西方国家的失业保险制度研讨

20世纪70年代以后，由于新一轮金融危机造成严重的经济滞涨，为了刺激经济、提高就业率，英国政府又制定了一系列法律，如1970年《同工同酬法》，1975年《就业保护法》和《性别歧视禁止法》等［1］。到了1976年，考虑到上述法律在功能上可以进一步相互协调和配合，由贸易部整合相关法律并最终由议会通过了一部新的《社会保障法》，以帮助失业工人的就业和生活问题。然而，上述措施的实施并没有取得预期效果。直到1979年，撒切尔夫人执政后，进一步采取激进的改革方式，特点是加强对失业工人等弱势群体的保护。1988年制定了《就业法》，1995年又对1976年的《社会保障法》进行大量修订，主要目的在于扩大失业保险的覆盖面，增加对失业工人的保险待遇等。这一系列组合式的失业保险法律的制定，有效缓解了英国的就业压力，同时带来了英国经济的持续增长。

德国虽然完成工业革命的时间较晚，但发展迅速，在第二次工业革命期间就已经完成了对英国的超越，成为资本主义世界强国。然而，19世纪末20世纪初，德国经济开始进入大萧条，失业问题开始加剧。在解决失业问题的第一阶段，德国学习了英国的相关经验，先后颁布了一系列有关促进就业和保护失业工人的法律。比如，1918年的《工人保护法》《劳动时间法》;1922年的《工作介绍法》《工业法院法》《劳动扩张法》《劳动仲裁法》;1926年的《劳动法院法》;1927年的《职业介绍和失业保险法》以及1934年的《国民劳动秩序法》等。德国通过立法，逐步建立起失业保险法律体系。第二次世界大战以后，德国的经济遭受重创，经济发展几乎停止，大量人口失业。所以，德国政府把促进就业作为社会政治经济发展的重要目标。这一时期失业保险方面主要适用的是1967年的《促进经济稳定增长法》和1969年的《就业促进法》［2］。在长期治理失业的过程中，德国政府发现，要想解决失业，保证充分就业，必须由国家出面，对失业问题进行全方位的宏观治理。这一思想被后人总结为“魔力四边形”，即政府应当把解决失业放在一个总体的经济目标当中，具体而言就是把充分就业、经济增长、通货稳定和对外经济平衡确定为国家宏观调控的四大目标。国家通过对宏观目标的实现来完成对失业的综合治理。这一思路，对世界各国解决失业问题具有里程碑式的意义。

美国是在两次世界大战中崛起的国家，同时也饱受失业问题之困扰。为了刺激经济，解决日益严重的失业问题，美国亦开始建立符合自己国情的失业保险制度。1933年，罗斯福开始推行“罗斯福新政”，新政中的一个重点工作就是对失业进行救济。1935年，美国颁布《联邦社会保障法》，这是一部对美国就业制度和失业保险制度的建立产生了直接影响的重要法律。这部法律中有两项内容最为重要:第一，规定由政府投资大力兴办公共工程，给失业工人创制就业机会;第二，该法令专门对就业作出规定，指出就业是由美国政府承担责任，并建立有雇主与雇员劳动关系的任何行业提供任何劳务，同时明确农业劳动力不属于就业的范畴。这是世界范围内第一次以立法形式将纯农业人口排除在失业救济范围之外，也是第一次以法律形式明确政府有责任帮助失业工人实现再就业。20世纪60年代，美国进入了经济增长新时期。由于产业升级进程加快，一方面是夕阳产业中出现大量失业工人;另一方面则是朝阳行业中大量的空余岗位无人填补。在这一时期，美国政府的主要任务是加强职业技术培训、提高劳动力知识素质。为此，美国政府颁布实施的有关法令，主要有1962年—1967年的《人力资源开发与培训法》《职业教育法》《同工同酬法》《就业机会法》《工作刺激计划》和《就业年龄歧视法》［3］。值得关注的是，职业教育和职业培训系统的建立，使得美国工人不仅是职业技能得到提升，职业抗风险能力得以加强，更为重要的是整个职业教育和培训全部由政府出面进行。

与西方国家不同的是，我国改革开放以前，在传统的计划经济体制下，囿于对社会主义性质问题的狭隘理解以及统包统配的就业方针，国内理论界一直否认失业问题的存在，认为失业是资本主义制度下的一种社会现象。然而，随着我国市场经济的建立与发展，特别是我国目前正处于经济转型期，日益严峻的就业形势也迫使我们重新审视有关失业的问题。西方国家的失业保险法律制度，对完善我国失业保险法律相关制度具有启示意义。

