转基因基地管理制度精选(九篇)

第1篇：转基因基地管理制度范文

（一）专门立法缺失

《食品安全法》的颁布为我国整个食品安全监管的完善带来了质的飞跃。《食品安全法》第101条的相关规定意味着我国转基因食品安全的立法层次提高，转基因食品安全问题在一定程度下可以在法律的框架内解决。不过，《食品安全法》并未将转基因食品和传统食品做区别对待，可以说我国目前尚未有专门的转基因食品安全法律。

（二）多头监管

《食品安全法》对我国食品安全监管的体制进行了梳理，明确了食品安全的监管部门及其职责范围，确立了“分段监管”的监管体制，力图做到无缝监管。但我国转基因食品安全的执法状况一直不容乐观。不合理的管理体制正是执法效果不佳的重要原因之一。

（三）转基因食品标识制度不健全

我国对转基因食品实行强制标识制度，不再釆用列举方式规定转基因标识的内容，而釆用概括规定的方式，并删除了对转基因食品致敏性标识的规定。由法律、行政法规、部门规章所构建转基因食品标识制度仍显粗略，存在诸多不足之处。

（四）消费者维权难度大

大部分消费者排斥转基因食品的主要原因是其担心转基因食品会存在安全性风险。尽管根据《民法通则》第137条和《民通意见》第175条的规定，在存在有特殊情况的时候，法院可以延长这二十年的诉讼时效，但是这将有赖于法院的自由裁量，消费者权益的保障将处于一种或然性的状态。因此，若三四十年后转基因食品的潜在危险才凸显，消费者已经超过了诉讼时效，此时请求损害赔偿难度大，不利于消费者权益的保障。

二、我国转基因食品安全法律规制的完善建议

（一）制定《转基因食品安全法》

从世界范围来看，欧盟和日本都有比较完善的转基因食品安全管理法律体系，它们对转基因食品安全釆用的是专门立法，取得了很好的效果。因此，我国可以尝试制定一部《转基因食品安全法》，明确转基因食品安全管理中的基本原则和基本制度，将分散在各法律法规中有关转基因食品安全的内容整合，减少法规间和执法上的冲突，终结法律体系上的混乱状态。

（二）整合监管职能

合理的机构设置和职责分配能够带来良好的管理效果。在当前国内转基因食品安全执法效果不佳的问题面前，更应当对我国转基因食品安全管理体制进行完善。

（三）完善转基因食品检测制度

完善转基因食品检测制度，应从以下几点入手：首先，统一转基因食品检测标准；第二，所采用的检测标准应与国际标准相接轨；第三，应尽快制定新品种的检测标准，尽可能地囊括当前在全球范围内已被批准商业化生产的转基因作物品种，弥补我国在对某些转基因品种加工成的食品进行转基因检测中检测标准领域的空白。

（四）实行可追踪制度

可参考借鉴欧盟的做法，建立转基因食品追踪制度，赋予每一种转基因食品独特的标识号码，生产者和销售者必须建立档案用于记录上一个环节的供货者和下一环节的购买者的身份信息，并以书面形式向下一环节的购买者说明该食品含有转基因成分，将转基因食品带来的危害降到最低。

（五）实行非转基因身份认证

对非转基因食品的认证，有助于更好地保护消费者的知情权，也符合欧盟等国家转基因食品法规的要求，有利于我国食品特别是农产品的出口贸易。

三、结语

第2篇：转基因基地管理制度范文

[关键词] 转基因动物； 科研试验； 安全管理； 管理监督； 法制监管

The Legal System in Safety Supervison about Animal Transgenic

Scientific Research and Experiment

Liu XuxiaLiu Yuanbo

（College of Humanities and Social Sciences， Huazhong Agricultural University，

Wuhan 430070， China）

Abstract： Animal gene transfer technologies are more and more widely applied with fewer obstacles due to the decrease in cost and technical requirement of transgenic research and the increase in success rate. This situation on the one hand makes it easier for the production of transgenic animals， and on the other hand makes it harder for supervision and management. Since transgenic animal technology has risks in itself and the malicious abuse of it is likely to pose increasing security threats to the human society， safety control of transgenic research at its experimental stage is absolutely necessary. Along with the risks， there are broad application prospects of transgenic animals in areas such as new animal variety breeding， biopharmacy， disease research， organ transplantation， environmental protection， landscape ornamental， and gene function research， which mirrors that this technology has great potential values to promote social development. Once the research is to be put into production， the successful regulation of it largely ensures the national economic development and social stability. Therefore， it is important to conduct safety control on transgenic researches at its experimental stage. As required by the public， the supervision and administration should focus on guaranteeing the safety of transgenic animals， and the safety assessment should follow at least three criteria： firstly， the maturity， stability and precision of transgenic techniques； secondly， the characteristics of animal populations， which determine the diversity of security risks； thirdly， the purposes and methods of application， which may give rise to different safety problems. The three criteria suggest that transgenic animal safety is not a problem that can be easily solved by one or two conclusions， but rather a longlasting issue faced by the society. Again， as risk prevention and control at the experimental stage is the crux of the matter， a wellestablished system of laws is needed to regulate the supervision and administration of relevant research with both effectiveness and efficiency. However， the current legal system concerning safety control of transgenic animal research seems to be inadequate to fulfill its mission， given some existing problems and developmental problems. To be specific， the laws and regulations are not clearcut enough； the standards for hierarchical management are not strict enough； safety assessment is not brought into full play； there is a lack of cooperation and coordination between supervision subjects； and there lacks guidelines for supervision and inspection， emergency management， and control measures. To cope with these existing problems， it is necessary to clarify the fundamental principles of safety control， to adjust the scope of objects for regulation， to overall plan and put on record the inspecting and detecting techniques， and to regulate the system of register and trace management. This paper， based on the analysis of the advances and applications of transgenic animal technologies coupled with the tree criteria for transgenic animal safety assessment， summarizes and puts forth some tendencies of the laws and regulations on safety control of transgenic animal research， namely the clarification of supervisory and regulatory principles， the adjustment of supervisory and regulatory scope， the optimization of safety assessment system， the construction of a coordinated supervisory and regulatory system， and the enhancement of legal certainty. The innovation of this paper lies in three aspects： first and foremost， it is a crossdisciplinary （animal science and law science） study of transgenic animal safety related laws based on the development of animal gene transfer technologies； what is more， it provides a comprehensive analysis and a scientific conclusion of the problems and deficiencies of Chinas current legal system on transgenic animal research； last but not least， it objectively puts forward a set of ″precautionary principle″ centered supervisory and regulatory principles， discusses the logical relations among ″deeper scientific investigation principle，″ ″hierarchical and classified supervision principle″ and ″individual case assessment and regulation principle，″ and explicitly denies the applicability of ″substantial equivalence″ in China in view of the international trend， social demand， and safety problems.

