土地开发的规范管理原则

作者：邵文龙 薛学盛 单位：运城市国土资源局

山西省土地开发整理工作已走过十多年的历程，在此期间，先后出台了《山西省土地开发整理项目管理暂行办法》、《山西省土地开发整理专项资金管理暂行办法》、《山西省土地开发整理项目竣工验收暂行办法》等一系列规范性文件，标志着我省土地开发整理工作已全部纳入建设项目规范管理轨道。其中包括：项目选址、评估评审、立项入库、规划设计、预算下达，以及项目实施、竣工验收等方面。经过多年的实践，已日趋规范。但是，随着项目的增多，也逐渐暴露了行业发展中的不足。

1存在的问题

土地开发整理项目工作是一项系统工程，涉及到国土、财政、水利、农业、环保、交通、规划、林业、电力等许多行业和部门，涉及面广、技术要求高、政策性强。加之土地开发整理项目情况复杂、特点各异、制约因素多，在项目的运行过程中，存在的问题将阻碍和影响着项目正常实施。1）项目申请立项工作不扎实。由于土地整理项目资金充足有保障，加之属于民心工程，相关部门往往将其当作政绩工程，在项目选点时考虑外在因素多，不能完全按原则进行立项。2）规划设计质量有待提高。从已实施的项目来看，相当一部分项目没有针对项目区实际情况或项目特点作科学、严谨的设计，多是抄袭和闭门造车。设计深度也达不到施工阶段相应的要求，部分项目的施工设计图达不到工程量核定，工程量的出处和核实无从下手，更达不到指导施工的要求。此外，部分项目设计方案与实际情况有出入，方案征求各方面意见工作做得不到位，成为施工阶段设计变更的主要因素之一，从而影响了项目实施进度和建设质量。3）项目施工单位和监理单位专业性不强。部分施工单位、监理单位对土地开发整理行业涉及的工程内容不清楚，不懂行；现场施工队伍技术力量薄弱，责任心差；现场监理人员配备少，专业不对口，无法满足实际工作的需要。4）项目不能按期完工。原因有三：一是项目施工要考虑耕种及季节要求，只能在农闲或种植作物轮种时施工，影响工期；二是一旦出现变更，从申请到批复周期过长，变更内容及相关的审批权限不明确，导致工程延期；三是部分干部群众对土地开发整理工作认识不足，在项目实施过程中出现矛盾时，或与其预期有差距时，以没有达到施工标准为由阻挠施工，拉长了项目建设工期。5）单项工程质量评定体系不完善。对工程质量如何鉴定没有统一的标准，缺乏行业有效的检测体系，影响工程质量的认定和核准。6）后期管护工作不到位。缺乏资金支持，缺乏制度管理。已建成的基础设施只是简单地移交给村委会，村民对于工程管护缺乏积极性，不能完全发挥建成项目应有的作用。上述问题，既有体制、机制、组织等方面的原因，也有管理者能力、水平、敬业精神等方面的原因。如何做才能减少矛盾，规避风险，在现有条件、环境下确保项目的顺利实施，作为一名基层从事土地开发整理项目管理工作者，我认为必须抓好以下几个环节。

2规范管理的关键环节

2．1严格遵循项目选址条件择优选择申报项目在项目正式申报前，要深入备选区进行全面细致地调查核实。保证所选项目满足以下条件：一是符合土地利用总体规划；二是项目区地块相对集中连片，核查现状图数据库，确保新增耕地率符合要求；三是具备开展土地开发整理的基础设施条件；四是项目区土地权属清楚，无争议；五是项目区所在乡镇政府及村干部、农民群众积极性高，有较强的组织协调能力，能全心意地为项目服务。

