新时期构建农民工和谐劳动关系浅析

新时期构建农民工和谐劳动关系，要考虑到我国经济社会发展大的背景，同时也要准确把握农民工的自身及群体结构特点。当前，我国进入高质量发展新阶段，贯彻新发展理念、立足新发展格局，构建农民工和谐劳动关系不仅要聚焦于制度环境、社会文化、劳工权益等传统劳动关系的分析框架，而且也要着重针对农民工群体的特殊性，新经济快速发展等对农民工劳动关系产生的新特点进行分析，梳理当前存在的突出问题，研究提出构建农民工和谐劳动关系的思路与建议。

一、新时期农民工劳动关系呈现的特点

一是规模程度决定了农民工仍是我国劳工方的主体。2021年全国农民工总量2.9亿人，其中外出就业农民工1.7亿人。从时间序列上看，农民工增量在2010年达到峰值后开始下降，增速逐步放缓，特别是受到新冠肺炎疫情的影响，2020年为负增长，减少了517万人。从年龄结构来看，2020年，农民工平均年龄为41.7岁，40岁及以下农民工所占比重为48.2%，50岁以上农民工所占比重为27.3%，青壮年农民工是主力。二是加强基本权益保障始终是构建和谐劳动关系的重点。中共中央、国务院印发的《关于构建和谐劳动关系的意见》，明确提出要依法保障职工基本权益。农民工与城镇职工收入分配不均衡，农民工拖欠工资、工作超时、同工不同酬等状况时有发生，损害农民工的合法权益。三是就业方式变化使得农民工劳动关系更具灵活性。在新经济、新业态的推动下，农民工就业的边界和范围不断延伸，导致劳动关系更具灵活性，主要表现在签订劳动合同更加灵活，通过互联网平台注册，审核通过即可；劳动方式更加灵活，包括生产资料提供方式和劳动提供方式两个方面；劳动合同的解除和终止更加灵活，这对于现行法律法规要尽快适应农民工劳动关系的变化。

二、农民工劳动关系的事实描述

农民工劳动关系中最为重要的是基本权益保障的问题，农民工作为进城务工群体，这一问题主要表现在农民工的收入分配、工作时长、签订劳动合同率、接受技能培训、享受城市基本公共服务，以及维权情况等方面。一是收入分配仍不均衡。2021年农民工月平均收入为4432元，全国城镇非私营单位就业人员月平均工资为8903元，城镇私营单位就业人员月平均工资为5240元，农民工平均收入低于全国城镇就业人员平均工作水平。不仅如此，农民工工资收入增长速度2015年后开始下降，且低于城镇就业人员工资平均增长速度，收入差距会进一步拉大。二是拖欠工资情况有所缓解。2013年以来随着国家治理农民工拖欠工资的各项制度不断出台，农民工拖欠工资的数量逐步下降。2016年被拖欠工资的农民工人数为236.9万人，被拖欠工资的农民工比重为0.84%，比2013年下降0.16个百分点。人社部公开数据显示，2021年全国各级劳动保障监察机构共查处各类劳动保障违法案件10.6万件，其中查处工资类违法案件6.3万件，共为85.3万名劳动者追发工资等待遇79.9亿元。三是签订劳动合同比率相比全国仍然较低。近年来，全国劳动合同签订比率大幅上升，2015年以来全国企业劳动合同签订率基本保持在90%以上。2012年农民签订劳动合同的比率为41.3%，2016年下降到35.1%，2016年以后《农民工监测调查报告》不再统计这项内容。虽然各地加大推进劳动合同制度，但农民工签订合同比率相比全国整体情况来讲差距仍然较大。四是居住状况不断改善。进城农民工人均居住面积不断提高，从2016年的人均面积19.4平方米，增加到2021年的21.7平方米；居住设施不断改善，2021年进城农民工住户中拥有的洗澡设施、洗衣机、电冰箱分别占86.5%、70.8%、68.9%。五是随迁儿童教育保障逐步加强。3—5岁随迁儿童的入园率，从2016年的82.7%提高到2021年的88.2%。2021年义务教育阶段随迁儿童在校率为99.6%，其中84.4%小学年龄段随迁儿童、88.2%的初中年龄段随迁儿童在公办学校就读，农民工集中反映的“费用高、本地升学难”问题得到有效缓解。六是依靠政府和法律的维权意识逐步增强。根据2017年农民工监测调查报告显示，当权益受损时，农民工选择解决途径依次是：与对方协商解决占36.3%，比2016年下降0.5个百分点；向政府相关部门反映占32.7%，比2016年提高2.6个百分点；通过法律途径解决占28.3%，比2016年提高1.1个百分点。

