税收征管合作机制研究

摘要：“一带一路”倡议给我国及沿线国家经济发展和贸易往来带来了很多新的契机，而在发展的同时也有许多新生问题出现，这些问题中税收占很大比重。税收征管合作论坛上提出的“一带一路”税收征管合作机制，对于实现我国与“一带一路”沿线国家共同发展，促进“走出去”企业对外投资与加强国际贸易合作有重要意义。本文从税收征管体制的提出、税收促进“一带一路”建设的重要性、“一带一路”沿线国家税收征管合作中存在的问题以及完善建议四个方面展开分析。

关键词：税收征管合作机制；情报交换；反避税；争端解决机制

一、税收征管合作机制的提出

自2013年主席提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”形成“一带一路”倡议后，国内许多企业纷纷到沿线国家或地区进行对外投资和工程承包等活动，以此拉动经济发展。“一带一路”建设正一步步深入推进，税收不断在优化生产要素配置、加强国际贸易合作方面发挥着重要作用。2019年4月18日第一届“一带一路”税收征管合作论坛在我国浙江乌镇召开，此论坛以“加强税收合作，改善营商环境”为主题，成立了“一带一路”税收征管合作机制。加强税收的合作对于“一带一路”沿线国家之间跨境贸易和投资壁垒的消除、国际经济的进一步合作以及税收政策的深度沟通具有重要意义。“一带一路”税收征管合作机制是为了促进“一带一路”合作方的贸易自由化、投资便利化以及经济增长而设立的非营利性官方合作机制，它是对现行多边税收合作机制和国际税收体系的有益补充。该机制以“一带一路”税收征管能力促进联盟和税收征管合作论坛为支柱，为积极推动世界经济一体化进程进一步助力。

二、税收促进“一带一路”建设的重要性

自从“一带一路”倡议提出以来，我国有更多的企业“走出去”进行海外投资，但是由于沿线国家的税收制度各有不同，在投资与经济往来的过程中免不了会产生税收方面的风险和争议，或者企业通过税收协定存在的漏洞进行国际避税，因此加强税收征管合作，通过税收促进“一带一路”建设尤为重要。

（一）减少税收风险，提高区域合作

“一带一路”沿线国家众多，其经济水平与税收制度有很大差异，各国在税收方面的法律体系也各不相同，并且在近年来BEPS（BaseErosionandProfitShifting，税基侵蚀和利润转移）的落实下，许多国家也在进行税法改革，因此风险处理经验少的企业在投资时所面临的税收风险也相应增加，从而造成人力、物力、财力的损失，减少投资带来的经济收益。所以，沿线国家应增加税收政策交流，完善税收协定，加强税收征管合作，以规避税收风险，互利共赢。

（二）税收合作可避免恶性税收竞争

在“一带一路”沿线国家进行贸易往来时，税收制度的差异使生产要素趋于向条件更有利的国家流入，为此国家的税制改革容易引起税收的恶性竞争，破坏税收中性，使得税收负担扭曲。加强国家之间的税收征管合作，可以在税收问题有争议的时候根据提前达成的共识进行解决，抵制有害税收竞争。

（三）国际税收征管合作可以有效抵制国际避税

“一带一路”倡议下国家进行贸易与投资必然会有企业通过国家间不同的税收制度或者税收协定的漏洞进行国际避税，从而侵蚀税基，这不利于国际税源的管理与监控，损害税收权益。我国与“一带一路”沿线国家应加强国际征管合作，及时交换税收情报，共享税收信息，进行征管互助，以打击国际避税。

三、“一带一路”沿线国家税收征管合作中存在的问题

（一）单一情报交换无法满足征管需要

自“一带一路”倡议提出后，我国与沿线国家的税收情报交换正在有序进行，情报交换数量也不断增加。尽管税收情报交换的质量不断提高，但是沿线国家尚未建立普遍的法律体系与机制，仍有部分国家没有签订税收情报交换条款，并且国家间的税收情报交换所需时间较长，不利于企业合法权益得到保护。随着“一带一路”倡议提出后对外投资的增加，税收情报交换需求也在增加，目前国际上专业的税收情报交换平台较少，专业人才不足，对于税务部门与其他部门之间的操作不流畅，不利于涉税信息共享，无法满足高要求的征管需要。1.情报内容单一。目前，我国与“一带一路”沿线国家关于情报交换主要是实施避免双重征税协定的规定方面，这使得涉及的相关税种、情报的类型、范围都比较单一。近年来，沿线国家的税收情报交换涉及的税种不断增加，主要包括企业所得税、个人所得税、关税、社会保险费用等。但是我国仍以企业所得税和个人所得税为主，情报内容主要以企业的境内外的涉税信息为主，较为单一化。2.情报交换形式单一。《国际税收情报交换工作规程》规定税收情报交换的形式有专项情报交换、自动情报交换、自发情报交换、行业范围情报交换、同期税务检查和授权代表访问等。然而，我国与沿线国家之间的税收情报交换基本上都是专项情报交换，其他形式很少涉及。但是专项税收情报交换需要配备更高水平的征管能力。就目前沿线国家的情况来看，经济发展水平较低，国家税收情报交换经验不足，配备更高效率的征管挑战也很大，而自动情报交换所需要的交换成本较低，频率也比较低，对征管水平的要求也更容易达到，但是我国与沿线国家对自动情报交换的使用极少。

