财政分权论文：中俄财政分权安排比较分析

本文作者：洪丹丹 单位：上海财经大学国际工商管理学院

中俄财政分权安排之比较

中俄的政府组织结构非常相似，但各级政府之间的财政分权安排由此而形成的对地方政府的激励条件各自有别。中国是一个财政分权和政治集权相结合的国家，有五级行政机构：中央、省级、市级、县级和乡镇级，20世纪80年代初以及1994年的两次财政改革进一步将财政权力下放，扩大了地方政府的一些税收自主权。俄罗斯是联邦制国家，也有五级政府机构：联邦中央、联邦成员、一级地方政府、二级地方政府和三级地方政府，联邦中央、联邦成员和一级地方政府都有权力决定本级别的财政收入与支出。在各级地方政府的财政支出责任分配上，二者也非常相似。中国省级以下的政府在公共支出总额中的比重持续上升，而俄罗斯的地方政府基本上承担着大比例的公共支出。但在地方政府的支出责任分工却都不明确，二者的地方政府都需要承担大学前教育、大部分的医疗和地方基础设施建设及维护等公共品的提供，并支持和补贴国有企业，如俄罗斯地方政府的最大支出是用于补贴大型国有企业以及公用事业上。同时，私人企业的管理权都集中在地方政府手中，地方政府负责审批、税收、监管等事务，甚至地方政府也可以向企业租售土地，并制定各种地区的法规政策。二者在财政收入来源和结构上也非常相似，尤其表现在具有一定的财政自主权。中国的地方政府财政由预算财政收入和其他财政收入组成，俄罗斯地方政府财政由地方本级财政和共享财政组成，两国的地方政府本级财政均有各项特别的税种设置，包括营业执照费和其他费用、各种附加税和罚款，还有非税收的财政收入，其中主要是来自于地方的土地租售、地方政府拥有的国有企业的各种利润以及国有资产私有化的收益等。

中俄在财政收入的分配上有显著差异。中国的财政收入分配形式尽管多种多样，但一般情况下，财政收入的分配方案是下一级政府与上一级政府形成协议，按比例分成后结余自留。实际上，省一级政府相对以下各级的地方政府拥有更多的谈判权，能够保留一定的财政收入。但是省一级以下的地方政府财政收入的分成并不如省一级政府与中央政府之间财政收入的分成情况那么规范和详细。有的地方政府通过其他收入等方式成为地方税基的拥有者，成为刺激它们尽可能扩大财政收入的原动力。与之相对，俄罗斯政府之间的财政分配往往需要一而再、再而三的讨价还价才能确定，联邦中央政府以下各级的地方政府财政自有收入取决于各自权力的大小。即便地方政府的某些财政收入有一定比例的增加，但是其预算收入也未必随之增长，二者并不相关。联邦中央和联邦成员协商制定财政分成方案，每一年或每两年协商决定后者的财政分成方案，导致大部分的联邦成员没有一个固定的方案来规范共享财政的比例和财政转移的金额。联邦成员政府与地方政府的财政分成也比照其与联邦中央政府的情况考量，一般的情况是首先由联邦成员政府估算下一级地方政府财政支出的基本水平及其相应的金额，而后与各地方政府讨价还价，决定财政转移和共享财政的分成比重，讨价还价式的财政收入分配方式导致了地方政府没有任何激励去增加财政收入，因而也没有动力促进该区域的经济增长。

理论模型

通过对两个典型化事实的比较分析，可以看出中央政府对地方政府的政治激励对分权下的地方政府行为选择是有较强影响的。基于Blanchard和Shleilfer（2001）的理论模型分析，可以了解分权下的政治激励对地方政府行为的重要影响，同时也可以从地方政府行为的角度解释不同的变迁路径与经济绩效的关系。假定一个国家中的政府只有两个层面，每一个地方政府都面临着一个简单选择：要么选择增长策略，限制资源向那些濒临破产的旧国有企业或部门转移，同时允许有竞争力的新生私有企业的市场准入和发展；要么选择阻碍策略，继续向这些旧有的国有企业或部门提供资金和政策支持，甚至直接注入资本金，并不允许新的私有企业的市场准入。

假定y代表地方政府选择增长策略所带来的额外税收收入，即如果地方政府选择促进新生私有企业的发展，可以获得更多的税收收入。b代表地方政府选择阻碍策略所获得的财政收入，即如果地方政府还是支持旧有国有企业，可以获得的税收收入。b可能反映国有企业的收入以受贿、现金等形式转移给地方政府，也可能反映地方政府官员从中获得的垄断租金。假设中央政府的愿望是地方政府选择增长策略，可以通过两种方式来影响地方政府的选择：一是与地方政府分享税收收入，a为地方政府可以获取的来自于增长份额的分成比率，如果一个地方政府选择促进新生私人企业的发展，那么它能获得额外收入ay；二是控制地方政府的政治权力，如中央政府可以通过选任地方政府官员来控制他们的策略选择。因此，地方政府有两种不同的获取收益的可能性，要么选择增长策略，从新的税收分成中获取ay，要么选择阻碍策略，从垄断租金中获得b。中央政府可以通过控制政治权力来影响地方政府的选择，用px代表地方政府选择阻碍策略也掌握权力的概率，py代表地方政府选择增长策略并掌握权力的概率。定义P=Px/Py，那么P值取决于地方政府官员是否由中央政府任命产生，或是由选举产生，即中央政府的政治权力在多大程度上影响地方政府官员的选择。如果地方政府官员是被任命的，可以认定中央政府能自由地选择P的价值；如果他们是被选举的，那么结果依赖于中央政府影响选举结果的能力，比如是否采用推荐或特定候选人等方式。如果中央政府并不能影响地方政府官员选举或任命的结果，那么p值可能小于1，地方政府将更倾向于被旧的利益集团“俘获”而选择各种方式支持原有的国有企业或部门，抑制新兴的私有企业发展。因此，如果Pxay>Pyb，即Pay>b，地方政府将选择增长策略，允许新兴的私有企业进入和发展，不受旧有的国有企业各种垄断租的“俘获”，从而获得了效率的提高和经济的整体提升。

