样的组织、技术和效率;产权制度对资源配置具有根本的影响,它是影响资源配置的决定性因素;产权的主要经济功能是克服外部性,降低社会成本;严格界定的私有产权不但不排斥合作,反而有利于合作和组织。根据科斯定理,水资源产权制度的完善与改革对水资源开发利用和保护管理具有不可替代的作用,市场经济需要完善水资源产权,水资源产权交易又离不开水资源市场。从法律权利的角度看,在市场经济中,无论是商品还是劳务的交换,既是物质的转移和移动,也是权利的转让和移动;因此,交易实质上是产权的交易,明确的产权是交易的先决条件。水资源产权制度的合理安排是解决我国水市场的关键。要想通过市场优化配置水资源,必须将水资源产权管理规则与水资源产权交易规则分开,合理安排政府对水资源产权的管理的限度与范围。

综上所述可知,水权是由水资源所有权、水资源使用权(用益权)、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系,水资源产权则是一个混合性的权利束。环境保护法主要强调水环境权,自然资源法主要强调水资源所有权和使用权,私法(民商法)主要强调用益权(地上权、地役权)、水役权、河岸权等水资源物权和水产品所有权,经济法主要强调水资源产权,行政公法主要强调水资源的社会公益性权利和行政管理权。只有正确认识和掌握各种水权利的性质、特点及其相互关系,才能科学确定水权转换的范围和原则,明确什么权利可以转让,什么权利不能转让。本文所讨论的水权转让中的水权,主要指水资源使用权或水资源用益权。

(二)水权转让

水权转让是水权流动的一种形式,是水权主体对自己权利的一种处分。鉴于目前我国法律尚无水权转让的专门规定,笔者认为可以参考我国法律有关土地权转让的规定。例如,我国《宪法》第十条关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》(1986年制定,1998年修订)第二条关于“土地使用权可以依法转让”的规定,以及《房地产法》(1994年)和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。

从法理逻辑上分析,广义的权利转让就是指权利在不同主体之间的移动、转移或流动。权利主体转让自己的权利,属于法律关系主体对自己权利的处分,也是权利的流动,包括第一次移动、第二次移动、第三次移动等多次移动,以及买卖、交换、赠与、抵押、出租、继,承等多种处分形式。但是,目前我国现行土地法律没有采用广义的土地权转让概念,而是将土地权转让限定在土地使用权转让的范围,即:没有土地所有权的转让(集体土地所有权向国家移动,叫征用土地,不叫集体土地所有权的转让),只有土地使用权的转让;没有土地使用权的广义转让,只有土地使用权的狭义转让,即将国家以国有土地所有人的身份把国有土地使用权对土地使用者的第一次移动称为国有土地使用权的出让,而将土地使用者把获得的国有土地出让权再转移、多次转移的行为(包括出售、交换和赠予)称为土地使用权的转让。因此,严格说来,目前我国的土地使用权转让,仅仅指享有“出让国有土地使用权”的人移转其“出让国有土地使用权”的行为,以及通过这种方式获得土地使用权的人再次转移其国有土地使用权的行为。

如果套用上述法律有关土地权转让的规定,可以将现行水权转让的概念界定如下:

第一,所谓水权转让中的水权,仅仅指国有水资源使用权。

第二,所谓水权转让中的转让,广义的是指国有水资源使用权的流动,主要包括出让和转让两个方面;狭义的仅指国有水资源使用权转让。所谓国有水资源使用权出让,是指国家将国有水资源使用权在一定期限内出让给水资源使用者,由水资源使用者向国家支付水资源使用权出让金。可以将因国有水资源使用权出让而形成的国有水资源使用权称为出让国有水资源使用权。所谓国有水资源使用权转让是指享有“出让国有水资源使用权”的人移转其“出让国有水资源使用权”的行为,以及通过这种方式获得国有水资源使用权的人再次转移其国有水资源使用权的行为,包括出售、交换和赠予。因此,国有水资源使用权转让的范围取决于国有水资源使用权出让的范围,确定了国有水资源使用权出让的范围,也就确定了国有水资源使用权转让的范围。

(三)水权转让的范围

从总体上看,凡我国境内的水资源的所有权和使用权,除法律规定不能转移、交易的外,均可以转移或交易;转移或交易的形式(如出让、转让等)和范围(位置、流量)由水权转移名录来确定,该名录应该公开公布并根据变化及时修订。从实际情况出发,可以将我国现阶段的水权转移限定在国有水资源取水权O(国有水资源使用权的一种重要形式)的出让和转让的范围,凡从我国境内的江、河、湖泊和陆上地下水体取用国有水资源,除法律规定不能出让、转让的外,均可以出让、转让国有水资源使用权。这样做可以明确重点、抓住关键,区别不同情况、逐步推广、稳步发展。但是,从长远看,从建立健全我国水权市场的科学体系、完整体系出发,上述关于水权转让的范围可以扩大,意见如下:

第一,水资源的所有权可以有多种形式,如水资源国家所有权和水资源集体所有权。既然国有水资源使用权可以出让和转让,集体水资源使用权同样可以出让和转让。只有这样,才能体现国有的和集体所有的两种水资源使用权的公平性。由于集体所有的水资源大都是小型的、数量不大的水资源(例如农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水资源),为了充分发挥集体所有的水资源的效益,应该允许集体水资源使用权依法出让和转让。将集体水资源使用权出让和转让的问题与集体土地使用权出让和转让的问题结合起来,通过专门立法,一起解决。

第二,国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用国有水资源的权利,也可以在条件成熟时逐步实行转移(包括出让和转让)。鉴于上述权利的特殊性,可通过专门立法,分别解决其权利流动或交易问题。

第三,为了遵循传统习惯以及照顾和保护当地人(特别是少数民族和农民)的利益,依照传统和习惯确立的取水权(这里指村庄和个人依照传统和习惯,直接从江河湖泊和地下水体取用非基本用水的权利),应该允许依法转让(包括出售、交换和赠予)。例如,某河岸村庄已经形成从河中直接取水从事农业生产的传统和习惯,不论这种取水权是否得到有关行政部门的批准或同意;如果该村庄转为从事商业服务活动,则应该允许该村庄将原有的取水权转让给其他组织或个人。

第四,除基本排污量(又称基本排污权,指维持人的基本生活和生产的最起码的排、污量)外,应该允许总量控制下的排污权依法交易(包括指排污权的原始分配和转让)。鉴于排污权交易的特殊性,通过专门立法,单独解决排污权交易问题。

第五,对水产品,应该按一般产品对待,建立健全水产品交易市场,即水产品所有权交易市场。  二、国有水资源使用权流动的原则

这里的原则,是指法律、法规明确规定或者体现的有关国有水资源使用权流动(包括出让和转让)的指导性准则,也是我国水资源使用制度改革和管理水资源市场的主要原则。由于国有水资源使用权出让和转让是我国整个水资源工作的一个组成部分,所以我国水资源法的基本原则,如维护水资源公有制和国有水资源所有权的原则、合理使用水资源和节约用水的原则等,同样适用于水权转让活动。另外,水权转让还强调或突出某些特定原则。由于目前我国规定国有水资源使用权出让和转让原则的法律法规和政策文件还很少,应该结合我国水资源工作的实际情况,参考我国现行有关土地权转让的法规和政策文件,以及国外有关水权转让的法规和政策文件,确定如下原则作为水权转让的基本原则:

1.水资源所有权与使用权分离的原则

根据马克思主义理论,财产或资源的公有制有两种:第一种是归全民所有或集体所有,由于全民或集体是一个抽象概念,实际上是无主所有,由于在全体成员中客观存在着坏人或被剥夺拥有财产或资源的少数人,实际上根本无法实现全体成员所有,如果将全民所有或集体所有理解为由全民或集体的代表即政府所有,在法制不健全和政府官员腐败的情况下有可能被称之为“代表”的少数个人所有;第二种是归国家或集体中的全体成员共同分割享有,即每个成员都是财产或资源的个体所有者,这是真正的公有制,实质上是“社会个人所有制”。与此相适应,财产或资源的私有制也有两种:第一种是少数人的私有制,即只有少数人拥有大量财产或资源,而大多数人没有或只有少量财产或资源;第二种是“人人皆有的私有制”,即每个人都拥有适量的财产或资源,又称“个人所有制”。马克思提倡的是第二种公有制(即每个成员都是财产或资源的个体所有者的“社会个人所有制”),没有提倡虚幻、异化的第一种公有制(即“无主所有”的公有制);马克思批判的是第一种所有制(即少数人拥有大量财产或资源的私有制),没有批判第二种私有制(即“个人所有制”)。而社会主义计划经济体制下,我国的公有制恰恰有点类似马克思没有提倡的、虚幻的、“无主所有”的公有制,因为我国并没有从法律上确立和完善由国家或集体全体成员选举和监督其代表的真正体制和法律制度。要想发挥财产和水资源等自然资源的作用,办法只有两个,一是揭去或戳破“全民所有制”和“集体所有制”就是社会主义的面纱和神话,将财产或水资源等自然资源权真正交给实实在在的具体个人享有,即在保留“全民所有”和“集体所有”的名义下将所有权与使用权(或用益权)剥离开来,依法将财产或水资源等自然资源公平地交给实实在在的具体个人使用并收益;二是从法律上确立和完善由国家或集体全体成员选举和监督其代表的真正体制和法律制度,使国家公务员或集体组织的负责人真正成为全体成员的公仆、使每个成员真正成为国家或集体财产或资源的真正所有者,即保障少数人在行使财产或水资源的所有权时能够使全国或集体的所有成员收益。确立水资源使用权或用益权的实质,是通过使用权或用益权制度,使使用权或用益权人可以利用全民所有的水资源或他人的水资源组织水资源的开发利用等水资源经营活动,从而最大限度地发挥水资源的社会经济效益,实现物尽其用。在水资源领域,只允许所有权人进行使用、收益,对非所有权人是一种不公平、不合理的现象。水资源使用权或用益权制度,使得非所有权人在法定或合意的情形下,有机会对国家或他人所有的水资源进行占有、使用、收益甚至有限度的处分,既可以满足自己的需求,又可以促进水资源的优化配置和充分利用。

水权明晰,特别是水资源所有权和使用权明晰,是水权转让的前提。在我国,水资源的国家所有权在法律上已经相当肯定,而国有水资源使用权却非常模糊。水资源所有权与使用权分离的原则,是实行水权转让和开放、搞活、管理好水资源市场的基础性原则。目前我国法律还没有明确规定该原则,但已有对土地所有权和使用权分离原则的规定可代参考。例如,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)第2条明确规定,“国家按照所有权和使用权分离的原则”实行城镇土地使用权出让、转让制度,但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。《民法通则》、《土地管理法》和《中外合资经营企业法》等有关法律,都规定土地所有权与使用权可以分离。

目前我国实行的是水资源国家所有制,对国有水资源而言,作为政治组织的国家和作为抽象概念的国家或全体人民都不可能亲自去开发利用水资源,只有具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用水资源;对集体所有水资源而言,在集体经济组织已经分离为单独核算、自负盈亏的单位和个人的情况下,集体所有水资源也只能由具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用。因此,实行水资源所有权与使用权分离,首先是开发、利用水资源的客观需要,是开发、利用、保护、治理水资源的共同原则。如果水资源所有权与使用权不能分离,而我国法律又禁止买卖水资源所有权,那么水资源使用权人就不可能处分水资源(包括转让水资源使用权)、就不可能形成水资源使用权市场。只有实行水资源所有权与使用权分离的原则,把所有者与使用者既区别开来又从经济上联系起来,才能使水资源公有制与水资源使用权商品化并行不悖,从而有效地实行水资源有偿使用、水权转让和开放搞活水资源市场。因此,在水资源公有制的情况下,水资源所有权与使用权分离是实行水资源有偿使用、水权转让和水资源市场的前提与条件。

