加强事业单位对外投资管理建议

摘要:事业单位对外投资企业行为越来越普遍、形式越来越多元、方向越来越多样，为事业单位补充完善自身职能、拓宽营收渠道、解决当前财政紧缩形势提供了一种有效手段。然而，以社会效益为最高准则的事业单位和追求利润最大化的企业无论在设立目标、管理方式还是运行模式均有显著差别，这使得传统事业单位管理者难以适应对外投资企业的管理，难以确保事业单位对外投资企业管理实现经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化，难以为推动本单位事业发展提供坚强有力保障。如何在切实发挥好事业单位对外投资企业作用的同时，规避相关投资风险和廉政风险，已成为摆在事业单位面前的一道难题。本文针对事业单位在对外投资项目立项、投资设立、日常管理和股权处置退出等全过程存在的主要问题和风险进行了梳理分析，对规范事业单位对外投资管理进行了探索研究，提出了严控对外投资方向、规范对外投资前期程序、完善法人治理结构、加强对外投资企业日常监管、健全对外投资企业退出机制和加强廉洁自律等几个方面的建议。

关键词:事业单位;投资;规范管理

对外投资企业作为事业单位国有资产的重要组成部分，通过利用闲置资产对外投资，提高闲置资产的利用率，在当前中央财政“过紧日子”、严格压缩支出的大背景下，填补了部分事业单位的资金缺口，解决了不少事业单位的燃眉之急，更好地实现国有资产的保值增值，为单位事业发展的提供了有益补充。但近年来各项审计、检查情况及结果表明，部分事业单位在对外投资企业管理方面仍存在管理理念、方法、手段与本单位实际发展需要不相适应的问题，甚至在一些重点领域和关键环节出现违法违规违纪行为。加强事业单位对外投资企业管理不仅是为了实现国有资产保值增值，也是为了规避投资风险和廉政风险，更是“从严治党”的必然要求。

一、事业单位对外投资企业存在的主要问题

(一)对外投资行为不符合国家政策精神或风险较大《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等有关政策出台后，部分事业单位将无法继续承担的监管、审批等职能变相转移给所投资兴办企业，与国家“放管服”政策精神不符。此外，有的事业单位投资与本单位事业发展不相关的领域，由于对不相关领域不熟悉、不了解，无法成为单位事业发展的有益补充，违背了事业单位在经济社会发展中提供公益服务的宗旨。其中一些事业单位甚至成立企业专门买卖期货、股票、企业债券、各类投资基金等各类金融衍生产品或进行各种形式的金融风险投资，存在较大投资风险。

(二)前期投资程序不规范、不健全一是部分事业单位投资兴办企业前没有进行深入的可行性论证，对国家的相关政策、市场供求现状、发展趋势以及投资方向、规模和项目周期缺乏科学的分析，企业投资不久后就面临亏损甚至倒闭的局面。二是部分事业单位没有严格按照相关规定履行对外投资审批手续，未及时将对外向主管部门报批或备案，先投资后审批(备案)的现象还比较普遍。三是部分事业单位出资前未对用作投资的固定资产、无形资产履行资产评估手续，此后也未进行追溯评估，无法保证国有资产的保值增值，甚至可能导致国有资产流失。

(三)法人治理结构缺失很多事业单位对外投资的企业，由于受其投资方事业单位干涉影响过多，存在较为浓重的行政色彩，导致法人治理结构不健全、不独立。一是企业决策机构不独立。不少事业单位对外投资企业的股东会、董事会、监事会等形同虚设，长期不开会或者以事业单位领导班子会等代替，无法履行好管理职责和监督职责，使得企业不能成为真正的市场主体，无法根据自身实际情况作出科学的经营决策，往往需要为事业单位的方便而牺牲本企业的利益。二是企业业务、人员不独立。许多投资企业开展的业务、经营模式以及往来客户等与事业单位内部二级单位重叠度较高，同时人事权由事业单位掌控，导致企业发展完全依靠事业单位，缺乏独自运行、开拓市场的经验及能力，丧失了主动性，严重制约了企业的长期发展。三是财产、账务核算不独立。还有部分事业单位投资的企业作为独立法人未进行单独核算，各类经营活动仍在事业单位账目核算，与事业单位共用资产，事企不分。

