乡村治理精选(九篇)
第1篇：乡村治理范文
【论文摘要】国内外实践表明，发展乡村旅游对乡村社区具有极其重要的意义，因而日益受到政府的重视，在我国更被视为拉动乡村经济、带动乡村社会发展的重要手段。只有加强规划和治理，加大投入、培训和宣传力度，在改善硬件设施的基础上提高服务质量，建立起营销网络，才能促进乡村旅游的持续、健康发展。
一、我国乡村旅游存在的问题及原因分析
1、宏观治理力度不够
在治理上，缺乏统一的全国性的关于规范农业旅游治理方面的专门法规，缺乏对农业旅游主体的基本规范。没有有效的调解和数量控制，出现了较为严峻的市场秩序混乱。由于缺乏严格的市场准入制度，市场门槛低；缺乏统计和评估机制，使农业旅游产品的质量较差，服务不规范，游客的怨言很多。缺乏农业旅游发展目标和长远发展规划；行业治理和相关制度不健全，助长了农业旅游市场的无序；农村“一家一户”的个体经营形式，松散的基层组织治理体制和薄弱的基础条件，也使农户无力组织大规模的宣传促销活动，从而制约了农业旅游的发展。以上各种阻碍因素要得到根除，仅靠市场、企业运作、农民的参与是不可能的，需要政府发挥作用，尤其是在政府主导发展旅游产业的大背景下，政府的积极作用对于推动农业旅游的发展也必不可少。即在农业旅游发展的现有阶段，政府可以在创造一个优良的基础设施环境、政策扶持、治理体制改革等各方面发挥作用，扮演好政府应有的角色。
2、无序盲目发展带来的负面影响日益加剧，本土文化遭到破坏
在民俗旅游资源开发较早的地区，越来越多的人认识到完整、有效地保护好当地民俗旅游资源的重要性，认识到辨证地处理好保护与开发的关系是促进地区经济可持续发展的要害。一些旅游从业人员甚至还形象地把发展民族地方经济与保护民俗风情的关系比喻为没有开发的保护是“等死”，没有保护的开发是“找死”。同时，相关研究却指出“我国民俗风情旅游资源面临着消失和破坏的威胁，民俗文化的抢救和保护工作严峻滞后”，“对民俗旅游资源进行保护性开发显得十分必要和紧迫”，“作为文化传统之一的民俗文化，至少是其中结构性较松散、稳定性较弱的那些部分，呈现出急速的变形或消亡之势”。可见，民俗旅游资源的保护，至少在现阶段并非卓有成效。对此，旅游开发者和研究者提出了一些详细的建议、对策和措施，如政府主导、法制规范、保存教导、物质激励等，这些对策及措施在实践中发挥了一定的作用。但是由于该研究缺乏对民俗旅游资源的进一步细分，对它的构成和来源认识不足，对造成资源被破坏的原因的复杂性分析不够。因此，提出的建议不能涵盖全部的资源范畴。由此我们不难看出，只有从民俗旅游资源的类型分析入手，在明确保护的内容、层次、重点等问题的基础上，才能解决好保护的方式、方法问题。
3、基础设施建造不完善
基础设施问题也是乡村旅游开发中的一个至关重要的问题。目前我国旅游业基础建造不完善突出表现在与乡村旅游发展息息相关的交通、电力、通讯、医疗卫生等方面建造水平的落伍，由此导致许多问题的出现，如游客苦于交通上的不便放弃出游；清新奇丽的乡野风光和恶劣的住宿条件带给游客心理上的巨大反差：不卫生的饮食造成了疾病却没有配套的医疗救治……可见，一个乡村社区本身的自然条件再优越、民俗文化再深邃，假如让基础设施建造拖了后腿，发展乡村旅游也就变成了一句空话。
4、对乡村旅游的认识有限，观念落伍，服务水平低
在我国，乡村中第三产业发展严峻滞后，主要表现在服务业不发达，服务人员总体素质较低。由于我国乡村教导事业落伍，造成了乡村居民的文化水平及综合素质不高，而乡村旅游的服务主体是当地农民，农民对乡村旅游的认识有限，观念落伍很难高水平的投入到旅游服务工作中去，而旅游业是一个集合了购物、餐饮、娱乐为一体的对服务水平要求较高的行业，所以，如何在较短时间内提高乡村旅游的服务水平实为一个棘手的问题。另外，在我国乡村旅游的治理层中也普遍存在着治理者素质不高、经营治理的科学水平低、治理不够规范、开发中缺乏保护意识、重设施建造轻服务环境营造等诸多问题有待我们积极的发现改善它。二、实现乡村旅游和谐发展的措施
1、充分发挥政府对实现和谐旅游的支持和指导作用，实现政府主导、健全相应治理体制
实施规范化治理政府的作用应建立在积极审慎地把握当前农业旅游发展形势的基础之上，应当处理好“宽”与“严”的关系问题，即政府的作用应当有合理边界，在农业旅游发展的不同阶段，政府应当发挥不同的作用。在农业旅游发展的初期阶段，政府政策的鼓励和扶持是必要而有效的。由于目前看来，我国农业旅游的发展仍旧停留在初期萌芽阶段，政府在农业旅游发展中的主导作用主要应体现在观念先导、宏观指导、政策引导、完善和改革旅游治理体制、提供必要的资金、技术、政策支持、营造良好的旅游发展环境等方面。
2、完善相关设施设备条件，实行规模化经营
政府应承担牵头开发农业旅游线路的职责，加大农村基础设施和旅游服务设施建造投入，以消除农业旅游发展的最大障碍。要加快农业旅游基础设施建造，需要政府解放思想、大胆开辟、优化投资环境、拓宽基础设施的投资渠道，可以通过以下方式来进行：一是政府可以进一步加大对农村的基础设施建造投入，在涉及农业旅游发展的公路、铁路、民航等方面，通过加大投入或整体、局部使用权招标等方式，推进基础设施的建造，改善农业旅游的硬件环境，提升景区景点的综合服务功能，促进农村经济的发展。二是在引资方式上力求多样化，通过组织和参加投资会、洽谈会、招商引资会，宣传当地的农业旅游资源优势，调动各方面的积极性，多渠道吸引资金，加大对开发农业旅游的投入，形成全方位发展农业旅游业的新格局。
3、结合生态旅游，保持走可持续发展的道路
乡村旅游的可持续发展包括经济、社会、文化、生态环境等各方面的可持续发展。所以我们要综合开发旅游功能，结合生态旅游，保持走可持续发展的道路，促进旅游业良性循环。发展旅游业的出发点，不仅是经济的目标，而且应该充分地把旅游景区发展与社会、环境和文化发展结合起来，使旅游业适应时代进步和社会发展趋势，加强旅游产品在市场上的吸引力和竞争力。这是旅游业成为新的经济增长点的内在要求，也符合旅游业可持续发展的战略方向。一是充实旅游产品的文化底蕴，适应旅游者不断加强的文化需求。我们保持在经济发展中兼顾社会和文化的发展，把教导人、熏陶人、开启人的心智和开阔人的眼光作为开发、经营旅游景区和产品的一个重要指导思想，让文化通过旅游这个载体和媒介传播并发扬光大，通过不懈的努力，逐步建立有益于社会、服务于大众的新的旅游文化。二是保持保护与开发并重，合理开发、优化利用旅游资源。旅游资源依存于生态环境之中，同时也是旅游业生存之本，非凡是以海滨旅游为主的旅游业，有赖于海水、沙滩、空气等自然生态环境。而蓝天、碧海、金沙滩又是最容易受到污染的旅游资源，一旦遭到破坏，损失将无法弥补。因此，我们把保护自然资源和生态环境作为促进旅游业持续发展的一个先决条件，保持以可持续发展思想为指导，制定严格的防范、保护措施，严禁粗放式和掠夺性地开发、利用资源；限制污染项目、强化环境治理；立足以更经济的方式开发旅游资源，千方百计地以更少的资源消耗获得更大的效益产出，切实做到发展旅游业为当代人谋利而不以吃子孙饭、断子孙路为代价。资源和环境的保护为旅游业的可持续发展提供了基础，创造了条件。保护和利用，两者兼顾，相互促进，形成了良性循环积极发展生态旅游，展示旅游与生态的和谐统一，只有这样才能使乡村旅游持续、健康、调解的发展。
【参考文献】
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第2篇：乡村治理范文
**地属**国家绿洲现代农业试验示范区核心区和**万亩高原夏菜基地核心区，区位优势明显。2019年全村经济总收入达X万元，人均纯收入达到X万元以上。2019年12月被农业农村部评为“全国乡村治理”示范村。
一、“治理”为先，营造和谐稳定发展环境
近年来，该村大力实施治理能力提升工程，聚焦党建引领，切实加快乡村治理现代化步伐。一是以“村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看‘领头羊’”为工作指南，把强化党组织政治功能，提升组织力作为支部建设的用力点，围绕党支部建设标准化7个方面42项内容，严格落实“三会一课”、固定党日、发展党员、组织生活会、民主评议党员等制度，以党建引领、绿色发展为抓手，大力实施产业党建计划，新培育党员创业先锋7名，建成党员创业基地4个，党员带头创办专业合作社3个，扎实推进抓党建促脱贫攻坚、抓党建促乡村振兴工作任务落实，真正实现了“支部建在产业链”、“党员聚在产业链”、“群众富在产业链”的目标。二是依托“4+12”党员精准量化管理平台，扎实开展“两学一做”学习教育和“不忘初心、牢记使命”主题教育，认真落实“三会一课”制度，坚持每月逢“8”党员学习议事制度，使党员受教育面达95%以上。定期开展“固定党日”活动，结合全域无垃圾创建和党员志愿服务活动，由党员干部带头，集中开展公共区域环境卫生整治，帮助困难群众发展生产、解决生产生活困难。持续推行无职党员设岗定责制度，对农村党员实行“分类施策”，引导党员参与村级公共事业，确保党员人人有事干、事事有人管、处处有作为。三是推进“三治融合”，实现乡村治理健康有序。将法治、德治、自治融入乡村治理各项工作中，以“法治”定分止争，以“德治”春风化雨，以“自治”共治共享。坚持法治为本，增强干部法治为民意识。定期举办“法治讲堂”，通过入户宣传、村民代表会议、普法讲座等途径，以法律“七进”为载体，深入开展法制宣传教育活动；加大治安巡逻力度，开展矛盾纠纷精准排查精细化解，加强农村安全隐患排查和治理，结合“扫黑除恶”专项斗争，突出平安建设。坚持党员干部示范引领、以身作则，积极引导群众弘扬道德正义、破除低俗陋习，提高《村规民约》的针对性实用性，充分发挥其在乡村治理中的积极作用。持续推行“四议两公开”自治模式和“小微权力清单”制度，使群众主动参与村民自治，依托村民会议、村民代表会议、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层民主协商格局。
二、“产业”为基，加快现代农业提质升级
大力实施特色农业强优工程。一是立足**区位优势和资源禀赋，按照“三区”（玉米制种机械化工作区、无公害高原夏菜种植培育区、现代设施农业试验示范区）发展思路，形成了特色鲜明、布局合理、品质优良、效益显著的产业支撑体系。采取村“两委”联党员、党员联群众，群众自愿入股、集体经营的模式，依托江苏朝晖农业科技发展有限公司，成立**、市**润康农牧专业合作社联合社，建成占地130亩的高效智能化日光温室115座、连体钢屋架大棚10万平米，钢屋架小拱棚350多座，发展绿色有机蔬菜基地360多亩，培育玉米制种基地4300亩，为现代农业提质增效、促农增收奠定了扎实的发展基础，形成了“种植业引领，多产业融合”的产业联动发展新机制，全村的发展活力进一步增强。实施土地整理，建成4300亩制种玉米高标准农田，全部配套滴管等灌溉设施，玉米亩产达2450元以上，优势特色产业收入占到农民收入的70%以上。二是围绕主导产业建立产业协会和农村专业经济合作组织，通过“支部+合作社+农户”的模式，将资源、资金向主导产业和新型农业经营主体聚集，把农户增收的意愿和闲散资金凝聚在一起，有效盘活农村现有资源，发展壮大农村集体经济，带动群众发展产业，实现股份相聚、产业相融、农户连心，激发发展活力，形成“党委牵头、政府搭台、合作社参与、农户受益”的新局面，为农业增效、农村繁荣、农民增收厚植潜力，走出了“科技支撑有力、链条配套完善、群众抱团发展、合作共赢谋福路”的产业振兴新模式。至目前，已建成**市**种植农民专业合作社、***富民马铃薯种植专业合作社等规模以上的专业合作社3家，发展家庭农场3个。三是推动产业多元化发展。按照抓培训、促输转、增收入的思路，大力推进农村劳动力转移。积极组织自身条件达标、有创业意向的农民参加全镇党员冬训、劳动力技能培训、全区新型职业化农民培训班11批次，累计培训X人次，完成实用技术认证X人，评定技术职称X人，与**市**劳务输出有限责任公司达成合作，劳务输转劳力X人次，实现劳务收入X万元。
三、“环境”为要，建设幸福美丽宜居乡村
大力开展农村人居环境改善行动。一是以“整洁美丽，和谐宜居”为目标，通过 “向上争取、群众自筹、政府补贴”的办法，按照统一规划、统一设计、统一施工、统一建设的方式，新建建筑面积在160—220平米的特色民居51栋102院。建筑风格为上下两层，前后两院，一楼供老年人居住，配套厨房、餐厅、洗手间等设施，二楼供年轻人居住，配套书房、观景台等设施，后院种植花草等观赏植物和绿色蔬菜，营造了一家三代共同居住、舒心悦目、其乐融融的人居环境。二是引入城市社区管理理念和服务模式，统一规划，争取人居环境整治项目资金X万元，配套建设道路、水电、排污、供暖、绿化、亮化、娱乐、卫生、购物、垃圾分类储运等基础设施，切实改善了全村农村生产条件和居住环境，全面提升了人们的幸福指数。三是开展农村环境问题专项整治行动。通过厕所无害化、垃圾减量化、污水管网化、村庄整洁化、废物资源化，全民动员开展环境综合整治，全面提升农村人居环境质量。按照“一箱一点一站”的标准，严格落实“户分类、社收集、村集中、镇转运”管理模式，配备1个生活垃圾地埋式集中收集站，13个垃圾分类收集点，486个垃圾箱，配备固定保洁员13人、社队轮值保洁员230人。建立环境卫生区域划片责任制和每月四次集中整治及每月一次集中检查的长效机制。目前，在比较集中的**村住宅中完成150户水冲厕所改造，剩余的304户分散社平房完成生物厕所改造，确保户用厕所普及率100%。
第3篇：乡村治理范文
