强化农业改革坚持科学发展

一、我国农业现代化与城乡一体化中的问题

目前，在我国农业现代化和城乡一体化发展中，有以下两方面的问题值得高度重视:

1、片面强调城市化，导致城乡“二元结构”矛盾加剧上世纪80年代，我国小城镇建设在江浙一带取得了重大成就，集中体现为乡镇企业的广泛发展，使得部分农业开始转化为工业、部分农民转化为工人、部分乡村转化为工业化城镇，这种小城镇化发展成为我国城市化和城乡一体化协调发展的早期成功形态。自进入新世纪，我国城市化化发展出现了新的变化。由于在一定程度上沿袭了西方旧有单向“两化”发展模式，片面强调资源、人口向城市的集中，忽略了城乡均衡协调发展，使得固有的“二元结构”矛盾加剧，城乡差距进一步拉大，甚至在一些地区出现了“两极化”的恶性发展，严重阻碍了我国农业现代化建设的进程。西方社会早期的“两化”进程，是在资本自由化状态下推动形成的。即，一方面由于资本在城市的高度集中，推动城市建设的迅猛发展及城市工、商、服务业等的高度繁荣;另一方面，资本向农村的扩展侵袭，又加速了农村劳动力及失地人口向城市的流动。由此造成先进繁荣的城市与落后衰败的农村之间的对立和城市里贫富阶层之间的对立。西方发达国家历经百年发展，这两种对立已趋于缓和。但是，在拉美及印度等一些发展中国家，这种单纯追求城市和工业发展的“两化”模式及其所酿成的两大对立仍在蔓延与发酵，并成为阻碍发展、生成动乱的主要温床。我国一些地区，特别是在西部相对贫困的地区，这种单向“两化”模式所导致的“二元结构”矛盾加剧，在制造出大量“城市病”的同时，恶化了城乡关系，造成了走向繁荣的城市与日益贫瘠的农村的严重对立。

2、现行农村体制亟待改革目前，我国农村体制的基本形式，仍为自80年代末期实行的“家庭联产承包责任制”。随着我国社会生产力的整体提升，尤其是城市化进程的加快及科技发展水平的提高，现行土地使用权制度与行政管理模式，不再适应农村深化发展的需求。现行“家庭联产承包责任制”有两方面特点:

第一，土地使用权归个体家庭所有。第二，土地管理权由县、乡(镇)、村等3级行政中心管理。这一体制对于以个体家庭为单位的农业经济的改革发展，存在以下问题:(1)无法按照市场要求统一组织大农业生产;(2)使得农业的机械化、精细化、科技化、标准化难以大范围开展和普及推广;(3)诸如水利实施大型农机农资无法有效规模利用;(4)农村行政管理机构难以有效组织农业领域的规模生产经营;(5)难以协调有效地推进三农改造和城乡一体化建设。对于西部多数农业县长期存在的粗放式生产经营、品质及价值含量难以提高等等，其根本症结，应与农村体制相对滞后直接相关。

二、创新思维，探寻农业现代化与城乡一体化路径

立足于中国国情，坚持科学发展观，汲取西方“两化”教训，因地制宜，就探寻适应生产力发展的农业现代化新模式，提出如下建议:

1、以农业资产“股份化”逐步深化土地使用权改革参考国际与东部地区成功经验，在目前各地推进三农改造已证明行之有效的各种方案模式的基础上，建议参考珠三角九十年代以来的如下做法，大力推进农业生产资源的资本化运作;

(1)“外来投资+土地使用权入股”。即由外来投资大型企业以资金、设备、技术、管理等持股，农户或农民以所占有土地的使用权入股，商定各自所占比例，组成股份制，果、农或种养殖类股份有限公司;享有股份与分红利益的农户人员，既可外出务工，亦可根据需要，成为股份公司内员工。

