国际学生管理趋同化思考与建议

【摘要】我国高校国际学生管理趋同化面临机遇与挑战。高校国际学生管理模式实践及国际学生待遇相关争议显示，要形成关于高校国际学生管理的合理认知，正确应对高校国际学生管理舆情，打造适合国情校情的高校国际学生管理人才队伍。

【关键词】国际学生；趋同化管理；国民待遇；网络舆情

一、引言

我国国际学生高等教育发展已进入机遇和挑战并存的新阶段。①20世纪50年代至改革开放前，服务于援助亚非拉地区的外交需要，我国政府奖学金资助培养的约12000名国际学生，成为发展与我国友好外交关系的骨干力量。［1，2］1978年教育部批准部分高校招收自费国际学生，1978－1989年间，共接受和培养了40221名国际学生，其中自费生26522名，约占67％。［2］2001年获得世贸组织成员国身份后，2010年“留学中国计划”、2013年“一带一路”倡议、2016年《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》和2020年《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》等政策举措和文件出台，不断为国际学生高等教育发展提供动力。《2019高招调查报告》显示，2018年我国共有49．22万名国际学生，分布于1004所高校，其中25．8万人接受各层次学历教育，占比52．44％。总体看，我国已实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“亚洲最大留学目的国”目标，国际学生人数仅次于美国和英国。数量增长固然可喜，但与欧美国家之间的差异值得注意。2016年有关数据表明，经济合作与发展组织（OECD）国家国际学生占高等教育总在校生人数比重8％以上，中国仅0．42％；中国的国际学生生源以亚洲为主，欧美发达国家生源较少；半数以上国际学生仅接受短期、非学历教育且以语言培训为主，反映高端人才流向的博士国际学生群体比例仅占0．53％，而OECD国家为20％以上。［3］以上表明，我国国际学生高等教育已形成规模，但在学历教育层次、生源多元化等方面仍有待提升。规范管理、提升国际学生高等教育质量是高等教育内涵发展的要求。2018年在北京大学师生座谈会上指出，“当前我国高等教育办学规模和每年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路。［4］内涵式发展指“以数量增长、规模扩大的外延式发展为基础和前提的转型升级式发展……是速度、结构、规模、质量、效益相统一的可持续发展”。［5］世贸组织框架下，国际学生教育属于服务贸易，中国货物贸易从“中国制造”到“中国智造”的发展有启发意义，内涵式发展需要兼顾贸易数量和质量。“留学中国计划”提出“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”十六字工作方针，2016年全国来华留学生管理工作会议提出“规范管理、提质增效”，这些政策包含目标和手段，即通过规范管理促使国际学生高等教育从规模增长向质量提升过渡。“留学中国计划”提出“积极推动来华留学人员与我国学生的管理和服务趋同化”即“趋同化管理”。

二、国际学生管理实践：差别化与趋同化

高校国际学生管理始终伴随着趋同化和差别化的张力，趋同化管理有诸多说法（求同存异、异多同少、去异求同、异少同多、同中有异、大同小异等），须考虑时间（学习过程性）、涉及的教学或生活领域、国际学生个人意愿、国家外交政策、语言能力、课程要求等方面。趋同化管理涉及教育、宗教、公民权利义务等中国法律法规的“同”，国际学生和本土学生都必须遵守。国际学生差别化管理是特定发展阶段的国际学生管理模式。国际学生规模较小、来源国别、教育层次相对单一时，差别化管理是在高等教育领域划出小块封闭领域实行“特事特办”。国际学生差别化待遇是基于特定历史时期外交政策、经济发展阶段及特殊教育群体等因素，包括入学门槛、学业要求、学籍管理、生活设施和待遇、奖助学金体系等方面和本土学生相异。国际学生差别化管理符合国际惯例，各国基于实际实行“内外有别”的教育政策。以国民教育体系差异为例，中国学生须通过入学考试（高考）才能被高校录取，其它国家有的实行申请考核制。近年陆续有海外名校承认中国的高考成绩，即为海外高校对中国学生录取差别化举措，如美国杨百翰大学（BYU）十年前就承认中国高考成绩，即承认中国的教育质量。从高等教育产品属性看，世贸组织把留学教育列为“服务贸易”，国际学生或以市场价在中国购买教育服务，或基于国家间外交关系约定免费接受中国高等教育。