[关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设
目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1
本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。
一、 行政化主张的理论逻辑
主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。
现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5
概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方****主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。
二、 自治化主张的理论逻辑
正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。
主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。
“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。
主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定‘困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13
三、 行政化还是自治化
如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。
市场条件下的行政化
笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。
市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。
按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。
市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。
而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。
2、 现代社会中的自治化
关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。
按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17
本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。
从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。
从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。
英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18
清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。
中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。
由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。
综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。
四、 精英自治还是村民自治
精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22
地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。
第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。
第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。
再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。
那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。
无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方****主义”的结构性根源23来看，通过宪政性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方****”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。
五、 结 论
综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。
笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。
六、 余 论
马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。
着名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26
笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。
在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。
注释：
1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；何清涟：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。
2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。
3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王考试吧等译，三联书店，1989. P51
4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294
5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。
6 关于“局部地方****主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。
7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.
8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。
国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。
9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2
10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.
11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊
12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4
13同上 P291-292
14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。
16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。
17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213
21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，
《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。
22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。
23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页
24 《马克思恩格斯选集》第三卷 2版 P305。 北京，人民出版社，1995。
第4篇：乡村治理范文
「关键词乡村治理/责权分配/融资/监督
一、分析问题的理论出发点
缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理。关于乡村治理，尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施，许多学者已经进行了大量的研究，极大地丰富了我们对这个问题的认识。但是，已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析，而较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训，也较少放在我国宏观政治体制改革的背景中去考察。我们选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究对象，就是希望通过比较分析，看看这些国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。
就乡村治理而言，考察面很多，例如选举、政府职能、财政收支体制等。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的（特别是各级政府在融资过程中的作用如何），以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。
我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。
根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：（1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；（2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；（3）责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；（4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；（5）回应（responsiveness），它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；（6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；（7）参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；（8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；（9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。
一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会越充分，决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素，因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。
我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。
二、通过比较获得的初步观察
1.经济发展水平与民主制度的影响
通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看，德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。因此，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。
