学前教育立法体系化建构路径研究
摘要：推进学前教育立法工作，应注重从全局高度完善学前教育立法领域的顶层设计，确立以儿童为本位的立法宗旨，平衡两个基本的立法思路，着力从理念、技术、程序等三个方面突破关键性的立法难题，追求基本的立法价值，保障教育自由，维护教育公平，提高教育效率，稳定教育秩序，实现各种基本价值的平衡与协调，构建统一和谐的学前教育法律价值体系。
关键词：学前教育；学前教育立法；体系化建构；立法活动
我国学前教育立法肇始于20世纪80年代，伴随着学前教育事业客观发展的需要，我国学前教育领域的立法进入快速期，在现行有效的六十多部学前教育法律法规规章中，六成以上是2010年以后制定或者修改的①。法律制度是贯彻落实党中央办好学前教育原则精神的有力手段和有效措施。目前，学前教育领域立法实际上仍然处于缺乏整体性和系统性布局的初期发展阶段。因此，应积极完善学前教育立法领域的顶层设计，确立全局性的立法宗旨，贯彻体系化的立法构思，突破关键性的立法难题，追求基础性的立法价值，以充分保障学龄前儿童的受教育权，积极促进学前教育事业的健康发展，最终实现国家学前教育的发展目标。
一、确立一个全局立法宗旨：以儿童为本位
学前教育立法不仅是某一地域或部门的立法，还涉及整体性、全局性、专门性的法律法规规章的制定或者修改。这需要树立贯穿学前教育立法全程的思想理念，以促进上位法与下位法之间、同级别法律之间整体精神与基本原则的协调与一致。
1.以儿童为本位是学前教育立法的根本宗旨
以儿童为本位是指成人社会承认儿童作为独立自在的理性主体，其享有充分自主发展的权利，在处理与儿童有关的一切事务时应首先考虑儿童的权益，这就意味着成人在处理儿童事务时，应站在儿童思维的角度，根据儿童身心发展的特点和规律，本着儿童利益优先与最大的考虑做出决策，对儿童实施优先保护、特别保护乃至全面保护，而不能想当然地依据成人思维和立场去处理涉及儿童的事务。现念的学前教育同样需要贯彻“尊重儿童的天性，以儿童为教育的中心”的根本教育宗旨[1]。申言之，“儿童本位的教育实质上是一种‘开放’的、自由的、民主的教育，表现出的是崇尚进步的开放性、追求个性独立的自由气质和孕育公民品质的民主精神”[2]。学前教育立法只有以儿童为本位，把儿童利益放在首要位置，相关教育主体及其学前教育制度和观念、学前教育方式方法才不会以任何非理性的方式排斥甚至歧视儿童利益，才能真正体现现代意义上的法律理念和价值追求。“要解放儿童，并实现人的全面解放的目的，就必须以儿童为中心，儿童必须成为开展教育工作的唯一确定的立足点”[3]，这也是“走出目前儿童教育和基础教育改革的瓶颈状态之现实需要”[4]。如果学前教育立法缺乏对儿童本位理念的正确认识和有效保障，就会导致成人社会对儿童权益的漠视乃至侵害，其主要表现在儿童受教育权无法真正实现和教育忽视儿童身心发展规律两个方面。这不仅会给儿童自由而全面的发展带来毁灭性后果，还会阻碍整个学前教育事业的健康发展。因此，儿童本位已经被现代国际社会公认为处理有关儿童事务的最优先考虑因素，也是我国学前教育立法应当明确的根本宗旨。
2.应制定符合基本国情和地方实际的学前教育法律
1989年，《联合国儿童权利公约》确定了以儿童为本位的规则，具体规定为“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”[3]。通过法律创制，将儿童本位的立法宗旨融入学前教育立法全过程，为保护儿童自由而全面的发展提供科学现代的理念支撑和制度保障，这是合理且必要的。良法的创制不仅需要先进的思想宗旨和价值理念的指引，还应当符合基本国情和地方实际以及具有解决现实问题的针对性与可行性，然而，不可否认的是，通常发达地区依法保护儿童权益的意识更高，实力也更强，法律制度更完备，而相对落后的地区对儿童权益的保障依然更多屈从于当地经济社会发展的水平。因此，儿童本位并不是要求成人社会脱离基本国情和现实能力而不顾一切地满足儿童的任何需要，成人社会提供的各类资源至少应当与经济社会发展水平相适应。为全面贯彻儿童本位宗旨而制定的学前教育法律，也应在确保法律总体精神和基本思想和谐统一的基础上，通盘考虑、因地制宜，以切实适应地方学前教育发展的现状。
