财政支出绩效评价质量提升路径探究

【摘要】建设高质量发展的绩效评价体系，是预算绩效管理质量提升的关键，是全面实施绩效管理的基础。文章基于党的报告提出的“全面实施绩效管理”，结合绩效评价实践工作中发现的绩效评价指标设置不科学、指标权重确定不合理、结果应用被动等问题，从绩效评价的全过程出发，分别从准备、设计、实施、报告、结果应用五个阶段提出绩效评价质量路径优化建议。

【关键词】绩效评价质量；评价指标；评价方法；评价报告

一、绩效评价质量的内涵与特征

（一）绩效评价质量的内涵

国际标准化组织颁布的ISO9000：2005《质量管理体系基础和术语》中对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。结合财政支出绩效评价的定义，“固有特性”可理解为评价机构、评价人员从经济性、效率性、效益性三个方面对财政支出进行客观、公正的评价，提供知识服务；“要求”则是指所提供的知识服务能够满足委托方的需求，综合来看，可将绩效评价质量界定为：评价受托方依据财政支出绩效评价要求所提供的知识服务满足评价委托方需求的能力和特性。根据绩效评价工作的开展，可将绩效评价质量界定为：绩效评价过程及其结果的优劣程度。广义的绩效评价质量是指绩效评价工作的总体质量，包括组织管理工作和业务工作；狭义的绩效评价质量是指绩效评价工作全过程的质量，侧重于设计、准备、实施、报告、归档等一系列环节的工作效果。

（二）绩效评价质量的特征

绩效评价质量应具有客观性、可靠性、准确性、适用性、充分性、一致性、及时性等特征。（1）客观性。一是指评价人员要实事求是地检查与评价；二是指绩效评价的结论能反映客观实际情况。（2）可靠性。一是要求评价人员在评价过程中要搜集如实反映绩效评价结论的证据，且要有可靠的来源渠道；二是要求评价结果和事实相符。（3）准确性。一是指评价人员在绩效评价过程中一丝不苟、反复核对财政资金使用情况及产生的效益，定量定性准确，判断评价有理有据；二是指评级结果有客观、可靠、充分的证据支撑，评价结论实事求是。（4）适用性。一是指绩效评价结果能够满足委托方的需求；二是指评价结论能够对政府决策或财政支出起到应有的作用。（5）充分性。一是指评价人员在评价过程中尽可能地搜集充分的绩效评价证据；二是指绩效评价的结论能充分地反映预算单位或项目单位的客观实际。（6）一致性。主要是指评价人员的绩效评价工作和评价结论，均反映了绩效评价委托人的需要。（7）及时性。主要是指评价人员的评价工作和评价结果，均能满足绩效评价委托人或授权者在时间上的要求，及时提供咨询报告，为财政决策提供服务。

二、绩效评价质量关键影响因素分析

从中央和地方的实践来看，绩效评价从最初的项目支出到部门整体支出，再到政府财政综合支出，以及目前的财政政策绩效评价，预算绩效管理范围逐步扩大，绩效评价的资金规模呈现递增趋势，但制约绩效评价质量的绩效评价指标、评价方法等关键因素依然存在不合理的地方。

（一）绩效评价指标

绩效指标体系是绩效评价的核心，决定了评价的方向和质量，在对财政支出监测和评价过程中发挥着关键作用，是制约绩效评价质量提升的根本。虽然财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔[2011]285号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）两个文件中对绩效评价指标框架、共性指标体系框架进行了规范和引导，但从绩效评价的实践来看，由于评价对象所涉及的行业领域、评价目的等存在较大差异，在绩效评价指标的设计和选择上要求也不尽相同，共性指标过于笼统，个性指标体现不足，评价指标可衡量性不够，与项目匹配度不高，绩效评价分类指标体系尚未构建，进而制约了绩效评价质量的提升。