(四)后续日常监管不到位部分事业单位重投资、轻管理。一方面，由于对投资企业成立后经营决策管理的重视关注程度严重不足，未遵循风险控制和跟踪管理等原则，没有督促要求企业建立科学、规范、有效的内控制度和完善的监督体系，导致投资后企业业绩平平甚至连年严重亏损，无法实现国有资产保值增值。另一方面，部分事业单位由于长期疏于管理，甚至不了解掌握投资企业经营情况，不能对企业进行控制或实施影响。长此以往，随着机构改制、人员变动等原因，部分对外投资企业逐渐脱离监管、失去控制，长期不分红、拒绝接受事业单位指导管理等乱象频生。

(五)退出机制不完善有的事业单位对外投资企业成立时间早，期间企业股权结构、管理层变化频繁，部分企业股东失联甚至无法召开股东大会;有的企业随着市场环境变换、新政策出台等原因，已完成历史阶段性任务、不再盈利或无法为事业单位提供有力支撑;还有的企业由于违法、税务等各类原因被有关部门吊销企业执照。相关对外投资企业均不再开展经营活动，但事业单位未及时办理股权退出或注销手续，导致这些企业长期存留，存在隐藏的税务、法律风险。

(六)引发廉政问题事业单位对外投资不但存在投资风险和财务风险，也存在重大的廉政风险，很多领导不以为然，对此类问题重视不足，最终造成了严重后果。一是股权投资未在账面反映。有的事业单位投资的企业未在单位账面核算或者在事业单位账上以往来款项的形式体现。对外投资游离于账外使得单位无法掌握对外投资情况，不能有效监督管理投资项目、及时规避投资风险，容易造成国有资产流失。同时由于对外投资未入账，导致无法监督相关投资收益按规定纳入单位预算、统一核算、统一管理，极易造成投资收益体外循环，一旦被截留、转移、挪用、私分、成立“小金库”，则存在廉政风险、法律风险。二是向投资企业摊派转嫁费用。部分事业单位违规将应由自身承担的各类费用摊派转嫁给投资控股企业，形式多种多样，也是历来纪检监察部门的重要关注点之一。

二、规范对外投资管理的建议

各事业单位要积极发挥主体责任，尤其是强化主要负责同志的主体责任和主管领导的分管责任，严格履行重大事项集体审批决策程序，结合本单位实际情况，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的对外投资决策管理体系。

(一)严格控制对外投资行为各事业单位应严格控制对外投资范围，通常来说，承担行政职能的事业单位和公益一类事业单位，不应该对外投资;公益二类事业单位和从事生产经营活动的事业单位，对外投资项目应当作为单位事业发展的有益补充，不得投资与行政监管、审批相关的事项，尽量避免投资与本单位事业发展不相关的领域。同时，各事业单位在投资前也要充分考虑到本单位实际运行情况，资产负债率较高、已投资项目效益差的单位都应该谨慎选择新的对外投资事项，以此规避投资风险。

(二)规范对外投资前期程序一是事业单位对外投资前应当进行充分论证，全面考虑投资行业存在的机遇危险及所投资企业的核心竞争力，编制可行性分析报告，并经单位领导班子集体决策拍板。追加投资或用未分配利润转增注册资本的，须事先经所投资企业股东会决议。二是事业单位对外投资应当严格按照《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第100号)和上级主管部门规定的授权审批权限履行申报审批程序，严禁未经批准擅自对外投资，更不得将投资金额分拆成多次投资，化整为零，逃避监管。三是加强对拟投资资产的审核把关，事业单位应当确保对外投资资产权属清晰，不存在权属纠纷，无抵押、质押、留置、提供担保、定金以及被司法机关冻结等情况。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，利用单位货币性资产以及固定资产、无形资产等非货币性资产对外投资，不得影响单位正常业务开展、单位人员工资发放、日常办公费用支付等基本支出保障。要严格执行《事业单位财务规则》(中华人民共和国财政部令第68号)有关规定，严禁使用财政拨款、财政拨款结余以及国家有关部门拨付的专项资金对外投资。利用非货币性资产对外投资的，还应当按照国家有关规定对拟投资资产进行资产评估。

