应急指挥体系建设策略浅析

摘要：从国情看，人口规模、国土规模、经济规模叠加条件下的超大治理规模，决定了中国特色大国应急管理体系应重点强化应急指挥体系建设。作为应急管理系统“神经中枢”的应急指挥体系发挥着快速响应和处置功能，能够实现多部门、多区域、多层级、多主体高效协同，意义重大。本文对加强应急指挥体系建设的相关策略进行了分析与思考，对进一步促进构建优化协同高效的应急指挥体系提出见解。作为应急管理“神经中枢”，应急指挥体系是承担突发事件先期处置、信息接报、启动响应、组织指挥等职责的关键部位，承担着信息枢纽和指挥处置枢纽的重要角色，在现代化应急管理体系建设中具有重要作用。2018年深化党和国家机构改革，新组建了应急管理部门，应急指挥体系在新的应急管理体制中得到系统性重构、整体性提升。如何进一步加强应急指挥体系建设，成为当前和今后构建中国特色大国应急管理体系、推进国家治理现代化的一个重要课题。

一、加强应急指挥体系综合化与协同化

应急指挥是突发事件紧急状态下的指挥活动，对突发事件应对相关部门、相关地区、相关单位具有较高程度的综合化、协同化要求。深化党和国家机构改革以来，新组建的应急管理部门整合了以往分散于11个部门13项不同领域的应急管理职责。应急指挥、应急管理综合化程度显著提升，突发事件应急处置的合力显著增强。新的应急管理体制为应急指挥体系综合化、协同化发展奠定了坚实的组织基础、管理基础。从发展趋势看，自然灾害、事故灾难等各类公共突发事件具有明显的次生性、衍生性特征，事件应对的融合性、混合性和复杂性进一步增强。要满足“全灾种、大应急”的应急管理发展需求，必须构建更加综合化、协同化的应急指挥体系。在应急指挥部门内部协同方面。从新组建的应急管理部门内部看，承担应急指挥功能的机构有：应急指挥中心、议事协调机构（防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、安全生产委员会、国家森林草原防灭火指交流探讨挥部、减灾委员会）。（见图1）现有应急指挥体系主要是一种统分结合、平战结合的运行模式，应急指挥中心承担日常综合应急指挥功能、专业议事协调机构承担单一灾种的指挥协调功能。在“全灾种、大应急”的应急管理发展趋势下，应进一步重点加强应急管理部门内部指挥体系建设，提高应急指挥体系综合化、协同化水平。一是，厘清应急指挥中心、专业议事协调机构在应急指挥中的职责定位、厘清综合协调指挥与专业协调指挥的职责定位，运用清单化管理机制，分清指挥职责归属、指挥职责主次关系。在此基础上，健全应急管理部门内部指挥协调机制，推进部门内部应急指挥机制综合化、协同化。比如，2021年7月发生的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应急中，郑州市设置了防汛抗旱指挥部、城市防汛指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部等4个指挥机构。办公室分别设在应急局、城管局、气象局、资源规划局。防汛抗旱指挥部下又设了防办、河湖水利防办、城防办、黄河防办4个办公室，分别设在应急局、水利局、城管局、黄河河务局。面对暴雨灾害，应急指挥机构重叠、职能重复、工作重合，严重影响了统一应急指挥效能的发挥。二是，厘清上、下应急指挥权责关系，自下而上探索推进基层应急指挥机制的内部整合。在上下指挥权责关系上，中央层面指挥体系应侧重动员协调，地方层面可更多承担具体决策指挥职能。按照上、下同构的理念，地方和基层建立了许多具有指挥协调功能的机制（指挥部、委员会、小组等），应急指挥职责的重叠交叉现象在基层体现突出。应利用应急管理部门组建的整合优势，从乡镇、市县自下而上因地制宜、试点推进，逐步探索将安全生产委员会、森林防火指挥部、防汛防旱指挥部、减灾救灾委员会、防震减震委员会整合为应急管理委员会，在应急管理委员会下设安全生产、森林防火、防汛防旱、减灾救灾、防震减震等专业委员会。三是，加强各级应急指挥中心机构建设，更好发挥应急指挥中心的综合协调指挥功能。专项议事协调机制运行历史长，形成了成熟的指挥协调机制。相比而言，应急指挥中心的指挥协调机制建设还需强化。在应急管理体系中，应急指挥的本质是应急决策，应急决策指挥是应急管理的核心职能。只有在决策指挥核心职能上体现出更高程度的综合化、协同化，才能推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。在应急指挥体系跨部门协同方面。机构改革后，应急管理部门整合了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全四类突发事件中近两类突发事件的应急管理职能。从“全灾种、大应急”角度看，整体应急指挥体系在党委政府领导下，仍然由多个指挥子体系组成。（见图2）在新的应急管理体制下，“全灾种、大应急”的应急管理发展趋势还需要应急指挥体系提高跨部门跨系统的综合化、协同化水平。一方面，加强与公共安全突发事件指挥协调机制的协调联动（包括政法系统平安建设的指挥体系、公安主导的110指挥联动体系等）。互联网信息化发展新时代，公共突发事件不可避免地衍生出网络舆情风险，自然灾害类突发事件应急指挥、安全生产类突发事件应急指挥都与公共安全指挥协调呈现出密不可分的发展态势。另一方面，加强与公共卫生事件指挥协调机制的协调联动。在公共卫生应急指挥中，跨部门联防联控机制取代政府应急指挥部成为常用模式。此外，针对重大突发事件应对，加强跨军地、跨区域、跨行业联合应急指挥机制建设。