2.水资源有偿使用、有限期使用的原则

水资源有偿使用原则,是指水资源使用者在取得水资源使用权时必须付出一定的费用或者代价。对水资源所有者和出让国有水资源使用权拥有者而言,是以水资源使用权换钱;对水资源使用者而言,是花钱买水资源使用权。从法律上讲,相对于水资源无偿使用而言,水资源有偿使用既是一种用水法律原则,也是一种用水法律制度。由于水资源对人类的重要意义不在于占有,而在于使用水资源以获取利益;加之迄今为止世界上最成功的水资源使用制度是水资源有偿使用制度,所以水资源有偿使用原则是最重要的一项原则。国有水资源有偿使用(或有偿水权)原则是建立水市场的理论基础。水资源有偿使用表明水资源的价值和价格,而水资源价格的合理确立和调整,以及建立水市场,是水资源优化配置的重要手段。只有用水资源有偿使用和水价这类经济手段、价格杠杆抑制水资源的浪费、水的滥用、地下水的超采,才能促进水资源的优化配置,可持续开发、利用和有效保护。

水资源有偿使用是在水资源所有权与使用权分离的情况下,应运而生的一项基本原则。如果水资源所有权与使用权没有分离,只有使用者使用自己的水资源,当然不存在有偿使用的问题。在水资源所有权与使用权已经分离的情况下,可以实行无偿使用,也可以实行有偿使用。除了水资源所有权人、使用权人自愿、慷慨将其所有或者依法占有的水资源免费提供给别人使用这种情况;非水资源所有权人、使用权人使用别人所有或者依法占有的水资源,在一般情况下应当向该水资源的所有权人或者使用权人交付一定的费用,这就是水资源有偿使用。水资源所有权是一种财产权,它代表着一定的物质利益。权利主体有权依法自由处理包括放弃自己的民事权利,即水资源所有权人、使用权人可以免费将自己所有或占有的水资源提供给别人使用,也可以依法要求别人在使用自己所有或占有的水资源时交费。如果无偿使用水资源所有者所占有的水资源,很容易导致国家和集体白白送掉宝贵的水资源,失去了积聚建设资金的一个重要途径;导致占用使用水资源多多益善、不用白不用的观念,造成水资源浪费;导致无法按照市场价值规律调节水资源使用,无法从经济利益上激起合理开发利用水资源、节约用水的积极性;导致水资源级差地租那一部分利益落入水资源使用人的口袋,不利于我国企业在同一起跑线上开展公平竞争。水资源无偿使用,意味着作为水资源所有权人的国家的一部分财产权在法律意义上的丧失,即水资源所有权在法律上未能得到真正实现。这就失去了水资源所有权的积极意义,从而将水资源所有权推到自我否定的深渊。实行水资源有偿使用,使水资源使用权这种财产性民事权利在公平合理、等价有偿的基础上转让,可以使水资源所有者取得出让金,因而有利于水资源所有者让渡其水资源使用权,实现水资源所有权在经济上的积极作用,可以弥补水资源无偿使用制度存在的法学理论上的缺陷,使水资源所有权在法律上得以实现。

水资源有偿使用是相对于水资源无偿使用而言的,由于有偿使用的优越性,一般都认为,水资源有偿使用应该成为水资源法的一项普遍性的、基本的原则,即主张对国家所有水资源、集体所有水资源都实行有偿使用的原则。但是,根据我国的实际情况,目前我国应该“依法实行水资源有偿使用原则”,即按法律规定的一定方式在一定范围实行水资源有偿使用;或者说,在现阶段,我国法律应该既有无偿使用水资源的规定,也有有偿使用水资源的规定;对于一些生活基本用水、公益用水、传统取水应该无偿,对国有水资源的非基本用水和经营性用水依法实行有偿出让和有偿转让。从这个意义上讲,实行水资源有偿使用并不是我国水资源法的一项普遍性原则。但是,对于水权转让而言,水资源有偿使用则是一项重要的、基本的原则。这是因为:如果没有水资源有偿使用原则,水权转让的意义就不大,就没有水资源市场的产生和健全;只有实行水资源有偿使用,作为重要生产资料和社会商品的水资源才可能按照市场法则得到最佳利用,才可能形成良性循环的水资源市场。

在水资源所有权与使用权分离的情况下,使用别人所有或合法占有的水资源,大都实行水资源有限期使用的原则。《城市房地产管理法》第3条关于“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”的规定,明确了国有土地有限期使用的原则。同理,对国有水资源也应实行有限期使用的原则。水资源有限期使用原则是水资源有偿使用原则的自然延伸。如果水资源使用无限期,水资源使用效益和费用就是一个未知数,转让的水资源使用权就会转变为水资源所有权,水资源使用权就难以流动,水资源交易市场就难以形成。只有加入时间参数,明确水资源使用期限,才能科学计算水资源使用、水资源使用权转让的效益和费用,从而促进水资源使用权的流动。因此,水资源有限期使用原则,对于实行水资源有偿使用、水资源使用权转让以及开放、搞活、管好水资源市场具有特别重要的意义。转贴于  3.兼顾公平和效率的原则

公平原则是一项基本法律原则。在水权转让和水资源市场中,国有水资源使用权或水资源是一种商品或者说是一种特殊的商品。水资源使用权的转让与其他财产的转让、水资源市场活动与其他市场活动,在性质上都属于同一类型的民事活动,都应当遵守相同的民事活动原则。水权转让中的公平,是指水权转让的各方在进行水权转让时,应当照顾各方的利益、合情合理;水权转让双方的权利、义务应该对等。贯彻这一原则要求:兼顾水资源所有者和使用者利益,水权出让活动要做到既对国家有利,又使水资源使用者有利可图;要按照平等、自愿、有偿的原则签订有关水权转让合同;国有水资源使用权出让金和转让金或水资源价格评估,应该公平;在水权转让中,双方当事人应通过公平协商、讨价还价、求得双方意思表示的一致,不能强加于人。

概括起来,水权转让的公平原则主要体现在如下几个方面:第一,对用水主体公平、区域用水公平。在进行水权原始分配或出让水权时,既要公平对待各种水权主体和水市场主体,兼顾供水者和用水者,上游和下游、左岸和右岸的用水者,当代人和后代人,生活用水者、经济用水者和生态用水者的利益;又要贯彻时间优先原则(以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础)、地域优先原则(与下游地区和其他地区相比,水原地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权,距离河流比较近的地区比距河流较远的地区具有优先权,本流域范围的地区比外流域的地区具有用水的优先权)、承认现状原则 (承认历史上已经形成的引水工程或用水户的取水权)、合理利用原则(能够证明其合理用水、节约用水的地区或用水户应该用水优先)。第二,确定国有水资源使用权出让金公平。在确定国有水资源出让金时,应该考虑和区分各种不同情况,体现区别对待的政策。对不同质的国有水资源(如江河湖水体、地下水、主水、客水等)、不同的用水(如生活用水、农业用水、工业用水、生态用水)、不同成本和效益的水利工程设施,应该确定不同的出让金。要根据需水、供水和水资源总量这三个因素的影响和关系确定水价。在不同的区域和时间,使用不同的水源的不同量的水,其水价应该有所不同。第三,水权转让的程序公平。在披露水权转让信息、实施水权转让操作等程序时应该做到公平,国有水资源使用权出让最好采用拍卖方式,公开拍卖,以求公平。

效率原则即争取以最少的投资和成本获得最大的收益。水权转让中的效率原则是指以最少的投资或花费,以最低的交易成本,获得水权转让的最好效果或最大收益。我国是水资源紧缺而水资源利用效率较低的国家。提高水资源利用效率,这是水权转让时必须关注的重要问题。水资源的效率不仅仅是经济效率,应该站在全社会、全流域和水资源可持续利用、生命平衡等综合角度来考察,水权的转让应该力求实现经济、社会和环境生态效益的统一。水权转让必须尽量降低交易成本、简化交易手续、规范交易程序,如果交易成本过高就不可能建立水资源使用权交易市场。

在现实生活中,公平和效率有时会发生矛盾。在效率优先还是公平优先这个问题上,应该贯彻优化原则,兼顾公平和效益;在不同情况,可以分别采取效率优先、兼顾公平或公平优先兼顾效率的原则。

由于水权转让涉及各种利益,为了协调和处理水权转让各方的关系、利益和矛盾,促进水资源的优化配置,综合实现水资源的经济效益、社会效益和生态环境效益,必须因时因地制宜地贯彻优化原则。贯彻该原则的途径和措施主要有:建立健全用水评估方法、标准、机构和队伍,按重要性对各种用水进行科学分类和排队;制定并实施有关法律、政策、规划,特别是制定和实施专门的用水政策、法律和规划,制定用水名录,规定交易规则和奖惩措施;采用经济手段和市场机制,通过用水收费、收税、定价等措施,引导和刺激用水优化;把水价作为水资源优化配置的一种手段,通过水产品价格和水资源定价,灵活运用水价的涨落、调整,促进水资源优化配置;加强对用水的监督管理,包括对用水的监测、监视、现场检查和公众参与用水管理,及时发现问题,确保用水优化;建立健全水资源市场管理机构和交易机构。

4.政企职责分开、政府行政调控机制与市场调控机制相结合的原则

在市场经济体制下,不管哪个国家都存在“市场失灵”和“外部性问题”,从而造成诸如水资源等“公共物品”或“共有资源”的浪费和破坏。为了解决市场经济体制下这种“市场失灵”和“外部性问题”,市场经济体制发达的国家,一般都实行政府行政调控机制与市场调控相结合的原则,将“看得见的政府之手”与“看不见的市场之手”有机结合起来,实现对市场的有效调控。目前我国尚处于经济体制转型时期,由于水资源的公共性和政治经济体制方面的原因,我国的水权转让以及水资源完全由市场配置在体制上还存在一些障碍,水资源市场很难成为一种完全的市场。只有将政府行政调控与市场调控机制结合起来、将看得见的政府之手与看不见的市场之手结合起来,才能建立水权转让和水交易的有效运转机制。我国是一个长期实行社会主义计划经济体制的国家,水市场的发育和完善十分需要政府的政策扶持和法律保护;即使在水市场建立后,水市场的监管和市场各主体利益的协调仍然需要政府的参与。要实行水权转让,建立统一的水市场,实现水资源的优化配置,必然要对水资源进行统一管理,特别是水资源的流域管理。但是不能一讲统一管理就回复到计划经济体制下的统一管理,而应该建立新型的市场经济体制下的统一管理,为此必须贯彻政企职责分开的原则。之所以要将水资源所有权、水资源使用权与水资源行政管理权相分离,其目的也是为了使政府与企业的职责分开。如果政府与企业的职责不分开,政府既是水资源所有者,又是水资源的直接经营者、管理者,还是水资源的开发、利用者,政府什么都管,又不可能搞好水权的转让。只有将政府与企业脱钩,政府才能组织好水权的转让,才能搞好水资源的宏观调控。

为了形成政企分开、市场手段与行政监督相结合的水资源市场体制,可以由国有资源办公室(或者在国资办成立国有水资源局)作为国家所有水资源的代表,在国有水资源交易活动中行使水资源所有权人的民事权利;人民政府的水行政主管部门根据法律授权主要负责水权市场的行政监督管理,行使水行政权力;各种水公司、水企业作为市场主体,在水资源交易活动中行使水资源使用权人的民事权利。在这个方面,可以吸收和借鉴澳大利亚昆士兰州的供水改革经验。

昆士兰州于20世纪初制定了《水管理法》(Acts RegulatingWater)。根据该法,在昆士兰州的所有水资源(包括江河、湖泊中的淡水和地下水)属于州政府所有,州政府向用水户 (包括从水利工程供水及从未建工程的河段直接取水)发许可证,用水户籍此可以取水。根据《水管理法》建立的供水机制是:该州的水利设施(如大坝)建设和向用户供水主要由州政府负责,即由州政府建设水利工程、由州政府向灌溉农业供水、由州政府向灌区农户发取水许可证、由州政府建供水设施向居民供水、由州政府制定向农业灌溉用水予以补贴的政策,即把供水视为一种行政行为。根据这种认识建立的取水许可证制度和相应的登记制度的主要特点是相当纯粹的行政性管理。由于州政府拥有所有水资源,直接管理所有供水设施,州政府在建设水利设施时主要考虑政治利益而不是从商业、经济观点出发,几乎不考虑水利投资必须获得的正的回报率,因而不太关心水价问题、也不需要对水权问题做出明确规定。这种供水机制产生了如下一系列问题:第一,由于供水不计成本或低成本,使政府因供水产生的财政负担过重,用于供水设施的财政预算压力过大。第二,实行行政许可证制度条件下的供水只承认许可证发放者与许可证持有者之间的行政管理关系,不承认水利设施经营管理者和取水许可证持有者之间的经济关系,这使得水利工程或供水公司的经营管理者缺乏改进经营管理、提高效益效率的积极性。第三,由政府包管供水,不利于民间经济或私营经济企业参与供水活动。第四,不利于在水资源领域建立市场机制。

