信贷机构运转问题

一、引言

2012年2月1日，“普惠1号”公益性小额信贷批发基金正式启动。这是国内首家向公益性小额信贷组织以批发贷款的方式提供资金援助的公益性、可持续的自主批发基金。该项目的启动给中国小额信贷事业的开拓者但目前步履蹒跚、难以为继的非政府组织小额信贷机构打了一针强心剂，将为解决公益性小额信贷组织的资金瓶颈问题，推动多元融资体系建设，实现机构的可持续发展做有益尝试。小额信贷起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕默德•尤努斯教授的“穷人银行”试验。小额信贷既是一种重要的扶贫方式，更是一种金融服务的创新。小额信贷领域昔日的主角——非政府组织小额信贷机构，是按小额信贷实施机构类型进行的划分，由非政府组织实施。目前在我国，非政府组织小额信贷组织依据资金来源和实施机构性质可分为三大类型：民间小额信贷组织、国际资助小额信贷组织、准政府小额信贷组织[1]。这些非政府组织小额信贷组织大多按照孟加拉乡村银行小额信贷的经典模式在运作，遵循了诸如从小额度贷款开始、循环贷款、小组联保、分期还款等要素，虽做了一定调整，但没有实质性的改变。作为中国小额信贷的开拓者，我国非政府组织小额信贷机构的总数已由2003年处于顶峰时的300多家滑落到了如今的不足100家[2]。这些机构在我国的运行状况如何，面临着怎样的问题？本文以河北省易县扶贫社为例，通过分析其运行模式和存在的问题，提出进一步促进非政府组织小额信贷机构发展的对策建议。

二、易县扶贫社简介及运行模式

（一）易县扶贫社简介

扶贫资金不能直接到户，资金使用效率低、项目成功率低，偿还率低是传统扶贫方式中碰到的最大问题，小额信贷正是在这种背景下被介绍到中国。1993年，中国社科院农村发展研究所在美国福特基金会和孟加拉乡村银行的资金和技术支持下，将孟加拉乡村银行的小额信贷模式引入中国，在河北省易县建立起了易县扶贫经济合作社。这一项目的启动被认为是真正意义的小额信贷活动在中国的开端。易县隶属河北省保定市，全县总人口56万人，其中农业人口50万人，贫困人口9.8万，年人均纯收入不足637元。全县有耕地64万亩，占总面积的16.7%，地貌复杂，大部分乡镇处在深山区，土地贫瘠，近一半耕地得不到有效灌溉。早在1986年就被列为河北省重点贫困县，1994年被列为国家实施八七扶贫攻坚计划中的重点扶持贫困县，2001年再次被列为省扶贫重点县。经过十几年的发展，易县扶贫经济合作社一定程度上弥补了当地农村金融服务供给不足问题，缓解了部分农户的资金需求压力，对帮助农民摆脱贫困、促进当地经济增长产生了积极影响。

（二）易县扶贫社运行模式

1．自愿入社结组，坚持五户联保

贫困户提出申请，通过扶贫社调查并实施严格信贷纪律等方面的培训之后批准入社。每5个贫困户自愿组成一个联保小组，组长由信贷农户自己选出。6—8个小组组成1个“中心”，每个中心自己推选中心主任，负责定期召集会议和催收还款。小组成员之间负连带还款责任，扶贫社采取自由结组方式代替农户没有担保或抵押物品。截至2010年9月底，易县扶贫社累计组建小组3928个，累计组建中心240个，累计发展社员20878人，累计发放贷款总额1.58亿元。

2．依序放款，实行连续放贷机制

贷款最初按照“2-2-1”程序直接放款到户，即每个联保小组，先向其中两户放款，第二周再贷给另外两个人，第三周贷给小组长。目前已改成小组一次性放款。扶贫社实行连续给同一信用良好农户放贷的方法，一般每个农户首轮贷款1000—3000元，第二轮贷款额度放宽，但最大额度一般不超过5000元。

3．强制储蓄

扶贫社放款时提前预收50%的利息，强制收取借款金额5%作为小组基金。贷款户每周在扶贫社按照每1000元贷款额存入1元的比例存款。小组基金和强制储蓄实际成为还贷风险保证金。10%的小组基金用于中心费用，90%的小组基金和强制储蓄在社员本息还清后退还本人。

4．贷款的审批与回收

扶贫社贷款户自己提出所要进行的项目、贷款额度、期限和还款方式，在小组内讨论通过然后由小组长在中心会议上提出，经中心主任同意将信贷需求提交给信贷员，信贷员审核签署意见后分别报分社主任、县社主任审批。农户从第三周起开始按周还贷，每周还全部贷款的1/50，一年的最后两周还清剩下的一半利息。