Key words： transgenic animals； scientific research and test； safety management； supervision and administration； legal supervision

首例转基因动物的出现早于首例转基因植物，但转基因植物产业进程却超过转基因动物，成为国内外社会普遍关注的焦点首例转基因动物为1981年的美国转基因鼠，首例转基因植物为1984年的美国转基因烟草。。转基因动物的产业进程相对缓慢，但国内外动物转基因科研试验却在持续不断地进行。在国家科研基金的支持下，我国动物转基因科研试验取得了日益显著的成果，为转基因技术领先于世界以及商业化奠定了基础。同时，由于动物基因精深复杂，转基因动物存在诸多不确定性和巨大的潜在风险。其利弊关键在于科研试验阶段能否有效防控风险。科学而严谨的动物转基因科研试验的法制监管可以将不确定性和风险降至最低，保障研究试验的科学合理性，防止“基因污染”现象和其他不正当试验对社会和生态造成不良影响。然而，目前监管法制与技术发展相比严重滞后，不能满足安全监管的应然需要。因此，需要根据技术发展适时调整动物转基因科研试验的安全监管法规，或者根据社会需要的法律趋势升级立法，在立法中做专门规定。

一、 动物转基因的科研试验现状

动物转基因技术是转基因技术的重要组成部分，有着显著的特性和灵活多样的技术路径，在优化育种、生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏等多个方面发挥着积极作用，但仍面临理论积累薄弱、技术支撑体系有待完善、转入基因不能按意志整合、安全性不确定等问题[13]。

（一） 动物转基因技术

动物转基因技术是将目的基因导入动物体内，目的基因随机整合或定点整合（打靶）在染色体基因组上并得到表达和遗传的生物技术[2]2170。目的基因的载体或者表达方式包括，慢病毒、腺和腺相关病毒及人工改造的假性病毒等组成的病毒载体[4]，质粒载体和人工染色体等组成的非病毒载体，含驱动目的基因表达启动子的表达型载体[5]，阻抑原有基因相关序列表达的沉默型表达载体。其中，非病毒载体人工染色体可以克服其他载体的缺点，提高携带目的基因能力及传递频率，将成为重要的转基因载体[6]。运用这些载体或表达方式的技术方法纷繁复杂，常见的包括显微原核注射法、逆转录病毒感染法、载体法、体细胞核移植法、胚胎干细胞介导法、卵母细胞载体法，但这些方法普遍存在时间长、效率低、随机性大、费用昂贵等缺点[2，7]。随着技术的不断推陈出新，慢病毒载体导入法、原始生殖细胞法（primordial germ cells， PGCs）、精原干细胞法（spermatogonial stem cells，SSCs）、基因综合打靶技术、RNA干扰（RNA interference， RNAi）、胞浆内单注射法、诱导多能干细胞（induced pluripotent stem cells，iPS cells）转基因技术等新的高效转基因技术迅速发展[12，7]。这些技术具有克服物种限制、操作相对简便、受体细胞不受生长周期限制[8]、删除超长片段序列、避免基因敲除导致胚胎致死[9]、实现大量制备、精确整合等各自突出的特点。动物转基因技术途径越来越多，但受到的障碍越来越少，成本和技术要求越来越低，成功率越来越高，转基因动物在越来越多的领域被应用，与此同时，由技术发展引起的转基因生物风险和威胁却越来越大。