随着州政府日益关心以成本为基础确定水价问题,民间经济或私营经济实体越来越多地卷入对水利工程特别是供水设施工程的参与,因而产生了供水成本、价格、获利等供水的利益机制问题。单纯依赖政府的行政供水机制不利于通过市场机制促进节约用水,容易产生类似于“公地悲剧”。为了克服单纯依赖行政建设水利设施、行政管水、行政供水等水资源行政机制的弊病,2000年制定的新《水法》(Water Act 2000)在保留州政府(通过自然资源部)负责州水利规划和水分配事务等政府职能的前提下,设计了一个把水资源行政管理机制改革(水分配和资产维护等问题)、水公司机构改革(建立“Sun Water”公司和其他水资源法人机构)和水价改革相结合的综合机制,对原水行政机制作了根本性的创新。新《水法》(Water Act 2000)较好地处理了政府部门的管理职能、水公司的经营职能和用水户的权益之间的关系,允许水权在市场进行交易,允许私营经济以竞争的方式参与水资源开发。

5.统一监督管理的原则

要贯彻统一监督管理的原则,首先必须坚持全面规划、统筹兼顾,正确处理国家、集体、个人、不同流域区域、上下游、左右岸和所有用水户的利益。在不同用水发生矛盾或冲突时,应该按照事先用科学方法确定的水资源规划和用水优先顺序,先保障基本生活用水、安全用水和其他重要用水,兼顾其他用水。

现代市场并非完全自由的市场,而是依法受到管理的市场。由于水权转让和水资源市场的特点,我国对水资源市场应该实行较其他市场更为严格的统一监督管理原则。这一原则主要体现在如下几个方面:出让国有水资源使用权的一级水资源市场由政府垄断;只有国务院或其委托的组织才能依法有偿出让国有水资源,任何国家机关、组织和个人均无权有偿出让国有水资源使用权;转让出让国有水资源使用权的二级水资源市场,在政府的管理下开放;水资源市场交易活动必须在国家宏观间接调控之下进行,水资源使用权出让、转让和其他流动方式,必须依法进行登记;为了充分利用和优化配置水资源,必须坚持全国一盘棋,打破水资源交易的行业、地区和流域封锁。

为了加强对水权转让和水资源市场的统一监督管理,我国应该通过立法确定水资源市场的监督管理体制。国务院水资源行政主管部门依照国务院规定的职权,负责管理全国水权转让工作;县级以上地方人民政府水资源行政主管部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。县级以上人民政府水资源行政主管部门依法对水权转让进行监督检查;国有水资源使用权出让、转让及有关水体建筑物、水中物和水利设施的登记,由政府水资源行政主管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。

6.环境保护原则和可持续发展原则

水权转让和水资源交易应该有利于防治水的污染、破坏和浪费,有利于保护和改善环境,特别是保护水环境资源,应该鼓励节约用水。水资源开发、利用和消耗的速度必须与水资源恢复、再生的速度相适应,向水环境排放废弃物的量必须与水环境的容量和自净能力相适应。应该站在全社会和中华民族持续繁荣的战略高度来认识水权转让,在水权转让中应该始终贯彻可持续发展的原则,切实保障水资源的可持续利用。  三、国有水资源使用权出让和转让的条件

(一)国有水资源的出让、转让的一般条件和程序

国有水资源的出让、转让的一般条件和步骤如下:

第一,有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动。国有水资源使用权包括取水权、水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用国有水资源的权利,可以先实施国有水资源取水权的转移,逐步推广国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权的转移。可以先进行国有水资源使用权在同一行政区内的流动,然后逐步推进国有水资源的跨流域、跨行政区流动。缺水流域和缺水行政区应该率先建立水市场、实施国有水资源使用权的出让和转让。国有水资源使用权应该是从丰水流域向缺水流域、从水资源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让。

第二,开展水资源的监测、评估和统计,查清我国水资源的供需的基本情况和可以开发利用的潜力。建议在建立水资源市场之前,在原有的调查的基础上,对我国水资源的现状进行一次大规模的、全面的、彻底的调查和评估,摸清家底,包括:水资源的各种可以开发利用的价值和功能,水资源总量和水域总面积,可开发利用水资源总量和面积,现行各类用水量和已经开发利用的水域面积,将来需要的各类用水量和开发利用水域面积。特别要注意通过普查,确定江河湖水库的最低水位或最低流量,以及流域或区域的用水许可总量。已经查明核实的国有水资源应该统一交给国有资源办公室(或者在国资办成立国有水资源局)。

第三,结合取水许可证制度的实施,公平分配国有水资源的使用权。我国自1993年颁布《取水许可制度实施办法》以来,对取水权的管理已经积累相当丰富的经验。在建立水市场、实行国有水资源使用权转移的过程中,应该充分利用取水许可证制度。取水权表面上看是行政批准的权利,但由于长期以来我国政府行政主管部门具有水资源所有权人代表和管理权人的双重身份,行政许可(取水许可证)也意味着国有水资源所有权人已经向许可证持有人转让了国有水资源的使用权;因此,由取水许可证确定的取水权实际上是最重要的水资源使用权。为此,有必要在修订的《水法》或《取水许可制度实施办法》明确规定:“依法取得取水许可证的,即取得水资源使用权。水资源使用权可以依法转让。”即通过法律设立国有水资源使用权。建议国家对现行取水许可证组织一次类似于林业“三定”、农村土地承包的全面复核和转化工作,确定许可证持有者的合理的取水量,并通过发给国有水资源使用权证这种途径,将过去取水许可证中确定的取水权转化为国有水资源使用权。同时,对某些传统的、习惯的农业取水、社区取水权进行确认,也发给国有水资源使用权证。这一工作有点类似于国有水资源使用权的原始分配,原始分配应该公开、公平、合理,以避免尔后水资源交易中的不公平和腐败现象。

第四,在确定江河湖水库的最低水位或最低流量,以及本流域或区域的用水许可总量的基础上,以流域或行政区为单元控制取水许可证发放的数量界限(同时应该注意保留适当数量的取水许可证取水量备用)。在取水许可证中的取水总量没有达到流域或区域的用水许可总量时,可以继续发放取水许可证(同时发给国有水资源使用权证);当取水许可证中的取水总量接近或达到流域或区域的用水许可总量时,停止发放新的用水许可证(同时停止发给新的国有水资源使用权证)。在决定停止发放新的用水许可证和新的国有水资源使用权证后,启动国有水资源使用权出让、转让程序,新的用水户或新增用水量通过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。

第五,在启动国有水资源使用权出让、转让程序后,获得国有水资源使用权的许可证持有者,如果希望转让其国有水资源使用权,可以依法向有管辖权的行政主管部门申请出让国有水资源使用权。国家(国资办)也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式主动将节余的或备用的国有水资源使用权出让给单位和个人。获得出让国有水资源使用权应该符合法律明确规定的出让条件,其中一个必要条件是向水资源所有权人(国资办)支付出让金、向国家(国税局)缴纳国有水资源使用权出让税、向有管辖权的水行政主管部门缴纳管理费。国有水资源使用权出让金作为国有水资源开发利用保护的专门基金,出让税作为国家税收纳入国家财政收入进行再分配,管理费作为水行政主管部门的管理费用。如果在获得取水许可证时,已经缴纳水资源费或者相关费用,宜从相关税费中减去已经缴纳的水资源费或相关费用。这种国有水资源使用权出让市场是一种垄断性的准市场,国家通过对出让市场的垄断和控制,从总体上决定和调节可以进行水权交易的水资源总量。

第六,获得出让国有水资源使用权的单位和个人,可以依法在市场转让或再转让其出让国有水资源使用权。获得转让或再转让出让国有水资源使用权应该符合法律明确规定的转让条件,其中有个必要条件是向国有水资源使用权人支付转让金、向国家缴纳国有水资源转让税、向有管辖权的管理机构缴纳交易活动管理费或手续费。

第七,国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。从水功能区看,目前我国的水功能区划分为两级体系。水功能一级区分保护区、保留区、开发利用区和缓冲区四类。二级水功能区分饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐区、过渡区、排污控制区等七类。国有水资源使用权的出让、转让,非经法定程序批准,不得改变原有水功能区的类型。例如,不能将保护区的水资源出让、转让为工业用水。

第八,为了将水资源的行政管理权与水资源产权分离开来,应该在水资源交易中坚持“政企分开”的原则,同时建立健全国资办、水行政主管部门和水公司机制。国有水资源使用权的出让、转让,适宜在平等民事主体(水资源所有权人和使用权人)之间,即法人单位或个人之间进行,不宜在以行政权出现的政府之间进行(如果在政府间进行可以采取简便得多的行政分配、划拨、调拨等行政方式);具体的水资源开发利用应该实行企业化运作和管理,人民政府及其水行政主管部门不宜直接从事水公司具体经营业务活动;政府主要是依法进行宏观调控和加强对水资源使用权流动的行政管理。

(二)国有水资源使用权流动的四种情况

鉴于目前我国的政治经济和行政管理体制,从大的方面分,国有水资源使用权(下面主要谈取水权)的流动(包括出让、转让)可以分为四种情况:一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动;二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动;三是国有水资源在同一行政区、不同流域间的流动;四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。这四个方面的国有水资源使用权的流动具有不同的性质和特点,现分别论述如下:

1.国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动

目前我国宪法和法律已经明确规定国有水资源的所有者是国家,但我国法律对由谁代表国家来行使国有水资源的所有权尚无明确规定。如果参照《土地管理法》关于“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”的规定,国有水资源的所有权应该由中央人民政府即国务院(或通过国资办)代表国家行使。根据自然资源所有权和使用权相分离的原则,可以从流域国有水资源所有权中分离出流域国有水资源使用权,包括可以转让的流域国有水资源使用权和不可以转让的流域国有水资源使用权两种类型;在可以转让的流域国有水资源使用权中又可以分为适合于本流域内(包括同一行政区和不同行政区)转让的国有水资源使用权和适用于跨流域(包括同一行政区和不同行政区)的国有水资源使用权;从而实现流域国有水资源使用权的跨流域、跨行政区流动。在国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动时,应该注意如下问题并创造如下个条件:

第一,从流域国有水资源所有权中分离出流.域国有水资源跨流域使用权,明确流域国有水资源的跨流域使用者。目前我国法律只有国家所有水资源的法律规定,没有流域所有水资源(因为流域是一个地理概念而不是一个所有权实体)、统一的流域水资源行政管理权O的法律规定,当然也就没有法定的流域水资源所有权人的代表和统一的流域水资源行政管理机构;流域所在地的某个人民政府或者有关人民政府的协商机构或者其他机构或组织,均无权代表国家行使流域国有水资源的所有权,也不是统一的流域水资源管理权人

和使用权人。为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用,实现流域国有水资源使用权进行跨流域、跨行政区域的流动,根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则,建议国家通过法律规定:成立流域管理机构,由流域管理机构(如长江流域管理委员会)代表国家行使统一的流域水资源分配管理权,流域管理机构的性质应该是行政管理部门。为了保障流域国有水资源的跨流域使用权并合理分配因水资源使用权转让所获得的收益,可以成立流域协商组织。流域协商组织由流域管理机构、流域有关行政区人民政府、水资源开发利用企业代表和水资源保护组织代表组成。跨流域协商组织由有关流域的共同的上一级管理机构、各有关流域管理机构、各流域协商组织的代表组成。

第二,由跨流域调水的有关行,政区的上一级行政主管部门(一般是成立跨流域调水小组)组织跨流域调水研究,经过有水资源使用权转让意向或愿望的流域管理机构(通常是缺水的流域管理机构与丰水的流域管理机构)互相协商,以及跨流域协商组织内部协商,确定国有水资源跨流域使用的数量(设为每年M立方米)、期限(设为N年)、地点、方式、引水流域给供水流域的补偿费用和大致水价,并向社会公布。