二、平衡两个基本立法思路：权利与义务的有机结合
自古以来，权利与义务就是一对矛盾的统一体，发展到现代民主法治社会，若非某些特殊情况，法律条文中一般不存在无权利的义务，也不存在无义务的权利，权利主体享受权利依赖于相应义务主体依法履行义务。
1.儿童与成人社会的权利、义务关系
儿童作为独立个体享有法律规定的各项基本权利，但是儿童天生柔弱，儿童权利的实现有赖于成人社会给予提供和保障。相对于成人社会而言，儿童是纯粹的权利享有者，而成人社会则是相应的义务承担者。这时，权利与义务就产生了分离，这种分离有着深刻的历史与现实的原因，是国家、社会和个人为了子孙后代的繁衍生息而必须承担的天然义务。当然，在法治社会，这种责任承担的设定和实现是有界限的，是以法律做出明确具体的规定为准的。个体孕育后代，个体就有义务为子女提供良好的生活教育条件至法定年龄阶段。“由于现代社会的发展，单靠父母个人力量不可能完全保障儿童受教育权利的实现，也无法履行现代教育承载的国家兴旺、民族复兴等社会功能。因此，家长教育权需要部分让渡于国家教育权”[5]。个体让渡相应权利组成国家权利，国家就有义务为“祖国的花朵、民族的未来”提供适宜儿童身心健康发展的各项保障措施。《中华人民共和国宪法》第十九条规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”“发展学前教育”。《中华人民共和国教育法》第十七条规定，“国家实行学前教育制度”；第十八条规定，“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”[6]。在现代民主社会，个体和国家的这类儿童权益保障义务，不仅是基于人类自然朴素的道德观念，还是宪法以及法律明确规定的基本责任要求。
2.相关法律主体的权利与义务有机结合
简单来说，学前教育立法是为平衡学前教育领域利益和规范相关主体行为而创制法律的活动。在学前教育相关法律中，为保障儿童充分享有生存权、发展权、健康权、教育权和受尊重权等各项基本权利，需要明确各个相关主体的权力与责任。具体而言，学前教育领域立法所涉及的教育法律关系主体包括政府及其有关部门、幼儿教育机构或者学校、幼教机构教师及其工作人员、儿童家长或者监护人。第一，政府。权责一致是学前教育立法规定政府权利与义务的基本内容，它要求政府既不能权大责小，也不能权小责大，享有的权力应当与其履行的职责和义务相匹配，从法律源头明确和规范行政权力的依法运行。学前教育立法属于教育类行政立法，政府及其有关部门作为国家行政机关享有法律赋予的管理权、监督权和执法权等行政权力，这些权力主要包括建立权责明晰的政府监管督导体制、廉洁高效的财政保障制度、完善健全的教师发展制度、严格明确的准入与退出机制、制定公平合理的弱势儿童群体倾斜支持政策等。这种教育行政权以法创设，政府及其工作人员因其特定身份而不能拒绝或者消极放弃，更不应违背法定职责不作为或者乱作为。因此，立法应当明确政府未依法履行权力应当承担的相应责任。第二，学校。学校作为实施教育保育工作的学前教育机构，依法享有向儿童父母或者监护人收取相关费用、请求政府和家长积极配合幼儿园工作、要求水电气热土地以及税收按照教育类标准收费等权利。同时，学校还应当承担提供优质保育教育的义务。例如，开设学前教育机构，依法提供规定材料并符合国家规定的标准和条件；维持安全有序整洁舒适的校舍场地；教育原则和内容符合儿童身心发展规律；制定科学合理的教职工及幼儿管理制度；执行安全可行的儿童接送制度；自觉接受相关行政部门以及儿童监护人的指导监督；等等。第三，教师。教师是与幼儿直接接触、为其提供保育教育服务的专业人员，儿童权益的保障在很大程度上依赖教师的保教工作。因此，学前教育立法应当明确教师的社会属性和法律地位，明晰教师享有的物质保障权、职业发展权、教学自由权和受尊重权等权利，提升学前教师的发展空间，尽量依法给予教师物质生活保障。