但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高，这些方面的情况就一定越好，经济发展水平越低，这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利却有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎②，中间层级的政府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到了一定的弥补作用，但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的障碍。匈牙利地方政府的散碎化，是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹，改革以后，人们唾弃过去的强制合并，各地纷纷要求建立自己的村镇政府，整个社会的思潮也赞美这种做法，造成村镇地方政府数量大增，规模大大缩小，产生了新的困难。目前改革地方政府，尤其是解决地方政府规模过小的问题，正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。
经济不发达固然严重制约着公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国内外的非政府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品与印度相比，在数量上更充足些，质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高，但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成政府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张，造成群众和乡村政府之间的对立，最终会损害地方政府的决策和实施效率。
2.政府间责任与权力分配的影响
通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较，我们发现，政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。
研究表明，中国的政府间责权分配与其他三国的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较，具体表现如下：
首先，正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的，这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。
其次，在德国、匈牙利和印度，有些责任是不能随便下放到基层政府的，法律清楚规定了某一水平的政府有哪些责任、没有哪些责任。比如，在匈牙利，就教育类的责任分配而言，法律明确规定，学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任，不是县政府的责任；而中学、技术学校和残障人学校教育是县政府的责任，乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。中国则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定，省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；第六十一条第一款规定，乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令③。村委会组织法也规定，村委会要接受乡镇政府的指导和帮助，协助乡镇政府工作④。这样，在法律且事实上，就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府，直到最底层的乡镇政府，甚至村民委员会。
第三，在德国、匈牙利和印度，对基层政府来说，并不是所有的责任都是强制性的，有些责任是自愿性的，就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级政府的强制性责任，法律都有清楚明确的规定。例如，在匈牙利，学前和小学教育是乡村政府的强制性责任；而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国，一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止，又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令，完成上级政府交办的任务，所有一切责任都可以下派，而且一切责任都是强制性的。
在我国，上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统，各级政府受同级中共党委的领导，而党的组织原则之一是下级服从上级，所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议，或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的，这个决议下派给下级党委，再通过下级党委转移给下级政府，如此不断地向下转移，乃至乡镇政府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的，不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党分属不同党派的情况，不同党派之间不但没有从属关系，甚至可能是对立关系，转移公共事业建设的任务根本无从谈起；即使上下级政府的执政党都属于同一个党派，法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级政府承担的，把建设任务转移给另一级政府，即使主观上转出方与接受方都愿意，也是违法的，是绝不允许的。
相比之下，我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。
其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国、匈牙利和印度一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。
第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。
其他方面的问题也是显而易见的，因为整个体制的决策是自上而下的，所以谈不上利益相关者的参与，也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从，也就是说合法性不足，同时因为没有自下而上式的多主体参与，责任回应性很低；没有自下而上的监督，廉洁难以保证。
3.村与乡镇治理结构的影响
如前所述，政府间责任和权力的分配，以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响，它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内，村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村政府或村委会的决策过程为例，来分析乡村治理中的核心人物（如下表所示）。
我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用，先从匈牙利的村镇公务长（notary）谈起，这是一个公务员的职位，也是一个非政治性的职位，跟村镇政府的换届选举没有关系，其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定，而不是由当地居民来评定。因此，这个职务没有任何的决策权，而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里，村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定，即村镇长在考虑某件事情时，他要事先告知其相关的法律规定，在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分；在实施的过程中他也要时时地对照法律，确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况，他应该拒绝为相关的指示背书（所有村镇政府的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的）。由于他要关照决策和实施的法律面向，因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务，但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作，因此，德国的村镇长大多数也是律师出生，因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时，无论德国、匈牙利还是印度，村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，村镇长是得到了选民充分授权的决策者，他的决策计划也得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件。
在我国乡村治理结构里，没有类似村镇公务长这样的角色，它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律规范，也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是，我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿，因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法，尝试整合普通群众的民意，这些新的举措值得鼓励，但是到目前为止效果如何还不甚清楚，而且即使是这种举措，实行的地方也很少。而乡镇党委书记的任命方面，还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程，虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步，但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措，但是实施的过程仍然有很多制约，实施的乡镇数量也很少。总的来说，我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意，也较少照顾到是否合乎法律规范，这也造成了许多弊病。
4.融资机制的影响
德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基础，私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择，政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地，一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，则其全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担，联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方政府拨付一定的资金，地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目，并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是，政府举办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但它们不能出资让政府去操办这一项目。
匈牙利是单一制国家，中央政府在名称上不叫联邦政府，中央政府以下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目，有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目，但不能替代政府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助，这在2004年加入欧盟后成为可能，当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足，村镇政府更多地依赖的是居民公决，并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。
中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的，而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样，事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会，乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助，也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的，而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行，谈判的结果也在年复一年地变动，因而地方政府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。