（二）评价指标权重

指标权重设置各指标在整个指标体系中的相对重要程度，指标越重要则权重值越高，反之则越低。权重的确定有利于评价主体在评价过程中抓住核心问题，提高绩效评价的效率和质量。因此在权重设计过程中对每一个指标权重都需仔细斟酌，太高或太低都将影响评价质量。目前绩效评价指标权重确定的方法主要有主观经验法、AHP法、熵值法等，且财预[2011]285号文给出了绩效评价指标的参考性权重分值。但在实际评价过程中，不同地区、不同评价机构在同一类项目、同一个阶段的评价指标权重设计过程中，差异较大，权重分值设置较为随意，权重分值过度体现项目管理，而对项目绩效分配权重较少，评价结果不够客观，影响结果的应用。

（三）绩效评价方法

财预[2011]285号第21条对绩效评价方法做了原则性说明：“绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。”但是在绩效评价操作过程中，某种方法具体应用于哪种情况并没有明确界定，从而导致评价主体在评价过程中不知该选用哪种方法，最终导致评价结果不科学、不准确。

（四）绩效评价标准

评价标准是评价主体在绩效评价过程中衡量被评价主体绩效目标完成情况的参考依据，财政部制订的相关制度提出评价标准包括计划标准、行业标准、历史标准及其他经财政部门确认的标准。但实践过程中，在不同的评价目的下，项目类别、项目属性不同，其评价标准的选择应该有内在规定，不同指标的评价标准设计应该有相对稳定的标准支持。否则，同一个评价事件，即使采用统一的评价指标，因为标准的差异，也会导致评价结果差异很大，不具有可比性。

（五）绩效评价报告

目前，绩效评价分为自评和第三方评价两种形式，在重大项目的评价过程中，大部分地区引入具有资质的第三方机构进行绩效评价，第三方评价机构的独立性、专业性能够在一定程度上保证评价结果的客观性、真实性，但各地参与绩效评价实践的第三方机构大多数都是会计师事务所，对绩效理念和绩效评价的专业性认识不够，在绩效评价过程中侧重项目管理和财务管理的合规性、合法性审查，而对资金使用效益问题关注不够，审计痕迹太重，未能体现绩效评价以改进预算管理为目标的理念和宗旨，评价报告的规范性、适用性有待加强。

三、绩效评价质量优化路径

绩效评价是全面实施绩效管理的核心和关键，高质量发展的绩效评价是提升财政管理的内在需要，更是现代财政制度改革的重要抓手。绩效评价的全过程包括绩效评价的准备、设计、实施、报告、结果应用五个阶段，而这五个阶段中所涉及的质量控制要素较多，也最为关键。笔者结合绩效评价工作实践从以下几个方面提出路径优化建议。

（一）准备阶段

目前，财政部门作为绩效评价规则牵头制定者、组织协调者和监管者，在绩效评价准备阶段，应由财政部门预先确定绩效评价对象，并成立绩效评价小组。一般情况下，绩效评价小组可选聘有资质的第三方机构。因此，在该阶段质量控制的核心源于两个方面：一方面是第三方评价机构的资质与能力，要求财政部门通过政府采购形式遴选符合条件的第三方机构作为绩效评价的受托方；另一方面是财政部门或预算部门在第三方机构评价过程中所提供的相关绩效评价资源保障。

