动物卫生监督执法问题思考

摘要：本文对入沪指定通道动物卫生监督执法中关于主体资格、事实认定与法律适用和执法程序等方面存在的困惑进行分析。主体资格方面：执法主体应明晰与有关执法部门的职权边界，依法履行动物卫生监督职责，案件查办中应清晰认定违法行为人；法律适用方面：应依据调查实证确定执法案由，对违反《动物防疫法》《上海市动物防疫条例》的违法行为准确定性，确保法律规范适用准确；执法程序方面：应区分简易程序和一般程序简易化操作行为，合理处置非因动物疫病造成的途亡动物，慎重实施动物（动物产品）入沪劝退以及通过微信、支付宝等新型支付手段收缴罚款行为。以期上述思考对官方兽医依法开展监督执法活动提供参考。

关键词：公路动物防疫监督检查站；指定通道；监督执法；办案程序

1主体资格

1.1关于执法主体与权限

近年来，“注水肉”、“瘦肉精”检测阳性、兽药残留超标等食品安全问题备受关注，涉案动物产品有部分即是从入沪指定通道运入。对于是否应该在指定通道开展相关检测工作，作者认为没有必要。一是按照依法行政要求，指定通道只能从事与动物疫病防控有关的监督执法活动，不能越权执法。二是根据我国农产品质量安全监管的职责分工，农业部门负责食用农产品从种植、养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管；食品药品监管部门负责食用农产品进入食品批发、零售市场或生产加工企业后的监管。一旦“注水肉”、兽药残留超标等问题畜禽产品流入市场，食品药品监管部门为适格执法主体，而问题根源和责任则在产地。当然，对跨省调运进入上海屠宰场供屠宰的畜禽，须由农业执法机构加强监管，发现问题应依法查处。在指定通道发现超过保质期的动物产品，也应依法移送食品药品监管部门。

1.2关于违法行为人的确定

在指定通道或非指定公路道口，执法人员面对的往往是来自于外埠的车辆。在确定主体时，经常出现货主、承运人、驾驶员三者间无法清晰认定的问题。作者认为，要办“铁案”，必须调查清楚真正的违法行为人，否则动物卫生监督机构面临行政诉讼风险。

1.2.1货主

货主是指动物或动物产品的所有权人。根据《中华人民共和国物权法》第23条规定，动产物权的设立和转让，自从交付时发生效力。运输中的动物或动物产品尚未交付至买方，因此除买方自行运输外，其所有权一般应属于出卖方。同时，根据《动物防疫法》和农业农村部第2号公告规定，申报产地检疫并依许可进行调运是畜禽养殖者的法定义务。公路检查站执法人员发现动物检疫相关违法行为后，要根据所有权关系和检疫义务的归属来确定真实“货主”，而不能仅依据动物检疫证明中“货主”一栏内容，来认定违法行为人。

1.2.2承运人

承运人是指承担动物或动物产品运输任务的单位或个人，而驾驶员只是受雇于承运人（运输公司）[1]。根据《中华人民共和国民法总则》〈最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见〉和相关法学理论，企业职工因职务行为造成违法的，企业法人应承担相应法律责任。因此，“货主以外的承运人”应以运载工具行驶证上法定车主名称或名字来认定，而不应以驾驶证上的自然人来认定。建议在办理承运人和驾驶员不一致的行政处罚案件时，应让驾驶员所在单位出具《授权委托书》，避免违法主体认定错误。

2事实认定与法律适用

2.1关于执法案由

根据《动物防疫法》规定，公路检查站在执法实践中，查处的违法行为主要有2类：经营（运输）依法应当检疫而未经检疫的动物（动物产品）、经营（运输）动物（动物产品）未附检疫证明。“依法应当检疫而未经检疫”与“未附检疫证明”性质不同[2]，前者是动物或动物产品离开产地前，货主未按《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等有关规定申报检疫，取得动物检疫合格证明，此种行为严重违反了动物检疫监管秩序，且可能造成疫情发生和传播，因此相应的法律责任较重。而“未附检疫证明”则是法定义务人依法申报并取得了动物检疫证明，但行为人因故未依法附具或无法提供，违反的是动物（动物产品）凭证运输的监管秩序，与“依法应当检疫而未经检疫”相比，法律责任要轻。尽管在入沪指定通道执法办案和实施补检难度较大，但绝不能以操作难度大小而随意确定案由，唯有根据调查取证锁定案件事实来确定。为加强省际动物移动监管和动物产品流通环节防疫监管，2002年，上海市建立了动物与动物产品指定通道运入制度。目前，全市入沪指定通道共8个，有执法人员90人，实行24小时监督检查。《上海市动物防疫条例》第37条和第45条规定，“未经指定通道运载动物、动物产品进入的，对承运人处一千元以上一万元以下的罚款；接收未经指定通道运入的动物、动物产品，对接收单位或者个人予以警告，并处一万元以上十万元以下的罚款。”由此可见，在入沪指定通道监管制度中，违法行为和违法主体也是两类，未经指定通道运入动物（动物产品）的违法主体为承运人，接收未经指定通道运入的动物（动物产品）的违法行为人为接收者，二者之间往往非同一主体。但如果同一行为人实施以上两个行为对此应该处罚？（如上海某市场主体未经指定通道运入了活动物产品）作者认为，未经指定道口运入动物或动物产品的违法行为，必然导致该行为人接收未经指定通道运入动物或动物产品的违法行为，前行为是“因”，后行为是“果”，因此应按未经指定通道运入动物（动物产品）定案处罚[3]。