5.监督机制的影响
监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外，对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署（PublicAffairAdministration），这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。
我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性，但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，这些国家的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了行政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。
三、初步的结论
与德国、匈牙利和印度相比较，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；融资渠道不畅通；对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织，而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然，其他国家，特别是匈牙利和印度，也不仅有良好的经验，其教训也值得我们吸取，比如匈牙利地方政府散碎化带来了巨大的负面影响；再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题，在城乡之间、地区之间有巨大的差别，富裕的城市地区，公共品的供给比较充分，但是大多数贫穷落后的地区，公共品的供给也都量少质次；此外，印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败，如此这些弊端均值得我们引以为戒。
注释：
①俞可平，“善政：走向善治的关键”，文汇报，2004年1月19日。
②匈牙利地方政府有3200多个，平均每个政府下辖人口3000多人，多数人口集中在布达佩斯等大城市，所以村镇政府的规模是很小的，有些村镇政府下辖人口只有一两百人。
③见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。
④见1998年11月7日公布的村民委员会组织法第四条规定。
第5篇：乡村治理范文
关键词：平地瑶；瑶长制；民族乡村治理；和谐社会
中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1002―6959(2007)07―0026―07
居住在我国湘桂边界的平地瑶是盘瑶的一支，最初因其居住在平地、丘岗地带而得名。由于其较早迁下平地并与汉族人民逐渐融合，所以平地瑶不仅经济发展居于瑶族各支系领先地位，而且其族内民间组织及其制度也颇为完备，形成了以瑶族首领(瑶长)为核心的民族民间乡村治理的体制――瑶长制。本文力图从这一角度对此展开论述，以此窥视华南地区少数民族地区乡村治理的有效模式，借此推进我国民族地区社会的和谐发展。
在漫长的历史时期，平地瑶地区逐步形成了较为完善的民间管理机制。历史上平地瑶村寨一般都是以姓为单位聚族而居，村寨规模大，多者达百户，上千人。同村人有较近的血缘关系，并在此基础上衍生出很强的村寨集体意识，形成了严格的村寨社会管理制度――瑶老制。明时，江华就有瑶老，洪武初年李东仂就是江华瑶老之一。湖南江华平地瑶地区有三宿，其首领叫瑶老、峒长，是一宿一峒的军事首领和文职管理人员。这种瑶老制，设有瑶老、瑶目、村老、房老。这些首领均通过民主选举。候选人不论贫富，只要是德高望重，富有社会经验的老人，均有被选举权。首领与属员地位平等，不脱离生产，与群众一样，对于不称职者，可以随时罢免。瑶老制虽然有一定的组织形式，但不是政权机构，而是民间组织，各瑶老之间互不统辖，各自为政，只是遇到关系整个瑶山利益的事件，才有共同行动。
清末，统治阶级在瑶区设立“瑶外委”取代瑶老，瑶老制解体，取而代之的是集官方民间使命于一身的瑶长制。清朝道光二十六年的《永明县志》载：“每瑶立长以总之，目以佐之，小争则长与目听汀，大事则讼于官。”瑶长任职期限为三年一届，民主选举，不受年龄限制，因而瑶长的年龄较为年轻，从30岁至50岁不等。在瑶长之下，各房选举瑶目，管理各务。瑶长还配有助手叫“村老”，瑶目也有助手叫“房老”。瑶长虽由政府设立，实由民间选出，而从其职能来看，他对本民族事务具有相对独立的审判权，而不受官府的制约，仍可视为民间瑶老制头领的延续。瑶长可以代表全瑶的人处理各种事务，包括处理本瑶有关的内外纠纷，安排本瑶的守山、护林、修路、筑坝，代表瑶民到官府反映问题等等。
民国时期，政府又把“瑶外委”改为“瑶总”、“团总”，强行推行保甲制度，瑶老制遂演变为统治瑶民的基层组织。瑶长由中央政府任命，担任瑶长的人同时担任村长，称“头户千长”、“团总”、“团练”等，拥有非常大的政治军事权力，而且他们对本村事务也有相当大的职权，可以私自处理本族内的事务。
在解放前的各个历史时期，平地瑶这种以瑶长为核心的基层组织的管理权限相当宽泛，大到惩治刑事犯罪分子，小到民众的丧葬习俗均在他们的管理之下，他们的管理权限主要体现在以下几个方面。
1、刑事治安
平地瑶地区以瑶长为核心的民间基层组织一般都会根据历史记录以及村民的要求制定较为完备的刑事处罚规则，对杀人放火、偷窃、打架、奸淫、不尽孝等刑事案件，均有详细规定。如湖南江华伍堡三宿曾于崇祯四年立下声讨盗贼罪状十条，其中涉及刑事处罚的有：第三条“杀人放火犯，就地于大干上石碑前戮之，不报县。”；第四条“犯，就地于大干上石碑前戮之，不报县。”；第五条“偷鸡摸狗，挖墙穿孔，不务正业，好吃懒做，屡犯一辈子不改者，就地于大干上石碑前戮之，不报县。”；第六条：“打架行凶，杀死人命者，就地于大干石碑前戮之，不报县。”；第七条：“子逼死父母，舞孽不孝者，就地于大干石碑前戮之，不报县。”；第八条：“破坏交通要道，破坏森林，毁坏良田，一贯行为严重者，就地于大干石碑前戮之，不报县。”；第九条：“毁坏大庙及盘王、始祖神像者，就地于大干上石碑前戮之，不报县。”；第十条：“不论用刀、枪、毒药杀害头领或多或女儿童及一切善良百姓者，就地于大干石碑前戮之，不报县。”平地瑶民如犯有以上罪行，只要三宿头领均在场，可立即执行戮之，不报县府。
恭城许多地方也立有刑事方面的“石牌”。如莲花乡坪岭村上炉屯发现一块乾隆四十四年刻的石碑《上炉村众立禁牌》：“一革窝藏匪类；一革强贼盗劫三五成群；一革面生歹人；一革游方光棍，纠党害人；一革惯盗窃害，掳掠财物；一革白日盗鸡、犬、牛、羊、猪只；一革盗田禾地货，家资什物；一革盗砍桐油、茶子、竹木、柴草、野火；一革盗挖墙壁、主令诡计；一革纵牛伤践生理；一革不准乱放猪羊；一革流民叫化不许入庙停歇。”为督促实施还规定：“鸣锣众会，举立甲长，一家该管九家，随便巡查，毋得徇情隐匿。倘有往来贸易，在外歇宿，必预报明邻右甲长。如有一家一人所行不端，窝藏匪类，查出拿捉指名赴公，干连九家之罪，那时悔之莫及矣，谨之慎之。”
瑶人向有“石牌大过天”之说，因而这些条文的效力在瑶族内是最高的，成为平地瑶头领处理族内问题的依据。
2、婚丧嫁娶
以瑶老制为核心的平地瑶民间基层组织还管理着瑶民们的婚约的缔结与解除。婚前瑶民一般要邀请瑶长及双方家长签订合同(契约)，议定婚后夫妻恩爱，协力生产，尊老爱幼，继承遗产等事项。如一方违约，另一方可再行招娶。
平地瑶地区瑶民在瑶老的主持下，对婚姻的各种形式都有严格的规定，一旦违反将会受到处罚。如民国三年富川新华平地瑶聚居区“五源书院”碑刻中第一条称：“同姓不婚，以待周礼，端风化。行聘礼银，女年十五岁以前，壹佰贰拾毫，十五岁以后，欲取礼银者，准贰佰肆拾毫为额。头次谢媒银拾毫、米壹斗、酒、肉各五斤。过茶礼银壹佰毫，首饰折银贰拾毫。完媒银、米酒、肉照依头次。迎亲礼银壹佰陆毫、米壹佰捌拾斤。嫁女套被，多准贰拾床为额，妆奁银多止壹佰陆拾毫，各从俭朴、勿向奢华。所有上门、回庚、过茶糍、四月八、七月半、妇人痘、送鸡、送靛、送行娘、装新郎、报家神，以及一切陋习，概行尽免。其童年接养为媳，每岁准取礼银拾毫，米壹斗、酒、肉各拾斤。媒人随谢。若有年青寡妇，不愿守节而有再醮者，倘系同姓，不准招配，违者重罚，男妇解县究办。”
瑶长在维护本村妇女权益方面也有重大作用。如在湖南江华平地瑶中，如果本村女子嫁到他村而受到男方及其家庭虐待的，本村瑶长将组织力量要求严罚虐待者。若经教育后，仍不悔改的，被虐待者有权改嫁并带走家里的任何财物。
族长是瑶长下属，是传达瑶长命令的重要环节，宗祠堂则是族长实施权力的重要场所，平地瑶民十分敬重祖先，所以各个族长一般会定期带领家族全体人员定期到祠堂拜祭祖先，由于平地瑶民十分重视宗亲关系，由此而衍生出一套严格的丧葬管理制度。亲人去世后，瑶民会在族长的带领下，替死 者烧头香、为死者剃(梳)头、沐浴、穿寿衣，做道场等。
3、生产保护
土地是生产活动的基础，因而平地瑶民间基层组织对土地这一基本的生产资料也有较完备的规定。平地瑶大多在明清时期定居下来，聚族而居，有共同的山场、田地、水源、墓地、宗祠等，瑶长通常将土地分为私田和公田两种形式。公田则分为庙田、学田等几种形式。庙田属于同姓的房族、宗族人集体所有。平时由族长管理，由他出租给无地的贫苦农民或本族人耕种，收入用于本族人的公共事宜。对于公田的取得方式除了祖上遗留下来的外，主要是通过购买取得。如恭城县龙虎乡实乐村的庙田即有部分于道光十八年通过购买而得。为了保证交易的效力，族长率领民众立了一块类似合同的石碑为证：“其田自捐以后，永归家祠，任众族管业，不得夺回。已今恐日后无徵爰凭，族长勒石宗祠以示来许云。”
平地瑶先民很早就认识到生态平衡、环境保护的重要性。在平地瑶首领的倡导之下不少平地瑶地区都制定了禁止乱砍滥伐的制度。如恭城县龙虎乡实乐村，是该乡人口最多的同姓瑶家村寨，该村至今还在其宗祠堂内立有《禁伐后龙树木碑》：“约嗣后村谷原为众族公共之地，其中佳植野卉，务必樽节爱养。俾名材若徂来青松新甫古柏，依然前代规模，则峨峨麟山，汤汤秀山，庶几擅胜于一方矣。倘有操刀而前者，则有罚…，儒学增生，王道记…，计问禁伐地界，开列于后：东子魁首脚止，南庵后岭嘴止，西柏水垒口止，北绍兴垒足至岭脚止。”这些都是平地瑶首领们为了保护生态环境，防止族人过分砍伐树木，而组织划定一定区域作为本族的保护区。
总之，各历史时期平地瑶这种以瑶长为核心的民族乡村管理机制曾起到了维护民族秩序、促进平地瑶地区的安定和发展的作用，尤其是在法制不健全的奴隶社会、封建社会，更成为平地瑶地区基本的聚合力量和维护社会秩序常态运转的重要保证。
解放后，平地瑶地区在社会主义改造过程中，其民间社会组织也逐步有了较大变化。最突出的就是平地瑶瑶长的称谓和功能上的变化，其已演变成为国家在民族地区基层政权的有益补充。
如前所述，平地瑶历史上采取以瑶长制为核心的社会管理方式。建国后，尤其是改革开放后，瑶长制在平地瑶地区已经得到恢复，但目前的瑶长一般不兼任村支书或村主任之职，其行政职责很大程度上已被国家地方政府和农村基层政权所代替，但这种以瑶长为核心的瑶族民间基层组织仍然在许多管理层面发挥着重要的作用，成为解决族际矛盾、民间纠纷、家与家之间以及家庭内部矛盾的组织机构。
如湖南江华平地瑶地区的民间头领的名称就改为“宿长”或“神长”。上伍堡地区的平地瑶的“神长”制规模比较庞大，机构改革也比较完备。这种“神长”管理体制从结构上可分为五个等级。位于金字塔最上层的是神长。每一宿设神长1名，副神长2名，每宿自5000――10000多人不等。副神长是神长之下第二级，主要协助神长工作，负责督办、落实有关宿务会议决议的具体事宜。第三级则由1名总族长构成，他是由相连的若干自然村的相同姓氏选举出来的，有权参加“神长”主持的宿务会议，表达自己的意见，负责上情下达或下情上达，不必要办理具体事宜。第四级由1名族长组成，是由一个同姓的自然村或一个自然村的同姓人员选举产生的，该村内的具体民间事务皆由他出面处理，“神长”会议决议由他具体办理。族长之下为第五级――房族长。房族是指由血缘关系较近的若干同姓家庭构成的组织，一般范围控制在九服之内，一般每个自然村内有若干个房族，每个房族长主要负责落实族长派下的各项具体任务并制定和执行有关族规或习惯法，以便维护房族利益、保持房族稳定、保证房族内人员的人身安全，而且房族内部的大小事宜、红白喜事均由其到场主持操办。
从神长的候选资格来看，较之解放前更注重候选人的品德修养。首先必须威信高。其次能以德治人。具体而言要做到“三之”即“老者安之，幼者怀之，朋友信之”；“四德”：即“仁、贞、利、亨”(即仁义、忠贞、轻利、亨通大度)；“五常”即“仁、义、礼、智、信”(指仁慈、义气、道理、智慧、信誉)。最后，神长候选人必须是在瑶族历史中发挥了领导开拓作用的被朝廷任命的姓氏，即局限于李、唐、奉或任等大姓。他们最先居住在上伍堡，历朝又被任命为头领千户之职，具有较高威望，而且这些姓氏繁衍旺盛，人口众多，在各方面占有较大优势。