（二） 转基因动物应用

应用角度的转基因动物应该是一个严谨的概念，即采用基因工程技术，对动物细胞进行整合，目的基因得到正常表达的动物才是转基因动物。随着动物转基因技术的发展和进步，转基因动物种类不断增加，突破了原有的动物育种作用范畴。动物转基因技术越来越多地应用在优化育种、生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏、基因功能研究等多方面。在优化育种方面，动物转基因技术在抗病（抗病毒、抗菌、抗寄生虫）、改良经济性状（肉质、瘦肉率、脂肪含量、奶品质、产毛）和生产性状（生长速度、繁殖力）方面有着非常显著的效果[10]，国内外多项研究显示各种优化率在10%-40%不等[11]78。生物工程制药有多个途径，而将转基因动物作为生物反应器是一个重要而先进的方式，现已有 100 多种外源蛋白质在不同的动物、不同的器官中生产出来[7]，典型的反应器有乳腺生物反应器、血液生物反应器、膀胱生物反应器、家禽生物反应器，其中乳腺生物反应器具有蛋白质提取过程简单、成本低、受病菌污染可能性小的优越性。通过转基因动物生产的药物广泛地包括干扰素（用于肿瘤和其他病毒病治疗）、生长激素（促进伤口愈合及畜禽生长发育）、红细胞生成素（缩短红细胞成熟期，调节骨髓中造血细胞含量）、白细胞介素（用于癌症治疗）、集落刺激因子（用于治疗肿瘤病人化疗后白细胞下降）等[12]，具有不耗能、无环境污染、药物品种多、产量高、质量好、生产周期短的优势[13]。疾病研究的转基因动物应用主要是通过适当的转基因动物模型模拟人类的遗传性疾病，通过对疾病的研究攻关为人类做贡献。器官移植技术在医学上已经基本成熟，但是可移植器官数量和超急排斥反应（hyperacute rejection，HAR）问题阻碍着器官移植技术的应用和继续发展，定向研究的转基因动物恰好能够通过补体调节蛋白因子基因解决器官不足和移植后的排斥反应问题。此外，通过改变动物的生长性状可以培育更加环保的人类需求量大的动物以及一些更具有观赏性的动物。转基因动物应用的广泛性和领域的重要性不言而喻，在日益发展的动物转基因技术的推动下，其安全性问题已是法律监管的核心。

（三） 转基因动物的安全

转基因动物安全性取决于动物转基因技术、动物种群特性及应用目的与方式，它广泛地影响着自然生态和社会经济。因此，安全监管角度上的转基因动物是广义的，应该适用于含有转基因成分的饲料喂养，或使用过转基因疫苗和激素的动物[14]。转基因动物安全与否，需要从以下几个方面进行考虑：首先，需要考虑转基因技术的成熟、稳定和精准程度。然而，当前的技术仍然存在目的基因、载体、基因操作过程、基因副作用等安全性和非预期效应，以及新表达物质的毒性和致敏性等多方面的不确定性与不可控性问题。其次，动物的种群特性决定了安全风险的多样性。动物转基因技术的载体是高级生命，种群特征明显，可能存在的风险差异性很大，试验与应用均需要个性化的安全管理。而且，因为高级生物存在人类看不见的复杂联系，尽管动物管理起来比微生物更容易，但不确定的安全因素却更多，尤其是有性繁殖带来的目的基因遗传、漂移、突变是目前人类难以预见和控制的。最后，转基因动物应用的不同目的与方式存在不同的安全问题，需要区别管理。生物育种存在共生动物引起的基因漂移风险，器官移植增加人畜共患病的危险，生物反应器制药提纯存在细菌和病毒污染风险，药物针剂使用存在明显的毒副作用等等，这都要求针对不同风险区别对待。因此，转基因动物安全问题的个别化特性决定了转基因动物的安全问题不能被一个或几个安全性结论所覆盖与解决。尽管不断有证明转基因动物安全的试验研究结论发表[15]，但尚不足以否定转基因动物存在的不确定性和风险，仍然需要以法制监管为基础，不断完善转基因动物安全体系，在保证安全的基础上，才能使转基因动物发挥最大优势。

综上可见，我国的动物转基因技术进步的同时，技术难度下降，风险上升，转基因动物应用则随着技术的发展日渐广泛地影响着人类社会与自然环境，技术本身和应用却存在诸多的安全问题和不确定性，需要法律法规对其科研试验的管理与监督进行高效科学的规制。

二、 动物转基因科研试验安全监管法律的现状

目前，我国在转基因生物的安全监管方面发挥作用的法规规范主要是“一条例、五办法”，即国务院《农业转基因生物安全管理条例》（2001，以下简称《条例》），农业部《农业转基因生物安全评价管理办法》（2002，以下简称《办法》）、《农业转基因生物进口安全管理办法》（2002）、《农业转基因生物标识管理办法》（2002）、《农业转基因生物加工审批办法》（2006）及质检总局《进出境转基因产品检验检疫管理办法》（2004）《转基因植物安全评价指南》、《转基因植物及其产品食用安全性评价导则》等一般性规范文件，其内容的性质与作用仅是对相关规章的补充，而其自身本应隶属于相关规章，不属于我国法律体系中的典型规范。。这些规范的出台标志着我国转基因生物安全管理尤其是农业转基因生物安全管理法律框架初步形成，而能够指向动物转基因技术科研试验并起规范作用的仅有《条例》与《办法》。

（一） 法律规范初具梗概

农业转基因生物包含利用基因工程技术改变基因组构成的动植物、微生物及其产品见《条例》第3条及《办法》第7章“附则”第5条。，因此，转基因动物适用于《条例》与《办法》中关于转基因生物安全问题的一般性规定，当然，也有分别针对转基因动物及科研试验的特殊规定。《条例》第2章对研究与试验做了专门的一般性安全规定，《办法》则规定了安全评价的基本程序并用附录Ⅱ专门规定了转基因动物安全评价。这些一般性与特殊性的规定为动物转基因技术科研试验安全监管与相关研究奠定了一定的法律及法理基础。