(三)完善法人治理结构事业单位应放管结合，理顺事企二者之间的关系，一方面要放，事业单位要督促企业依法建立和完善法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会、管理层各自的职责，建立健全内部监督管理和风险控制制度，给企业在业务等方面更多的自主权，激发投资企业的活力，发挥好市场机制。另一方面要管，事业单位作为出资人、股东，要合法合规通过股东(大)会、董事会或者其他形式的内部机构，或者选择、委派管理者等，参与对外投资企业的重大决策，包括企业合并、分立、改制、上市、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、进行大额捐赠、分配利润以及解散、申请破产等。

(四)加强日常监督管理事业单位应当按照《企业国有资产法》《公司法》等企业国有资产监管的有关规定，加强对外投资所形成的日常管理。一是对投资企业实行归口管理。各事业单位应当按照《行政事业单位内部控制规范》要求，设置对外投资管理监管的归口管理部门或岗位，明确相关管理部门或岗位职责权限，加强对外投资决策的控制、对外投资项目的追踪管理，对投资企业实施监管。二是加强对外投资企业财务和国有资产管理。各事业单位应当按照有关规定组织企业做好产权登记、清产核资、财务审计、资产评估等工作，按时报送企业经济效益月度快报和年度财务会计决算报告，并对投资企业提供信息及相关材料的真实性、准确性、完整性进行审核。三是建立监督检查机制。各事业单位每年应当对本单位对外投资管理情况、企业国有资产保值增值情况和企业重大事项管理情况等进行检查，发现问题及时制定整改措施并组织落实。加强对企业的审计监督工作，委托会计师事务所对企业的年度财务会计报告进行审计，定期开展绩效评价。四是依法取得投资收益。各事业单位应监督企业依照法律、法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。取得的收益应当按照预算管理及事业单位财务和会计制度的有关规定纳入单位预算，统一核算，统一管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行披露。

(五)建立对外投资企业退出机制事业单位对外投资的同时，应该建立对外投资后评价制度和投资收回制度，及时清理低效投资，有效防止国有资产损失。转让(减持)对外投资形成的股权时，应当严格按照《企业国有产权转让管理暂行办法》等有关规定，对所投资企业进行清产核资、财务审计、资产评估等，并按照规定审批权限履行资产处置审批或备案手续，在依法设立的产权交易场所公开进行交易。

(六)构建廉洁自律长效机制事业单位主要负责人对本单位对外投资行为和企业监管负主要责任，应当按照有关规定认真履行对所投资企业的日常监管职责，切实加强对投资企业的监督尤其是财务监督，规范投资企业的经营行为，做到“守土有责、守土负责、守土尽责”。一是事业单位对对外投资获得的股权，应当按照财务会计制度规定及时入账，并按照国有资产管理有关规定办理产权登记。二是事业单位要加强与对外投资企业资金往来和资产使用管理。为了最大限度规避廉政风险，事业单位和对外投资企业之间，不得让对方无偿列支费用，不得无偿提供资产给对方使用或无偿占有对方资产。三是严格对委派的股东代表、董事、监事及高级管理人员监管，对未按要求履行职责甚至出现违规违纪违法行为的责任人依法依规追究责任。

三、结语

由于区域、行业等方面的差异以及上级主管行政部门不同的规定要求，事业单位加强对外投资管理的方式不能一概而论或一蹴而就，各事业单位应当依据国家有关法律、法规和政策，按照有利于本单位事业发展、促进国有资产保值增值、有效防范投资风险的原则，严格控制对外投资行为，规范对投资企业的管理。有条件的事业单位，还应该在内部范围开展投资兴办企业清理整顿的相关工作，摸清家底，找出进一步规范对外投资企业管理的方向。

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作者：韩涛 单位：生态环境部对外合作与交流中心