中国本土学生是以少量学费享受准公共产品和社会福利。［6］目前，国际学生绝大多数是自费生，其学费大大超过中国学生。仅学费一项，中外差别化学费标准就意味着管理模式差别化，其它事项或多或少也存在差异。研究者和实践者对高校国际学生管理差别化和趋同化的张力尚未达成共识。2018年，教育部《来华留学生高等教育质量规范（试行）》提出推进中外学生教学、管理和服务趋同化，要求高校将国际学生教育纳入教育质量保障体系，实行标准统一的教学管理与考试考核制度，提供平等一致的教学资源与管理服务，保障中外学生文化交流与合法权益。同时，教育部国际合作与交流司负责人接受媒体采访时提出：“趋同化并不意味着等同化，既要对中外学生一视同仁，也要看到国际学生风俗习惯和语言、文化存在的差异，以合理、公平、审慎为原则，帮助他们了解中国国情文化，尽快融入学校和社会。教育教学方面，建立有效的教学辅导体系，向他们提供学业帮扶；管理服务方面，组织和引导他们参加健康有益的课外教育活动，促进中外学生文化交流和互相理解。”［7］这些文件和讲话都明确了要兼顾趋同化和差别化、不可偏废，差别化是既定政策，趋同化是未来发展方向，“如何平衡”尚处于探索阶段。研究者关于趋同化的理解分为管理模式趋同化和文化融合趋同化。前者是手段导向，后者是目的导向，但前者的目的和后者的手段是否相互对应，还不确定。高校管理模式趋同化指中外学生接受共同的学校行政部门管理，遵守相同校纪校规，使用同样的教学和生活设施。［8］无论是本土学生还是国际学生，核心要素是学生和学业。文化融合趋同化指让不同文化背景的学生全面交流和碰撞，在相互适应和相互影响中获得跨文化交际能力。［9］近年国际学生负面网络舆情与管理模式差别化有关，但深层原因是手段导向趋同化和目的导向趋同化在实际管理中存在不一致。如济南某高校安排中国学生伴学国际学生，原意是通过文化交流实现文化融合趋同化，国际上也有类似做法；无锡某职业技术学院因宿舍维修、轮换、满足暑期进修生的需要等在学期末腾挪宿舍系常规工作，也是欧美高校假期的常规做法。网络舆情以性别和种族因素为舆论点攻击管理模式差别化，是对国际学生教育管理的认识存在偏差。