依据相关规定，境内从事农业转基因动物研究、试验活动必须依照一般性规定进行安全管理和安全评价。科研试验单位应该成立农业转基因生物安全小组，由它负责单位研究与试验安全的自主管理工作。全国的农业转基因生物安全监督管理工作由国务院农业行政主管部门负责，设立“国家农业转基因生物安全委员会”负责农业转基因生物安全的实质评价，农业部设置“农业转基因生物安全管理办公室”负责农业转基因生物安全评价的程序工作。安全评价要求从生物学特性、生态环境、病原体影响、遗传变异、序列资料、表达效果等多方面，评价动物转基因科研试验相关的受体动物、基因操作、转基因动物和产品，对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，并将危险程度划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级。科研试验的实验室研究（Ⅲ、Ⅳ等级）、中间试验、环境释放和生产性试验四个阶段均需依次申请评价《条例》第13条规定：中间试验，是指在控制系统内或者控制条件下进行的小规模试验；环境释放，是指在自然条件下采取相应安全措施所进行的中规模的试验；生产性试验，是指在生产和应用前进行的较大规模的试验。。经国家农业转基因生物安全委员会进行安全评价合格的，由国务院农业行政主管部门批准转入下一试验阶段或者颁发农业转基因生物安全证书见《条例》第14条、第15条、第16条。。在安全管理制度的框架下，《办法》规定了相对具体稳定的安全管理措施，风险等级要求不同的科研试验采取不同的安全控制措施和紧急预防措施，并特别通过附录Ⅳ对实验室研究、中间试验、环境释放、生产性试验中的措施做了专门规定。

尽管已有可适用的法律，且相关法律关系的要素存在并相对明确，但随着动物转基因技术的发展，转基因动物应用领域不断拓展，动物转基因科研试验总数增多，安全风险增加，安全问题已经成为社会焦点，对安全监管的法律也提出了挑战和新的要求，而目前安全管理法规自身的不足亦愈加明显地暴露出来，可能难以应对并良好地完成规制任务。

（二） 法律法规面临挑战

无论从发展的角度，还是从现实需求的角度，动物转基因科研试验的法律都面临着一系列需要解决的问题，一方面是技术发展要求制度趋时更新应对的问题，另一方面则是由法律语言的不确定性和立法时代背景等因素导致的现存需要解决的问题。

1.技术发展提出的要求

首先，安全监管的基本原则需要明确。由于语言存在模糊性，对于要求确定性并能够被有效实施的法律来讲，需要克服的第一难题即法律语言的模糊。因此通常的法律规范中，立法者会本着高度性、基础性、普遍性、特色性等基本要求为规范确立原则，并以此作为所有法律规则确定的本源，以及应对语言模糊或新情况的适用准则。动物转基因科研试验安全管理与监督作为规范的一块重要内容，存在着法律规范语言模糊的共性问题，也存在着自身诸多的特色问题。因此，需要在转基因生物安全管理的背景下确定一般性安全监管的基本原则，针对动物转基因的特性确定动物转基因科研试验安全监管的原则，以应对不断发展的转基因技术。

其次，监管对象的范围需要调整。转基因动物技术发展迅速，研究范围越来越广，已经超出品种改良等单纯的农业应用领域，生物反应器制药和器官移植等方面的科研试验比重越来越大。然而，相对于转基因动物技术的快速发展，安全监管法制建设却明显滞后，仍主要是农业转基因生物安全管理法律的初步体系。其监管的主要对象是农业转基因生物的安全管理，对农业领域以外的应用研究没有涉及，对安全监督的规定也非常有限，因此监管的范围过于狭窄。其他方面的研究与试验在一定程度上处于无法可依的状态，只能参照《条例》和《办法》进行规范，缺乏针对性，不利于对动物转基因研究试验进行有效监管。故而，需要调整监管范围，规制尽可能多的风险。

再次，监督检测技术需要统筹备案。《条例》和《办法》侧重于科研试验单位的自我安全管理和安全评价，对安全管理的监督和安全评价的检测技术标准未明确规定。动物转基因技术不断地推陈出新，转基因途径越来越多，分类越来越不明确，迫切需要加强对安全管理的监督，明确安全评鉴的检测技术标准。然而，正因为转基因技术途径日益复杂化，监督主体和评价机构难以有效监督与评价。技术发展带来的监督需求与技术发展带来的监督难度形成一对基本矛盾，解决这一矛盾，需要在未来的安全监管规范中对安全管理的监督系统化，明确能够检测转入基因的基本技术标准，要求超出基本标准范围的科研试验单位提供可检测技术。由监管主体对报备的技术进行统筹分类规范管理，通过检测技术管理将所有潜在风险掌握在可监测范围。

最后，登记追溯管理需要制度规范。现有的转基因生物安全管理中并未规定对转入基因、转基因动物及其产品进行追溯管理，而追溯管理在国内外很多领域的安全管理中已经广泛应用。对一种具有较大潜在风险又对人类社会与自然环境影响广泛的技术的安全管理，应该符合社会制度运行一般规律的基本趋势，建立科学有效的登记追溯管理制度，以便及时获取对管理进行监督所需的信息。目前对转基因动物登记追溯管理的研究已经存在，并且与网络时代的特征相结合，趋向信息共享与公开，为安全管理的监督、应急预案启动、责任追究、信息对称及公众参与奠定了基础。然而，追溯管理融入科研试验研究安全管理需要由法律制度予以确认，并落实成为一种规范。

2.已有法规中的不足

第一，存在诸多模糊性规定。受法律语言与立法时代背景中动物转基因认知和技术水平的限制，《条例》与《办法》关于科研试验的规定中存在着诸多模糊性规定。例如，安全等级划分中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级所述的低度、中度、高度危险，即使结合有关安全等级的规定仍然非常抽象，具有极大的模糊性；农业部可以委托具备检测条件和能力的机构进行技术检测，但检测能力的要求和标准却并不明确，专职人员资质如何确定，检测设备和手段参照的标准有无统一标准和最低要求，相应的检测机构该具备怎样的安全控制措施，等等均不清楚；确定安全等级的规定中存在很多“一定”、“一般”、“更严格”、“严重降低”等充满不确定性的语言，又无细化的补充性规定；各环节的试验年限按世代间隔周期确定，却未明确世代数标准；安全证书审批中要求单位提出区域监控方案，虽涉及多种控制措施，却并未规定控制措施的相应要求。这些模糊规则的存在既使得监管主体适用法律困难，相关标准和操作程序变成隐性规定，又使得科研试验单位在安全管理中面对隐性规定无所适从，公众对相关规定不能高效关注，妨碍管理监督类信息对称。