第三,由有能力从事跨流域水资源利用的水公司向国家(国资办和供水流域管理机构)申请出让流域国有水资源跨流域使用权,申请书中必须有调水工程总预算、补偿费用和大致水价等内容。只有该水公司向国家提出申请,其调水工程总预算、补偿费用和大致水价得到国家和有关流域协商组织认可,签订出让协议,依法依协议获得出让流域国有水资源跨流域使用权,才能进行跨流域、跨行政区的流域调水工程。在市场经济体制比较健全和发达的情况下,国家(国资办和供水流域管理机构)也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式,向水公司或其他有能力从事跨流域水资源利用的企业公开出让国有水资源跨流域使用权。

第四,如果调水对供水流域的用水和生态环境没有影响或影响微不足道,水公司应该向国家(国资办)缴纳国有水资源使用权出让费A(包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2);如果调水对供水流域的用水和生态环境具有明显影响或损害,水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外,还应向供水流域支付调水补偿费月(包括首次付款b1:和以后每年付款之和Nb2)。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费月应该成为跨流域水公司的工程用水成本C的主要组成部分,C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D,其中D为其他成本(如工程费、运转费、管理费等)。实施调水工程的上述费用,可以通过公司投资、国家(国资办)参股或借款、国家补助拨款、银行贷款、引水流域地区人民集资或参股、引水流域有关人民政府补助等各种融资渠道筹集。

第五,水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让,也可以直接向用户供应水产品。如果水公司与引水流域的流域协商组织协商,并经有关主管行政部门批准,确定该公司每吨供水的水价(设为E元),则每年供水收入(设为F元)为EM,即F=EM。则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G,即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。笔者认为,转让费或水价可以由市场机制确定,并召开公众听证会,人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

第六,供水流域的流域管理机构与供水流域的协商组织共同协商,对调水补偿费B进行合理分配。一般按流域各行政区的用水份额与影响因子进行分配,受调水影响大、损失大的行政区应该得到较多的补偿;也可将补偿费用于流域内的水资源公共建设。

综上所述可知,在跨流域跨行政区调水活动中,表面上由水公司预付或由国家拨款预付或通过银行贷款的跨流域调水的一切必要费用最后应该落到引水流域的用水户身上,供水流域人民和水环境的一切损失都应该从调水工程中获得补偿,只有这样才能保证该调水工程获得最佳经济、社会和环境的综合效益;否则,跨流域调水工程将不利于有关流域的工农业生产合理布局、产业结构合理调整(如导致在缺水流域大建消耗水量大的企业,甚至将建在丰水流域的耗水大户向缺水流域转移),不利于引水流域的节约用水和提高水利用效率(反正使用本流域的水与使用从别的流域调来的水一样价),供水流域和水公司也没有供水的积极性(反正是国家政府行为,不是市场行为),从而造成新的水资源不合理配置和更大的资源浪费。

2.国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动

国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动,主要指国有水资源在同一流域内的上下游、左右岸及不同支流之间的不同行政区间的流动。东阳市与义乌市在2000年11月达成的水资源使用权交易,就是属于国有水资源在同一流域、不同行政区之间的流动,因为两个不同的城市(行政区)同处金华江(小)流域。在上述讨论的基础上,这种流动或调水应该注意如下问题并创造如下条件:

第一,必须搞好流域国有水资源使用权在不同行政区间的初始分配

为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用,实现流域国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间的流动,根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则,建议国家通过法律规定:成立流域管理机构、流域内各行政区的水行政主管部门、流域协商组织。流域管理机构(如长江流域管理委员会)代表国家行使统一的流域水资源分配管理权。流域内各行政区的水行政主管部门负责本行政区水资源的统一分配监督管理。流域协商组织由流域管理机构、流域内有关行政区人民政府、水资源开发利用企业代表和水资源保护组织代表组成。流域管理机构应该按照公平、公开、合理的原则,征求流域协商组织的意见,将流域内国有水资源的使用权分给流域内的各个行政区,即实现流域水资源使用权的初始分配。

第二,由有水资源使用权转让意向或愿望的水行政主管部门互相协商,或通过上一级行政主管部门、流域管理机构进行协商,确定流域国有水资源跨行政区使用的数量(设为每年M立方米)、期限(设为N年)、地点、方式、引水行政区给供水行政区的补偿费用和大致水价,并向社会公布。

第三,由水公司向国家(国资办和供水行政区管理机构) 申请出让国有水资源跨行政区使用权。只有该水公司向国家提出申请,其调水工程总预算、补偿费用和大致水价得到国家和流域协商组织认可,依法获得出让国有水资源跨行政区使用权,才能进行国有水资源的跨行政区利用工程。国家(国资办)也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式,依法向水公司或其他有能力从事水资源跨行政区利用的企业公开出让国有水资源跨行政区使用权。

第四,如果调水对供水行政区的用水和生态环境没有影响或影响微不足道,跨行政区水公司应该向国家(国资办)缴纳国有水资源使用权出让费A(包括首次付款a1和以后的每年付款之和Na2);如果调水对供水行政区的用水和生态环境具有明显影响或损害,跨行政区水公司除了向国家缴纳国有水资源使用权出让费A外,还应向供水行政区支付调水补偿费B(包括首次付款b1,和以后每年付款之和Nb2)。国有水资源使用权出让费A和调水补偿费B应该成为跨行政区水公司的工程用水成本C的主要组成部分,C=A+B+D=a1+Na2+b1+Nb2+D,其中D为其他成本(如工程费、运转费、管理费等)。实施调水工程的上述费用,可以通过公司投资、国家(国资办)参股或借款、银行贷款、引水行政区人民集资或参股、引水行政区人民政府补助等各种融资渠道筹集。

第五,水公司依法取得的出让国有水资源使用权可以依法全部或部分转让,也可以直接向用户供应水产品。如果跨行政区水公司与引水行政区的协商组织协商,并经有关主管行政部门批准,确定该公司每吨供水的水价E元,则每年供水收入F为EM,即F=EM。则水公司总收入NEM=总成本C+总利润G,即NEM=C+G=a1+Na2+b1+Nb2+D。笔者认为,转让费或水价可以由市场机制确定,但应该召开公众听证会,人民政府保留在特殊情况下对转让费或水价的适当干涉。

第六,供水行政区的水行政主管部门与供水行政区的协商组织共同协商,对调水补偿费召进行合理分配,并应召开公众听证会。一般按下一级行政区、社区或村庄的用水份额与影响因子进行分配,受调水影响大、损失大的下级行政区、社区或村庄应该得到较多的补偿,也可将补偿费用于行政区的水资源公共建设。

总之,应该像跨流域跨行政区调水那样,充分利用市场机制和价格机制,力争实现跨行政区调水的经济、社会和环境的最佳综合效益。

3.国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动

国有水资源使用权在同一行政区内、不同流域的流动,实际上是在同一行政区内实施跨流域引水的问题。例如,长江、黄河的源头都在青海省内,青海省计划将长江源头的水引向黄河源头区域。一种主张是,这种国有水资源使用权的流动属于一个行政区的问题,即只要取得长江源头的出让国有水资源使用权,使用者就可以将青海源头的水资源引向黄河源头区域。另一种主张是,这种国有水资源使用权的流动属于跨流域国有水资源使用权的流动,应该按照国有水资源使用权跨流域的方式进行,即必须经过两个流域的流域管理机构协商和上级人民政府有关主管门路批准。笔者认为,鉴于同一行政区内国有水资源使用权的跨流域流动或跨流域引水,会影响到两个流域的水生态环境和不同行政区,即使是同一行政区内的不同流域的国有水资源使用权流动,也应该按照国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动方式实施。

4.国有水资源使用权在同一流域和同一行政区内流动

国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内的流动,主要是水资源在具体单位和个人之间(即不是政府之间)的转移,它应该成为上述3种国有水资源使用权转移的基础。在上述讨论的基础上,同一流域同一行政区域内国有水资源使用权的交易分为出让和转让两步,其注意事项概括起来是:结合取水许可证的核定,将取水许可证转化为国有水资源使用权;国有水资源许可证持有者在依法办理国有水资源使用权出让手续后,取得出让国有水资源使用权;获得出让国有水资源使用权的人可以依法转让其出让国有水资源使用权,还可以进行再次、多次转让。

第一,必须搞好行政区内国有水资源使用权在不同用户(包括水公司和直接取水的单位和个人)间的初始分配。为了加强对流域水资源的统一管理和有效利用,实现同一行政区内国有水资源使用权在不同用户间的流动,根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权相分离”的原则,建议国家通过法律规定:成立县级以上人民政府的水行政主管部门,在本行政区代表国家行使统一的国有水资源分配管理权。县级以上人民政府水行政主管部门按照公平、公开、合理的原则,结合过去实行的用水许可证制度,将所辖行政内国有水资源的使用权分给本行政区的各用水户 (包括水公司、直接取水的单位和个人)。

第二,根据本行政区的具体情况,选择并决定启动国有水资源使用权出让、转让程序的适当时机。在取水许可证中的取水总量没有达到本行政区的用水许可总量时,可以继续发放取水许可证(同时发给国有水资源使用权证);当取水许可证中的取水总量接近或达到本行政区的用水许可总量时,停止发放新的用水许可证(同时停止发给国有水资源使用权证)。在决定停止发放新的用水许可证和国有水资源使用权证后,启动国有水资源使用权出让、转让程序,新的用水户或新增用水量通过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。

第3篇:水资源管理的原则范文

论文摘要:海河流域现有综合规划是1986年编制的,已经难以适应现今流域 经济 社会快速发展的要求,必须站在新的制高点上进行修编。结合流域当今特点和经济社会发展要求,阐述了规划修编的指导思想及原则,指出了规划修编工作围绕流域发展与管理应关注的主要内容。

海河流域是我国 政治 文化中心和经济发达地区,具有重要的战略地位。新

规划修编要重点把握以下八项原则:一是坚持以人为本的原则。重点解决好与人民群众切身利益密切相关的水问题,努力满足人民群众对供水安全、防洪安全和生态环境用水等方面的需求。二是坚持人与 自然 和谐的原则。充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力,妥善处理开发与保护的关系,促进水利的可持续 发展 。三是坚持资源节约和保护的原则。继续把水资源的节约、保护、配置放在突出位置。四是坚持流域水利发展与区域 经济 社会发展相协调的原则。强化流域水利服务于经济社会发展的能力,提高水利社会管理和公共服务水平。五是坚持全面规划与突出重点的原则。在统筹考虑流域各方面对水利需求的同时,牢牢抓住海河流域水资源短缺、水环境恶化、防洪保安要求高的特点,在规划中着重解决生态环境修复、供水和防洪等方面的突出问题。六是坚持协调统一的原则。妥善协调流域规划与区域规划、综合规划与专业规划、水利规划与其它行业规划的关系。七是坚持继承与发展的原则。现行规划是修订的基础.必须在继承的基础上进行创新。八是坚持以创新促发展的原则。规划修编力求体现先进性、 科学 性、经济性,并应重视采用新思路、新资料、新方法、新技术,提出新成果,努力提高规划的科学性。

三、围绕流域发展与管理的需求,突出规划修编的主要内容

流域综合规划应对流域的防洪、排涝、供水、灌溉、发电、航运、岸线利用、水资源保护、水土保持生态建设等各项任务,进行全面规划,结合海河流域特点和实际,海河流域综合规划要突出解决以下四方面重大问题。

1.优化水资源配置,构建安全高效的城乡供水保障体系

通过建设南水北调东中线,沟通流域水系,组成海河流域“二纵六横”的水资源配置格局。合理配置引江水、当地地表水和地下水、引黄水以及非常规水等多水源.统筹协调生活、生产、生态用水,受水区和非受水区用水,城市和 农村 用水。

按照全面建设节水型社会,实施总量控制和定额管理的要求,提出主要省际河流水量分配规划方案.加大农业节水、 工业 节水和城市节水力度,统筹灌溉规划、城乡供水规划,以及区域产业布局调整建议规划等,保障饮水安全、粮食安全。

2.维护河流健康,构建清洁良好的水生态环境保护与修复保障体系

确立河流生态功能,明确生态环境保护与修复目标,确定基本生态水量,开展北运河等生态修复试点,保障白洋淀、七里海等重要湿地生态用水。

以京津等大中城市水源地、省界缓冲区、地下水资源保护为重点,加强水功能区监督管理,提出水域纳污能力和限制排污总量及分阶段目标,提出地下水限采方案,建立完善的水质水量监控体系。

    充分发挥大自然的自我修复能力,拟定官厅和密云水库上游、太行山等重点区的水土保持方案。

    3.实施洪水管理,构建人水和谐的防洪减灾保障体系

    建立较完善的防洪体系,实现由控制洪水向洪水管理转变,沟通水系、相机调度,注重洪水资源利用。加强中小河流、中小水库、山洪灾害防治、洪水资源利用和岸线利用规划,制定不同标准下的洪水资源利用方案及措施,提出洪水调度方案调整意见。

    4.加强综合管理,构建有序可行的水管理能力保障体系

    提高流域社会管理和公共服务能力,健全流域水法规体系,完善规划体系,建立新型的流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制和高效的协商机制。完善水利应急机制,积极调处和预防以晋冀豫漳河上游和京津冀晋省界地区为重点的水事纠纷。加强水利信息化.提高水利行业自身管理能力。

第4篇:水资源管理的原则范文

Abstract: The construction of farmland water conservancy projects is an important part of the rural work and water conservancy work and the foundation engineering for improving farmers' living environment, production and living conditions and promoting the well—off rural poverty. At the same time it is also the benevolent work and popular work for the majority of the rural masses.