高校国际学生管理模式趋同化和文化融合趋同化之间，不是手段—目的之间的简单对应或因果联系，国际学生身份仅是诸多变量之一。趋同化理念对高校国际学生管理实践具有参考意义。欧美是世界主要留学目的地，其趋同化管理模式对我国有借鉴意义。以“去异求同”为准则，根据趋同化过程“异”和“同”的差距，顾莺和陈康令把全球八所知名高校趋同化管理模式归为“成熟”和“发展中”两类，“异少同多”为“成熟”，“异多同少”为“不成熟”，“发展中”介于两者之间［10］（见表1）。趋同化管理没有标准模式，各高校进行了不同的实践。八所高校均设立了学校层面行政机构统筹国际学生管理事务，欧美高校国际学生的教学、研究和生活方面事务由职能部门负责，重大问题由分管副校长或助理副校长决策，中国高校普遍采取学校和职能部门共同管理模式。从文化融合趋同化角度看，趋同化内在包含文化参照系统，欧美国家高校的国际学生趋同方向是西方个体主义文化；相应地，中国高校的国际学生趋同方向是中国集体主义文化。国际学生接受异国教育时并不希望与居住地文化绝缘，他们希望熟悉当地风土人情、融入当地文化，文化体验和交流是留学生涯的有机组成部分。通过趋同化管理，成长于个体主义和集体主义文化环境中的国际学生能深入了解他国文化，获得跨文化交际能力。我国高校国际学生趋同化管理表现出集体主义文化共性，但具体实践存在较大差异。其中，香港和台湾地区高校以宿舍楼为单位组织文化交流活动，内地（大陆）高校注重辅导员主动而集中的管理。根据高校职能部门是否和二级学院共同管理国际学生教学、研究、生活，邱洋海把全国289所政府奖学金院校分为特殊化（241所，占83．39％）和趋同化（48所，占16．61％）两类，把趋同化区分为半趋同、多数趋同和接近完全趋同三种模式，分别以复旦大学、清华大学和厦门大学为代表（见表2）。［11］趋同化管理在我国仍处于探索阶段，复旦大学在表2中属半趋同型，表1中属“发展中”类型，定位类似，其相关实践探索在国内高校中具有一定引领作用。以参与国际学生管理职能部门多少划分趋同化程度，值得商榷，因为国际学生管理由于其外事属性需管理者具备相关专业知识，过多职能部门将导致部门协同不足。由于历史渊源、外事、学科专业、社会服务等因素导致高校间趋同化管理差异，而为不同民族习俗和宗教信仰背景下的本土学生提供不同餐饮也是差别化管理的表现形式。厦门大学“双一流”定位、侨乡和“海上丝绸之路”等特点，使其国际学生培养和管理具备地方特色。北京语言大学2000年在全国率先设立留学生处，其学科专业特点和校园地域优势吸引了各国、各层次语言学习者，其官网显示多达四个处级职能部门与国际学生管理有关，其它高校相关职能部门或归口管理单位基本以一个为主。趋同化管理内在包含过程和程度差别、校际差别和校内差别，各高校根据办学特色和招生规模、层次、国别来源等，进行不同的趋同化管理模式实践，为探索和完善趋同化管理积累了宝贵经验。趋同化和差别化的张力体现了国际学生管理的辩证思维。趋同化是同中有异，是以培养高质量人才为目标、两种管理模式在特定国情和校情下表现出的动态趋势，管理者需要关注程度和过程。

从国情看，招收国际学生可扩大本国教育服务市场，提升本国国际影响力和文化软实力，所以发达国家都将招收国际学生视为国家战略，出台优惠政策，其发展状况与水平已成为衡量一国和一所大学国际化水平的重要指标。我国国际学生以亚非拉地区为主，多数来自发展中国家，且与中国有较好外交关系，生源入学教育水平与本土学生确实存在差异，需要管理者差别化对待。尽管国际学生入学水平参差不齐，但高校也不愿以此为由拒绝，毕竟无论是政府奖学金学生还是自费生都能带来可观收入。欧美发达国家，国际学生红利是其招生动力之一，各层次教育项目都存在不同程度的内外有别。同等价位下，中国高等教育国际服务贸易竞争力正在追赶欧美传统留学大国。从校情看，高校既要考虑人才培养目标，也要考虑国际学生的外交政治、文化交流和国际服务贸易红利等属性，既要考虑国际学生内部差异，也要考虑国际学生与本土学生的差异。基于校情的趋同化管理蕴含着同步但内容不同、方向相反的过程，两端是本土学生和国际学生，即双向趋同。②一方面，国际学生管理向本土学生趋同，尤其是培养质量对标本土学生。2018年教育部《来华留学生高等教育质量规范（试行）》是指导和规范高校国际学生教育的全国统一基本准则和内部、外部质量保障活动的依据。为语言存在障碍、基础薄弱、文化适应困难、学习后进的国际学生提供集中补习或分班分类教学等差别化管理，是实现质量趋同的必要手段。实践证明，以趋同化名义忽视国际学生内部差异及其与本土学生的差异，是国际学生教育管理的懒政表现。如某大学由于误解趋同化理念导致语言培训质量低、国际学生文化适应差、外聘人员业务能力与工作不匹配等问题［12］，而西安电子科技大学和南京中医药大学的差别化管理措施被证明是质量趋同化行之有效的做法。［13］另一方面，国际学生为中国高校和本土学生打开了国际化窗口，高校可由此借鉴先进管理经验，也可借此展示中国特色的经验和方案；通过与国际学生共同学习，本土学生更易具备国际化视野，国际学生也能提高对中国国情、中国文化的认识和理解，所有学生都能增强跨文化交际能力。所以，双向趋同的趋同化管理是提高教育国际化水平、中外教育交流合作、分享中国特色高等教育经验的有效途径。