根据这些分析和假设条件，如果地方政府选择增长策略，必须满足Pay>b，这意味着p值越大，政治权力越倾向向中央政府集中；或是a值越大，地方政府从增长策略中获得的新增分成收益越多，那么潜在的y值也越大，并且要高于地方政府从旧的国有企业获得的垄断租b，那么其就会选择放弃对旧的国有企业的各种扶持政策，允许新的效率高的企业发展，从而获得增长的收益和好处。反之，其会继续阻碍新兴的私有企业进入和竞争，继续维持获得垄断租，无法获得增长的收益。在讨论该模型的各参数之前，对“中央政府选择增长策略”这一假定会存有疑问，从中国和俄罗斯的实践经验上观察往往是中央政府的各项政策或措施破坏了经济增长的正向趋势，但这一模型考察的是地方政府的行为模式，在转型的大背景之下，如果假定中央政府比地方政府更不易受到最初的租金持有者———国有企业或部门的“俘获”，这一模型的假设条件就成立。考虑P值，中国的地方政府官员基本上是由上一级政府任命，并且中央政府采用绩效考核评估地方政府官员是否促进了该地区的经济增长，并以此来作为晋升或提拔的条件之一。因此，P值显而易见在中国应该是一个较大的数值。在俄罗斯，地方政府官员是由选举产生，并非来自中央的任命。尽管中央政府也可以通过行政职能的方式，或对地方政府官员选举的支持来影响地方政府的选举结果，但是与中国的中央政府相比较，俄罗斯的中央政府奖赏和惩罚地方政府的能力会受到较大的限制，其P值应该是远低于中国的。依据这一简单模型的分析，政治权力的不同表现形式，可能将成为分权下的中国和俄罗斯地方政府行为差异的一个重要原因。为了能保持一个足够大的P值，即使a值略低，也能让地方政府选择增长策略。中国的中央政府与地方政府共享财税收入和支出的责任，但是由于政治权力集中，即上一级政府有任命下一级政府官员的权力，即便a值略低，分权下的地方政府也有较强的激励来促进该地区的增长。俄罗斯中央政府面临一个较低的P值，如果a值也较低，那么地方政府将毫无动力选择增长策略来促进该地区的经济发展。

这一模型的推断可以从俄罗斯早期的中央与地方政府的财政分权制度演进中观察到，在大多数俄罗斯地区，中央政府根据以往延续下来的财政分成习惯会采用a>1，通过向一些产油区征税，中央政府容忍着巨额财政赤字以弥补净收入下降导致的财政收入不足。与此同时，中央政府也在政治上加强了对地方政府官员的管理，所以P值也相对较高。这些政策发挥了一定的作用，因此，这一时期地方政府基本上选择增长策略来促进该地区的经济增长。但是，后来巨大的财政赤字压力让俄罗斯的中央政府不得不减低a值，向各个联邦转移越来越沉重的财政压力。政治权力并不像前期那么集中，地方政府官员的选举制度日趋成熟，大大减低了P值。不断持续的衰退不仅打击了俄罗斯的经济，同时也减少了对y的期望值，而在中国的分权化改革过程中，分权下的政治激励在促进地方政府选择合理的行为上有较大的正面效应，即政治激励对分权下地方政府行为的影响非同小可。这也从一个侧面验证了许多学者关于分权的竞争性收益需要依赖政治集中化的结论。

结论

首先，中国在某种程度上强调政治激励的财政分权在促进经济发展中发挥了有益的作用，正如大部分研究强调中国财政分权的竞争性收益需要依赖政治集权化的观点一样，中国受益于这种较强的政治激励的正面效应。

其次，俄罗斯前期财政政策和经济绩效相对贫弱的一个主要原因是政治权力的分散化，因此，俄罗斯的财政联邦主义经历了集权—分权—再集权的历程，实际上是分权下的政治权力从相对集中化到分散化，重新又回到集中化的过程。尽管各种设计良好的税收和财政政策能够激励地方政府促进经济增长，但这些政策要求中央政府和地方政府之间有明确的税基和财政收支责任上的分离。倘若这些条件都不满足，就需要明确的政治激励的信号，以引导地方政府行为的选择，从而促进经济的发展。

如果扩展理论模型中P值的涵义不只是中央政府对地方政府官员任选的权力，也指来自本地区选民自由迁徙所带来的税基变化，即一个良好的选举制度能够提高P值，这一模型就可以认为是传统财政分权理论“用脚投票”模型的一种扩展。由此可以总结一个良好的财政分权若发挥作用有三个条件，a值和P值的两个涵义，即地方政府财政收支的自主性、中央政府的政治控制和良好的退出与呼吁机制，三者之间相互约束并互相影响。本文的讨论集中在分权下政治激励对地方政府行为的重要性，同时也认同一个良好的退出与呼吁机制也能大大提高P值。大量文献更加强调分权下财政激励的有效性即财政自主性的重要性，但若脱离对分权下政治激励的讨论，这一分析就会有失偏颇，这也是本文的研究意义所在。