2．2做好公众参与工作项目前期工作中的测量、可研、初设预算是项目提出、论证、评价和决策的基础，对项目建设顺利与否和建成后的效益、合理性和可靠性都将起到决定性的作用。测量工作。土地利用现状图大多变更不及时，不能真正反映现状实际，图斑面积、规模与实际不符，因此必须提高勘测质量。测量结果要真实反映项目区权属、地类、地形、工程勘察的实际情况，指导规划设计。）规划设计与预算工作。加大设计深度，保证设计指导施工。要开好三个会，把设计方案和预算落到实处。一是相关单位协调会，项目实施涉及到的农业、水利、环保、电力、交通等部门，由政府牵头组织召开部门一把手会议，统一思想，明确职责，落实方案，做到国土搭台，各家协同，共唱一台戏。二是征求意见会，项目承担单位督促和要求设计单位深入项目区，充分了解当地耕作习惯和生产建设要求，召开镇、村干部及群众代表会议，充分听取群众意见和要求，让农民规划先行。三是设计方案反馈意见会，设计突出一个“实”字。结合项目区土地利用现状，针对项目特点、项目区土地利用限制因素等，做好主要建设工程位置、走向、工程量的设计，选定工程的主要施工方法和施工布置，提出分项工程量和项目实施方案。并召开镇、村干部及群众代表设计方案反馈会。

2．3科学编制实施方案合理划分标段项目施工是一个复杂的系统工程，工程类型多，作业面大。依据工程特点和项目区现场条件，综合考虑、统筹安排、科学全面地编制实施方案，做到针对性强、操作性强。编制实施方案。包括项目建设任务目标、项目组织设置、公告制度、合同管理制度、工程监理制度、工作制度、资金管理、权属管理、文件管理、后期管理、安全制度、项目验收等12个实施方案。方案的科学编制，是确定项目管理者对工程质量、数量、进度、资金使用等实行无条件的检查和监督的权力。合理划分标段。标段划分既要考虑施工内容的专业要求，将土地平整、道路工程、机井、排、灌、沟渠等工程施工和电力安装划分开，又要考虑施工过程中几个独立的工程施工单位能够平行施工，避免交叉干扰，避免两个标段交界面工作责任的推诿和扯皮；还要有利于监理单位对各标段的协调管理，保证工程进度、计划目标的实现。

2．4成立全面高效的现场指挥部指挥部领导组成员应由县（市、区）国土、财政、农业、水利、交通、电力、林业、环保等相关职能部门及项目所在乡镇主要领导组成，县（市、区）政府主要领导担任领导组组长。指挥部主要职责：一是协调各职能部门形成合力；二是解决施工中出现的矛盾、问题，在出现突发事件或纠纷时，能及时协调到位，化解矛盾，形成集体决策；三是可抽调水利、电力、道路等方面的工程技术专家，配合项目承担单位开展相关技术指导工作；四是制定严格的管理制度，实现用制度管人，用制度管项目。

2．5严格施工管理施工单位是将工程项目的建设意图和目标转变成具体工程的生产经营者，对其管理的成败直接关系到工程质量和群众的满意度。除用设计文本、投标承诺及施工单位编制的施工方案约束施工单位外，还要做到以下几点。编制符合项目特点、切实可行、有操作性的施工方案。针对工程实际和特点拿出具体施工工序和方法；配备技术人员和管理人员；安排的机械种类、数量；预进场材料的质量、数量；预计工期；检测手段与达到的标准；制度建设、奖罚办法、安全措施等。施工方案要能指导全部施工内容，并能让监理单位、承担单位可用于监管。