2.2关于法律适用

在入沪指定通道查获的案件或公安、路政部门在非指定通道发现并移交的案件中，往往同时存在多种违法行为。在执法办案过程中，为防止涉事驾驶员逃逸，确保案件快速办理，执法人员可能会选择处罚较轻的案由来定性。对此，作者认为不妥。案件性质应以违法事实为依据，不应以涉案货值大小、情节轻重、危害后果或办理难易程度来确定，案由一旦认定错误，随之是法律适用错误，当事人的法律责任就会迥异。执法人员要学会判定违法行为的性质，只有在正确定性的基础上，才能适用法律规范准确。动物检疫类违法行为和入沪指定通道类违法行为是不同位阶的法律规范所确定的违法行为，也是不同性质的违法行为，彼此之间不存在吸收或竞合关系[4]。如果同时存在上述行为的，则违法行为人破坏的是两个不同的监管秩序，应分别依照《动物防疫法》《上海市动物防疫条例》有关罚则实行并罚。如果同时存在跨省调运种用乳用动物未经审批等违法行为的，也应分别立案查处。

3执法程序方面

3.1关于一般程序简易化操作

在公路检查站执法实践中，处罚金额往往超过《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的适用简易程序的上限。而如果适用一般程序，办案过程则较为烦琐冗长，执法人员操作难度较大。因此，如何依法适用“一般程序简易化操作”显得尤为重要。作者认为，执法人员要正确区分简易程序和一般程序简易化操作的概念，不能出现程序错误。根据《行政处罚法》第33条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定，即适用简易程序。而“一般程序简易化操作”在性质上仍属一般程序，只是在某些步骤上实行简便操作。《农业行政处罚程序规定》第40条规定，“一般程序简易化操作”只是在立案报批、调查结论和案件处理意见审查方面可以通讯方式报批，同时将一般程序中当事人的陈述、申辩期限由3天压缩至“当场”。要判断某个案件能否依法适用“一般程序简易化操作”，关键在于当地对需要集体讨论的重大案件的标准，对于必须集体讨论的案件，不得采用简易化操作方式。

3.2关于劝退措施

在公路检查站是否可以劝退运入动物（动物产品）的运输者，有执法人员存在困惑。从法律层面讲，法无授权不可为之，《动物防疫法》没有规定公路检查站可以实施劝退行为；从疫病防控的角度，劝退不利于动物疫病防控，且被劝退的车辆往往通过各种非法途径再次进入，一旦运输的动物（动物产品）染疫，则会造成疫情传播，尤其在当前非洲猪瘟疫情防控期间，绝对不允许实施劝退措施；从劝退实践来看，执法人员有被追责风险。为此，作者建议公路检查站严格按照《动物防疫法》依法行政，不存在疫病发生传播风险、执法人员追责风险和当事人提起行政诉讼的风险。

3.3关于途亡动物的具体处置

《动物防疫法》和农业农村部第2号公告规定，运输过程中的染疫畜禽及其排泄物、病死或死因不明的畜禽尸体，应当委托途经地病死畜禽无害化处理场进行处理，所需费用由货主承担。运载工具中的畜禽排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物，应当在畜禽卸载后进行无害化处理。公路检查站发现非因动物疫病造成死亡的动物尸体如何处理并无明确规定。目前处理方式主要有三种：一是当事人在动物卫生监督执法人员的监督下，自行送往当地指定的无害化处理中心进行处理；二是当事人委托各公路检查站进行无害化处理，各动检站须与当事人签订委托处置协议（承运人须告知货主并征得同意），集中进行处置；三是现场检查发现的途亡动物确实无法卸载时，由驻屠宰场的动物卫生监督执法人员监督销毁。作者认为，公路检查站执法人员在征得当事人同意的前提下，负责收集并临时存放死亡动物尸体，并统一由专用收集车辆送至无害化处理中心处置的做法，这既没有增加当事人的负担，也是一种便民行为，值得肯定。

3.4关于罚款缴纳问题

随着微信、支付宝等电子支付手段的普及，极大地方便了人们的生活。在公路检查站或非指定通道查获的案件中，会遇到一些当事人或驾驶员未携带现金或现金不足的情况，其提出使用微信或支付宝转账给执法人员，再由执法人员垫付现金的做法。对此，作者认为应谨慎。虽然《行政处罚法》规定边远、水上、交通不便地区可以当场收缴罚款。但此类操作中，存在执法人员代替当事人支付罚款的情形，以及相对人通过微信或支付宝向执法人员还款的民事行为，该做法嫌疑违法。罚款是一种财产罚，这种处罚手段主要目的是通过收取违法行为人的合法财产（金钱），从而起到惩戒其违法行为的目的。法律上，金钱实行“占有即所有”的制度，如果执法人员垫付现金，就等于执法人员缴纳了罚款，而不是违法行为人执行了行政处罚决定。另外，执法人员和当事人之间发生了民事借款的法律行为，即便是2名以上执法人员在场、有转账记录截屏、全过程执法记录也不妥当。《行政处罚法》规定了在这种情况下可以当场收缴，并不意味着必须当场收缴。违法行为人在执行行政处罚决定时，由于自身原因无法做到当场缴纳，只能由其承担不利后果，在15日内到指定银行缴纳。即便采用微信或支付宝等手段方便当事人缴纳罚款，也必须由执法单位和代收机构之间签订协议，改进罚款缴纳方法。

参考文献：

[1]安建，张穹，尹成杰.中华人民共和国动物防疫法释义[M].北京：法律出版社，2008.

[2]唐孝东，海继锋.对一起未附检疫证明经营运输动物案处置的商榷[J].中国动物检疫，2017，34（11）：54-55.

[3]罗秋.一案中有多个违法行为该如何处理[J].中国食品药品监管，2016(12)：55-56.

[4]陈晓燕.一起行政处罚案件中出现多个违法行为如何处理[N].中国国门时报，2017-08-21（3）.

作者：刘金才 单位：上海市动物卫生监督所