从选举方式来看，已具备目前我国选举制度中的两种方式：直接选举和间接选举。神长的选举通过间接选出，先由上一任“神长”招集各族长、总族长到盘王大庙召开专门选举代表会议，由到会代表以举手表决方式选出新一任“神长”。新任神长任期无时间限制，只要他身体健康并心甘情愿都可以无限期的担任下去。神长之下的各族长和部族长则通过直接选举产生，即由本族满16岁的男子，参加选举会议，也以举手表决的方式选举产生，并报“神长”备案。副“神长”一般在管辖人口较多的总族长中推选2名，并由神长任命。
从其职能来分析，平地瑶这种民间管理体制已逐步演变为我国基层政权机关的有益补充。目前，平地瑶神长的职能与国家地方行政机关的村长等职能有明确的分工，有关族内的政治问题则由地方行政机关或村支书和村长来解决，神长的作用主要局限于民间事务。其一，安排宗教仪式。如为组织筹划一年一度的盘王节活动而成立有关管理机构、捐款筹款、邀请有关人员与会日程及活动安排等。其二，参与订立各族族规。平地瑶各族族规每年都要在一年一度的庙会上公开宣读，并经与各村代表(即族长)们和“神长”签字生效，瑶民须依规行事。其三，协助国家行政部门解决三宿营内或宿内村与村之间的有关民事纠纷，如村界纠纷、打架斗殴等。如2000年盘王节期间，仁头干与峒尾两村因争夺一名女青年而引起了打架斗殴，结果受伤5人。后两镇党委政府及公安派出所按正常程序就是立即抓人，但仍然解决不了纠纷。随后两镇又各派出7名代表协商，还是不能解决；最后由县公安局出面主持，由两宿“神长”召集受伤当事人及其家属到场，通过说服教育，最终两村及当事人才在互谅互让中和平协商解决了纠纷，双方均不要求赔偿损失。其四，神长代表村民协助或监督村民委员会的工作，代表瑶民督促乡镇政府办理有关瑶村集体经济或公益事业。如建议并推选责任心强、能力强者出任村干部；向村领导班子提出发展村集体经济的建议督促乡镇领导班子有关部门办理有关瑶村集体经济或公益事业，如开办村企业、兴修水利工程、架桥修路、引进资金、开发矿产资源等。这是新的历史时期平地瑶民间组织机构职责的全新转变。
在神长的带领下，平地瑶地区的一些民间陋习和某些违背现代文明的传统习俗遭到了瑶民们的摒弃。如解放前平地瑶民的后代只能在本民族内相互婚配。富川瑶乡曾流传这样一首民谣：“昔日瑶姑妹，不嫁汉家郎”。但是目前随这种旧的族内婚姻制逐步消失，瑶汉青年利用节日、会期、外出或农闲走亲访友的机会，结识到意中人后就组成新的家庭。
解放前平地瑶男子入赘受到歧视，但现在瑶民们普遍抛弃了这一观念。目前许多入赘的男子仍保留原姓名，婚后所生子女既可跟父姓，也可从母姓，或视情况而定，一个跟父姓，一个跟母姓，一个 跟祖辈姓。所以无论生男生女都不影响双方家族的传宗接代，也不影响财产继承权。因而平地瑶地区的计划生育工作做得比较好。如蒙山县长坪瑶族乡因出生率低，部分青年到外地上门或打工居留外地。已连续几年来出现人口负增长。而在富川富阳镇的巩圹村、新华乡的莲山塘挂起了“计划生育一类村”的光荣牌子，不少瑶民领到了“五好家庭户”或“实行计划生育户”的荣誉证书。
目前不少平地瑶地区的丧葬习俗也有了较大改观。在平地瑶地区的基层政府和神长的共同努力下，不少平地瑶地区已经改变过去传统的土葬法。如江华瑶族自治县是湖南省民族地区较早推行殡葬的县市，2001年县殡仪管理所正式成立至今殡葬改革取得了重要成果：火化率、火化数连年递增；火葬观念逐步被广大瑶民所接受。
虽然总体上看平地瑶的瑶长制与国家基层政权能够协调发展，但毕竟两者在选举方式、管理职责等方面有所区别，因而在平地瑶民间管理机构的现代转型中两者也难免会存在着一些不和谐因素，阻碍了和谐社会的构建。
目前平地瑶民间首领在执行管理工作时，一般没有正式的规章制度可供遵循，多数依靠禁忌、习惯、道德、族规宗教来调整社会关系，有些平地瑶地区还高度重视运用“调解”或“私了”等手段解决纠纷，以罚代刑和赎罪的现象突出。如湖南江华瑶族自治县上伍堡地区的两名瑶民在深夜骑摩托车到盘王大庙偷祖公神像3尊，当场被抓，“神长”立即召集各村族长开会讨论，会议决定对两人实施重罚，各处以罚款1500元了事。此外他们对一些刑事案件还进行“先处理”，即将本族内的犯罪分子在族内教育惩罚，不起作用才再移交司法部门处理。如江华平地瑶内一位惯偷，从小开始小偷小摸，长大后更发展成为大偷惯偷，后来竟发展到撬门入室盗窃。最初由“神长”召开全村村民大会，教训声讨其不法行为，希望其能够改邪归正。但他经教育后仍不悔改，神长才将其交由司法机关处理判刑。在一些地方还有“双罚制”，据现今湖南江华《任氏族谱》中第五条：“双重重罚强盗者。”若本村出了强盗，被发现后将受到公家和本村的双重重罚，即除了接受公家(指三宿“神长”)的惩罚之外，还要被村里的族长重罚一次。这些罚款经头人商量后充作公用基金，用于集体公用事业。这些做法或多或少与现行法律相抵触。
平地瑶的神长在本民族中办事公道，有威信，但他们通常不是行政管理专家，因而在一些事件的处理上难免会违背现代法制的精神。虽然平地瑶的民间管理机构在具体实施中会与国家基层机构政存在一定程度的不和谐因素，但是民族地区这种建立在宗族基础上的民间管理体制对维护少数民族的稳定发展仍然发挥了重要的作用。
平地瑶地区这种瑶长制在当今平地瑶民族乡村治理中仍然必不可少，因为现行的民族区域自治制度这一国家秩序相对于少数民族地区的内生秩序而言，其外生性更强，如果没有传统内生秩序的依托，这一制度难以深入平地瑶民众生活当中，容易造成平地瑶民众游离于国家推行的民族自治体系之外，使瑶民自治制度流于形式。因为“人们总是以自己最习惯、最容易表达自己意愿的方式来进行政治参与活动，参与的程度则与回报度成正比例关系”。这里的政治参与是指“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。就少数民族地区而言，民族自治如果没有广泛村民的政治参与，其将会成为游离于内生秩序之外的虚渺的制度外壳，并且会影响少数民族地区的民主政治的发展以及和谐社会的构建进程。因为瑶民可以“通过政治参与将自己的各项政治权利直接表现出来，从政治行为上直接限制、约束了国家政治权利的运行过程，是国家权力行为及政府的政策制定始终置于公众的监控之下，进而在制度和公众力量的双重制约下大大降低和矫正了国家权力的滥用”[6](P88)，瑶民的各项权利通过政治参与真正得到保障。平地瑶居民通过积极参与政治活动，将有力地制约了各种侵害本民族权利的现象产生，从而维护了本民族的各项权益，有利于促进民族地区和汉族地区的和平相处以及促进整个社会的和谐发展。可见，少数民族地区的瑶长制是一种传统内生秩序，他支撑着国家基层政权在民族乡村的有效治理，他不仅提高了少数民族参政的积极性，而且还保障了少数民族地区的长治久安。因此，少数民族地区的瑶长制还必定会在一个较长时期内存在。
目前国家在民族乡村治理中，制定了有关保障少数民族自治权方面的法律，如《中华人民共和国民族区域自治法》，根据这一法律规定，某些平地瑶地区设置了民族自治县，如湖南江华瑶族自治县、恭城瑶族自治县、富川瑶族自治县，这些自治县根据本民族的政治、经济、文化的特点，又制定了各自的自治条例。在《中华人民共和国民族区域自治法》以及各县的民族自治条例中规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，但这些条例均强调：“自治县的自治机关在处理涉及县内各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商。”这里的代表通常就是指瑶族的民间首领，可见国家对少数民族地区的民间组织是有所考虑的，无论国家和地方政府都承认瑶长在当今民族乡村治理中的作用和影响力。
国家设立民族自治制度和村民自治制度，是要保障少数民族实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等各种自治权利，增强少数民族的政治参与性。但现行的《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律，都没有进一步对少数民族民间首领的地位、职能作进一步的规定。这样就容易造成民族地区的民族首领和国家乡村基层政权在乡村治理中的摩擦与冲突。目前，多数平地瑶地区的民间首领和乡村干部的身份是相对独立的，在日常工作中双方的职能界限并不十分清晰，往往有所重合，双方都希望用自己的方式来解决冲突，因而矛盾时有发生。所以目前应当促使少数民族地区这种内生的首领制度融入国家民族乡村的政权体系，并最大程度地消除民族地区民间首领与地方基层政权的摩擦，使少数民族地区的民间首领与国家民族乡村政权构成一个完美的和谐体。
要达到这些目的，首先要高度重视民族地区民间首领的重要作用。平地瑶地区民间首领的存在，是全体瑶民以长期共同形成并遵守的习俗所维系而成的，他构成了平地瑶民族内部自我管理的秩序基础。“国家在乡村社会的有效治理必须建立在乡村社会的文化网络的基础上。在乡村社会文化网络中，最直接而且最典型的权威则体现在宗族组织之中”。因此我们要正确对待民族地区的民间首领，充分尊重他们的民间威望，对于他们的职责以及日常处理民间事务的各种依据和习惯法，经过少数民族民众讨论和政府有关部门的认可后，可以用书面的形式在平地瑶地区予以公布，使他们做到“有法可依”，这样一方面尊重了少数民族的民间首领，另一方面也避免了其与国家乡村政权的摩擦和冲突。在此过程中，国家乡村基层政权组织应该加强对民间首领的联络和教育，可通过定期的联络制度加强对他们进行社会主义法制教育，避免他们的民间管理行为违背国家规章制度和法律法规，并督促他们在处理民间事务时遵循社会主义的法治精神，以此达到对民族地区和谐治理的目的。
另外，还可以将平地瑶民间首领纳入或并入国家在民族乡村的政权组织，例如推举少数民族头人和民间组织的权威人士担任乡村干部，这样，他们既是民族地区文化网络的权威代表，又是现行国家村民治理的主导者，有利于促进民族习惯法和村民自治制度有机结合，推动民族地区的地方权威和国家权威的良性互动。这样就可以把民族首领的活动纳入国家法许可的范围内，有利于正确引导宗族活动，消除宗法性宗族的倾向[3]。
总之，从有利于国家对少数民族乡村治理和政治文明建设的角度出发，对少数民族地区民间首领制度进行一定范围内的吸纳和改良，是推动少数民族地区构建和谐社会不可或缺的内容。
第6篇：乡村治理范文
「关键词乡村治理/国际视野/基层组织
一、全球治理涵义的缘起及其观点解读
“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位[1].其中，世界银行在1989年首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，但现今治理已经超越政府运作范围，而强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有最大的代表性和权威性。该委员会（注：联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临效率不高的问题，希望通过该委员会来增加联合国权限以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权代表性，并增设公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题，不过在2003年美国悍然出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题中所做的努力。）在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[3].
从以上关于“治理”的论述，可以看出，“治理”概念相对于以前的那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的“统治”来讲，它跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。至于它和一般的“管理”概念相比较，则又不仅仅限于“技术”层面，多了一些原则性的思考。
因此，在全球治理报告书的目标里，公民社会组织（CSOs）必须担任更大的责任来协助政府进行治理工作，其中各种非营利民间组织又成为了最具草根性的社会自治团体。于是，可由非政府组织（NGOs）共同分享和传递重要信息，运用象征和符号、故事和行动来使改革目标能让全球更多民众予以了解，并通过集体压力协助弱势团体对相关的政府、企业或国际组织产生影响力，以此来说服或迫使特定政府和其它权力对象改变其原有的立场和政策。
二、全球治理在农业部门的应用：乡村治理的崛起与实例
乡村治理是全球治理在乡村部门的具体应用。随着全球治理理论的不断丰富与完善，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化和自治性。
（一）赋予农业新价值的乡村治理：欧陆可持续发展的传承
如何减少并避免全球化的冲击并非只是发展中国家的专利，许多发达国家也在积极运用全球化治理的观念来化解农业与乡村部门的损失。欧陆国家的一项重要农业政策就是说服农民在耕种过程里，改变过去密集种植和带有大量化学成分助长的耕种习惯，融入到可持续发展经营理念之中。特别是在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为是整个国家可持续发展的重要内容。农民的角色与价值不再只是生产作物者，更被赋予去维护世人所赖以维生的土地与提供更高质量的作物[4].