关键词:农田水利;原则;目标任务

Key words: farmland water conservancy;principle;goal and task

中图分类号:S274.3 文献标识码:A 文章编号:1006—4311(2012)28—0099—02

1 指导思想

全面贯彻党的十七届三中、四中全会精神,深入贯彻落实科学发展观,认真落实中央自治区关于扩大内需、促进经济增长的部署要求,积极践行可持续发展治水思路,以节水、节能、增效为中心,以提高灌溉水利用效率和效益为目标,优化配置水资源,防治水土流失,保护生态环境,改善基础设施建设,大力推进民生水利,促进农业增产、农民增收、保障粮食安全。不断深化水利改革,切实强化管理和服务,着力构建水利发展的体制和机制,以水资源的可续利用促进全区经济社会的可持续发展。

2 原则

2.1 坚持以节水增效为中心 提高灌溉保证率和灌溉水利用率。

2.2 以水定需 实行最严格的水资源管理和水量控制,以水定需。

2.3 坚持骨干与田间相结合 改善基础设施与提高管理水平相结合,水利措施、农业措施、管理措施、政策措施相结合,工程改造与管理改革相结合的原则。

2.4 坚持整合涉水项目资金的原则 整合大型灌区续建配套、中型灌区、小农水、农业综合开发、土地整理、水库移民、现代农业、退耕还林基本口粮田等项目及投资,全面规划,整村推进。

2.5 坚持以人为本的原则 实现共建共享,着力解决民生水利问题。把人民群众的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点,把解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题作为水利工作的优先领域,保障农田水利建设和改革的成果惠及全体人民群众。

2.6 坚持人水和谐的原则 促进可持续发展,着力建设生态文明和落实最严格的水资源管理制度。尊重自然规律和经济规律,按照人口、资源、环境与经济社会协调发展的要求,根据水资源和水环境承载能力,合理开发利用水资源,促进调整优化经济社会发展布局。

2.7 坚持统筹兼顾的原则 推动协调发展,着力提高农田水利对经济社会的保障能力。围绕区域协调发展、城乡统筹协调和粮食安全保障战略,统筹农田水利发展的目标、速度、规模、水平,统筹考虑不同流域、区域和城乡经济社会发展的特点和需求,统筹兼顾上下游、干支流、左右岸,水资源开发、利用、节约、保护等关系。促进水量水质共管、水体水域兼顾、开源节流保护并举、建设管理改革齐抓,推动城市农村、流域区域农田水利协调发展。

2.8 坚持深化改革的原则 提升管理水平,着力构建法制完备、体制健全、机制合理的水管理体制。继续深化水资源管理体制、水利投融资体制、水利工程建设管理体制、农村水利发展机制、水价形成机制、水利工程产权管理体制等各项水利改革,不断破除制约水利发展的各种障碍,推进水利体制创新、机制创新、制度创新、管理创新。健全法制,依法治水,提高科学化、民主化程度,全面增强水利服务于经济社会可持续发展的能力。

2.9 坚持科技创新的原则 推进科技进步,着力以水利信息化促进农田水利现代化。用现代的治水理念、先进的科学技术、完善的基础设施、科学的管理制度,改造传统水利。积极构建与现代水利相适应的水利信息化综合保障体系,以水利信息化带动农田水利现代化。

2.10 坚持量力而行、突出重点的原则 根据地方财政状况和投资政策,合理确定农田水利建设规模和投资规模,优化配置农田水利建设资金。坚持民生为先,结合新农村建设、农业工业园区、粮食主产区,优先解决涉及群众切身利益的水利保障问题。

3 发展目标与建设任务

3.1 工程建设目标

3.1.1 水源工程 为提高供水保证率和增加有效灌溉面积,解决原州区资源性缺水的问题,规划2011—2015年新建中型水库2座,小(一)型水库4座。除险加固小(一)水库1座,小(二)型水库11座,新建水保骨干坝56座,新增供水能力2000万m3。规划至2016—2020年新建中型水库1座,小(一)型水库5座。新增供水能力1000万m3。

第5篇:水资源管理的原则范文

吕忠梅

长江流域地处我国中南部,它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧,干流经青海、、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省(市、区)注入东海,全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省(区)。流域面积180余万平方公里,约占全国总面积的五分之一。

长江流域资源丰富,人口众多,经济发达。长江流域水资源特性突出:它流域多年平均降水量1070毫米,但时空分布不均匀;长江水量巨大,占全国径流总量的35%,是黄河水量的20倍,且径流年际变化不大,但水资源地区分布不均匀,年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性,也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件,立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

(一)长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用,水作为人类生存的基本环境要素,与其它环境要素和资源都息息相关,大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体;水作为重要的经济资源,是一切生产活动都不能离开的重要条件,在某种意义上讲,水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关,而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此,可以说,长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关,对长江流域经济发展的一切规划与设想,也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确,在长江流域,优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是,一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的,如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质,长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想,就必须对水资源有充分的认识。

一方面,水是不可替代的资源,在当今,水荒已成为全球性问题。工业发达国家中,当年总用水量超过河川总径流量的15%时,就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米,到2000年总耗水量将达到13000亿立方米,供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒,如今已蔓延到全国,目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出:由于自然条件和开发条件的限制,年取水量10000~12000亿立方米,将是我国水资源可利用量的可能限度,再增加供水将十分困难。据1993年统计资料,长江流域水资源利用率仅为21%左右,可供水量比1980年仅提高128亿立方米,当流域出现枯水偏旱年,约缺水226亿立方米。目前,长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观,沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力;而今天的长江流域,除供水已出现紧张外,水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面,水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源,可以寻求可持续开发的途径,使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源,水资源是可以实现永续利用的。但是,水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的,是有一定限度的。任何无节制的开发,都会导致其受到破坏,并使其更新能力下降。因此,必须要对水资源的开发利用进行管理,以保护水资源的永续利用得以实现,否则,长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护,而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题,在市场机制下,这却是一个无法解决的问题。

另外,长江流域水资源又是一种公共资源,它不同于一般私人物品,不具有消费上的排他性,不是你用了我就不能再用,而是只要它存在,你可以消费,我也可以消费。长江水资源的这种特性,会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且,由于长江流域水资源是一种流域资源,它具有整体流动的自然属性,以流域为单元,水量水质、地上水地下水相互依存,组成一体,上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响;它同时具有多种社会功能,可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面,有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外,还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统,但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域,形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理

从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面,但绝不止于此;事实上,长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识,出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

(二)长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力,对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预,通过采取"集体行动",解决资源保护的"付费"问题,切实保证长江流域水资源的永续利用。过去,我国对长江流域水资源的保护也采取了行动,建立了管理机构,但效果却不明显,各种问题不仅没有得到很好的解决,反而出现了恶化的趋势。究其原因,是我们目前设置的公共权力 不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此,必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源,它具有公共资源的一般属性,如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品,对水资源的使用,必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理,将产生破坏性竞争。根据决策理论,在公共管理中,管理主体越多越分散,管理责任就会愈是趋于松弛,对资源的保护就愈为无力,资源的状况则愈坏。反之,权力越统一,责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心,责任就越明确,越统一,责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心,责任就越明确,权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此,在构建整个水资源保护体制时,必须实行统一指挥,加强调控,推行主要管理功能部门化,

确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时,水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题,在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制,需要有必要的权力交叉与分割。伸言之,在同一背景和理由下,水资源保护管理既需要集权,也需要分权与平衡。因此,在水资源管理体制中,一般都存在着权力分散的特点,形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上,在水资源保护管理体制的构建中,一直存在着集权与分权的难题。一方面,统一领导须在部门协调的原则下实现,集权不是大一统的权力垄断;另一方面,功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆,导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾,的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题,许多国家经过多年实践,大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向;水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集,越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路,只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制,才造成了一些问题。

其次,长江流域水资源保护又有着自身的特点,它作为一种流域资源,既是一种环境资源又是一种经济资源,具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征,而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面,长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围,由不同的主体分别行使管理权;另一方面,长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位,加之水资源的多重使用价值,使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑,使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决,但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制,其结果只能是整个流域水资源保护的失范,最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此,我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关,管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此,在长江流域水资源保护管理体制的构建中,同样也存在着集权与分权的问题,存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题;但是,其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府,而是必须从流域管理的特征出发,建立专门的符合流域水资源保护要求的机构,站在全流域水资源保护的高度,摒弃地方观念和部门利益,统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权,并在此基础上形成分权与平衡机制,确立协调原则和程序,才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

(三)长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律,统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性,保护需要采取集体行动,而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动,都必须设置相应的职能部门,以代表国家行使权力。在现代法治观念下,无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使,都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用,成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此,制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的,法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法,而是立什么样的法?该立法的目标、任务、功能、作用是什么?目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用?

在我国,国家保护自然资源,保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础,国家也已制定了一系列法律法规,基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善,尤其是在对流域水资源保护方面,存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部,它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》,从表面上看,这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为:

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力;但从理论与实践上看,水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范体系,目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定,确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门,但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后,也缺乏通盘考虑,污染防治法早于水法,水法又早于环境保护法,不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则,可操作性不够,缺乏相应的配套法规,特别是缺乏程序性规定,致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,造成权力设置的重复或空白,只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,又不能形成整体效益;反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污 者相脱节,管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明,职权不定,难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中,关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定:"……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构;然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定,当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用,致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在,才造成了流域水资源保护管理体制的混乱,以致于在淮河流域出现严重的水污染时,现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制,不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组,授予该小组以行政权,行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构,另设临时机构并委以重任,无论如何都不能说是正常现象;更何况,淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构,那么,《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律,理顺各有关法律之间的关系,以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用,保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是,流域水资源保护的流域特性是不可忽视的,即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后,根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同,等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别,如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主,黄河流域以水土保持为重点,松辽流域预防与治理并重,长江要以预防为主;即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任,由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同,对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法,它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整,更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用,但却不具有长江水资源保护的特征针对性;也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省(区)联合会签管理规定,但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说,不仅仅是达成协议的难度大,而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此,从对长江流域水资源有效保护的角度出发,当然需要制定专门的法律,根据具体情况设置制度体系,建立切实可行的保护体制。

在关于长江水资源保护立法的研究中,我们首先看到长江流域水资源的特点和现状,它具有显著的双重属性:长江流域水资源既是一种环境资源,具有公共资源的一般属性,即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性;又是一种经济资源,具有以长江流域为本体的特殊性,即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次,我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是,目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧,已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训,时刻在告诫我们,长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则,如果等到长江流域变成了又一个淮河流域,中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则,以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式,通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序;它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道,也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看,它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外,长江流域水资源的公共资源属性,也决定了市场机制或价值规律的无功能,必须要设置公共权力,而在现代社会条件下,能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下,设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限,规定其活动原则和活动范围,也是法律的基本职能。因此,无论从哪一方面看,制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性,根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践,可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想:

(一)《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成:

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务,规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为,规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

(二)长江流域水资源保护管理体系的设置原则

在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性,又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上,构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:

1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一,管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构,有助于减少决策和办事过程中的消耗,可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门,不只是简单的确定权力分工,为实质上是使机构之间具有了竞争性,这种竞争既有正面效应,如调动个部门的积极性,形成保护长江流域水资源的共同努力;也有负面效应,为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为,如果一个部门不这样做,则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的 方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力,而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时,"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生:而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争,则无法去注意和实现该权力的真正目标,从而导致效率低下或不计效率,使公共权力变成否定性的负值游戏。因此,应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义,吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训,避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上,长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标,选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言,就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权,使其能够担负起统一管理的责任,保证管理的效率。

2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的,必须有各相关部门的配合,而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策,控制各机构的活动与决定,使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾,既有预防性、又有战略性,既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中,必然会产生权力的交叉与分割,存在实际上的权力相对分散的多元化体制,也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下,就必须正确处理统一管理与分权的关系,在保证管理效率的前提下,确立合理解决矛盾的原则,建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限,明确各部门行使职权的法律程序和行为范围,以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下,统一管理是基本目标,各部门在这一目标下分权与平衡:必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序,适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系,它们各自均有明确的地位、功能和作用,既不能相互替代,也不能相互竞争,而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言,长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位,长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门,各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理;同时,还必须接受统一管理部门的宏观调控,及时调整工作方向,避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去,正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法,才出现了管理上的种种混乱,现在要制定有关法规,当然首先要解决好管理体制的协调问题,

确立各部门间的正常关系,以保证管理目标的实现。

3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中,不仅需要有效,也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标,有益于实现社会的共同利益,即公众的长远利益。而集体决策、民主决策,便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与,需要有对决策过程的了解和提出批评的权利,更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此,在功能性权力集中的同时,还必须建设决策性权力的协调合作机制,以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现,在长江流域水资源保护管理体制的构建中,就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利,在法律上赋予他们相应的地位与权力,设置必要的程序,保证这些权力的实现。

(三)长江流域水资源保护机构的职权。

要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任,必须改变其仅作为流域协调机构的现状,使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括:

1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。

2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作,检点工程对长江水资源的影响,检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。

3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报,要求各地区进行排污申报,指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报,根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。

4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省(市、区)界水质变化情况监测。

5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。

6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。

7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。

8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。

9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。

(四)《长江流域水资源保护办法》的制度体系。

长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统,各项制度间也应具有逻辑的联系,根据对长江流域水资源保护立法的整体构想,其制度体系与结构紧密联系,主要制度包括:

1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。

2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。

3、关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。

第6篇:水资源管理的原则范文

长江流域地处我国中南部,它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧,干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省(市、区)注入东海,全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省(区)。流域面积180余万平方公里,约占全国总面积的五分之一。

长江流域资源丰富,人口众多,经济发达。长江流域水资源特性突出:它流域多年平均降水量1070毫米,但时空分布不均匀;长江水量巨大,占全国径流总量的35%,是黄河水量的20倍,且径流年际变化不大,但水资源地区分布不均匀,年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性,也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件,立法的必要性正是建立在这一基础之上的。

(一)长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用,水作为人类生存的基本环境要素,与其它环境要素和资源都息息相关,大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体;水作为重要的经济资源,是一切生产活动都不能离开的重要条件,在某种意义上讲,水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关,而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此,可以说,长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关,对长江流域经济发展的一切规划与设想,也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确,在长江流域,优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是,一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的,如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质,长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想,就必须对水资源有充分的认识。

一方面,水是不可替代的资源,在当今,水荒已成为全球性问题。工业发达国家中,当年总用水量超过河川总径流量的15%时,就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米,到2000年总耗水量将达到13000亿立方米,供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒,如今已蔓延到全国,目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出:由于自然条件和开发条件的限制,年取水量10000~12000亿立方米,将是我国水资源可利用量的可能限度,再增加供水将十分困难。据1993年统计资料,长江流域水资源利用率仅为21%左右,可供水量比1980年仅提高128亿立方米,当流域出现枯水偏旱年,约缺水226亿立方米。目前,长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观,沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力;而今天的长江流域,除供水已出现紧张外,水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面,水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源,可以寻求可持续开发的途径,使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源,水资源是可以实现永续利用的。但是,水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的,是有一定限度的。任何无节制的开发,都会导致其受到破坏,并使其更新能力下降。因此,必须要对水资源的开发利用进行管理,以保护水资源的永续利用得以实现,否则,长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。

1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。

长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护,而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题,在市场机制下,这却是一个无法解决的问题。

另外,长江流域水资源又是一种公共资源,它不同于一般私人物品,不具有消费上的排他性,不是你用了我就不能再用,而是只要它存在,你可以消费,我也可以消费。长江水资源的这种特性,会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且,由于长江流域水资源是一种流域资源,它具有整体流动的自然属性,以流域为单元,水量水质、地上水地下水相互依存,组成一体,上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响;它同时具有多种社会功能,可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面,有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外,还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统,但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域,形成了实际上的分割管辖的现象。

2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理

从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面,但绝不止于此;事实上,长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。

1.长江流域水质性缺水问题严重。

2、工程性缺水问题严重。

3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识,出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。

4、长江流域水土流失问题严重。

(二)长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力,对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预,通过采取"集体行动",解决资源保护的"付费"问题,切实保证长江流域水资源的永续利用。过去,我国对长江流域水资源的保护也采取了行动,建立了管理机构,但效果却不明显,各种问题不仅没有得到很好的解决,反而出现了恶化的趋势。究其原因,是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。

长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此,必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源,它具有公共资源的一般属性,如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品,对水资源的使用,必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理,将产生破坏性竞争。根据决策理论,在公共管理中,管理主体越多越分散,管理责任就会愈是趋于松弛,对资源的保护就愈为无力,资源的状况则愈坏。反之,权力越统一,责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心,责任就越明确,越统一,责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心,责任就越明确,权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此,在构建整个水资源保护体制时,必须实行统一指挥,加强调控,推行主要管理功能部门化,

确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时,水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题,在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制,需要有必要的权力交叉与分割。伸言之,在同一背景和理由下,水资源保护管理既需要集权,也需要分权与平衡。因此,在水资源管理体制中,一般都存在着权力分散的特点,形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上,在水资源保护管理体制的构建中,一直存在着集权与分权的难题。一方面,统一领导须在部门协调的原则下实现,集权不是大一统的权力垄断;另一方面,功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆,导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾,的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题,许多国家经过多年实践,大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向;水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集,越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路,只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制,才造成了一些问题。

其次,长江流域水资源保护又有着自身的特点,它作为一种流域资源,既是一种环境资源又是一种经济资源,具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征,而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面,长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围,由不同的主体分别行使管理权;另一方面,长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位,加之水资源的多重使用价值,使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑,使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决,但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制,其结果只能是整个流域水资源保护的失范,最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此,我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关,管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此,在长江流域水资源保护管理体制的构建中,同样也存在着集权与分权的问题,存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题;但是,其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府,而是必须从流域管理的特征出发,建立专门的符合流域水资源保护要求的机构,站在全流域水资源保护的高度,摒弃地方观念和部门利益,统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权,并在此基础上形成分权与平衡机制,确立协调原则和程序,才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

(三)长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律,统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性,保护需要采取集体行动,而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动,都必须设置相应的职能部门,以代表国家行使权力。在现代法治观念下,无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使,都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用,成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此,制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的,法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法,而是立什么样的法?该立法的目标、任务、功能、作用是什么?目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用?

在我国,国家保护自然资源,保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础,国家也已制定了一系列法律法规,基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善,尤其是在对流域水资源保护方面,存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部,它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》,从表面上看,这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为:

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力;但从理论与实践上看,水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范体系,目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定,确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门,但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后,也缺乏通盘考虑,污染防治法早于水法,水法又早于环境保护法,不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则,可操作性不够,缺乏相应的配套法规,特别是缺乏程序性规定,致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,造成权力设置的重复或空白,只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,又不能形成整体效益;反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污者相脱节,管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

4.一些管理机构的法律地位不明,职权不定,难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中,关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定:"……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构;然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定,当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用,致使流域水资源保护举步维艰。

正是由于以上几个方面问题的严重存在,才造成了流域水资源保护管理体制的混乱,以致于在淮河流域出现严重的水污染时,现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制,不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组,授予该小组以行政权,行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构,另设临时机构并委以重任,无论如何都不能说是正常现象;更何况,淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构,那么,《环境保护法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文.预防为主也好.可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义.因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律,理顺各有关法律之间的关系,以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用,保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。

还需特别指出的是,流域水资源保护的流域特性是不可忽视的,即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后,根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同,等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别,如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主,黄河流域以水土保持为重点,松辽流域预防与治理并重,长江要以预防为主;即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任,由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同,对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法,它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整,更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用,但却不具有长江水资源保护的特征针对性;也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省(区)联合会签发布管理规定,但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说,不仅仅是达成协议的难度大,而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此,从对长江流域水资源有效保护的角度出发,当然需要制定专门的法律,根据具体情况设置制度体系,建立切实可行的保护体制。

在关于长江水资源保护立法的研究中,我们首先看到长江流域水资源的特点和现状,它具有显著的双重属性:长江流域水资源既是一种环境资源,具有公共资源的一般属性,即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性;又是一种经济资源,具有以长江流域为本体的特殊性,即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次,我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是,目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧,已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训,时刻在告诫我们,长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则,如果等到长江流域变成了又一个淮河流域,中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则,以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式,通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序;它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道,也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看,它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外,长江流域水资源的公共资源属性,也决定了市场机制或价值规律的无功能,必须要设置公共权力,而在现代社会条件下,能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下,设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限,规定其活动原则和活动范围,也是法律的基本职能。因此,无论从哪一方面看,制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。

建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性,根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践,可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想:

(一)《长江流域水资源保护办法》的基本结构。

《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成:

1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。

2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。

3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务,规定各项保护制度。

4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为,规定排放水污染物的管理程序和具体制度。

5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。

6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

(二)长江流域水资源保护管理体系的设置原则

在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性,又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上,构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:

1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一,管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构,有助于减少决策和办事过程中的消耗,可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门,不只是简单的确定权力分工,为实质上是使机构之间具有了竞争性,这种竞争既有正面效应,如调动个部门的积极性,形成保护长江流域水资源的共同努力;也有负面效应,为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为,如果一个部门不这样做,则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力,而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时,"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生:而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争,则无法去注意和实现该权力的真正目标,从而导致效率低下或不计效率,使公共权力变成否定性的负值游戏。因此,应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义,吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训,避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上,长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标,选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言,就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权,使其能够担负起统一管理的责任,保证管理的效率。转贴于

2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的,必须有各相关部门的配合,而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策,控制各机构的活动与决定,使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾,既有预防性、又有战略性,既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中,必然会产生权力的交叉与分割,存在实际上的权力相对分散的多元化体制,也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下,就必须正确处理统一管理与分权的关系,在保证管理效率的前提下,确立合理解决矛盾的原则,建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限,明确各部门行使职权的法律程序和行为范围,以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下,统一管理是基本目标,各部门在这一目标下分权与平衡:必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序,适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系,它们各自均有明确的地位、功能和作用,既不能相互替代,也不能相互竞争,而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言,长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位,长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门,各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理;同时,还必须接受统一管理部门的宏观调控,及时调整工作方向,避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去,正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法,才出现了管理上的种种混乱,现在要制定有关法规,当然首先要解决好管理体制的协调问题,

确立各部门间的正常关系,以保证管理目标的实现。

3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中,不仅需要有效,也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标,有益于实现社会的共同利益,即公众的长远利益。而集体决策、民主决策,便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与,需要有对决策过程的了解和提出批评的权利,更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此,在功能性权力集中的同时,还必须建设决策性权力的协调合作机制,以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现,在长江流域水资源保护管理体制的构建中,就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利,在法律上赋予他们相应的地位与权力,设置必要的程序,保证这些权力的实现。

(三)长江流域水资源保护机构的职权。

要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任,必须改变其仅作为流域协调机构的现状,使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括:

1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。

2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作,检查重点工程对长江水资源的影响,检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。

3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报,要求各地区进行排污申报,指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报,根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。

4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省(市、区)界水质变化情况监测。转贴于

5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。

6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。

7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。

8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。

9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。

(四)《长江流域水资源保护办法》的制度体系。

长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统,各项制度间也应具有逻辑的联系,根据对长江流域水资源保护立法的整体构想,其制度体系与结构紧密联系,主要制度包括:

1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。

2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。

3、关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。

第7篇:水资源管理的原则范文

关键词:南水北调;河南段;配套工程;管理体系;运行研究

南水北调河南段配套工程项目建设是南水北调中线工程的重要组成部分,项目起始于2009年从丹江口水库河南淅川陶盆渠首引水,在河南境内渠长达900多公里,流经河南34个县(市区),历时五年于2014年全线完工,将满足北京、天津、河北等主要华北地区的缺水问题。配套工程建成后,对于改善各地域水资源紧缺问题,提升人民群众生活用水质量做出了重要贡献。

一、国内其他调水工程管理经验及启示

调水工程在运行管理上,一方面要发挥政府在工程建设中的协同管理作用,保障供水工程的高效运行,另一方面对于配套工程管理,要着重从工程建设筹资结构及发挥工程经济效益上,合理兼顾各方利益,推进配套工程良性运行。从南水北调河北段配套工程管理来看,围绕“两纵、六横、十库”的供水网络架构,形成东西互补、南北调剂的配置格局;在投资主体上,河北水务集团将代表本段供水区域统一配置和调剂水量,并对供水工程及部分经营性资产进行运营管理。南水北调北京段配套工程作为中线受水区,在配套工程建设上主要结合输水工程、调蓄工程、水厂和调度管理上实现自动化、智能化管理;在投资上成立北京南水北调投资中心,通过融资来解决建设资金问题;在管理上,依据工程建设规划和规模,成立三大管理处;在水价及用水安全管理上,组织厂站规划与管网配套建设,实现统一水价和有序管理。

二、南水北调河南段配套工程管理原则

(1)统筹配置原则

由于南水北调配套工程涉及面广,各项基础设施建设及管理复杂度高,在配套工程管理上更需要从统筹配置上来发挥其综合作用,实现工程建设与管理的协同衔接。南水北调河南段配套工程在水网分布上,既要保障城市用水,还要兼顾农业及生态补水,确保不同地区、不同季节、不同流域的供水平衡。

(2)效率与公平原则

对于水资源也属于稀缺资源,在使用中要兼顾效率与公平,特别是对于水资源供需矛盾问题,要从节水、用水、管水上做到科学、合理、有序,提升水资源配置的效率。同时,水资源作为生活必需品,如果水价高于居民的生活要求,则会影响水资源的半公益性价值。因此在水资源定价管理上,要从不同地域、不同配套工程投资及地区经济发展上进行优化,制定合理水价,体现社会公平。

(3)以公益性为主导原则

南水北调河南段配套工程是公益性、经营性兼有的民生工程,其公益性表现在跨流域调水上,要满足对不同地区生态补水的实际需求,要发挥季节性调水功能,减少对地下水的过渡开采,并改善地域生态环境;经营性表现在工程建设的资金投入上,要通过经营性管理来实现资金回报,利用水价来优化水资源的合理调度和配置。南水北调工程建设整体上要服从公益性目标,以政府为主导来协同市场化运行。

(4)责权利相结合原则

权力与责任是对应的,在南水北调河南段配套工程运行管理上,构建明确的责任主体是实现权力合理分配的基本原则。坚持“谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”原则,从水资源产权归属及责任、利益划分上进行明确,并通过构建有效的约束机制,来实现责权利的统一,发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用。

(5)可持续原则

坚持可持续性发展是实现配套工程长远发挥作用的基本,也是符合当前水资源配置实际的基本需要。水资源在不同地区的调度、分配、规范使用是缓解用水紧张的有效途径,而利用水价来调节和强化居民的节水意识,提升水资源的利用率,促进高污染、高耗水产业进行结构优化的重要机制。同时,坚持可持续性发展,从合理利用水资源,保护生态环境上,促进社会、经济、生态的发展。

三、南水北调河南段配套工程管理体系

针对南水北调河南段配套工程的管理,从水资源的特殊性上,围绕“政府宏观调控、准市场运作、企业化经营、用水户参与”的方针,来充分调动各方积极性,促进配套工程的良性运营。

(1)加强政府的宏观调控,实现水资源的合理调度

开展政府主导的配套工程运行管理体制,有利于提升水资源的配置水平,促进各项配套工程的有序运行。政府作为配套工程建设的主导者,其在优化水资源合理配置上,更需要从地区经济发展实际,从水资源、居民生活收入等方面进行调研,加强对水资源配置格局的优化,促进防洪、抗旱、生态、农业的协同发展。因此,政府要从全局上进行宏观把控,统筹各方利益,统一实现水资源调度与管理,确保合理利用。

(2)建立市场准入机制,完善配套工程的产权与管理

发挥市场在促进水资源合理配置中的积极作用,一方面要强化政府在水资源调控中的作用,另一方面要从市场机制引入中,通过市场手段来发挥市场价格传导机制,优化水资源配置管理。针对市场价格过高问题,要在保障用户基本生活条件下,通过行政干预和市场手段,开展有效用水需求分析,保障

供水体系;在配套工程产权管理上,针对水资源的排他性和非竞争性,注重发挥市场机制来实现水资源的调度,协同好抗旱与防汛工作关系,确保工程成本的回收,及各项工程设施的及时维护。

(3)导入企业化经营,完善责权利

根据南水北调配套工程投资主体的多元化,根据“谁投资、谁受益”原则,从投资产权关系上进行明确责任、权力和义务,形成风险共担、利益共享的约束机制,保障供水平衡。在日常运营中,开展投资集约和管理效率激励机制,从多元化投资上发挥各方效用,如实行股份制,引入企业化管理,保障国有资产的保值增值;在运营成本管理上,严格各项制度,围绕配套工程输送、分配、调度实际来细化管理,强化水权的协同与监督,保证供水工作安全有序。

(4)开展用水户参与,增强管理公开性和透明度

水资源配套工程的最终受益者是用水户,而用水户参与到工程管理中,是实现供水管理公开性、透明度的具体体现,也是维护所有者权益,实现水资源合理配置的重要内容。配套工程作为基础性工程,公众有权参与到运营管理中,一方面通过开展用水户的参与,从水资源调控与配置上,保障用水户的合法权益;另一方面用水户参与管理决策,特别是对水价制定、水资源管理各项政策的制定,通过听取民众意见,来彰显政策的透明度;再者,利用用水户的参与,来监督各项日常管理工作的落实,有助于降低配套工程管理不善带来的资产流失,也降低了运营成本。

(5)构建法律法规体系,形成水资源长效管理机制

南水北调河南段配套工程运行管理需要法律的支撑,特别是在工程建成后及运行管理中的复杂性问题,通过相应的法律法规来加以保障,是促进工程多元化投资、实现水资源管理各方协同发展的基本要求。针对配套工程涉及区域较广实际,在责任、权利、义务划分上,结合各项法律法规条例,从取水、用水、水价、配置等方面进行详细规范,并对政府、企业、用户间的行为进行监督,保障水资源生态化发展,促进惠民水利工程真正发挥其综合效益。如开展沿线工业污水排放监测长效机制,加强对水体运行情况的跟踪与监测,防治水质污染;积极建立信息化、智能化水资源调度管理系统,从水资源运营上,科学分析、统一调度、及时调配水资源,提升配套工程整体管理水平。

参考文献

第8篇:水资源管理的原则范文

关键字:水资源;决策系统;数据库

Abstract:The monitoring and management system of the Liao River Basin water resources is a dynamic interactive computer aided decision-making system, it changes the general information system decision support information bottleneck state, and pays more attention to the practicality and effectiveness of the system. Through a large number of rich monitoring data information ,it helps the water resources sector decision-making, and improves the scientific management of the water resources.

Key words: water resources; decision support system; database

中图分类号:TV213.2文献标识码:A文章编号:2095-2104(2012)02-

辽河流域水资源监控管理系统是为了促进辽河流域水利现代化,并以水资源的可持续利用为目的,开发的一套新型水资源监控管理系统。该系统以水资源监测为基础,以现代计算机为手段,以水资源优化调度为核心,最终实现水资源的可持续利用。通过水资源信息的采集、传输、模型分析,及时提供水资源决策方案,并快速给出方案实施情况的评估结果,以确保实现水资源的统一、动态和科学管理,做到防洪与兴利、地表水与地下水、当地水与外调水、水质与水量、优质水与劣质水之间联合调度与管理,确保水资源与社会经济、生态环境之间的协调发展,以支撑社会经济的可持续发展。

由于水资源本身及其管理工作的特点,决定了水资源信息数据量大,各要素间的结构和关系复杂,建立水资源信息管理系统为实现水资源的可持续利用提供了依据。水资源信息管理系统通过对水资源信息的积累,可及时分析和掌握水资源的数量与质量、开发利用与供需状况等动态变化,对加强水资源管理的科学性与及时性,提高水资源管理水平,实现水资源的可持续开发利用,具有重大的科学意义和实用价值。

1.系统设计依据:

《水文资料整编规范》SL247-1999

《水文自动测报系统设计规定》SLT5051-1996

《水文自动测报系统设备基本技术条件》SLT102-1995

《基础地理信息要素分类与代码》GB/T 13923-2006

《地理信息标准数据基本规定》GB21139-2007

2.系统设计原则与数据管理

为更好实现水资源管理系统的预定目标和功能,需要建成一个使用先进、高效、可靠的水资源管理信息化平台。

2.1系统设计原则:

2.1.1总体规划,突出重点的原则

辽河流域水资源监控管理系统规模庞大、结构复杂。在系统建设中要遵循总体规划、统筹考虑、突出重点等原则。

2.1.2适用性与先进性并存的原则

在方便使用的前提下,力求先进、科学,把水资源管理过程中的新思想、新方法融入到系统的开发中,真正做到数据与图形相融合。

2.1.3易学易用易维护原则

系统最终是为用户服务,系统开发应考虑不同层次的用户,系统界面设计友好、操作直观、简便、易维护、实用、易用。

2.2数据管理

ArcSDE是ESRI公司推出的空间数据库引擎,也是ArcGIS系列的核心产品之一。ArcSDE在ArcGIS客户端应用和底层数据库之间充当着数据通信的作用,通过它可将空间数据方便地集成到底层RDBNS或PRDBMS中,实现由大型数据库统一管理空间数据和非空间数据,本系统采用关系数据库Oracle 9管理空间数据和属性数据,确保空间和非空间数据的一体化集成。Oracle数据库是与ArcGIS可以很好地实现挂接,应用灵活,具备本系统所需的数据库功能,数据维护与修改方便。

2.3系统功能的设计

系统主要包括以下主要功能:

2.3.1数据监控

①自动数据分类

自动数据分类首先对辽河流域卫星数据遥感影像进行分析,其中包括辽河流域内相关地区的卫星数据的收集,和对卫星数据遥感影像校正。对卫星影像校正,是通过数据所覆盖范围,投影系统、分辨率等信息的输入,利用系统对遥感影像专题分类。

②实时数据传输

数据自动交换,不需要人为干预,交换速度快不会有数据积压集中传输而导致的拥堵现象,所以降低了系统对网络稳定性的依赖。

③提供可靠性数据

对计算机已经分类的遥感专题,通过人机交互,对已经完成的分类结果进行改错和更新,提高数据的可靠性。

2.3.2综合信息管理

①数据库管理

对庞大而复杂的基础数据库、模型数据库、专业模型库进行整合。系统规模庞大、信息量多,数据传输接口友好,并且对信息存储、加工、传输进行专业化管理。

②运行日志管理

可以对工作人员的工作日志进行管理,包括任务分配等,可以方便地通过网络对工作人员分发任务,工作人员可以在网上随时记录自己每天的工作情况。

③权限管理

操作者权限不同,系统授予的权限不同。

④主动上报管理

系统支持主动询问和主动上报工作问题,工作记录等上报方式,上报时间间隔可以设置。

2.3.3实时控制管理

①实时成果输出

实时把数据成果以各种接口形式的文件及时以各种形式输出。

②实时数据分析

通过对流域内等诸多要素的监测形成有效的数据管理,运用相应的模型对监测数据、报警数据、影像叠加、操作数据的记录、统计、对比等进行综合分析。

③远程数据管理

将本地ARCSDE连接远程ORACLE,或是通过远程机器的ARCSDE来连接另外的ORACLE来达到远程对服务器数据的管理。

④控制日志管理

对每天服务器的具体操作以日志的形式保存到服务器中,对操作予以记录。

2.3.4决策辅助系统

①水资源决策

包括水资源预报、水资源管理和调度,在面临重大的水资源决策时,可以根据所提供的各种预案,包括水资源预报方案等确定能为有关各方所接受的方案,并允许决策者或专家根据自己的知识、经验进行定性分析与判断,直接干预方案生成及评价整个决策过程。