同时，教师也应当具有相应的资格资质和履行法定义务，尤其是对天性活泼好动、语言表达不畅、自制力较差的儿童实施保教工作，更加需要极大的耐心、细心和爱心，教师不仅需要弹拉说唱样样精通以及系统掌握儿童心理学、教育学、语言学和生理健康学等知识，还应当特别注重加强自身心理健康锻炼，培育高尚的职业道德和养成良好的个人修养。儿童在园期间，教师应做到保障儿童的人身健康与安全，实施符合教育原则和教育规律的保育工作，充分尊重儿童的人格尊严，促使儿童德智体美全面发展，以及帮助儿童养成良好生活习惯。第四，家长。家长是儿童的天然监护人，具有为儿童健康成长提供良好环境与氛围的天然义务和法定责任，家长把子女送至学校，确保儿童享有受教育权。因此，有义务给付相应的教育费用以及配合学校和教师的保教工作。应明确家长享有的相应权利，如教育选择权，即家长有权选择儿童接受教育的内容和学校；查阅权，即家长有权查阅幼儿园监控视频，幼儿园应当主动配合和有效提供；知悉权，即家长有权知晓幼儿园收费金额和项目的依据及标准，有权知晓幼儿的在园情况，幼儿园应当积极答疑解惑；监督权，即家长有权对幼儿园工作进行监督，有权成立家委会；获得帮助权，即家长有权从幼儿园获得科学育儿知识和方法、有权从政府获得帮助等。
三、着力从三个方面突破立法难题：理念、技术、程序
突破当前创制学前教育法律过程中的难题，需要从更新学前教育发展理念、改进学前教育立法技术、完善学前教育立法程序等三个方面入手，这既是解决当前学前教育发展根本性、关键性问题的当务之急，也是突破学前教育立法领域深层次难题的必由之路，更是提升现有学前教育立法质量的长久之策。
1.积极更新学前教育发展理念，正确认识法律的重要作用
首先，充分认识学前教育在整个国民教育体系中的地位和作用。学前教育是国民教育的起始阶段和重要组成部分，是带有社会公益性质的普惠教育，对于保障广大儿童充分享有受教育权，提高国民综合素质，推进脱贫攻坚工作，促进社会和谐稳定均具有基础性、全局性、先导性的作用。其次，树立科学现代的学前教育发展理念。应明确学前教育的法律地位和公益普惠属性，尤其要“明确政府职责、管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设及建立督导评估与问责制度等”[7]，彻底解决学前教育长期发展积累的深层次难题，消除关键性体制机制障碍。最后，把握依法治教、依法兴教的精神实质。学前教育法律法规规章是学前教育领域的行为规范和价值指引，是学前教育事业顺利发展的制度保障，是真正抓住主要问题、更好解决关键矛盾、有效地破解当前学前教育发展难题的必然选择。通过抓学前教育法治建设，确立一系列重要的原则、宗旨、精神、制度和规范，促使学前教育工作逐步走上法治化、规范化和科学化的轨道。立法主体应当把现代学前教育理念与基本国情和实际需求统一起来，将科学精神和教育规律贯穿于学前教育立法的始终。
2.着力改进现有立法技术，有效地提升学前教育立法能力
学前教育法律法规规章的制定、修改、废止、补充和解释，应当通盘考虑、统筹兼顾、因地制宜，顺应社会发展的需要。要在明确学前教育社会属性和法律地位的基础上，着力改进现有立法技术，通过对法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体以及立法预测、立法规划、立法程序等方面的理解和把握[8]，使内容与精神相契合，使内在逻辑与表现形式臻至完美，以便实现法律的价值和目的。因此，在学前教育立法的过程中，既要让立法名称表述规范，又要使结构设计科学合理，更要确保条文清晰严谨，用语规范统一。首先，关于立法名称。作为学前教育规范性文件的法律法规规章，其具体名称表达应当规范，不同立法主体制定的法律文件，因为其法律效力等级高低各异应当用不同名称来体现。如法律的名称为“某某法”；行政法规名称为“条例”“规定”或者“办法”，根据全国人大及其常委会的授权决定国务院行政法规称“暂行条例”“暂行规定”[9]；在有上位法前提下，地方性法规名称原则上称作“实施办法”或者“条例”[10]；部门规章和地方政府规章不得称“条例”[9]。其次，关于立法结构。