在欧洲研究中心任教的Michael Keating 便呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越农业本身，横跨多种领域与议题。
他也观察到欧洲乡村发展通常建立在中央与地方政府“合作协调”（coordinating）的机制上，各国政府已经普遍授权地方政府以及由下往上的策略与机制来促进乡村发展。对于推动乡村政策，则更强调“公—私伙伴关系”（pubic-private partnership ）以及维护公众参与的机制。即使政府不再垄断公共事务，并建立种种制度性方案如“公办民营”、“公私合产”、“公私协力”等方式来让民间参与，但是非营利民间组织在经营管理能力上往往也还不够成熟，无法完全承担参与共同治理的责任。因此，政府还须通过不同的指导与训练过程，让非营利民间组织具备基本的“治理能力”（注：当民间非营利组织不再只扮演“监督”施政的角色，它们可能与政府进行大规模合作，提供原本由政府负担或政府不愿提供的公共服务，那么它们的“治理能力”需要更加公开地和透明地受到大众监督。具体参见http://www.ap.nhu.edu.tw/cybersun/gg/.），这样，非营利民间组织对于公共事务欲分享“治理权”的诉求才具有正当性。
（二）乡村治理是乡村权力的调整：加拿大纽布朗斯维克省的案例
（三）多元文化主义与充权的社会运动：美国阿拉斯加州的案例
多元族裔共存的乡村人口结构原本就孕育着分歧的文化价值、生活习惯与认知体系，然而在都市化与大众文化的影响下，乡村原有的多元文化价值与体系几乎彻底被瓦解。因此，乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权”的行动能力。1998年，美国阿拉斯加州率先成立了“乡村治理与充权委员会”，在其174号行政命令里，赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，需弄清楚由州政府授权的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。同时，更需检查与改善目前所提供的各项公共服务，包括：公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。
在他们的“愿景声明”（vision statement）里，确认所有居民皆有权让地区更具“自主能力”与获得基本的公共服务以及肯定这些多元文化、不同生活型态与社区类型所赋予的“生命力”（注：http://www.dced.state.ak.us/cbd/RGC/Default.htm.）。在这份报告里，不仅凸显出阿拉斯加州乡村地区独特的多元文化、族裔治理与社区发展特性，同时也通过在充权的过程中许多成功的小故事来跟所有居民做经验分享，其中包括：如何与居民沟通，让居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、让居民先了解计划并赢得信赖）；如何与居民构建一个适合当地需要的健康服务网络（例如：健康预防、健康防护网与建立自尊、危机管理以及居家安全照顾等）；如何重建乡村的经济体系来解决失业问题（例如：原住民猎渔技术与生活教育的训练）；如何与社区居民共同管理自然资源（例如：告知居民国际保护组织对他们捕猎鲸鱼的看法，与居民共同制定狩猎与巡逻的规则）等。
三、中国基层组织在推进乡村治理过程中的困境与挑战
以上关于乡村治理的理论阐述和案例讨论旨在说明乡村治理所强调的落实地方分权、尊重多元文化、增加地方居民参与社区政策决策机制、凝聚与动员乡村社会资本以及赋予乡村充权的新型权力关系。而在中国农村地区，历时较长的这种强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与农村发展政策将面临着乡村治理的挑战。在这种情况下，乡村治理已经是一个重大而紧迫的问题[5].于是，有的学者提出中国目前村民自治的治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构[6].有的学者认为如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，将会在一定程度上推动乡村治理的结构性变化，缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境[7].他们都希望通过基层组织体系的改革与完善来达到中国乡村治理转换的目的。然而，这些改革方案的设想可能更多地是试图通过行政体制改革来实行结构和人员的精简，以解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。
在全球治理的冲击和影响下，当乡村居民、乡村企业与产业不断改变自己企图寻求新的出路时，我们却发现乡村基层政府还在观望中央政府的动作。目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济发展方面是有成效的，那么在改善乡村治理方面，是基本上不相适应的[5].因此，在下面的讨论中，我们将进一步分析与讨论中国地方基层组织政府在推动乡村治理时可能遭遇的困境与挑战。
（一）对现行“专家—行政管理”模式的质疑
目前，由上到下、专家导向且政府主导推进的“专家—行政管理”模式已开始面临强烈的质疑。比如体制内抗争（如上访请愿）甚至制造更激烈冲突，而且，在冲突过程中，农民的行动能力明显提高，这是起因于乡村居民对基层政府组织不信任结果的表征。面对农村居民教育程度的大幅提升以及市场上大量快速的信息，基层组织却还习惯性地扮演技术专家与政策宣传的角色，于是地方民众静坐基层政府、激烈抗议以争取外界同情的事时有发生。从基层组织活动的具体考察来看，他们在推动计划时，有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议只是政策传达的手段，同时，欠缺持续的参与也让村民不明白这个计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。于是，在彼此应付了事与事不关己的互动模式里，往往一个小的引爆点就会引发村民激烈抗议的具体行动。
事实上，有效的对话机制并非来自中央政府更多的资源与行政的授权，而是来自基层与村民共同参与乡村治理过程中彼此的信任，因此，通过有效的沟通和让村民能实质且持续地参与来降低彼此的不信任感，让基层组织与村民在知道彼此的底线后，通过“协商机制”找寻一个可以妥协与忍受的选择，这是农民素质在不断提高和觉醒的必然结果与佐证。
（二）对基层设施建设与财政紧张的忧虑
基层建设不足使基层组织在推动乡村治理工作时面临极大的压力。这不仅是乡村的问题，也是所有都市与各级政府的难题。在财政赤字的压力下，许多基层政府连员工的薪水都无法得到有效保障，因此，要求基层政府比照都市地区居民一样提供较高水平的公共服务，可以说是缘木求鱼。在没有彻底改变地方财政收支划分法或直接增加地方财政的收入前，任何要求基层政府提高服务内涵、将基层政府缩编或虚化只是治标而无法治本的做法。
在这些乡村地区，先前提供交通、水电、燃料等公共服务的国有单位，在追求自由市场运作目标下逐渐民营化，未来基于成本与经济效益的考虑，这些“半公半民”企业将会陆续放弃或重新考虑对这些地处偏远或人口稀少的乡村基层政府提供公共服务。于是，基层政府与这些原先只有义务提供社会公众服务的企业便会发生讨价还价的谈判程序。这些问题将不断地困扰乡村基层政府，并造成无法提供足够且适当的公共服务。
而基层政府的财政紧张也将导致行为的变异，出现目标替代现象。基层政府由于生存困境和体制缺陷的交互作用，自身作为公共权力部门，却把为公众工作演变成为自己工作。为摆脱财政危机，基层组织本身甚至成为乡村冲突的直接制造者。我们认为，目标替代值得特别关注，因为它显示出基层组织正在生长出对于乡村社会的掠夺特性。如果这种掠夺性不加以有效整治，将会日益严重，将出现西方治理研究中所称的掠夺型地方政府[8].
（三）对乡村治理的范围与影响力调整问题的反思
乡村治理经常面临着治理范围与影响力是否需要调整的难题。实际上，以地理或行政层级来划分治理范围有着很大的局限性，乡村治理所需要的是如何整合地方合作的机制以及让整个机制发挥更大的效果。
许多人误认为增加基层" 政府的效率就是要进行合并，事实上，合并只是所有可能提升效率的方法之一。合并只适合在民族色彩单纯且提供服务性质类似的地方，合并后的地方政府只节省了地方人事成本，并没有因为合并而让他们提供更有效率的公众服务。因此，我们所追求的效率是要基层政府在推动地方治理的同时，扮演它所应该扮演的角色，以提供更多元且有效率的服务。
而具备多元民族特色或不同社区价值、文化特色的地区，则可能需要重新界定基层政府所服务的范围与项目。在未来的乡村治理中，我们需要改变以前那种以人口数量或地域界线等简单划分区域的方法，而是应根据不同的文化、价值以及生活习惯截然不同的原居民村庄来重新规划出许多不同文化与民族风格的新乡村地区。
（四）乡村治理将面临着都市的压力与发展导向的两难
现在的乡村大多处在都市的，在土地相连的情况下，都市所习惯的区域规划、区块发展模式经常向外延伸，并深刻地影响到乡村地区。有些乡村地区提供了都市发展所需要的土地，然后逐渐成为都市郊区的一部分，甚至成为另一个都市。在这漫无目标的向外扩展过程里，乡村治理陷入一个两难的困境，究竟乡村要往哪里发展？乡村的主体性、价值究竟要定位在哪个基础？便成为乡村治理亟待寻求的方向。
在过去，乡村的价值似乎只建立在便宜的土地、劳动力与农产品上。如今，在全球化浪潮的冲击下，乡村的这些优势与价值已慢慢开始消失。因此，如何创造被利用的价值，便成为乡村治理与基层政府努力的方向。从欧陆乡村治理的经验里，我们发现欧陆将乡村的价值塑造成为一个提供不受污染的农业生产基地、一个为世人保护稀有自然环境以及最后一片属于世人的公共空间。
20世纪50年代我国的人均耕地面积为0.18公顷，而现在仅为0.085公顷。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降。受荒漠化的影响，我国40％的干旱、半干旱耕地在不同程度地退化。另外，耕地污染也在加剧，约有1000万公顷的耕地受到不同程度的污染[10].