第二，监管主体间缺乏协调规范。现有法律规定，农业部负责全国范围内农业转基因生物安全的监督管理工作，县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农业转基因生物安全的监督管理工作，各研究单位的转基因生物安全小组负责本单位科研试验的安全评价和管理工作。各个管理评价主体和监督主体相对确定，但主体之间的权利义务关系却并未在法律规范中明确区分，主体责任中重管理轻监督；若试验单位未申报而进行试验，则什么部门负责对此进行安全监测没有明确规定；实践中的随机区分与应对既易成为隐性规定，也易成为监管疏漏的法律缝隙。虽然建立了部级联席会议，但由于农业部在监管体系中占据绝对主导地位，其他部门的影响力有限，缺乏对农业部进行平衡与监督的力量。因此，在安全监管中不可避免地会导致农业部单方决断，基于自身利益考量的监督管理措施有可能缺乏科学合理性。

第三，安全评价未能充分发挥作用。安全评价本身是服务于安全管理和决断动物转基因科研试验能否继续进行的，但因为现有安全评价管理规定的一些疏漏，安全评价并未充分发挥作用。《条例》规定农业转基因生物试验转入下一阶段应当向国务院农业行政主管部门提出申请，《办法》规定申报前应该取得所在省主管部门的审核意见，但却没有规定知会或获批于县级主管部门，使得县级主管部门对动物转基因试验具体情况难以知情，相应监管也即难以到位；申报后经农业转基因生物安全委员会进行安全评价合格的，由国务院农业行政主管部门批准转入下一试验阶段或颁发安全证书，但合格的标准是什么，安全等级如何变化，法律规范并未给出明确规定；法律规定无法通过安全控制措施完全避免其危险的安全等级为Ⅳ，但未明确等级Ⅳ是否合格，能否继续试验或者获取安全证书。因此，安全评价仅是一种行为，一定程度上影响安全管理措施，在法律的明文规定中对相应的审批却没有实质性影响。

第四，分级管理标准需要细致化、严谨化。分级管理是风险管理的重要措施，是动物转基因科研试验安全管理的核心制度，但目前的规定和实施情况存在许多不足。首先，四个转基因生物安全等级划分标准并不明确，缺少客观判断标准，容易因参与者差异得出不同的评价结论；其次，分级管理的安全评价因素中未涉及针对转基因应用目的个性安全问题的预先分析，对基因操作安全性评价中转基因技术特性的危险考察未涉及关键资料见《办法》附录Ⅱ“转基因动物安全评价”第1章第2节第5点和第6点。，安全评价难以反映动物转基因科研试验的真实危险程度，不能为安全等级划分提供全面而准确的参考依据；最后，尽管区分了安全等级，但Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等级在一些安全控制措施上并未有效区分，实际上造成了分级管理的无效用状态。例如Ⅱ、Ⅲ等级都采取生物隔离措施，Ⅱ等级要求试验地选在转基因生物不会与有关生物杂交的地理区域，Ⅲ等级要求防止有关生物与试验区内的转基因生物杂交、转化等，而实际上这两项规定所要实现的生物安全状态是一致的，没有根本区别。而等级Ⅳ的安全控制措施则规定“除严格执行安全等级Ⅲ的控制措施外，对其试验条件和设施以及试验材料的处理应有更严格的要求”见《办法》附录Ⅳ“农业转基因生物及其产品安全控制措施”第2章第3节和第4节。，但具体严格到什么标准，更加严格的标准应该由谁制定，审批应该按什么标准进行，均未提及。更为矛盾的是等级Ⅲ控制措施中的修辞已是最高要求，造成等级Ⅳ的控制措施与等级Ⅲ没有区别，分类没有特别的意义。因此，分级管理还需要更加科学严谨的标准。

第五，监督检查、应急管理、安全控制措施有待科学规范。现有法律采用以科研试验单位为法律规制对象的法律逻辑，赋予试验单位权利，要求其履行义务，试验申报审批程序实行单位自行评价、自行技术审查，Ⅰ、Ⅱ等级实验研究实行“自我批准”，科研试验通过审批以后实行自我安全管理，表明单位自律是我国转基因生物安全的一个法律现状见《办法》第17条和第20条。。而《条例》明确规定的相应监督管理主体，《办法》未以其为规范对象，未赋予其科研试验中安全监督检查的权利，也未规定其应尽的监管任务，甚至在监督管理与安全监控中，它们也只是接受相应报告的被动对象。监管主体存在，职责明确，却仅侧重被监管主体自律，这是法律体系内在矛盾的体现；应急管理在规范中则显得过于简单，《条例》规定主管部门有采取应急措施的职责，《办法》却没有规定应急措施的具体内容，更没有应急预案制度，《办法》附录Ⅳ要求对扩散区追踪监测直至不存在危险，然而对存在什么危险、如何证明、谁来监督、有无最少期限均未做规定；尽管实验室、试验及操作安全控制措施规范相对完备，但仍有许多值得斟酌推敲的规定。例如，一些规定中用“消毒”一词，却要求达到防止转基因生物残存、逃逸与扩散的作用。要求基因操作时着工作服，但对于工作服材质、样式、有什么特殊性要求、在实验室试验中能够发挥什么作用等具体及一般性要求均未提及。操作间及材料转移均要求有一定的设备，但是在操作规范中却未明确设备、器皿在科研试验中何时必须使用及发挥什么作用。因此，在监督检查、应急管理、安全控制措施等方面还有待于进行更多的体系化的科学规范。