立法结构主要包括以下两个方面的内容：一是相关知识和内容结构应当完整齐全，这需要立法中全面包含学前教育的性质和地位、制度和政策、基本原则和精神、体制和机制等重要内容；二是法律文本的框架体例应当规范统一。学前教育立法是一项极具专业性、技术性的系统工程，应当按照体系化的思维方式、科学化的体例设计安排各项制度与内容，制定结构严谨、逻辑规范、体例科学，能体现学前教育精神原则，具有学前教育立法特色的学前教育法律法规规章。最后，关于立法规范的表达。严谨、准确和简明的立法语言是一个学前教育法律条文完整、明确、概括地表达出条文真实内涵的基本要求，它是对学前教育立法质量和法律文本生命力评价的重要标准。为此，应当“让法律专家和教育专家共同讨论、研究、参与教育立法，突出法律技术上的要素，注意法律的逻辑结构和使用文字、术语的科学性”[11]。相关立法主体也应当认真参照全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范（试行）》，全面提升立法技术与能力。
3.完善立法程序，推进科学立法、民主立法
立法程序具体指立法机关行使制定、解释、修改、认可和废止法律法规规章的立法权而应当遵守的法定程序，其具有公开性、参与性、合理性和及时性的特征[12]。“立法程序是依法立法的必要前提，是立法行为合法的内在要求”[13]。成熟的体系化学前教育立法，不仅需要先进的学前教育理念和高水平的立法技术，还需要完备的立法程序予以具体落实，以保障立法工作更具规范性、民主性和科学性。完善学前教育立法程序，应从以下方面着力。首先，应当设置合理程序，有效地回应民众关切。从当前学前教育实际需求出发，深入各地和群众中调查研究，广泛征求意见，真正了解社会需求和人民期盼，准确把握学前教育发展现状，认真做好立法预案评估工作，就学前教育相关事项是否需要立法、何时立法以及如何立法等问题充分进行论证，使学前教育热点难点问题能在法律中得到准确反映和妥善解决。其次，积极完善社会各界参与立法的方式途径。通过广播、电视、网络和报纸等传播媒介，向社会公开当前学前教育立法重难点和立法预案，采取立法项目听证会、讨论会、座谈会和专家咨询会等多种方式，充分听取各方意见和建议，并依照法定程序收集分析和整理反馈，发挥社会公众和专家学者在学前教育立法过程中的重要作用；健全公众意见反馈机制和专家学者顾问制度，确保公众参与立法活动常态化、制度化和规范化[14]。最后，建立健全学前教育立法后评估机制。就学前教育立法后评估的主体、客体、内容、标准和时间等提供切实可行的规定，有效地检测学前教育立法的实施情况，及时调整和修正法律问题，提高学前教育立法的针对性和可行性。
四、追求四种基本立法价值：各立法价值的和谐统一
从价值属性来看，学前教育是追求“自由、公平、效率、秩序”价值的教育。因而，学前教育立法活动也应当蕴含自由、公平、效率和秩序等基本价值，其反映了法律规范对学前教育发展的内在追求，相互间具有密不可分的逻辑联系，彼此间实现了各种基本价值的平衡与协调，构建统一和谐的学前教育法律价值评价体系。
1.核心价值：保障教育自由
自由是人类永恒的核心价值追求。这种价值也集中体现在法律创制的过程中。“自由作为法的一种价值，不仅是现代法所具有的根本性价值，而且在未来法的发展过程中，也将是法的基本性精神内核。体现自由、保障自由和发展自由应当是所有法的精髓，任何压制自由甚至扼杀自由的法，都是对自由的反动，是对时代的否定，是对潮流的逆挡，都是应当被强烈反对和改变的”[15]。追求自由是教育活动的本质属性之一，过度的限制和干涉不利于人类教育活动的创造。当然，这种教育自由是在法律框架下相对的自由[16]。只有保障自由的学前教育法律，才能充分保障相关法律主体的合法权利。法律应当成为学前教育自由发展的有力保障，法律条文的内在价值不是为了束缚和压制政府、学校、教师和儿童，而是为了促成这些主体自由权利的实现和发展，为了保障学前教育真正成为可以“自由呼吸的学前教育”。学前教育自由具体包括政府及其有关部门必要的自由裁量权、学校办学自主权和自由发展权、教师教学自由权和职业晋升发展权、儿童受教育的自由选择权和学习自由权以及个性化发展的权利。