因此，基层政府应该拒绝过去漫无目标或抄袭都市区块经济发展模式的做法，而应该全面审视乡村土地应该如何利用以及乡村应该朝哪个方向发展等问题。
（五）农协等中介组织的重构是推动乡村治理的关键
乡村治理固然需要政府和农民之间的中介组织，但更需要农民与市场间的中介组织。如果我们转换思路，将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，就可以同时借助市场中介的机制，在自愿交易的基础上，从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业，这样不太容易遭到农民的抵触。实际上，在新的市场经济形势下，众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至软弱可欺，倘若把他们适当组织起来，则有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。
国际经验表明，农民协会（农协）是一种可行的组织形式。考虑到目前我国落后的农业和分散的农户的国情，采用农协这一形式充当农民与市场的中介并借以提高农民自我发展和参与竞争的能力就更为必要。此外，就中国的实际来讲，已经有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织，而农民作为中国最大的一个阶层，也应当有自己的组织，在中央和地方各级决策过程中反映自己的诉求。
有了农协这一联系农民和市场的中介组织，村委会单纯充当政府与农民的中介或者充当乡镇政府派出机构的困扰就可以迎刃而解。
（六）乡村人才与领导者能力的培育是推动乡村治理的保证
如何善用乡村的人力资源与培育领导者能力是乡村治理能否成功的保证。人口外流让乡村人力资源有逐渐高龄化的趋势。因此，除了通过活动来凝聚村民对乡村社区的自我认同与服务外，更需要通过训练课程让留在乡村的年轻人成为新一代的领导。基本上，这种新人力资源的招收活动与领导能力的培育，并不是要否定目前乡村地区的领导阶层，因为传统领导通常是以过去或现有的地位来衡量的，比如现任或卸任的乡镇领导或具有专业技能的专家教师等。然而，一旦传统的“专家—行政管理”模式遭受质疑或逐渐改变时，乡村地区需要一群新的专家与领导来投入乡村治理。
四、结论与思考
面对经济全球化的强势介入、地方乡镇政府逐渐虚化以及国家财政日益紧张的压力，目前在中国乡村地区普遍存在的，强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与乡村发展政策将面临全球背景下的乡村治理的挑战。
今后中国政府在推动乡村治理工作时，应该反思现行的“专家—行政管理”模式，检验乡村治理的范围与影响力，解决地方财政与基础建设不足的问题，应该重新寻求发展方向，重新建立乡村价值以及凝聚地方人心与培养新地方领导等问题。
最后，我们提出几点建议作为日后乡村治理计划拟定行动策略的参考：应评估现阶段乡村地方居民是否有意愿或具备“志愿参与”的动机？乡村居民希望通过何种方式来参与并如何决定地方未来的发展方向？社区组织或非营利民间组织是否能够积累足够的“社会资本”而不需要政府补助？如何动员社区的资本去执行乡村发展计划？以及地方行政机构是否有能力“自发性”地去落实乡村治理目标等问题。
「参考文献
[3]Global Governance，Published by Lynne Rienner Publishers in Cooperation withthe Academic Council on the United Nations[ACUNS]and the United Nations University.TheBooks and Study Commission Reports on the Subject Include The Commission on GlobalGovernance，Our Global Neigborhood（New York：Oxford University Press ，1995）。
[5]赵树凯。乡村治理：组织和冲突[J].战略与管理，2003，（6）。
[6]徐勇。县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002，（2）。
第7篇：乡村治理范文
[关键词] 乡村治理;税费改革;影响
[中图分类号] F810.422[文献标识码] A[文章编号] 1006-5024(2006)09-0163-03
[基金项目] 河南省教育厅人文社会科学研究项目“农村税费改革与县乡政府职能转变问题研究”的阶段性成果(批准号:
2005ZX395)
[作者简介] 张斯杨,河南商丘师范学院经济政法系教师,研究方向为政治学｡(河南 商丘 476000)
在我国农村税费改革前,乡镇政府的主要收入来源是面向农民征收的各种税和费｡所以,农民税费的负担状况,意味着乡镇政府与村级组织财力的大小｡而其财力的大小又会深深影响到乡镇政府和村级基层组织职能的发挥,并进而影响其对乡村治理的效果｡从农民的角度看,他们的负担程度关系到其切身利益,影响到其对乡村治理的认可和接受｡因此,税费负担是否合理,是乡村治理能否达到有序的主要影响因素之一｡然而,长期以来,我国农业税种繁多,再加上伴随乡镇政府财政困难而出现的“乱收费､乱集资､乱摊派”,使农民的负担非常沉重｡而农民不堪重负,又常常会抵制乱收费,一时使农民与基层干部的关系相对紧张｡各种社会问题逐渐显现,乡村治理的秩序有一定程度的混乱｡所以,税费改革不是一个单纯地减轻农民负担问题,而是一个涉及乡村治理秩序的重大问题｡本文通过对我国农村税费改革实践的研究,总结出税费改革给乡村治理带来的影响,并力图寻找出解决伴随税费改革而出现新问题的途径,从而形成有序的乡村治理｡
一､税费改革前,农民负担和乡村治理的基本状况
1.改革前农村税费的基本状况
改革前的农村税费是指政府及其部门向农民征收的一切费用,主要包括四个组成部分:一是税收,主要有农业税､农业特产税､耕地税､耕地占用税､屠宰税等｡二是各种规费,即“三提五统”｡“三提”指公积金､公益金､管理费｡“五统”指计划生育费､卫生事业费､民兵训练费､村组干部提留和教育费｡三是按规定每个农村劳动力每年承担15-30个标准工日的劳动积累工和义务工｡四是各级政府和有关部门出台的涉及农民负担的其他行政事业性收费､政府性基金､集资和各种摊派等｡由于乡村两级具体管理规费的收支其本身缺乏必要的监督,所以,容易滋生乱收费,结果出现了各种针对农民的“ 乱收费､乱集资､乱摊派”现象｡由此可见,税费改革前,我国农民的税费负担是较繁重的｡
2.改革前的沉重税费负担对乡村治理的影响
农村税费改革前,在实际运行中,农民向国家缴纳的税是通过村集体代收的,当村集体收齐农民上交的税后统一上交国家,村集体也因此成为涉税单位｡所以,在这种征缴关系中,乡镇政府代表国家,在农村征收农业税,而村委会则作为集体的代表,在收缴费的同时也收缴税,且村干部的薪酬发放､提升等都要以税收任务的完成为依据｡由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村的基本治理格局｡而作为弱势群体的农民,本身经济情况就较差,再加上较重的税费负担,使他们的经济状况进一步恶化｡所以,当其面对税费征收具体贯彻执行者的乡村干部时,往往会抵制或与之发生冲突｡这样,由于农村基层政权特别是乡村两级组织无法获得农民在道义上的全力支持,也难以获得财政或经济上的足够支持,便开始出现衰弱的迹象｡最终,沉重的农村税费给乡村的治理带来了较大难题,具体表现在:
(1)干群矛盾激化｡据有关统计,税费改革前,农民承担的各种费用达到了20多项,过重的负担使农民增收缓慢,引起他们的强烈不满,导致他们经常和乡村干部发生冲突｡并且这部分负担取之于农民,但又不用之于农民,而是为了解决乡镇干部的吃饭和福利的需求,满足利益膨胀的需要,这样就使农民与政府的矛盾日益紧张｡我们曾对河南省民权县的一个村子进行过调查,从1997年开始,该村村民就集体拒交各种税费,村干部每来催款时,都被拒之门外,甚至遭到群体的攻击｡由于乡村干部面对的是农民的集体反抗,所以他们工作的开展相当困难,村委会基本上处于瘫痪状态,上级政策命令也因此得不到贯彻执行｡
(2 )农村公共物品提供不足｡在税费改革前,对乡村提供公共物品的资金相当一部分是通过税费筹集的,因此属于自筹性经费｡这种供给方式本身就十分脆弱,它可能遭到农民的直接抵制｡再加上乡村治理一定程度的失序,使政府提供公共物品的能力大大下降,很多乡镇对公共物品的提供几乎处于停滞状态｡乡村公共卫生､道路建设､农田水利设施等公共基础设施,因乡村无钱无力办事,致使长期无人问津｡义务教育提高国民素质,应属纯公共产品,由国家提供,而其实中央财政每年只负担全部义务教育投入的2%｡所以,义务教育几乎由农民自己负担,导致失学率较高,教师工资长期拖欠｡
二､农村税费改革后,农民负担状况与乡村治理的改善
1.农村税费改革后农民的负担状况｡由沉重的税费负担所导致的乡村治理秩序混乱,已影响到了农村的社会稳定和正常发展｡所以,在这样的背景下,国家必须进行税费改革,减轻农民负担,以缓和社会矛盾,保证国家经济､政治的有序运行｡
这次改革被认为是建国以来中国农村继､家庭承包之后的第三次重大变革,将给农业､农民和农村带来全新的变化｡它始于2000年国家在安徽的试点,之后在全国逐步展开:2001年中央提出“三个取消(取消生猪屠宰税､乡镇统筹款､农村教育集资),两个调整(调整农业税政策､农业特产税征收办法),一个逐步取消(对原统一规定的农村劳动力积累工和义务工则逐步取消)”;2003年提出5年内取消农业税,到2005年2月,就有26个省全部取消农业税;2004年,取消了除烟叶之外的所有农业特产税｡目前,大多数省份也都在进行对农村义务教育阶段家庭经济困难的学生实行“两免一补”(免书本费､杂费､补助寄宿生生活费)｡这一系列改革措施的推行给农民松了绑,有些地方的农民税费实现了零负担｡并且,反过来,农民还从国家手中领取了农业补贴,这在中国历史上是从来没有过的,也必将给乡村的治理带来新的变化｡
2.农村税费改革使乡村治理得到了改善
(1)缓解干群矛盾｡税费改革前,乡村干部要花费大量的时间和精力去征缴各种税款,并且常会遭到农民的抵制而发生冲突｡免征税费后,乡村干部再也不会因为税款与农民纠缠不休,这样就有了更多的时间和精力搞好公共服务,发展乡村经济,从而改善乡村治理｡除此之外,税费改革前乡镇政府的某些干部会乘收税之机通过“ 乱收费､乱集资､乱摊派”向农民敛财,中饱私囊,导致腐败｡但农业税取消后,政府不能再以任何名义向农民征收任何税费,这样就失去了敛财机会,从一定程度上遏制了乡镇干部的腐败行为｡