综上所述，动物转基因科研试验安全监管的法律规范初具梗概，但规则中存在很多不足，又面临着技术发展提出的许多新要求，法律应如何调整来应对国内外社会趋势和各个阶层的压力，化解生物风险和社会风险，成为社会焦点―安全争论―解决途径的主题。

三、 动物转基因科研试验安全监管法律的进展趋势

基于对动物转基因科研试验安全监管的现实需要，根据转基因生物安全法律体系未来的发展趋势，结合动物转基因技术发展和转基因动物应用中的安全风险，需要有针对性地对动物转基因科研试验安全监管法律制度进行完善。

（一） 确定监管原则

原则作为贯穿于未来动物转基因科研试验安全监管法律规范的基本准则，必须具有高度性与切实性，既有普遍指导性，又需密切与动物转基因科研试验相关联。按照这一基本要求，结合国内外实践与国际公约促进的国际趋势，本文认为动物转基因科研试验安全监管法律的基本原则应该包括：（1）“审慎预防原则”。强调事前风险防范优位于任何补救措施，“凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由”（《里约环境与发展宣言》）。在转基因生物安全监管方面，审慎预防原则在《卡塔赫纳生物安全议定书》等国际性法律文件以及许多国家的转基因生物安全立法中获得广泛接受，成为各国转基因生物安全立法中的首要原则。（2）“科学深入原则”。以科学严谨的态度，采用科学原理支撑的技术方法，逐个环节进行危险程度的安全评价，不断积累数据和经验，继而层层递进相互关联地进行整体性安全分析，并以此进行安全管理及监督。科学深入是审慎预防原则下推动动物转基因科研试验良好进行的重要原则。（3）“分级分类监管原则”。分级监管指对转基因动物科研试验进行安全等级划分，并对不同级别采取相适应的安全监管措施。虽然《办法》实行分级评价，但并没有规定明确、详细的监管措施。分类监管指根据转基因动物科研试验的不同技术与不同应用领域采取不同要求的监管措施。基于转基因动物生物反应器制药和转基因动物器官移植研究试验的自身特性，亟须建立与此技术要求相适应的监管措施。分类监管原则可以使不同研究应用领域的监管措施有的放矢，更具有针对性，使动物转基因研究试验的监管制度更加科学合理。（4）“个案评价管理原则”。动物转基因科研试验中的受体动物和基因来源、载体、操作、功能及技术目的各不相同，必须有针对性地进行个案评价与管理才能真正发挥安全监管的基本作用。同时，因为“实质等同原则”对转基因食品各种主要营养成分、主要抗营养物质、毒性物质及过敏性成分等物质的种类与含量进行分析测定，若结果与同类传统食品无差异，则认为两者具有实质等同性，不存在安全性问题；若无实质等同性，需逐条进行安全性评价。与“审慎预防原则”在逻辑上存在不可相容的矛盾，且与其他原则逻辑脉络不同，不符合国际趋势和公众态度，可能遭遇贸易措施，妨碍相关产业的国内外市场布局，故而应该在我国监管原则中予以排除。

（二） 调整监管范围

尽管目前农业领域的转基因生物安全问题在我国转基因生物安全问题中占有相当大的比例，但随着转基因生物技术的不断发展，其他领域的转基因生物安全问题也正不断凸现出来[16]245。因此，完善我国动物转基因科研试验安全监管法律，需要将生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏、基因功能研究等多方面农业用途之外的应用领域纳入监管范围，同时依据不同用途调整对实验室研究与试验进行安全管理和监督的基本要求和标准。当然这种调整需要立法准备，而完善转基因生物安全立法是系统繁杂的工作，动物转基因科研试验安全监管仅是其中一小部分，在动物转基因科研试验安全监管立法活动中必须高度重视与转基因生物安全法律监管制度体系的衔接与协调，秉持并发展转基因生物安全立法的基本理念与原则。因此，需要制定动物转基因的相关法规，或以现有农业法规和规章为基础，顺应国情需要和国际趋势，将转基因生物安全监管扩展到一切应用领域，完善并强化监督主体履行职责的基本规范。

（三） 优化安全评价管理制度

动物转基因科研试验安全评价是对动物转基因实验室研究与试验的危险性进行分析、评价与预测，量化危险性对人类社会与自然生态可能造成的损害程度，作为安全控制措施和审批应用的基本依据。动物属于高级生命体，动物转基因科研试验暗藏着巨大的潜在风险，其安全评价至关重要，因此需要在已有安全评价管理制度的基础上进行完善并有所突破。目前转基因生物安全等级标准模糊，需要针对技术特性，包含但不限于从目的基因、基因载体的安全性，转基因插入序列、位点、序列拷贝数，插入基因副作用、非预期效应、新表达物质的毒敏性，获取动物的健康状况、营养成分、转基因成分暴露水平，以及对人体健康、自然生态环境、野生物种不良影响等多个方面制定更加具体的客观性划分标准，减少主观描述性用语。同时，根据分类管理的基本原则，有针对性地对不同应用领域实行标准化分类评价，并鼓励科研试验单位提供高于标准的个性化安全评价方案，反映动物转基因科研试验的真实危险程度，为安全等级划分提供全面而准确的参考依据。当然，安全评价管理更需要程序上的完善，在风险防范、试验和安全许可证审批上切实发挥作用，通过法律的制定与修改，明确细化安全评价结论的影响，充分发挥安全评价制度的功能，与协调监管体系相结合，以实现动物转基因科研试验在科学安全的基础上稳步进行。