（二）税收服务质量有待提高

1.税收服务水平有待提高。随着“一带一路”倡议的提出，贸易和对外投资不断增加，“走出去”和“引进来”企业的数量不断增加，但是目前我们还没有专门的税收服务机构可以为企业的对外贸易和跨境投资提供专门的资金支持与信息服务。税收服务水平跟不上经济的快速发展则会导致不同部门之间缺乏信息交流，降低业务效率。同时，各个国家目前都处于缺乏税收专业人才的状况，缺乏专业业务能力强的对口税收服务人才，这将难以对跨国投资的企业提供专业帮助。2.税源管理难度较大。由于加入“一带一路”倡议的国家众多，进行跨境投资与国际贸易的企业更多，以目前的税收服务状况对于这些企业还做不到专业的分类、录入全面的信息与档案，查找也不方便，更不利于掌握企业跨境投资的具体情况。从我国的层面看，对于沿线国家的独立税源我国缺少具有针对性的预测制度，导致税源信息出现“被动接受”局面。另外，税务机关在进行对外投资监控时缺乏法律支撑，这不利于税源的管理，损害了税收权益。

（三）避税信息不完善、不对称

“一带一路”建设合作的国家众多，各国税务部门对于反避税的措施实施情况各不相同，对于跨过纳税人的经营情况、投资信息了解的程度各不相同。而国际反避税的合作需要沿线各国税务部门全面协助，提供跨境企业的全面纳税信息。但是，目前国际上还没有这方面的相关法律，加之各国的政治经济现状不同、对于信息的垄断程度也不同，使得跨国企业进行避税活动有充分的探寻空间，比如各国税法的漏洞、沿线各国税收制度的差异等。

（四）当前国际税收争端解决机制具有局限性

目前，我国与沿线国家采用的国际争端解决方法主要有相互协商程序（MAP），这是一种传统的国际争端解决方式。相互协商程序以自愿平等为前提，通过相互协商程序解决国际税收争议能在最大程度上尊重国家税收主权，协商结果也能够得到当事国的认可和执行，正因为如此，相互协商程序明显具有“软解决”的性质，在面对重大税收争端问题时，相互协商程序往往不能有效地解决争端。1.相互协商程序效率较低。相互协商程序被各国广泛接受为解决国际税收争端方式的一个重要原因在于，各国在该程序中拥有较大的自主权，对于税收争议何时解决、如何解决均由各国自主决定，这也造成了通过该种程序解决税收争端问题所需时间的不确定性，各国为保护税收主权，往往趋利避害，愈重大的税收争议在当事国之间往往愈难以形成各方一致的结果。“一带一路”税收争端产生的主要原因之一在于沿线国家的税收制度差异较大，如国家之间对居民定义、来源地规则、税种类别、税基范围和税率高低、纳税年度等概念可能存在不同的理解和看法，单纯依靠仅有争议当事国参与的相互协商程序，意味着当事国需要自主地就某些重要的传统税收理念进行转变或让步，但这一转变或让步在短期内并不容易实现。2.相互协商程序对纳税人利益保护不足。相互协商程序的主体只能是国家，纳税人虽可以通过向其居民国或国民国申请启动程序，但作为最直接的利害关系人，纳税人不但不能直接启动相互协商程序，也不能直接就争议问题与国家协商，多数国家在双边税收协定的相互协商程序条款中，也没有赋予纳税人查阅相关案件材料和旁听协商程序的权利，纳税人在程序中的参与度不足导致了相互协商程序的透明度和公开性较低。

四、完善“一带一路”沿线国家税收征管合作的建议

（一）推进与沿线国家的税收情报交换工作

我国与沿线国家应在现有税收情报交换情况的基础上积极作出改进，完善税收情报交换系统，进一步夯实信息系统，丰富税收情报交换的内容及形式，提高税务人员专业素质，建立国际税收情报交换平台。1.夯实情报交换基础。首先，我们应在信息全球化的大背景下，加强各国政府间合作，统一标准建立信息共同体，使沿线国家的税收信息系统水平整体提高。在信息化的基础上，提高情报交换效率。其次，借鉴发达国家的征税实践经验，在提高信息化水平的基础上提高税收征管能力，把信息化程度、征管水平、税收情报交换方式与沿线国家基本国情相结合，扩宽情报交换涉及的税种，除个人、企业所得税以外增加增值税、消费税、机动车使用税等，多使用自动情报交换方式，使税收情报交换多元化，促进税收情报交换的进一步发展。2.创建专项税收情报交换平台。随着2019年国际税收征管合作机制的提出，在“一带一路”倡议税收合作的大背景下，我国可以联合“亚洲税收管理与研究组织”“亚洲税收论坛”以及“亚洲—大洋洲税务师协会”等平台，建立一个综合性强的专项平台，定期开展征管合作理论研讨会，及时沟通交流、反馈情报交换信息，落实多边税收协定的签署。另外，沿线国家应该建立独立的税收情报交换领导小组，与其他税务部门、海关及其他机构加强合作，实现信息共享、情报交换、互联互通，提高情报交换效率，形成完善的税收情报交换体制。