2．6选好用好工程建设监理单位工程建设监理是实现项目有效管理、控制和协调的重要手段之一。在项目管理中实行监理制，有利于承担单位真正抓好项目实施建设协调、控制和管理，承担单位仅需派出少量人员直接负责项目实施建设的管理工作，从较为宏观的角度对项目建设过程进行控制，对总工期、总投资、最终建设成果和重要工程部位质量等方面进行控制。具体的实施过程由监理单位对工程施工单位履行合同义务的工作加以控制、监督和管理，一方面有利于借助和发挥专业机构的技术资源优势，为项目实施提供技术保证和支持，保证项目建设达到预期目的；另一方面可以使承担单位将更多的精力投入到后续工作的规划决策中，做好项目顺利实施的外部协调工作。因此，对项目承担单位来讲，选择好监理单位，处理好与监理单位的关系，是实现项目工程质量、投资和进度控制的重要保障。承担单位既要尊重监理单位，放手让其大胆工作，严格质量、投资、进度监理，让其客观、公正、科学、独立地完成监理工作。又要严格要求，勤沟通，了解其工作内容的技术手段，最终做到事事心中有数，尽在掌控之中。让监理完全服从、服务于项目管理，做到施工方满意，业主满意，群众满意。

2．7严格控制项目变更在项目实施建设过程中，存在着多种因素干扰项目进行，项目总是处在一个变化的环境之中。项目管理得再好，也避免不了发生变更。对于承担单位来说，关键是要通过不断的监控，有效的沟通协调，认真的分析研究，做到严格程序，控制变更，科学合理变更。

2．7．1变更原则因地制宜，实事求是；优化、完善原规划设计；项目建设规模、新增耕地面积不减少，建设标准不降低，设计功能不减弱，投资效益不减少，国家投资不增加；如期竣工，杜绝安全隐患。

2．7．2变更程序递交变更申请报告（施工单位或承担单位）；召开联席会议，由项目所在镇村群众代表、施工单位、设计单位、监理单位、承担单位参加，会议结论签字盖章；变更方案及变更设计、预算由相关专家组织论证；签订变更补充合同（与原合同具有同等法律效力）；变更内容的实施及工程决算。变更申请报告内容包括：变更的原因、依据；变更的内容、范围；变更引起的工程费用增加或减少；变更引起的工期提前或延长是否会造成土地权属重新调整，设计变更前后土地利用结构变化情况等。

2．8完善验收标准促进验收工作制度化规范化、制度化的验收是明确各级国土资源管理部门的验收责任，完善项目验收的组织管理，提高项目实施管理水平的重要手段。单项、单位、分部、单元工程的验收，要严格按照《土地开发整理项目验收规程》所规定的验收人员、时间、程序、方法，从基础做起，明确监理、承担单位、主管单位的责任和权力，既不能越位更不能缺位，逐级验收，逐级审核。质量评定按照土地开发整理标准或相关行业现行的标准执行，并形成报告。

2．9做好资料收集编制归档工作项目资料是实施、管理工作的真实再现，从前期立项、审批，到施工管理，再到竣工验收的全过程都要真实记录。它将为以后的检查、审计等工作提供重要依据，同时为以后工作提供借鉴。资料收集从时间顺序上分为：工程准备阶段，包括工程开工前在项目立项申请、立项、批复、勘察、设计、招投标、项目实施方案等有关文件资料；工程施工阶段，包括监理资料、施工管理资料（施工单位），重要会议纪要、大事记、重要问题的书面汇报、请示和上级的批复等；竣工验收阶段，包括竣工总结报告、竣工图、施工总结报告、监理报告、竣工决算报告、审计报告、设计总结报告、初验报告、工程管护工作报告，评审验收的会议记录，总结纪要以及验收部门的意见书和竣工验收结论等；施工管理全过程影像资料。对工程建设有关的重要活动、记载工程建设主要过程和现状，具有保存价值的各种载体的文件，均应收集齐全，建立信息档案制度，规范整理，立卷成册。

3结论

在以上规范管理各环节中，承担单位要对土地开发整理相关法律法规及有关规程全面掌握，严格执行，从业人员要加强业务学习，熟练掌握各种现有规程及管理办法，在实践中做到程序与实体并重，具备计划、决策、组织、协调、控制五种能力。对项目实施通盘考虑，系统安排。围绕项目实施的全过程、总目标，在控制进度、质量、资金的前提下，做好内部分工与配合的协调，做好外部参建单位协助和配合，达到同心协力，共建优质工程的目的。