二、推进应急指挥体系规范化与标准化

对国家治理体系和治理能力进行了明确定义：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心是实现“制度之治”。作为国家治理现代化的重要组成，应急管理体系和应急指挥体系现代化建设也应遵循“制度之治”的总方向，不断增强制度供给，强化制度体系建设。从脆弱性理论和韧性理论看，制度缺失、制度供给不足，往往产生脆弱性，从而导致管理风险。强化制度建设，增强韧性能够提高治理体系应对突发事件挑战的韧性。作为应急管理体系的“中枢”部位，应急指挥体系建设必须高起点、高标准、高质量强化制度建设，引领应急管理体系、国家治理体系增强应对突发事件风险挑战的制度韧性。

（一）加强应急指挥配套保障制度建设

我国应急指挥体系是超大规模国家治理体系多层级、宽领域的一个有机系统。应急指挥体系整体效能的发挥还需要建立统一、高效的应急指挥制度，才能有效处理“上、下、左、右”的条块应急关系。首先，强化国家层面应急指挥协调的制度建设、法治建设。其次，及时把应急指挥实践的好经验上升为制度安排。总结突发事件应急指挥实践中的经验做法，对于具有普遍性、推广性的做法，应予以确认，并形成制度安排。再次，积极推进应急指挥体系建设的地方、基层试点试验，从局部改革试点获取全局性制度建设的经验。大国应急管理体系建设像大国国家治理一样，重视试点机制，降低制度改革的试错成本。基于试点试验的实践成果，形成制度性成果，变分散化的试点改革“盆景”为制度建设“风景”。

（二）打造标准化的应急指挥体系

纵观发达国家应急指挥体系建设实践，标准化是现代应急指挥系统建设的基本原则之一。美国在突发事件应急指挥上建立了标准化的“事故应急指挥系统(ICS)”，体系化提高应急实战能力。发达国家在上世纪70-80年代期间制定了适合自己国家应急管理体制的应急指挥体系标准。从我国一些地方实践看，有的地方在应急指挥过程中还欠缺标准化，应急指挥容易变成了临场指挥，应急管理现代化水平有待提升。一是，推进应急指挥体系“硬件”的标准化。从软硬件配备、生活保障措施配备等方面，指导应急指挥体系建设的标准化、规范化。二是，推进应急指挥体系“软件”的标准化，从指挥术语、指挥行动方案、信息管理、调度等方面入手，提高应急指挥的标准化水平。三是，推进现场指挥部的标准化建设。针对不同类型的突发事件，建立规范化标准化的现场指挥部机制，包括现场指挥部的基本要素、现场指挥部的基本职责、现场指挥部的基本流程、现场指挥部的基本流程等。四是，推进地方各级指挥部的标准化。按照突发事件大小，除国家层面建立总部指挥机制外，地方相应成立指挥部，负责突发事件指挥协调。要按照《“十四五”国家应急体系规划》的要求，建立国家应急指挥总部指挥机制，省、市、县建设本级应急指挥部，形成上下联动的应急指挥部体系。