②实时调度

在水资源决策后,系统可通过网络每隔一定时间给下属单位发出调度指令,缩短了调度时间。

③群决策支持

各位决策者通过本系统在局域网内部进行通信,相互交流,共享存于网络服务器中的公共决策资源,在某种规程的控制下实现群体决策。

3.结论与展望

辽河流域水资源监控管理系统是一种动态的交互式计算机辅助决策系统,由水资源监测、预报、管理、调度、控制等系统所组成。根据现代水文水资源科学的有关理论,利用当代先进的系统分析,为决策者提供流域水资源管理、调度方案,直接干预方案生成及评价整个决策过程。根据流域水文水资源特点和供用水特征,研究和开发的流域水资源监控管理系统。

参考文献

【1】卞建民,杨建强,水资源可持续利用评价的指标体系研究,水土保持通报,2000,20(4);

【2】薄燕怀,实施水环境全流域管理的初步研究,安徽师范大学学报(自然科学版),2000,23(4)

【3】何大伟,我国的水环境管理问题与对策,科技导报,1999(8)

【4】胡振鹏,傅春,王先甲 著, 水资源产权配置与管理,北京:科学出版社,2003;

第9篇:水资源管理的原则范文

【关键字】循环经济 饭店运营 管理方式 转变

随着旅游产业的发展,饭店业所耗费的能源、造成的环境污染已引起了社会的关注。本文在旅游循环经济的理

念下探讨了作为旅游循环经济产业体系重要组成部分的饭店业在运营与管理中如何贯彻循环经济原则。

一、循环经济的定义和原则

循环经济(Circular Economy,or Recycle Economy)是物质循环流动型经济的简称。它本质上是一种生态经济,即运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。传统的工业经济是一种“资源-产品-污染物”的线性经济,对资源的利用是粗放型的和一次性的。与此不同,循环经济倡导的是一种与地球相和谐的经济发展模式,它要求把经济活动组织成一个“资源-产品-再生资源”的流程,所有的物质和能量要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用。

循环经济以“3R”原则作为指导,即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(Recycle)。

减量化原则是输入端方法,即减少进入生产和消费过程的物质和能源消耗量,从源头上节约资源和减少污染物的排放。它对污染的防治是通过预防的方式而不是末端治理的方式来解决的。在生产过程中,制造商可以通过减少每个产品的原料使用量,通过重新设计、改进制造工艺来节约资源和减少废弃物排放。在消费过程中,人们可以选择包装物较少的物品,购买可循环使用的而不是一次性的物品,减少垃圾的产生。

再利用原则是过程性方法,即提高产品和服务的利用率,尽可能多次或多种方式地使用物品,避免物品过早成为垃圾。在生产过程中,制造商可以通过标准设计,增强通用性,提高重复使用率。

再循环原则是输出端方法,它要求物品完成使用功能后重新变成再生资源,就是我们通常所说的废品回收利用和废物综合利用。资源化能够减少垃圾的产生,提高资源的利用效率。与资源化过程相适应,消费者应增强环境保护意识,提高购买再生物品的自觉性,促进整个循环经济的实现。“3R”原则在循环经济中的重要性不是并列的,人们常常简单地认为所谓循环经济仅仅是把废物资源化,实际上循环经济的根本目标是要求在经济流程中系统地避免和减少废物,而废物再生利用就是减少废物最终处。

二、饭店的能源利用现状

传统经济模式下旅游饭店对资源的利用存在巨大的浪费现象,主要表现在以下几个方面。

1、饭店的建筑设计与能源浪费

首先是有些饭店的建筑设计不符合能源运转规律,如建筑的外表面积过大,建筑方位没有考虑风向对能源消耗的影响,建筑外墙颜色不符合能源吸纳要求,选择的建材隔热保温效果低。其次,饭店的能源中心和管道规划缺乏系统性,如能源中心离主体建筑过远,建筑采用大范围集中供能方式,中央空调通风管道的走向和分路方式不合理等。

2、饭店设施配备与能源浪费

这种饭店设施配备与能源的浪费主要体现在设施能耗与饭店的实际经营不匹配。如饭店的耗能设备设计容量过大,设备设施本身的设计就缺乏节能保障;灯具不节能;水龙头出水量过大;设备的能耗方式没有根据客源、气候、活动内容等进行针对性的设计,使能源得不到完全利用;锅炉的热气在没有利用的情况下直接外排;冷凝水得不到回收;管道散热严重等。

3、饭店能耗管理与能源浪费

饭店管理不到位,也存在大量的能源浪费。主要表现在管理者和基层员工都缺乏主动节约能源的意识。如电表、水表、煤气表、燃油及蒸汽流量表等计量仪表配备不足、对不用的设施设备没有及时停止运转等。

4、日常经营对库存物质的浪费

饭店的日常经营需使用大量的办公耗材、后勤耗材和客用易耗物品,但是在现实中可以发现大量的浪费耗材现象。如许多饭店的客用拖鞋、肥皂、洗浴液等耗材都是一次性的,这些物品在饭店中大量使用既浪费了自然资源,也不利于环境保护。饭店可以运用循环经济思想来寻找能源使用和耗材管理过程中的节能降耗空间,通过技术管理等多方面来提高资源的利用率和利用效果。

三、“3R”原则在旅游饭店资源耗费管理中的实施

旅游饭店是一个资源消耗相当大的经济实体。“减量化”原则要求减少进入旅游饭店生产和消费流程的物质量,从生产的源头开始减少能源和耗材使用的同时,还能最终减少废弃物的产生。按照这一原则,饭店要通过采取各种管理和技术的手段来节约资源,这不仅需要管理思想的改变,更需要饭店在运作结构上进行相应的改良和努力,具体的操作可以分别从技术和管理上进行节能降耗。

1、从技术方面推进饭店节能降耗

饭店在筹建期间就应该从建筑结构设计、装修入手,尽可能使饭店的建筑设计及规划利于节能降耗。

首先在建筑结构的设计上要利于减少对能源的消耗。如建筑方位要考虑风向对能源消耗的影响,建筑结构要充分考虑采光对能源消耗的影响等。饭店对大堂等公共场所的设计要尽可能广泛采用大面积自然光以代替白天的照明灯;将传统的饭店客房卫生间(进门侧面便是卫生间,即使白天也必须开灯)设计成与客房透光的卫生间。在建筑材料的选择使用上,尽可能使用节能建筑材料。

其次采用节能型设备或设施来减少能源的消耗和提高能源的利用率。如对饭店中央空调机组的选型、蒸汽系统饭店油烟净化设备、洗衣设备等“耗能大户”要精心选择;对饭店的自动扶梯也可以加以改进,这样既可节电,又减少电梯磨损,同时也可降低噪音,可谓一举三得;在必要的地方安装触摸式定时电灯或声控灯,人来灯亮,人走灯灭。采用替代性制冷系统、先进的荧光照明系统和改善供热设备及电力配给系统等,也可以让饭店在更大程度上节约资源。

最后要利用替代性资源减少对环境的污染,实现清洁生产和可持续发展。无论是景区内的饭店还是景区外的饭店应该尽量使用那些相对于人类来说“取之不尽、用之不竭”的能源,要因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能等清洁能源,这些清洁能源所产生的绿色电力具有可再生、对环境影响很小等特点。在一些先进国家的能源利用中,绿色电力已经占有重要的份额,特别是那些建在旅游景区的饭店,有些已经达到能源利用的“绿色化”。例如,加拿大阿鲁姆旅游风景区的生态旅馆,其全部能源都来自于太阳能,除了能量收集和转化装置外,旅馆还建有能源储备系统,这样就保证了对太阳能的长久利用。

2、从管理方面推进饭店节资降耗

首先要使全体员工都有节能意识,营造一种节约资源的氛围。饭店是一个能耗大户,资源消耗面广,因此节能是个系统工程,涉及从最高管理层到基层服务的每一位员工。只有每位员工都提高节约资源的意识,在每一个岗位上都能够主动做好节约资源的工作,节约资源才能成功。为此,饭店应该重视节约资源的宣传教育工作,提高认识。

其次要加强日常节约资源的管理,做好能源基础管理工作饭店必须从眼前抓起,从小事抓起,从日常抓起,做好最直接、最基本的日常节约资源的管理。

最后要在保证服务质量的前提下改进传统的服务程序或方式。饭店目前所采取的服务方式是在一定的背景下形成的,从循环经济的角度看有些方式是不尽合理的,如饭店床单的“一天一换”就是没有必要的。饭店尽可能在保证服务质量的前提下,使服务程序或方式更加科学、合理并且节约资源。

四、再利用原则在旅游饭店资源耗费管理中的实施

再利用原则在饭店资源耗费管理中的运作主要体现在延长饭店设施设备的使用寿命,延长饭店资源的使用时间和次数。这同样可以分别从技术和管理两个方面进行。

1、延长设施设备的使用寿命

首先培训员工正确使用和保养各种设施设备,以减少对各种设施设备的无谓损坏,延长各种设施设备的使用寿命。其次,饭店应加强各种设施设备的更新管理,能够修理和翻新的就不要重置,要尽可能选择容易更换通用元件的设施设备,很多设施设备的更新可以采取“部分更新”的做法,使这些固定资产能够得到最大限度的利用。

2、延长饭店资源的利用时间和次数

首先可以通过添加节约资源的装置达到重复利用的目的。如在洗衣房与锅炉房之间建立地下蓄水池,将原先排入下水道的洗衣房各洗涤设备的废水及蒸汽凝结水回收,经过沉淀过滤处理,用于锅炉的粉末除尘、员工厕所冲洗及员工通道的地面冲洗;对空调机组运行时热交换器产生的含热量的凝结水进行回收,在经过水质优化处理后可用于锅炉回水。其次,合理地改进处理或使用资源的方式也可以达到重复利用的目的。比如,洗过蔬菜、水果的水可以用来清洗客房以外和饭店周围的公共区域等;破损的布草可以作为抹布或拖布使用;废旧报纸用于干擦玻璃后再进行回收等。

3、再循环原则在饭店资源耗费管理中的应用

饭店资源的再循环利用是指饭店资源在完成使用功能后重新变成可以利用的资源。对此,饭店仍然可以从技术和管理层面上进行运作。

(1)在技术上,要通过先进的废物和污水处理技术实现回收再利用。例如对厕所粪便的利用,有些生态旅馆配备了机械化可堆肥厕所系统和化粪池系统,其简单构成和工作流程是,有4个分割间,容量为28公升,循环时间为7天,在压力下由一个间歇性的沙滤器渗漏填满。这样的技术和设备更容易为位于风景区的生态饭店采用,因为它们有更大的地域空间来建造相关设施和安装相应的设备。

(2)在管理上,要教育和鼓励员工积极参与饭店各种物品的再循环利用。回收“废物”没有员工的积极主动参与是无法实现的,为此需要向员工进行循环经济思想的宣传教育,使员工真正意识到地球资源是有限的,“垃圾是放错了地方的资源”,积极投入到回收废弃物的行动中。同时要采取各种措施对员工的回收“废物”行为加以鼓励。

总之,饭店发展循环经济是旅游业可持续发展的需要,是与国际饭店业接轨的需要。饭店发展循环经济也是开源节流的重大举措,有利于节约自然资源,降低经营成本,有利于增强市场竞争力,赢得更多的客源。发展循环经济,可使饭店的经济效益、环境效益与社会效益达到高度一致。饭店发展循环经济是现代饭店走可持续发展道路的时代抉择。

【参考文献】

[1] 李庆雷、明庆忠、马继刚: 旅游循环经济视野下餐饮业的运营与管理[J].生态经济,2007.

[2] 宋伟:循环经济在饭店管理中的应用[J].企业家天地,2007.

[3] 于干千:基于循环经济理论的中国餐饮业可持续发展探讨[J].商业研究,2006.

[4] 毛惠:循环经济观下的饭店能耗成本控制[J].湖南第一师范学校学报,2007.

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