（四） 协调监管体系

随着动物转基因科研试验安全监管的范围调整，需要相应地调整或建立主体确定、职责明确并衔接良好配套的监管体系。该监管体系应该包括但不限于监管主体、监督检查制度、登记追溯制度、安全控制措施体系和应急管理机制。

在监管主体体系建设上，可以向美国学习，通过规范性文件如《生物技术协调管理框架》（Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology，1986）。将所有可能的监管部门进行梳理，明确职责及履行职责的条件和阶段，规范监管主体职责衔接中的工作行为，使联合工作行之有效的同时，为制定并实施超越目前仅重视技术研究和安全监管的全面的国家转基因发展战略布局奠定主体框架基础。改变农业部门绝对主导的局面，优化部际联席会议制度，实现“分类对待、主次有序、有机协调、中央与地方分级监管”的基本模式。“分类对待”即根据转基因生物研究、试验的不同应用领域来实现差异化监管；“主次有序”即根据不同研究领域，将主要监管权责赋予与之最相关的部门，而其他部门取得与其职责相匹配的职权；“有机协调”指主要监管部门与其他参与部门有效沟通，密切配合，充分发挥不同监管部门共同监管的合力作用；“中央与地方分级监管”指按照转基因生物的不同安全等级，进行中央和地方的职责划分。这一松中有紧的模式既能避免权力过于分散，又能防止权力高度集中，是保证动物转基因安全监管科学高效的基础之一。

建立实体内容与监管主体相一致又具有程序性内容的监督检查制度，需要解决过度侧重科研试验单位自律与轻视主体监督职责履行的矛盾，既要将科研试验单位作为义务主体履行其安全管理义务，也要将监督主体作为义务主体履行其监督检查的义务。依据分级分类监管的基本原则，在各科研试验单位进行自我管理的基础上各级行业行政管理部门进行监督检查，实行实地管辖原则，即只要科研试验在本辖区进行或可能对辖区产生影响，科研试验就需要经过省级部门批准、县级政府接受，并知会可能受影响的其他辖区管理部门。监督规范中必须明确监督检查的基础条件、程序及检查的技术、设备、措施等基本标准。省级管理部门对单位提供的监督检测技术进行实质性验证并建立数据库，由中央管理部门进行全国统筹，利用网络技术实时更新，并开放给各级行业监督部门使用，但各监督部门必须严格按程序规范使用技术，做好监督记录和技术使用登记，以确保合理保护知识产权和技术应用安全。

欧盟通过法规指令确立了转基因食品及饲料的可追溯制度，要求投放市场的转基因产品或者转基因生物必须满足可追溯的条件，为其他采用过程监管原则的国家提供了安全监管与公众参与的立法经验。虽然可追溯制度更多用于产品安全管理，但在科研试验阶段针对可追溯性进行专门技术操作，能够在产品上市时更有效地落实可追溯制度。因此，需要通过立法对动物转基因可追溯技术予以确认，成为科研试验单位在转基因开发研究过程中必须履行的技术性义务之一。中国实行过程监管，更加需要从宽泛的角度在科研试验阶段为可追溯制度确立基础，对转基因动物、转基因动物产品以及转基因成分饲料喂养的动物等与转基因技术相关的应用范围的可追溯性操作在科研试验阶段进行翔实规定，而非一句带过见《条例》第17条，《办法》第8条及附录Ⅱ“转基因动物安全评价”第4章第7节。。需要由统一的行业行政管理部门对动物转基因技术与目的基因进行登记建档，敦促科研试验单位履行可追溯性技术任务，并将相应的转基因动物纳入溯源数据库，通过网络向社会公众公开。

《办法》附录Ⅳ采用基本标准和操作程序相结合的分级管理安全控制措施为安全控制措施制度的形成、更新和完善确定了良好的体例，但作为未来法律分级管理的重要内容应该更加科学具体，细化安全级别划分与安全控制措施的比例关系，重新厘定基本概念，提出不同安全等级的物理、化学、生物、规模等控制措施的最低要求等。然而，随着监管范围的调整，依据分类监管的基本原则，针对动物转基因技术和转基因动物应用，分类建立并更新安全控制措施才是完善动物转基因安全控制措施制度的核心内容。分类管理的安全控制措施更具有针对性，能够根据应用领域危险的特点和不确定因素有区别地设置安全控制措施，提高安全控制措施的效用性，增强安全管理风险预防的效果，也使监督检查和应急管理更有效地贴近技术本身，结论和预警具有更强的可靠性。

动物转基因技术多种风险以及高等生命种群的不确定性因素等特点决定了动物转基因技术的危害具有潜在性、突发性和不可逆性。一旦发生安全事故将会造成难以估量的损失，由于试验具有不可预测性，潜在风险发生的概率更大，更容易引起突发事件，因此必须建立科学有效的应急管理机制。未来的安全监管法律中的应急管理必须是一个活的机制，科研试验单位和监管主体分别在各自的职责范围内制定能够对转基因动物安全风险预警的应急预案，以防止损害发生及扩大。科研单位应向监管主体进行预案备案，接受监督检查。同时，明确预案应急处置措施的基本标准和法定操作程序，规定违反标准和操作程序的肇事单位与监管主体的法律责任，以及对危害和损失的救济预案，以督促和保障应急管理制度的实施。