三、国际学生的国民待遇

近年高校国际学生差别化待遇连续引发舆情，其国民待遇问题颇具敏感性。国际学生国民待遇的内涵及其法律问题，值得讨论。1．国际学生群体的多重属性增加了国民待遇的复杂性。首先，须完整理解国际学生管理趋同化中的国民待遇。“国民待遇原则”（nationaltreatmentprinciple）是世贸组织基本法律原则，该原则在乌拉圭回合谈判中扩大到服务贸易领域，指一国给予其国境内的外国公民和企业与其国内公民和企业同等民事权利待遇，但不包括政治方面的待遇。同等指非歧视或无差别，具体政策实现分为超国民待遇、国民待遇和次国民待遇三类。［14］以国民待遇为基本参照，超国民待遇更好，外国人在某些领域享有特权；次国民待遇更差，外国人在某些领域权利受限。改革开放前，国际学生由于群体身份的特殊性和规模的有限性，在奖学金、住宿等条件和入学门槛方面受到一定照顾，但在留学院校选择和活动地区范围等方面受到限制；改革开放后，国际学生规模扩大，群体身份开始多元化，自费生数量逐步增加，市场属性决定其所获待遇的特殊性，基于市场定价的特殊性能否被认定为超国民待遇，有待商榷。总之，由于国际学生绝大部分是自费，其支付的教育服务价格大大高于本土学生，国际学生付出了较高学费，享受较好的住宿等方面待遇，遵循的是市场原则；本土学生年均约5000元学费和1000元左右的住宿费，遵循的是国家教育福利原则（博士生基本不交学费，大部分有奖学金），两者没有可比性。部分国际学生享受的是带有外交政治属性的、出于国家政治外交合作而单方或相互提供的政府奖学金（如为支持美国奥巴马政府“十万强计划”，中国政府宣布四年内向两万名美国学生提供政府奖学金），他们的待遇既不能参照本土学生教育福利原则，也不能参照服务贸易市场原则；另有部分国际学生获得国家、省市区、高校等不同性质奖学金，这部分人享受的优待是特定历史时期、特定发展阶段的客观需要。随着我国教育全球竞争力、影响力持续提升和趋同化管理的推进，超国民待遇将逐步减少。尽管如此，也要看到，当前全球国际教育资源竞争十分激烈，通过高额奖学金、差别化待遇吸引国际学生，在较长时期内仍是各国的重要国际生教育竞争手段。

受肺炎疫情影响，各国高校纷纷采取超常规措施吸引国际学生返校复学，如美国越来越多高校选择降低语言要求、取消SAT考试成绩作为入学条件等吸引国际生源，澳大利亚包机接国际学生赴澳复学，多个国家优先放开国际学生旅行限制，这些举措显然意在争夺稀缺留学生资源、增强其国际教育市场竞争力。国际学生的差别化待遇，特定时期有其客观合理性和必要性。2．国际国内法律决定了国际学生国民待遇的复杂性。国际学生国民待遇问题涉及国际法和国内法，需谨慎处理。国际学生待遇属一般意义外国人待遇问题，迄今没有国际共识，国内法规尚无明确规定。外国人待遇问题既涉及国际法和国内法差异，也涉及外国人国籍所属国和居住国的外交关系，具有内在复杂性。国际法对外国人待遇问题的争议点在于应否实行“最低国际标准”（MIS）。最低国际标准是发达国家对发展中国家提出的文明社会个人应享有的各种权利，如果一国因没有达到该标准侵害外国侨民利益，则侨民本国有权要求居住国承担国际责任。［15］这实际上给弱国、穷国及达不到西方标准的国家强加了某种标准或规则，有干涉他国内政之嫌，因为一国给予外国人怎样的待遇必须服从该国国内法规定，除非该国承担了必须给予某种待遇的国际义务。［16］为应对最低国际标准，拉美国家提出的“卡尔沃原则”（CalvoDoctrine）主张外国侨民与本国人享受同等待遇，即国民待遇。［17］然而，不管各国关于外国人待遇的具体法律内容如何规定，外国人待遇的具体内容与本国人在不同领域各有不同，国民待遇只能是总体的同等。国际学生趋同化管理目标是“最终实现中外学生享受同等国民待遇”［18］，实际上也是不可能的（如选举权和被选举权）。国民待遇问题的复杂性要求管理趋同化考虑国内国外、不同高校等因素。基于国民待遇的不同领域差异，高校国际学生管理趋同化必须是过程性、非均衡的。趋同化和差别化是高等教育国际化在一国和一所高校的反映。欧美学生高等教育国际化意识较强，趋同化和差别化隔阂相对较小。美国有州内费用和州外费用，同是美国人在不同的州上公立大学，本州和外州费用不同，国际学生跟外州学生同等待遇；欧洲多数国家，用本国语言读大学可享受国民待遇，即跟本国公民享受同等学费，用英文授课就是国际学生待遇，都体现了国际学生待遇问题的复杂性。