(一)重视失业工人的救济

失业是西方各国政府一直关注的问题，既然消除失业是不可能的事，那么面对失业工人，政府首先要做的就是救济失业工人，并保障他们的基本生活，这也是失业法律制度中第一项重要功能。从西方各国的做法来看，救济失业工人的主要方式，就是提高失业工人失业保险金待遇。从这种方式来看，国家在其中扮演的角色相对消极。但是我们必须看到，在失业时能够保障基本生活，是每一个失业工人生存的依靠，同时也是为今后再就业做的物质储备。所以，尽管此种方式相对陈旧，但必须承认，在应对初期时的失业问题时，它是比较有效的。但是应当注意的是，对于失业保险的待遇一定不能过高，以高于最低生活水平但低于最低工资水平为宜。因为高失业待遇可能带来延缓就业问题。如英国在《失业保险法》中规定，政府支付的失业金，一般是失业人员在失业前工资的40%—75%［4］。这意味着，失业人员所领取的失业保险金完全可以维持其在失业期间的基本生活甚至是较高生活。这种高失业待遇使得失业人员宁愿失业而不愿放弃享受闲暇。为此，1997年上台的英国首相布莱尔提出了“第二代福利”的思想。该思想的本质就是要消除劳动者对福利的依赖，鼓励人们工作。为此，布莱尔之后的历届政府顶着巨大压力，出台法律来降低失业救济金标准和严格限制给付条件。

(二)落实政府促进就业功能

从德国的“魔力四边形”，到2000年被称为美国最大规模的一次就业体制改革的法律———《劳动力投资体系法》颁布，政府在解决失业问题时的功能，早已从过去的被动消极变为主动积极防患于未然，即保障就业。美国早在罗斯福新政时期，就明确了政府是保障就业的唯一主体。为了增强劳动力的职业抗风险能力，落实政府在失业问题上的责任，美国政府积极推行职业教育与职业培训的政策。由于经济快速发展，使得劳动力抗职业风险能力不足。美国职业教育与培训，其建立的基础是美国政府对整个宏观经济的把握。因为如果没有对经济发展进行有效预期，那么开设的职业课程将很快被市场淘汰。目前，美国人将该国的职业培训总结为“一站式”服务法律，它包括职业分析、择业推荐、就业培训和从业调查。更难得的是，这样的政府服务又是与就业者的个性化相结合的，体现了美国政府的再就业制度向着人性化方向发展。2008年6月，美国失业率升至5．5%，达到了自危机爆发以来的最高点。然而，在全球蔓延开来的经济危机来势汹汹，但是美国失业率依然保持在社会经济可以承受的范围，除了得益于十几年来美国经济增长作为物质保障以外，也得益于美国政府自2000年以来对《劳动力投资体系法》的全面贯彻执行。

(三)出台专门政策解决产业结构性失业

产业结构升级改造带来的失业，一直是世界各国解决失业问题的一个难点。针对产业结构性失业，德国提出了解决该问题的完整思路，即出台专门政策加以调控，比如对鲁尔工业区失业问题的解决。德国的鲁尔区是欧洲传统的老工业区，钢铁冶炼业十分发达。但是这种对于资源过度依赖的传统产业，在第三次科技革命到来以后，很快就面临产业结构的被迫转型，于是庞大的失业队伍在所难免。解决失业工人的生活、就业，成为考验德国政府执政能力的一大难题。经过一系列缜密研究，德国政府提出了专门的政策:一是在失业工人层面，政府要求年纪大的提前退休，其余的接受培训，转移到其他工业领域就业。二是在企业层面，政府大量扶持当地新兴产业、服务业和中小企业。三是德国政府开始投资办学，目前鲁尔区已经成为欧洲大学密度最高的地区，鲁尔区的产业升级顺利完成。

(四)着力发展中小型企业

在西方各国积极保障就业的政策中，发展中小企业是政府扩大就业需求的重要手段。德国解决鲁尔区的失业问题，还有美国解决金融危机带来的失业问题，主要手段都离不开发展中小型企业。据统计，美国目前的2000多万个企业，其中99%是小企业，而小企业的销售额占国内生产总值的50%左右，就业人数占总数的53%［5］。失业人员自主创业或者到小企业就业己经成为美国就业的一个明显特点。而美国政府也为小企业的发展提供各种有效的支持，如各州设立小企业开发中心，推广为小企业服务的就业培训计划，建立“小企业孵化基地”，以低价租赁方式提供创业场地、设备和工具，动员教育、科研、经济等部门对小企业提供技术、信息、信用担保、市场分析、政策咨询、开业指导等帮助，促进小企业的发展。1994年，美国就业人数增长330万，其中62%在小企业就业。

我们必须看到，西方各发达国家大都经历过或仍在经历着诸如经济转型期、产业结构调整期以及经济危机所带来的持续失业问题。我们甚至可以这样预言，只要市场经济运行模式不变，失业问题必将成为各国政府必须着力解决的问题。同时我们也应该认识到，任何国家在治理失业问题时从来都不是一帆风顺的。比如，英国高失业保险待遇造成的就业迟缓问题等等。从上述经验、教训中，我们可以得到如下认识。第一，政府是解决国家失业问题的主要推动力量，失业问题是一个事关国计民生，同时又是一个纷繁复杂的社会问题。没有国家对宏观经济的整体把握，很难实现对失业问题的解决。第二，要想建立一个适合我国自身国情特点的失业保险法律制度，必须有效发挥该制度的两项功能:一是保障失业人员的最低生活;二是政府必须积极为失业人员创造再就业的机会。只有该两项功能的协调发挥，才能真正保证充分就业目标的实现。第三，我国的立法者、政策制定者，在解决中国失业问题时，对任何他国的措施都不能盲目搬套，不能脱离中国的国情。（本文作者：李辉 单位：山西财经大学 法学院）