（二）提高国际税收服务水平

1.建立税务人才合作培养机制。随着“一带一路”倡议给走出去企业带来的巨大契机，国家与企业应培养更多的知晓国际税收与精通小语种的专业型人才，加强对相关税务人员的培训，更多地引进新型全能人才。同时，可以建立贸易区工作岗位与人才对接制度，实现人才岗位一对一供需均衡。其次，优化人员考评机制。各国都应该积极建立稽查与员工考核评级机制，结合业务特点分批分类地管理与审查，促使税务人员主动学习新知识，了解最新税收政策变化，提高业务水平。2.加强税源管理专项平台建设与税源管理力度。首先，应加强“一带一路”沿线国家税源管理的法律体系建设，为国际贸易与对外投资规范运行做好后续保障，明确对企业涉税项目进行归类，对资料申报流程、内容等进行详细列明，通过法律的强制性与规范性减少企业的违规行为。其次，沿线国家应深度合作建立专项税源档案库，将税务机构与金融机构、保险机构、银行等的资料信息分类整合，从而把纳税人税号与境外经营情况、税务项目、适用法律法规以及享受的税收优惠相联系，进而对税源进行跟踪，防止流失。同时，构建纳税评估机制，明确评估内容及标准，对税源进行多方面、多层次的管理。最后，利用数字经济时代的大数据优势建立一个可以精准预测税源的分析体系，提高“一带一路”沿线国家税收征管的预测能力，使税源信息的局面由被动变主动。

（三）加强国际反避税合作

首先，在加强国际税收情报交换的基础上，同时加强反避税条款建设，为反避税工作提供法律依据。可以在条例上列举经典案例以供参考，明确事前、事后义务，增加纳税人权益保护条款，为我国纳税人的合法权益提供保障，维护我国税收管辖权，提高我国税收的国际竞争力。其次，可以借鉴发达国家反避税的成功经验，强化税务部门的优先处置权，政府有权处置不正当税务行为。在纳税人避税证据确凿的情况下，如果纳税人不配合，当事国税务部门就有权按照市场正常尺度自行决定该笔交易价格并调整利润，该种调整不受其他当事国的举证责任约束。再次，强化我国的税务执法力度，完善税务司法监管机制，提高政府部门的重视程度，建立一支专业业务能力强、法律知识熟练的队伍，提高稽查人员比重。而且，为了保证税务机关执法的公平公正，我国还需要加强司法解释对税务机关行政执法的监督作用。

（四）提升争端解决的效率与效力

当前，我国在“一带一路”沿线国家中对于国际争端的解决主要通过双边税收协定中的相互协商条款，而争端解决机制是否高效又会直接影响到对外投资决策。因此，政府职能部门应进一步配置资源，进一步合作以提高双边税收协定下的双边涉税争议解决效率，呼吁更多的沿线国家签订税收协定，定期进行沟通交流。对于涉及多国的复杂税收争议，进一步探索寻找一个具有可行性的多边争端解决机制。1.建立和完善相互协商程序条款。截至2017年5月，我国已与“一带一路”沿线国家中的54个国家签订了双边税收协定。我国在与“一带一路”沿线国家签订相互协商条款时，应赋予纳税人部分参与相互协商程序的权利，这有利于保护我国跨境纳税人的合法权益，对税制、法治欠发达的国家进行国际社会监督，保证相互协商程序的顺利进行和有效执行。2.启动税收仲裁程序。将税收仲裁程序作为相互协商程序的补充性争端解决方式，同时建立与完善税收仲裁程序条款解决“一带一路”税收争议。一方面，引入税收仲裁条款有助于保护我国跨国纳税人的税收权益。单一的相互协商程序并不能满足保护纳税人的需求，税收仲裁程序作为税收争议解决机制的新发展，为纳税人参与争端解决程序、高效解决税收争议、保证税收争议结果公平等方面提供了可能。另一方面，引入税收仲裁条款也有利于维护我国的税收主权。我国作为发展中国家，某些情况下仅通过相互协商程序并不能有效地解决税收争端。我国与“一带一路”沿线国家的经济发展水平各不相同，存在一定的差异，在与这些国家进行相互协商解决税收争端时就会显得力不从心，适时引入税收仲裁程序条款，通过中立仲裁机构以及公正的仲裁规则，能够促使我国在解决与部分“一带一路”沿线国家的税收争端问题上占据主动权，维护我国的税收利益。

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作者：赵翎羽 单位：河北经贸大学