三、农民工劳动关系当前存在的问题

农民工劳动关系逐渐受到党和国家的重视，制定了一系列法律法规和政策措施并作出工作部署，颁布了新《劳动合同法》，加大对农民工欠薪治理、保障劳动报酬等基本权益，健全劳动关系的协调机制、矛盾调处机制，积极营造和构建和谐劳动关系良好环境，对构建和谐的农民工劳动关系取得了积极的成效。但是随着农民工总量与结构的改变，以及就业行业和就业方式的变化，农民工利益诉求越来越多元化，农民工劳动关系存在的旧症结与新问题交织，构建农民工和谐劳动关系的任务仍然艰巨繁重。

（一）劳务派遣中农民工基本权益保障问题依然严重

当前，我国劳务派遣工数量已超过4000万人，其中大多数为农民工群体。虽然我国劳务派遣法律法规不断在优化，新《劳动合同法》也对劳务派遣形式的用工做出了具体的规定，但是农民工在劳务派遣中的基本权益保障仍然存在一些问题。一是同工不同酬的现象依然严重，虽然新《劳动合同法》有了明确规定，而对于同工同酬并没有做出具体的实施细则，导致其认定和操作都存在困难，特别是对于“同工”的问题，没有一个具体的标准。二是五险一金缴付的问题，虽然新《劳动合同法》有明确规定，用人单位也基本迫于法律压力劳务派遣农民工购买了保险，但是社保与工资不同，工资是要同工同酬，社保法并没规定所有员工的社保要一样多，导致用人单位基本都按照最低标准来交，而且对于住房公积金，劳动法没有相关规定，只是《公积金条例》有规定，目前来看住房公积金的执行并不普遍。三是对于劳务派遣转为劳务外包的情况，派遣单位与用工单位的关系由原来的“劳动力租赁合同关系”变成了“项目委托合同关系”，虽然对于用工的要求没有发生变化，适用法律发生了变化，如果没有重新签订合同，劳务发包单位对劳务承担单位的员工不承担任何责任。

（二）农民工维权机制仍然不健全

一是农民工长效讨薪维权机制需进一步完善。农民工工资拖欠、克扣是影响和谐劳动关系的突出问题之一。国家从2003年以来，出台一系列政策文件推进拖欠工资农民工的治理。2016年国务院办公厅以国办“1号文”《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，从规范企业工资支付行为等五方面提出十六条治理措施。2019年国务院通过了《保障农民工工资支付条例》，明确用人单位主体责任、政府属地责任和部门监管责任，要求按约定及时足额支付农民工工资。各地实施欠薪专项行动，拖欠势头得到有效遏制，但拖欠事件时有发生，薪资拖欠问题仍需进一步根治。二是农民工工伤维权周期太长、成本太高。根据我国《企业劳动争议处理条例》规定，一般劳动仲裁处理大概需要3个月，一旦走法律程序往往需要一年时间，农民工维权需要足够的时间、财力，周期太长、成本太高往往使得农民工被迫放弃维权。同时，诉讼时需要农民工向工伤认定机构递交资料加以认定，由于农民工法律意识淡薄，对于法律知识欠缺，往往忽略证据的收集。

（三）工会组织发挥作用需进一步加强

随着全国总工会启动农民工入会集中行动，工会组织对农民工的覆盖面逐年提高，2021年14.3%的进城农民工加入工会组织，相比2018年提高4.5个百分点，参加工会活动的占比也得到提高。但是，真正通过工会进行维权的农民工却很少，2017年仅有2.8%的农民工权益受损时通过工会途径来解决，比2016年下降0.7个百分点。以集体协商为例，工资集体协商是集体协商中重要的内容，农民工工资协商机制并没有真正落实，关键的原因是协商双方不对等，工会不敢谈。根据中国社会科学院上海市人民政府上海研究院调查数据显示，2018年上海市被调查的某区中，非公企业《工资集体合同》签署率仅为71%和45%，远远低于全市90%的整体覆盖率水平。而且，集体协商没有被确定为法定的强制性义务，这就导致工会没有足够的底气与企业进行集体协商。

（四）新经济对劳动关系法律法规提出挑战

一是劳动关系认定较难。新经济、新业态产生多样化的用工方式，劳动关系的主体得到较大扩展，比如外卖平台经济涉及到平台企业、商户、骑手等多个主体，不同主体间的关系更加复杂，原先只有用工单位、劳动者和劳务派遣机构的认定标准发生了变化，导致出现大量劳动关系认定的法律纠纷。二是劳动时间等基准无法适应。以客户需求为导向的新经济，与传统劳动关系下相对固定和集中的劳动时间相比发生了较大的变化，服务时间更长，活动场所不固定，劳动时间、工资等劳动基准无法适用，区域性差异较大，对构建和谐劳动关系提出新的挑战。三是零工经济、灵活就业权益保障更加困难。管理方式扁平化、工作时间碎片化、工作性质兼职性等特点，不仅与《劳动合同法》中合同期限为依据处理争议产生冲突，而且以自愿原则加入的社会保险项目，将使得灵活就业人员游离其范围之外。