三、易县扶贫社运行中面临的问题

（一）法律地位缺失，产权不明晰

扶贫社的法律地位缺失和产权不明晰是其可持续发展的一个最大的障碍。根据我国现行《贷款通则》及《金融许可证管理办法》中的有关规定，易县扶贫社不属于由我国政府所认定的金融机构范围之列，无权向银监会申请金融许可证。同时我国尚没有关于公益性小额信贷的相关规定，公益性小额信贷机构处于一个比较尴尬的地位。扶贫社各基层点开始运作时在其所在县注册为“社会团体”性质的“扶贫社”。2004年北京总部注册了“北京市农发扶贫基金会”，初步解决了扶贫社的法人问题，但作为从事小额信贷业务的机构，这个身份远远不够。没有正规从事信贷业务的合法地位，一方面直接导致了非政府小额信贷机构缺乏稳定和长期发展的预期，进而在经营行为上缺乏长期发展战略和规划，易县扶贫社只有一个“可持续”的定性目标及“盈亏平衡”的号召，这就形成了“走一步看一步”的自然发展态势；另一方面，导致易县扶贫社没有纳入我国金融法规及商业银行相关管理制度所规定的贷款对象范围之内，商业银行也不能合法地向其提供批发贷款。2010年1月20日，中国农业银行与包括易县扶贫社在内的四家NGO小额信贷机构签署了批发贷款合作协议。农行河北分行在人民银行及有关监管机构予以同意的情况下，最终才得以本着“特事特办”的原则将易县扶贫社列为贷款对象，提供了100万的批发贷款[3]。只要易县扶贫社自身合法融资身份问题不得到制度性的解决，其向商业银行融通资金的天然屏障便将继续存在。

（二）资本金短缺，可持续发展受阻

易县扶贫社成立之初，资金主要来源于孟加拉乡村银行贷款与美国福特基金会的捐款。此外，易县扶贫社每年可从易县政府获得一定额度的贴息贷款。但该融资渠道的资金正在逐年下降。资金来源渠道狭窄，严重影响了小额信贷组织的授信额度、信贷规模及贷款覆盖率，不利于小额信贷组织的规模扩张和可持续发展。从2009年8月起，易县扶贫社开始通过社内员工积极鼓励社员以“入股”的方式来增强全社资本金实力。社员股金存入期为1年，在股金存入期期满后将能享受到3.53%的分红。该方案被视为近年来扶贫社扩充资本金的重要手段。但NGO小额信贷机构由于没有合法的金融机构身份，不能吸收储蓄存款，“入股”方式面临着较大争议和违规风险。

（三）信贷产品单一，优势逐渐丧失

易县扶贫社的信贷产品设计和开发基本源于孟加拉格莱珉银行模式第一代，由于资金有限、思想不够开放、业务和管理水平低等原因，在产品开发上比较保守，贷款产品设计额度小，惠及客户数量有限。非政府小额信贷机构只贷不存的现状，致使其信贷产品在单笔贷款额度、期限设置、贷款用途结构等方面都不能很好地满足农户需求。比如说，贷款期限影响着还贷计划，当对贷款期限的设计与农户的需求越贴近时，农户就越容易把握和及时的还贷。而规定的最长1年的贷款周期与用户实际需要有时存在较大的差异，尤其是在贷款用于固定资产投资或其他收益期超过1年的项目时，固定的贷款周期有可能产生拖欠风险。对于易县扶贫社等NGO小额信贷机构而言，无论在网络资源还是资金实力上都很难与其他金融机构相匹敌。农村信用社在全国范围内对农户小额信用贷款业务和联保贷款业务的推广，客观上使得农信社成为国内小额信贷最大的供给者。非政府小额信贷机构在自身经营微利的情况下，扩张金融服务边界的拓荒成本很高[5]，当在耗费高额成本开发客户后，一旦受资本金短缺影响无法对农户提供更大额度的资金支持时，不得不面临着优质客户逐步流失的困境。

四、推动非政府组织小额信贷机构可持续运行的对策探讨

（一）扫除政策性障碍，建设多元融资体系

小额信贷机构的持续性会受政府金融管制、法律制度和宏观经济发展状况的影响和制约。像易县扶贫社等非政府小额信贷机构是中国农村反贫困开拓者和一种现实有效的工具，政府应加快对我国小额信贷组织业务经营法规及其管理规范的制定与完善工作，特别是在小额信贷组织金融身份缺失以及监管主体不明等问题上应予以重点关注，以扫除政策性障碍。一方面政府推动多元融资体系建设，考虑通过建立国家小额信贷批发基金或者由商业银行及政策性银行进行批发贷款项目竞标的方式来对小额信贷组织提供批发贷款。另一方面，NGO小额信贷机构通过舆论宣传等方式，向社会各界积极介绍其小额信贷业务及其在实践中所遇到的各种困难，尽力争取各级政府机关的政策扶持，创造良好的外部支持。

（二）积极探索商业银行等金融机构与非政府小额信贷机构合作模式

中国农村中低收入人群大、地域广，小额信贷瞄准存在巨大金融需求的农村金融市场，以中低收入家庭和农村农户为服务人群，具有广泛的市场发展空间。对商业银行而言，应充分认识到农村金融市场所蕴含着的巨大潜力和非政府组织小额信贷机构多年积淀的优势和声誉，加快自身与小额信贷组织之间批发贷款合作模式的试点工作，尽快建立起一套针对小额信贷组织的风险识别制度，一旦政策允许，将那些经营状况良好的小额信贷组织列为其批发贷款客户范围之内。

（三）非政府小额信贷机构加快自身建设

非政府组织小额信贷机构的健康发展不仅需要金融政策的放宽，更需要其自身的突破。非政府组织小额信贷机构应加快小额信贷技术创新，提高自身经营利润率，加强自身制度建设，强化财务报表与计算机信息系统建设，完善报告与反馈制度及内部员工业务培训等方面，以进一步加大自身对国际组织、商业银行的吸引力。