（二）设计阶段

绩效评价设计阶段包括两个方面：一是评价工作方案的设计，以保证按照委托方规定的时间、任务高质量地完成评价工作，评价工作方案质量控制的关键在于评价实施方案是否完整、可行。二是绩效评价体系框架的设计，具体包括评价指标、指标权重、评价方法、评价标准等关键内容。这两方面对绩效评价质量的提升起着至关重要的作用。因此，在绩效评价指标体系设计过程中：（1）要厘清指标体系的内在逻辑性，以绩效目标为逻辑起点，在指标设计过程中要注意指标的科学性、完整性、可操作性、数据的可获取性等，将绩效评价指标与部门中长期财政规划目标以及项目库建设相结合，建立绩效评价分类指标体系，使评价结果在共性指标方面具有可比性，在个性指标方面具有差异性，为评价结果应用奠定基础。（2）合理确定指标权重，目前评价机构在权重确定过程中主要采用主观经验法，该方法简单、易操作，但随意性较大，因此在权重设计过程中尽量采用定量方法较为客观。（3）选择合适的评价方法。评价方法的选择要与指标的设计对应起来，绩效评价过程中，可能不同类型的指标所涉及的方法也不一样，如在分析效益性指标时，成本效益法、公众评价法可能更为合适，在分析经济性时，比较法、因素分析法更为合适。因此，在评价过程中，可结合评价指标特点确定主要方法，这样才能保证评价结果的质量。（4）评价标准和评分标准的制定。在评价标准制定中，优先适用国家或行业标准，其次是计划标准或历史标准，另外标准的制定要紧密结合外部经济环境的变化；而评分标准的设计需要在指标业绩值测算类型的基础上设置详细的评分规则，以利于评价工作的开展。

（三）实施阶段

实施阶段的核心任务是调查、搜集与评价项目相关的证据资料，以支撑评价结果。评价工作组可根据具体情况采用现场勘察、面访、座谈会等方式，与利益相关方进行深度交流，取证、核实有关资料信息，并进行分析、打分，初步形成评价结论。该阶段质量控制的核心在于绩效评价证据搜集做到充分且适当，基础数据准确、真实、可靠。因此，要求评价小组按照评价原则，依据绩效管理目标和绩效评价指标两个方面，通过相关证据与数据支撑，合理打分评级，并做好评价过程记录，确保评价结论客观、真实。

（四）报告阶段

评价报告质量是整个绩效评价质量控制的重要环节，该阶段会依据设计阶段的评价指标、评分标准等内容进行非常明确而详细的评价，并最终得出评价结论，为委托方提供管理咨询建议。报告阶段的质量需从外在和内在两个方面进行控制，外在角度需从报告形式对评价报告进行质量把关，衡量报告在体例格式、文字和数字使用方面是否合规，结构是否合理，以及报告的交付与合同约定是否一致等；内在角度需从报告内容对评价报告进行考核，包括报告对预算资金来源、资金支出结构等介绍是否清楚，绩效目标实现、绩效指标分析是否到位，效益描述是否客观全面，评价结论是否客观公正，提出问题是否有针对性，提出建议是否合理可行等。

（五）结果应用阶段

绩效评价的目的是为了提高财政资金的使用效益，其评价结果的应用是检验预算绩效管理工作成效的标准，因此，绩效评价作为改进预算管理的工具和手段，在结果应用阶段，质量控制的核心在于评价结果的反馈、问题整改和结果公示三个层面。首先，在受托方向委托方提交最终评价报告之后，预算部门要对评价结果进行及时反馈，该环节重点控制反馈意见的真实性、合理性；其次，预算部门要对评价报告中提出的问题进行整改，该环节重点考查整改问题是否与评价结论一致，问题整改是否有效；最后，评价结果的公示，根据相关法律规章要求，评价结果要通过一定的方式和渠道向利益相关者公示，该环节重点关注评价结果公示范围、方式、内容等是否合规、准确。全过程绩效评价质量控制体系的构建，是确保公共资金使用效率、提升绩效管理质量的重要措施，有助于我国经济实现从高速增长向高质量发展的转变。但制约绩效评价质量的环节和因素很多，为加快形成推动高质量发展的绩效评价体系，财政支出绩效评价质量提升需从绩效目标设置开始，构建事前、事中、事后全过程的质量控制体系，以更好地满足委托方及利益相关者的要求，规范绩效评价行业的发展，为全面实施绩效管理，推动政府绩效管理改革，建立现代财政制度提供重要支撑和保障。

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作者：江书军 单位：河南理工大学财经学院