四、新时期构建农民工和谐劳动关系的总体思路

一是农民工和谐劳动关系构建的问题：着力解决不平衡不充分。农民工劳动关系主体间的不平衡，主要表现在农民工与其他劳动群体权益保护的不平衡，不同类型用人单位遵守劳动法律程度不平衡，各地政府对于农民工劳动关系治理能力不平衡，工会、工商联等组织发展程度不平衡；还表现在农民工与城镇职工就业公平性不平衡、与城镇职工收入分配不平衡。农民工劳动关系的不充分，主要表现在劳动法规范层次与农民工流动性强、灵活就业形式等非标准劳动关系就业制度供给不充分；劳资协商机制强调冲突、劳动争议，而忽视合作和事后处理；劳动关系维持注重劳动管理，忽视农民工作为主体的协商参与。二是农民工和谐劳动关系构建的原则：实现共建共享。构建农民工和谐劳动关系就是要统筹处理好促进企业发展和维护农民工权益的关系。这既包括区域性、行业性集体协商，也包括国家宏观层面的三方协商机制，还包括企业微观层面的协商机制；既包括民主参与管理和利益分享的协商，也包括劳动合同缔结和劳动争议处理的协商。这就要求要坚持政府主导，完善协调机制，充分发挥政府在农民工劳动关系中的主导作用；强调合作共赢，构建我国的信任合作劳动关系；强化农民工参与，推进民主协商。三是农民工和谐劳动关系构建的路径：推进农民工市民化。构建农民工和谐劳动关系的根本路径是农民工市民化，需要以平等为核心建立劳动关系的保障体系，推进基本公共服务均等化。一方面要稳步推进城乡协调发展，以户籍制度改革为契机，打破城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡融合的新型工农城乡关系；另一方面要完善基本公共服务供给制度，着力实现义务教育制度、社会保障制度、公共卫生制度、劳动就业制度等的城乡融合发展，切实保障农民工的各项基本权益，让农民工进城务工无后顾之忧。

五、新时期构建农民工和谐劳动关系的对策建议

（一）健全农民工劳动关系协调机制

一是更好发挥工会维权功能。加强基层工会职能建设，要发挥工会组织在农民工集体协商方面的作用，加强立法支持，通过集体协商维护农民工劳动权益，提高农民工就业质量，有效避免劳资冲突、建立和谐的劳动关系。各级总工会既要提高自身集体协商的能力，也要主动代表基层工会直接与企业集体协商。二是加强劳动监管力度。中共中央、国务院在《关于构建和谐劳动关系的意见》中明确指出，要健全劳动保障监察制度。对于农民工群体，劳动监管部门要重点关注农民工劳动合同的订立与履行，特别是在劳动合同发生纠纷时，要妥善解决农民工当前存在的维权丢工的症结问题，加强有关事项的用人备案，防止用人单位钻法律空子。同时，要把部分权利赋予工会等劳动者组织当中，让工会等组织起到协作配合的作用。

（二）加强农民工基本权益保障

一是促进农民工高质量就业。切实保障农民工获得劳动报酬的权利、劳动安全卫生保护权利、休息休假权利，加大对超时工作、过度劳动危害的宣传力度，明确企业的侵权赔偿责任，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬同待遇。二是建立农民工工资支付保障长效机制。全面落实《保障农民工工资支付条例》，规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资。其一，明确政府责任，“县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责”；其二，建立农民工专用工资账户，实行分包单位农民工工资委托施工总承包单位制度，实施工资保证金制度、实名制用工管理制度及施工现场维权信息公示制度；其三，加大对拖欠农民工工资行为的惩戒力度，支付拖欠工资的利息，实施诚信制度和重大违法行为社会公布制度，实行失信联合惩戒制度。

（三）强化法律法规对农民工劳动关系的规制

一是以从属性和继续性的用工关系为原则应对灵活多样就业形势。依据事实劳动关系从属性和继续性的用工准则，将达到一定程度的从属性与有继续性的农民工可以认定为具有劳动关系。二是加强对口头劳动合同的法律效力。农民工群体由于其特殊性和弱势地位，在没有书面合同、相反证据的情况下，要加强口头合同的法律效力。同时，需要完善规制结构，劳动协议与劳动合同应具备同等效力。三是加强劳动法律法规的宣传。劳动监管部门要开展大力宣传活动，组织研究劳动法律法规百问百答，以通俗易懂的语言将法律条文普及给农民工，解决农民工不懂法、不了解法律程序等问题。同时，农民工作为劳动主体，要主动学习相关法律法规，不断培养忧患意识、证据意识、维权意识，积极加入工会等劳动者集体组织，合理运用法律武器维护自身合法权益。

作者:王皓田 堪云聪 单位:国家发展改革委体管所