法律保障学前教育相关主体的自由，意味着在明晰教育行政部门权责的基础上，基于社会发展的多样性和不同地域的差异性，应当依照法定原则和范围，为行政机关设置必要的行政裁量自由权，既保证法律的原则性，又保持一定限度的灵活性，以便于行政机关合法合理、公正善意地行使学前教育发展主导权；意味着法律保护学校尤其是民办学前教育机构符合法律规定的自主权和发展权，从鼓励建设现代学校管理制度、完善幼儿园法人制度、健全民办学校董事会和监事制度等方面给予支持，充分释放学前教育办学活力；意味着教师在提供符合学前教育规律和儿童身心成长规律的教育课程的同时，对于幼儿课程的安排、游戏活动的设置、教学教法的运用、思想教育内容的选择、幼儿生活习惯的培养等一系列保教内容，具有追求教学理性与自主安排的自由；意味着法律不能以任何遥远的目的、某种宏大的理论或者自认为是从学生的立场出发，牺牲儿童的身心利益[17]。应当明确学前教育的原则与内容，以培养和尊重儿童个性自由自主的发展为目标，以游戏活动、寓教于乐为教育方式，帮助儿童养成良好的行为习惯，促进儿童自由而全面的发展。
2.根本价值：维护教育公平
现念的公益普惠性学前教育是以维护教育公平为基本需求，以面向全体儿童、尊重个体差异、注重弱势扶持为基本内容的国民教育。公平具有法律价值追求的根本属性，它是用正义标准对学前教育资源的配置过程和配置结果的价值评价，公平本质上就是资源配置的正当性、合理性和均衡性。维护和实现学前教育资源分配公平，应当有效贯彻平等原则、差异原则和补偿原则[18]以及体现权利公平、机会公平和规则公平等三个方面内容。就儿童而言，权利公平即受教育权公平是学前教育法律正义理念的内在价值。儿童不论性别、年龄、地区、民族、籍贯、肤色、家庭条件、社会地位和宗教信仰等，只要是我国公民均享有同等的受教育权，不承认任何法外教育特权。建立在权利公平基础上的机会公平则是指法律保证儿童能够享有平等的就学机会，国家和政府提供的教育机会对于每个儿童始终都是均等的。当然，由于现实生活中儿童个体自身的具体情况各不相同，如有的天赋异禀、有的智力超群、有的身体残缺、有的智力障碍等，立法维护教育公平应当正视个体差异，力避学前教育同质化，为社会提供适合不同儿童身心发展的学前教育。对于我国“老少边穷山”地区的儿童、农村地区儿童特别是留守儿童、随父母流动儿童以及城市低保家庭儿童等弱势群体，其因家庭社会地位和经济条件而无法有效实现受教育权利，法律通过制定一系列帮扶制度来保障这类儿童享受到公益普惠的学前教育，以实现教育的起点公平。就学校而言，法律应当明确所有符合法定办学条件的公民个人和机构组织都平等地享有向特定行政机关申请办理学前教育机构的资格，教育等行政部门依据本行政区域实际情况和学前教育总体规划，并根据法定程序和申请人申请时间的先后，统筹兼顾，综合考虑，依法审批，确保规则公平，法律保护所有符合办学条件并经过依法申请获得行政许可审批的学前教育机构。虽然公办幼儿园与民办幼儿园的兴办主体不同，政府的关注度和支持度不一，但是二者同为平等的教育主体和市场主体，拥有相同的办学资格与发展权利，享有法定的公平发展机会，适用同一的教育规则和制度。就教师而言，法律应当明确民办教师、非在编教师与公办教师和在编教师具有同等的教师身份和法律地位，具有同等的教师发展权利和职业晋升渠道，同样享有法定的工资待遇和社会福利等保障。民办教师和非在编教师依据考试考核和法定程序享有成为公办教师和在编教师的公平机会，公办教师和在编教师亦有辞去公职进入民办教育机构的权利。法律制定教育规则不能因为教师有无编制、是否属于公办园或者民办园人员等因素而区别对待，法律规则公平适用于全体教师。
3.经济价值：提高教育效率