三、提高应急指挥体系数字化与专业化

随着人类社会向高风险社会发展，各类公共突发事件易发、多发。相比较于传统突发事件风险，现代突发事件风险的复杂性明显增强。有效处置和应对现代突发事件，必须提高应急指挥体系的专业化水平，以应急管理专业化、应急指挥专业化的确定性应对突发事件的不确定性。应急管理部门组建以来，在政府层面，我国有专门从事应急管理的专业职能部门，应急管理、应急指挥专业化水准显著提升。面对构建现代化应急管理体系、现代化应急指挥体系的目标，应进一步突出专业化建设，提高应急指挥体系数字化、专业化水平。

（一）坚持数字赋能原则，强化应急指挥平台建设

信息是应急决策指挥的基础和依据，应急指挥体系的有效性很大程度上取决于应急信息获取的有效性。在互联网信息技术发展日新月异的条件下，应急指挥体系建设具有难得的时代条件。指出：要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。应坚持科技赋能、数字赋能的原则，以应急指挥平台建设为重点，加强数字化、智能化应急指挥体系建设，最大程度解决应急处置存在的各方信息不对称问题。首先，按照有效性原则，推进应急指挥数字化平台建设。其次，按照协同性原则，打通各类应急指挥平台、应急信息平台。最后，按照经济性原则，避免出现应急信息平台重复建设。

（二）提高现场应急指挥的专业化水平

现场指挥是应急指挥体系的“神经末梢”，是决定应急指挥体系效能的基础和关键。提高应急指挥体系的专业化水平，必须把立足点放到现场应急指挥体系建设上。2011年3月11日，日本东北部海域发生里氏9.0级强烈地震，引发海啸及福岛第一核电站核泄漏事故。事后，日本国会福岛核电站事故独立调查委员会披露：“首相办公室直接向东电总部和事故现场发号施令，使指挥陷入混乱。”日本福岛核泄漏事故处置的这一教训表明，现场应急指挥在应急指挥体系中具有基础性作用，现场应急指挥的专业性必须得到保障。首先，在应急处突能力建设中，要加强对领导干部应急现场指挥能力的培训和教育，强化科学指挥、专业指挥的理念，提高领导干部的应急指挥专业化素养。2021年7月发生的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害应急处置中，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥、掌控全局，市所属区县（市）党委政府领导也普遍缺乏应急指挥意识和经验。该事件处置的教训表明，加强领导干部应急指挥能力建设非常必要。加强应急指挥理论研究，发展应急指挥学，为应急指挥体系专业化发展提供坚实的理论支撑。其次，采取“人脑”与“电脑”相结合的原则，加强现场应急指挥专家库建设、案例库建设，提高现场研判和指挥的专业化水准。再次，加强对应急救援专业力量的指挥协调机制建设。在机构改革后，综合性消防救援队伍与地方应急管理部门存在一定的协调障碍和壁垒。应建立健全指挥协调机制，充分运用各类消防救援的专业化力量。地方应培育和发展专业化的应急救援类社会组织，建立健全政府购买公共服务机制，强化社会力量对应急指挥的保障与支撑。

（三）加强应急指挥专业人才队伍建设

现代社会，人力资源是第一资源,人力资源也是应急管理体系建设、应急指挥体系建设的第一资源。加强人力资源建设、人才队伍建设是专业化应急指挥体系建设的重要方向。首先，按照“专业事由专业人做”的原则，培养专业化应急指挥人才。目前，专业化应急指挥人才相对缺乏。在应急管理人才培养中，应突出应急指挥人才的培养，造就一批专业化、高水平的现代应急指挥人才。比如，在高校应急管理学科建设和人才培养中，重点突出应急指挥专业人才和研究方向。在人才使用上，严格制定标准，选拔应急指挥专业人士到应急指挥机构岗位上担当重任。其次，加强对应急指挥工作人员和指挥干部的教育培训。目前，靠经验应急指挥问题相对突出，应急指挥人员的专业化理论和知识尚需进一步提升。针对应急指挥工作的业务需求，应开展任前培训、在职培训等专业化培训，提高应急指挥人员的专业化素养，着力解决应对重特大突发事件的本领恐慌问题。再次，加强应急“指挥长”、“指挥员”队伍建设，推进应急指挥队伍的专职化。应急指挥工作任务重、劳动量大，应建立相应的激励保障机制，提高岗位吸引力。

作者:赖先进 单位:中央党校