地方税权配置法律问题探析

摘要：基于分税制背景下的我国地方税权配置情况，对现行地方税权配置中存在的问题进行分析，提出了完善地方税体系的构想，以期对相关工作有所借鉴。

关键词：地方税权；地方税立法权；分税制

1994年我国进行了分税制财政改革，旨在逐渐建立财税分权体制。虽然名为“分税”，但是实际上税权是逐渐收回中央，相关税收法律法规也由中央颁布。实践中，逐渐暴露出中央与地方税权划分不均带来的诸多问题。地方税权缺位造成地方政府财政困难，地方政府为了筹措资金采用土地财政、举借债务、滥用收费权等方式。

1分税制背景下的我国地方税权配置

税权是国家或政府的征税权，税权划分对整个国家具有重要意义。1994年我国进行了分税制改革，改变了“划分收支、分级包干”的体制，通过税种的不同来划分央地的收入，旨在梳理央地的财权关系。同时，我国地方税体系也在逐步构建和完善。地方税是中央税的相对概念，是由宪法和法律赋予特定地方国家机关行使税收立法、税收征管并由此享有相应税收收益权力的总称[1]。目前，我国地方税体制存在很多问题，最首要的就是忽视法律法规在构建地方税体制中的地位，地方税立法层级不高，央地间财权分配不均衡。随着市场经济快速发展以及法治化水平不断提高，我国地方税权配置紊乱的问题逐渐暴露出来。

2现行地方税权配置中存在的问题

2.1地方税收立法权缺失

地方税权中最为核心的权力是税收立法权，税权配置中存在的问题很大程度上就是地方税收立法权出现的问题。根据法律规定，地方税收立法权归于中央，主要是由国务院行使。这种过度集权的模式带来了很多问题，不仅加重了中央的立法压力，而且也造成了行政立法权的膨胀。地方税收立法权缺失，地方无法通过税收立法灵活协调经济发展。虽然地方在实践中拥有事实上的税权，但是由于缺乏合法性保障，与税收法定原则相悖，导致地方税配置出现诸多问题。在一系列税制改革之后，税权仍高度集中于中央，本应在税权的纵向划分上具有一席之地的地方税权无法立足。基于这种情况，地方只能“另谋出路”，形成了事实上变相的立法权，例如部分地方税率的调整权。这种事实上的地方税收立法权主要集中于省级政府，由于其获得税收立法权的路径是法律明令禁止的转授权，近年来很多学者开始探讨其存在的合法性依据。

2.2地方税税收收益权与地方政府事权不平衡

地方政府的主要收入来源之一是地方税收收入，地方税的税收收益应当由地方政府支出责任决定，这样才能做到事权与财权平衡。我国央地事权的划分并没有专门的法律进行规定，只能通过分散的法律法规勾勒出大致的划分界限。自分税制实施以来，央地的事权与财权一直关系紧张，事权划分不明确，导致中央与地方事权重叠交错，地方政府主动或被动地需要管理大量事务，导致财政开支产生巨大缺口。近年来这种情况非但没有得到改善，反而愈演愈烈，财权仍在上移，事权逐渐下放。这种情况下，地方政府承担较重的事权，导致地方政府财政困难，税务系统无法正常运作。为了筹集资金，地方基层政府不得不选择其他方式，但是却引发了譬如土地财政、乱罚款、乱收费、地方大肆举债等问题，对地方经济发展无疑是一种阻碍。

2.3地方税收征管权发生异化，地方行政性收费泛滥

在税收征管方面，地方的自由裁量权较大，各地征管政策亦各不相同。地方政府各部门之间沟通机制不完善，缺乏有效的信息整合，税收征管体系整体来看有待提高。有些地方政府借此钻空子，利用收费弥补财政空缺。地方政府收费行为具有很强的随意性，长期以来无法得到有效监管。地方政府肆意征收各类行政费用，不断增加收费项目、扩张收费规模，导致地方税权不断异化[2]，行政机关收费却不作为、收费范围任意扩大、行政不透明等现象普遍存在[3]。自从2018年开始实施减税降费政策以来，地方政府取缔了很多行政事业性收费，但是我国行政收费泛滥的现象依旧严重，为经济健康运行埋下隐患。

3完善地方税体系的构想

3.1适当赋予省级政府限定性的税收立法权

解决央地财政分配关系紧张的根本方法是构建合法高效的地方税体系，这也是实现税收法定原则的重要前提。因此，完善地方税体系的首要环节就是通过立法的形式将其确立下来。可以在宪法框架下，赋予省级地方政府限定性税收立法权；程序设计方面，也需要制约地方税收立法权，主要包括权力使用的形式、范围等[4]。同时，为了避免地方政府滥用税收立法权，保证税收立法权的权威性，地方的税收立法权只能限定于“地方税”相关内容，例如地方税率确定权、付税减免权等的权力主体只能是省级政府，不能过度扩张。

3.2合理划分央地财权与事权的配置

根据事权与财权相统一的理论，要对中央与地方政府、地方各级政府之间的事权与财权有明确的划分，并且应当由法律法规等规范性文件予以明确规定，其变动亦须经过固定程序。一直以来，央地税收收益权的划分主要依靠行政命令，缺乏稳定的法律依据。因此想要合理划分央地财权与事权，首先要做到的就是以法律为主导，以事权为划分基础，让地方税收收益权在中央与地方之间得到合理分配。做到中央应办的事由中央财政负担、地方应办的事由地方财政负担。各级政府都应有相应的财权和财力作保证，这是解决现行分税制财政体制存在问题的关键所在[5]。中央政府主要负责宏观调控、收入再分配、经济整体发展规划等事权，地方政府负责区域经济发展、本辖区居民的具体生活事务等事权。

3.3实现税收征管模式转变

合理的税收征管模式对于完善地方税体系、提高征税效率具有重要意义，税收征收机关应当提高税收征管能力，提高税收征管效率。在开展税务服务过程中，将税收政策宣传落实、行政复议、管理减免税等与税务服务和管理相结合，降低纳税成本，强化税款征收、税源管理[6]。各级政府应当建立起制度化的税收征管监督工作，创建地方税务稽查运作体系，形成高效的税收征管监督机制。同时，发挥人民群众的监督力量，根据地区实际情况设计合理的民主监督机制，保障人民能够参与到税收征管的监督工作中。

参考文献：

［1］龚晓露.确立地方税权的立法思考［D］.广州：暨南大学，2018.

［2］董通.分税制改革视角下我国中央与地方税权关系法律问题研究［D］.兰州：兰州财经大学，2018.

［3］姜超.税收立法权分配问题研究［D］.杭州：浙江财经大学，2018.

［4］李舟.中国地方税权配置法治化困境及破解机制［J］.改革与战略，2016，32（5）：36-38，135.

［5］彭礼寿.合理的税权划分是地方税发展的基石［J］.财会研究，2006（6）：10-12.

［6］张千帆.集权还是分权？地方自治的成本-利益分析［J］.江苏社会科学，2009（5）：129-135.

作者:赵奉超 单位:重庆大学法学院