效率是指资源投入与产品产出之间的关系。目前，我国学前教育资源面临总量不足与分配不均的严峻现实，特别是“全面二孩”政策出台后，原本紧张的学前教育资源供需矛盾更加突出。由于学前教育资源的严重稀缺和短缺，使得提高教育效率愈加成为学前教育立法迫切追求的价值方向。从法律经济价值方面考虑，提高学前教育效率最终是为了充分保障广大儿童的受教育权，是为实现儿童全面而自由的发展目标服务的。因此，立法中需要重点提升学前教育的资源分配总量和优化使用效率，鼓励社会资源参与办学。第一，科学估算一定时期内全国和各行政区域的学前教育资源需求量，充分保证学前教育资源投入的数量和质量，提高学前教育资源在整个教育资源投入中的比例。我国在20世纪八九十年代明确了“百年大计，教育为本”的教育方针，确立了科教兴国战略，国家对教育的财政资源投入自2012年以来，连续5年保持在全国GDP总量的4%以上，但学前教育阶段资源投入量远少于其他义务教育阶段财政投入数额[19]。因而，学前教育资源投入不足问题，仍然是学前教育立法亟待解决的重要议题。第二，改善学前教育资源内部分配结构，优化学前教育资源的使用效率。面对既定投入的学前教育资源，如何在不同区域、学校和群体之间进行有效配置，需要立法者在保证公平公正的前提下，统筹谋划、因地制宜、兼顾效率。如农村合村并校留有的小学空余校舍，应当优先保障本村幼儿园使用；城镇小区建设应当合理布局幼儿园并与小区项目同步设计、建设和交付使用等。同时，应依法完善学前教育经费预算、使用、审计和监督制度，理顺学前教育管理体制机制，明确相关主体的权限和责任，做到专事专岗、专款专用、专人专责。第三，在国家学前教育资源投入总量既定的前提下，鼓励政府提供优惠政策，积极引导和扶持社会力量有序办学兴校，提高民办幼儿园的办园质量，尽量缓解学前教育资源供需矛盾。对于面向大众、办园规范、收费合理的普惠性幼儿园，应给予贷款补助、以奖代补、税费减免、办学用地优先提供、水电气暖按照教育类标准收费等优惠政策[20]。对于资质合格、质量较好、收费较高的特色民办幼儿园，政府应当采取督促完善制度规范、适度合理引导、加强动态管理等措施，予以支持和帮助。在普及公益性幼儿园的基础上，应加强对各类幼儿机构的引导和监管，以满足不同群体对各类学前教育的需求，提高社会资源投入学前教育事业的利用效率。
4.固有价值：稳定教育秩序
稳定学前教育秩序是发展学前教育事业的内在要求，是对相关教育主体行为的自发性、无序性和任意性的反对和否定，具体包括政府的管理秩序、学校的工作秩序、教师的教育教学秩序等。尽管教育秩序不是学前教育立法的最核心价值，却是学前教育立法的基础价值与固有价值。因此，要形成稳定良好的教育秩序，需要学前教育立法做好如下三点。第一，有法可依是稳定学前教育发展秩序的首要前提，应当“以填补立法空白为重点，促进教育法律体系逻辑结构的完善”[21]。作为基础性、全局性和专门性的《学前教育法》尚未出台，导致学前教育法律体系基础不牢，在某种程度上形成当前学前教育无序发展的状况。因此，应当以我国学前教育发展现状为基础，以先进的学前教育理念为指引，以高水平的立法技术为手段，以域外学前教育立法与实施经验为参考，积极出台《学前教育法》，理顺学前教育法律法规规章内部逻辑结构和层级关系，促使法律内容分工明确、衔接得当，法律体系内部协调、结构严谨，从而形成整体完备的学前教育法网，推进学前教育发展的法律化、规范化和有序化。第二，依法明确违反学前教育法律规范的法定责任，维护学前教育事业发展的正常秩序。即便法律条文明确规定相应的制度规范，若没有具体严格的法律责任追究，学前教育法律仍会缺乏必要的严肃性和权威性。故而，对于相关主体学前教育行为的法律后果，应当依法严格规范。第三，依法规范行政机关行使权力的程序和范围，制定权力运行与监督制度，明晰不同行政机关之间的权力与职责边界[22]，有效地处理政府主导学前教育发展模式下“不作为”和“乱作为”的问题。某些地方政府及其有关部门对本地区的学前教育发展，既缺乏长期规划，也没有明确可行的短期目标，随意发号施令，违反学前教育发展规律，侵害相关教育主体的合法权益。通过学前教育立法确定法律程序，要求行政机关的学前教育行政行为要合法、合理、公开、透明，其在做出行政决策之前应采取召开如公民听证会、专家讨论会等方式，听取广大民众的意见和建议，力避权力任性对学前教育秩序造成的消极影响。
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作者:裴培 单位:亳州学院教育系