四、国际学生管理的对策建议基于以上思考，本文提出如下高校国际学生管理对策建议。

1．形成符合国情的高校国际学生管理认知。吸引国际学生来华留学是我国基于国际政治经济形势和自身发展需要制定的战略目标，社会公众和高校管理者对此应形成合理的认知。从发展阶段看，我国高等教育正在向内涵式发展转型，高校有能力、有信心为国际学生提供高质量教育服务产品。面向未来，国际学生管理既不能无视全球教育激烈竞争，也不能无视国内民心民意民声；既不能无视我国国际教育的发展成就，也不能无视与西方发达国家国际教育的差距；既不能无视我国教育对广大发展中国家和地区青年的巨大吸引力，也不能无视吸引发达国家青年来华留学面临的问题与困境。只有正视问题、正视差别，才能团结一心、完善管理，推动国际学生教育实现新的、更大的发展。

2．正确应对高校国际学生管理的相关舆情。国际学生的多重属性与国际国内法律差异性，决定了高校教育教学实践中差别化管理的正当性。面对公众关于国际学生“超国民待遇”争议，要结合相关高校趋同化管理实践，深刻理解国际学生教育规律和发展阶段，提高各级政府管理部门、高校和社会公众对国际学生管理复杂性的认识。一方面，高度重视、审慎对待民众呼声，不断推进符合时代特征、适合国际学生教育发展阶段特征的趋同化管理政策、举措；另一方面，要实事求是、正确认识我国国际学生教育所处的历史阶段、具有的重要作用，坚定不移、积极发展国际学生教育事业。只有正确认识国际学生国民待遇问题，积极审慎开展基于校情的趋同化管理实践探索，才能实现国际学生规模稳步增长，保证国际学生教育的健康发展。

3．打造适合校情的高校国际学生管理队伍。高校国际学生管理是专业化工作，应由专业人才承担。高校国际学生管理是高等教育管理的特殊领域，除必备管理知识外，还需具备较强的外语能力、跨文化交际能力和外事知识与素养。《来华留学生高等教育质量规范》明确规定高校应设置专门国际学生教育管理部门，实施归口管理，统筹协调全校国际学生教育管理和服务工作，这说明国际学生管理具有其特殊性和专业性。调查发现，各高校一般设立了专门管理部门，但部分高校除主管领导外，管理和服务岗位聘用劳务公司外派人员，与在职员工相比，这些岗位待遇整体偏低且缺乏稳定性，难以吸引具备上述综合能力的人才。高校国际学生管理要遵循服务贸易的市场原则，只有优质管理和服务才能吸引优质生源，从这个意义上说，优秀的国际学生管理人才队伍也是高校内涵式发展的必然要求。

参考文献

［1］［2］于富国．改革开放30年全国来华留学生教育［M］．北京：北京语言大学出版社，2009：14，284．

［3］哈巍，陈东阳．挑战与转型：来华留学教育发展模式转变探究［J］．中国高教研究，2018（12）：59－64．

［4］．在北京大学师生座谈会上的讲话［N］．人民日报，2018－05－03．

作者：张静 单位：北京大学教育学院博士研究生