(2)农村税费改革的最大成效在于取消了千年来压在中国农民身上的沉重税负,并反过来给予农业生产一定的补贴,这大大减轻了农民负担,提高了他们的种粮积极性｡在改革前,每亩地都要投入种子､农药､化肥､浇灌费以及劳动力,再加上各种税费,农业生产的成本很高,利润很低｡许多农民宁愿抛弃土地而外出务工,有些地方甚至出现了土地荒芜,无人耕种｡税费改革后,农业生产利润增加,农民生产积极性有了较大提高,这保证了粮食供给的稳定,有利于国家的长治久安｡农民收入的增加,启动了农村消费市场,有利于国民经济的迅速发展｡国家的稳定和经济发展,为农村的稳定和治理提供了经济保障和良好的外部环境｡
(3)政府的权威性得以加强,乡村治理也将赢得群众的拥护和支持｡政府权威性是指政府因其合理性和正当性而得到民众的承认､支持和忠诚｡很显然,农村税费改革使农民的负担大为减轻,利益得到了前所末有的实现,政府赢得了农民的好感,肯定也会因此而增强它的权威性｡在我们所经过的村子里经常可以听见这样的声音,“祖祖辈辈都交的皇粮,我们今天却不交了,我们的政府就是好?选”有了群众的信任和支持,乡村治理中的一些问题自然就容易解决｡
(4)为配合税费改革,政府必然要加大财政对农村的转移支付｡在这样的背景下,农民会更加关注这部分资金的用处及去向,要求用之于民,防止被截留和滥用｡因此,农民呼唤自主管理,财务公开,实行民主决策｡同时,税费改革使农民实现了零负担,农业生产的利润较过去有较大增长,农业生产及生产条件的改善会更加关系到他们切身利益的实现,在这样的背景下,农民也会要求参与对乡村公共事务的管理｡这样,乡村管理会朝着自我管理的民主化方向发展｡另外,国家对农村义务教育的投入增加,“两免一补”的实施,降低了农村孩子的辍学率,提高了人口素质,其民主法治意识和参政水平都会不断提高,也为乡村自治的开展提供了条件｡
(5)伴随税费改革而发生的配套改革,进一步改善了乡村治理｡不再向农民征收各种税费,七站八所就失去了必要性｡乡镇政府收入的减少,不得不精减机构,裁减人员,政府职能也由向农民“要粮,要钱”转变为向农村提供公共服务｡
三､农村税费改革遗留问题及解决途径
农村税费改革的全面推行,其效果是非常明显的,乡村治理因此得到了改善｡但由于这一改革使县､乡､村三级收入都大幅下降,从而使乡村治理又出现了新的问题｡
一是乡镇政府财力下降,正常运转困难,公共服务能力下降｡从县乡一级,尤其是欠发达地区的县乡财政来看,农业税是其收入的重要来源｡但由于税费改革,各种税费的取消,使乡镇政府基本上已经没有直接的收入来源,如果缺少中央对省和省以下相应的转移支付,相当一部分县乡的财政状况会面临着巨大的压力｡财力的减弱,使乡镇政府的社会服务能力弱化,无力提供农村所需的各种公共物品｡特别是农村义务教育,由于其经费大部分来自于农民所交的各种税费,由农民自己负担,所以在取消税费以后,其所需资金的来源将会成为乡村治理的一大难题｡此外,个别乡镇政府的办公经费也难以保证,无法正常运转｡所以,乡镇政府收入的大幅下降,直接导致“财税(主要指收税)压力轻､财务压力重”现象的出现｡尽管中央为配合税改,加大了转移支付力度,但这远不能满足诸如乡村道路和水利设施建设及优抚等的需要｡因此,在农村公共财政体系的建设当中,建立对农村基层财政的转移支付体系是至关重要的｡
二是村级收入减少,影响村级治理｡税费改革后,取消了“三提五统”,对村中的公益事业采取“一事一议”的办法,这样对于大多没有其他收入途径的村庄来说,税费改革后有一半难以维持正常运转｡村委会资金减少,维持困难,更不用说提供公共产品｡村干部工资不能兑现,影响了他们对乡村治理的积极性｡劳动积累工和义务工的取消,使一些哪怕只需要出工的小型村级项目也难以完成｡面对这种情况,在国力有限的情况下,农民负担有可能会出现一些反弹,陷入“黄宗曦定律”的怪圈｡
税费改革之所以给乡村治理带来了负面影响,主要在于乡镇财力和村级收入的下降,使他们没有力量也没有太大积极性去从事乡村治理｡因此,我们建议从以下几个方面着手解决问题:
1.增加上级政府对乡镇政府拨款｡农业税费的取消,造成了基层财政困难,这使得在公共产品和服务上本来就不足的农村社区更加雪上加霜,这也是我国农村税费改革的最大阻力所在｡对于长期以来主要依靠农业税费来运转的乡村来说,在税费取消后其资金只有主要依靠上级的财政拨款｡上级政府也应该加大对乡村转移支付的力度,赋予与乡镇政府职能相对应的财权,使乡村有一定规模的财力,从而提高公共产品供给的数量和质量｡否则,如果得不到与其职能相对应的财权,乡镇政府会在缺少经费的情况下通过其他途径寻找财源,可能会使农民负担出现反弹｡同时,诸如农村道路､农村电网､农村基本医疗､农田水利设施等公共物品所产生的收入效应､消费效应和就业效应,对刺激农村消费,扩大内需,拉动经济增长具有明显的带动作用,且有利于缩小城乡差距,改变农村落后面貌,会使乡村治理得到改善｡
加大对农村的财政投入,用于提供义务教育等农村公共产品,建立农村社会保障体系,能提高农民生活水平和生活质量,提升文化层次和知识水平,过上衣食无忧,安定幸福的生活｡按照马斯洛的需要层次理论,当人们的生理和安全需要得到满足之后,他们将追求更高层次的需要｡即通过参与公共政治生活达到自我实现｡因此,从这个层面来说,政府转移支付的增加,将使农民更有兴趣和动力参与乡村的治理｡
2.为减轻税费改革给乡村财政带来的压力,还可以从乡村支出的角度寻找解决途径｡在过去,由于多种原因的影响,乡镇一级政府承担了很多超越职能的事权,这也是导致乡镇人员膨胀的一个重要原因｡庞大的乡镇机构是农民负担反弹的一大隐患｡如果不加快乡镇机构的改革,农民负担难免会出现反弹｡现在税费改革的推行使乡镇政府不必再承担诸如收税等传统职能,这为乡镇机构改革提供了良好的契机｡为此,可以改革乡镇政府机构,逐步改变乡镇机构臃肿､财政供养人员过多的状况,合并规模较小的乡政府｡切实优化财政支出结构,减少形象工程和投资失误造成的资源浪费｡在县乡统一规划部署下切实撤并设置过多的村､组,优化基层组织结构｡大力精简､压缩村组干部,积极推行村内干部交叉任职,组干部尽量由村干部兼任｡这样才能大幅降低政府运行成本,减轻乡镇政府财政压力｡
3.依照事权和财权相统一的原则,明确按事权划分财权｡对于投资大､收益慢､覆盖范围广的乡村教育等公共事业,应实行事权上移,由政府财政预算安排｡而对投资少､涉及范围小的村社公共项目则按照“谁收益,谁负担”的原则,召开村民大会或村民代表大会,实行“一事一议”,乡村自主筹资筹劳加以解决｡
参考文献:
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[5]李金红,高秉雄.韩国农村税费与乡村治理改革对我国的启示 [J]. 党政干部论坛,2005,(5).
第8篇：乡村治理范文
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
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第9篇：乡村治理范文
为扎实有效开展新农村建设工作，年初，村两委就如何立足实际，在20*年的基础上再上新台阶，进行了深入讨论，成立了以支部书记为组长，村民主任为副组长，村两委成员为主要成员的新农村建设工作领导小组。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，明确村两委成员的具体分工，支部书记负责全面工作，具体抓落实，确保各项工作顺利开展。
二、注重结合，创造条件发展
一年来，村两委坚持以人为本的发展理念，按照统筹城乡发展的工作需求，以创造一个布局合理、结构清晰、功能完善、环境优美、富有特色的生态新农村为工作目标。在一年的村庄整治工作中，始终把握三个结合。一是注重将上级文件精神与本村实际相结合。在贯彻上级各项指示及文件精神时，坚持从本村实际出发，因地制宜，充分发挥当地自然优势，就地取材，节药资本；二是注重将工作落实与群众参与相结合，充分发挥村民群众的积极性和主动性。通过粘贴宣传标语、上门走访等形式，将新农村建设、农家乐发展的目的和意义宣传到每一个家庭、每一个村民，发动全民参与新农村建设；三是把握“发展农村经济，提高农民生活水平”这一工作重心，注重将各项工作相结合，全面服务于农村经济发展和村庄建设。
三、合力推进，充分借力发展
在没有村级集体经济的现状下，我们坚持借力发展，20*年，通过乡里下拨一部分、村里自筹一部分、结对单位支助一部分的形式，我村共投入基础设施建设资金21.6963万元。一是投资3.1738万元，对村中农房进行统一线条绘画，对两农户灰铺外墙进行粉刷，使村中农房更加协调、美观；二是协助乡团委建设*农家青年中心，配备青年中心书柜；三是旅游氛围的创建和旅游设施的完善，新建观光亭4座、新立景点石碑一处、在建篮球场一处等；四是投资3.6万元，进一步开展村庄环境整治，新建垃圾房一座、公共厕所一座、沼气池25立方、新安装路灯4盏等；五是推进村庄民主管理，投资6300元，新建宣传窗一个、财务公开栏一个。
经过一年来的整治和建设，*村的村庄布局得到了进一步优化，环境进一步美化，功能进一步完善，彻底改变了原来村庄“脏、乱、差、散”的状况。小山村的村民也在充分享受村庄变化带来的现代文明的同时，心更齐、气更顺，劲更足了。
“大浪淘沙不进则退”，慢进也是退。为此，20*年，我们*村将在20*年的基础上，进一步加快建设和发展步伐，争取在建设社会主义新农村的道路上做排头兵。我们20*年的工作指导思想是，围绕农家乐生态休闲旅游业开发，立足“生态立村，开放兴村，实干强村”的工作指导思想，继续加大村庄整治力度，进一步完善村庄公共基础设施建设，做大做强生态山水森林旅游产业。我们的具体工作思路是：
一、宣传与开发相结合，壮大*特色农家乐生态森林旅游业。
开发旅游与推介旅游是一个发展中的共同体，必须齐头并进、相互促进，才能最终促进旅游业的快速发展。为此，20*年我们*村的旅游业发展主要立足三点：一是对内宣传。充分发挥农家乐合作社的组织、协调、宣传、推介、培训、竞争的作用，规范农家乐经营，提升农家乐的经营水平和市场竞争力；二是对外宣传。立足更好的宣传*农家乐生态山水森林旅游特色，吸引更多的游客前来游玩和引进客商开发生态旅游业，我们将进一步拓宽宣传渠道，把握旅游卖点，通过折页以及广播电视、报纸等宣传媒介加大宣传力度，提高*村农家乐生态山水森林旅游的知名度；三是延伸农家乐产业链，配套发展渔家乐，做好香溪养鱼的文章，创*村特色渔家乐。
二、健全旅游功能，进一步完善村内基础设施建设。