(2)“内联式+土地使用权入股”模式。即在具备有组成企业化生产经营基本条件的地方，由村、乡(镇)政权机构出面协调，由具备相应条件及资格的果、农或种养殖大户牵头，小散农户以各自所占有土地及所能够提供的资金入股，协议组成特定生产经营性质的股份有限公司;享有股份与分红利益的农户人员，既可外出务工，亦可根据需要，成为股份公司内员工。东部及国外的经验证明，这类农业资产的资本化股份化运作一是有利于更新旧有生产方式。即将旧有以农户为基本单位、分散粗放式的果业、种养殖或其它门类商品的生产经营方式，提升为具有现代化基础性质的企业化模式，为向高科技、高品质、高价值含量、精细化生产经营方向迈进，奠定基础。二是有利于破解“二元化”难题。随着生产方式改变，农民除享有按所入股土地应占有股份外，则无论外出务工或就地在所入股企业就职，身份皆随之而市民化。同时，因为有股份分红及务工收入的双重保障，单向“两化”中所难以避免的农民被迫贫困化问题，可得到合理解决。另外，诸如医保、社保等政策的贯彻落实，也较易推行。三是有利于招商引资。投资现代农业与工厂化种养殖业，已成为具有前瞻眼光的工商业企业的一大选择。实施上述农业资产的资本化股份化模式，则不仅有助于更为顺畅地吸引农业领域的外来投资，亦有利于在充分保障外来投资利益的同时，保障为其提供土地使用权农户的利益。另外，对于适合使用入股形式的非农投资，可因前期购地成本的大幅减低，增大对其的吸引力;同时可避免“土地财政”带来的各种弊端，使地方政府通过新兴农业工业的规模运营获得财税收益。

2、探寻推进基层行政管理体制改革在逐步推进农业产权的资本化股份化的过程中，加强农村、农业管理体制的创新，是一大重要任务。通过农业资产的股份化和生产方式的集中化、工业化，积极探索和试行:

(1)农业村镇的社区化。对于具一定规模企业(特别是农场、种养殖场等农户入股类企业)，以及偏僻落后、已不具备人居基本条件或发展前景的村落乡镇等，可以农业劳动者及其资产入股的大型农业或工商企业为中心，合并分散空穴化的村、镇，集中建设由县政府直管的大型社区，在实现农业的工业化、农民的工人化的同时，实现农村居民的市民化和农村的城镇化。

(2)创建“大县城+中心镇+社区”新型三级行政管理体制。通过“撤并、减层、扩盘、分权”，改革传统行政区划与管理格局，撤除原村级政权管理，纳入县城及镇直管范围内，设置为社区，形成以县为基础、行政经济片区有机协同的“大县城+中心镇+社区”新型三级行政管理体系。

(3)逐步建立“政府－行业协会－企业”三级产业管理体系。以“农业村镇的社区化”和创建“大县城+中心镇+社区”新型三级行政管理体制相协同，逐步探索试行县级行政管理体制改革，即将部分产业性县级行政管理部门(局委办)逐步转型为对应的“农业产业协会”、“果业产业协会”、“交通运输业协会”、“县域工业协会”等市场性产业管理机构，将其与政府行政管理体系分离，原有政府产业职能部门的部分职权责任下放至协会，使之有权有职有责，利益则与相应产业领域的运营效益挂钩，合理确定，形成与“政府－行业协会－企业”3级产业管理体系。

(4)向“省直管县”和“省－县－社区”3级新体系过渡。在条件成熟的地区，可渐次扩大管理区盘，调整财税管理体制，增大基层服务功能，试行建立“大县城+中心社区”的2级行政管理模式;通过减少行政管理层级，逐步为向“省直管县”和“省－县－社区”3级新的地方行政管理体系过渡奠定基础;通过上述渐进慎重点探索试验改革，一是有利于三农改造和城乡一体化发展。在中国的农村城市化与农业现代化发展中，首要前提是现有土地使用权形式的变革，即在通过政府的引导与主导，逐步以现代企业化(科技化、精细化、市场化、批量化、标准化)生产经营模式，取代现有以农户为单位的粗放分散的生产经营模式。随着这一进程的推进，原有村、乡(镇)区划及机构与管理方式也将发生变革，逐步形成“大县城+中心镇+社区”乃至“大县城+中心社区”的管理格局，这对于三农改造与新农村建设，以及城乡一体化发展，产生积极效果。二是有利于土地的合理有效使用。农业资源特别是土地资源的股份化集约化，不仅有利于土地的合理规划与有效使用，同时，有利于吸纳外部工商业资本用于大型产业园区的建设发展，加速农业经济的工业化转型，也是招商引资工作中解决土地问题行之有效的方式。

作者：单元庄 王随学 王为 单位：朝华管理科学研究院