（五） 规范法律语言，增强法律确定性

尽管语言模糊性是法规的天然缺陷，但并不意味给法律规制带来的不确定性不可控制，因此，需要在承认法律语言不确定性无法彻底消除的认识下，尽可能通过经验和手段规范法律语言，增强法律的确定性，用法律语言的严谨性无限趋近地化解转基因技术认识的时代限制在动物转基因科研试验安全监管法律中的体现及其引起的不足。需要通过语言学规范法律语言运用，合理利用语境分析模糊的法律语言以确定含义，增强法律语言本身的确定性。至于无法从语言学层面消除的不确定性，则是因为语言不确定导致的适用不确定，需要借助法律实践加以矫正。要用严格的法律文件审查筛查出未生效法律规范中的隐性规定并加以修正，用及时的司法解释明晰适用中不明确的“一般”、“适当”、“严重”等模糊词汇所体现的标准，当然，如果因为法律不确定性在试验审批、公众参与等方面引起可能的新型行政诉讼或公益诉讼，应该开放这一救济通道，将法律规定的不确定转化为司法的确定。

动物转基因技术及其科研试验方兴未艾，且从社会发展、国际竞争等多重角度考虑，国家难以拒绝且需要继续支持基础技术研究，不断积累科技实力。因此，完善动物转基因科研试验安全监管法律将是国家基于技术风险与收益综合考虑的必然决策，也是完善转基因生物技术安全管理法律的重要内容，更是预防意外和不正当试验的必要法律门槛，从而使人们能够容忍或接受日益趋新且不断拓展应用范围的转基因技术走进商业领域。

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第3篇：转基因基地管理制度范文

关键词：转基因食品；安全风险；标识制度；法律监管

基金项目：国家社会科学基金青年项目“医学生命科技的法律规制创新研究”（14CFX036）；湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“医疗纠纷中典型法律问题及其解决机制研究”（15ZD037）

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）05-0121-04

随着现代生命科技的迅速发展，转基因技术在食物供给中正被日益广泛地使用，人类社会由此似乎找到了一条解决食物短缺问题的有效途径。然而，转基因技术的应用显然也给人类社会带来了种种挑战和风险，因为经转基因技术改造的生物即转基因生物，一方面可能会对人体产生一定的毒性、抗生素抗性、过敏反应和营养问题；另一方面转基因作物的基因会向其近缘野生种进行渗透，产生所谓的“基因漂移”和“基因污染”现象，从而会对生态环境产生一些难以预料的严重后果。① 因此，许多国家都对转基因生物采取严格的市场准入规则。与发达国家相比，我国转基因生物监管法律制度建设仍较为滞后，市场管理混乱导致转基因食品泛滥，给社会公众的身体健康及社会稳定造成了巨大的威胁。

一、风险社会语境下的转基因食品安全

21世纪是生命科技的时代，现代基因技术的迅速发展及广泛应用使得转基因食品从无到有、从少到多，日益被摆上了普通百姓的餐桌。可以预见，随着转基因技术的深入发展，还将会出现越来越多的转基因食品。然而，食品对于人类社会意义重大，现代社会的人们在解决温饱问题之后，更对食品提出了更高的要求――安全和高品质的食品。事实上，对于转基因技术在农业生产和畜牧养殖等领域中的运用，一直以来就备受社会各界的广泛关注。特别是近年来，有关转基因食品对人体是否安全的问题，就引起了社会各界的广泛争论。尽管一些专家学者声称，转基因食品对人体安全无害，但人们还是普遍担忧转基因食品的安全性问题，网络空间和网络论坛中讲述转基因食品危害的帖子比比皆是，一些社会知名人士也纷纷表达了对转基因食品安全的担忧，而国家的法律政策却始终没有对转基因食品作出明确的规定。这就更引发了社会公众对转基因食品安全问题的广泛质疑，乃至于形成了“谈转基因就色变”的恐慌。

转基因技术即重组脱氧核糖核酸（DNA）技术，是指以分子生物技术为手段将一种或多种生物的目的基因植入另一生物的遗传转化体系，进行基因的重新组合，进而@得某种特定性状并且能够使该性状在此生物的后代中得到稳定遗传。② 转基因食品，又称基因改良食品或基因修饰食品，是指那些原料中含有转基因成分的食品。③ 目前，各国对转基因食品的监管并不相同：欧盟国家对转基因食品实行严管，不论食品中能否检测出转基因成分，只要是在生产过程中添加了含有转基因的原料，就认定为是转基因食品。④ 而美国相对宽松，只要食品中转基因的含量不超过5%，就可以在其标签上注明“非转基因食品”。⑤ 我国对转基因食品并没有作出明确的规定，已经废止的《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义是：利用转基因技术改变基因组构成的微生物、植物与动物制作的食品添加剂及食品。从这一规定来看，我国似乎采取欧盟国家严格界定转基因食品的观点。

对转基因食品而言，由于转基因技术的应用发生在基因分子水平，通常表现为赋予生物体具有更强的抗病虫性、耐干旱性等特性，因此，转基因食品在市场上往往很难被肉眼分辨出来，其对人类生命健康的影响在当前或短时间内也难以察觉，可能需要经过漫长的时间甚至是几代人的基因传递才会显现出来，而且这种基因的病变很可能又是影响巨大和难以恢复的。由此在不能确保绝对安全的情况下，自然引发了社会各界对转基因食品安全性的质疑，主要表现为：是否会形成新的毒素；是否会引发过敏反应；是否会损害食物本来的营养成分；是否会对抗生素产生耐药性；是否会打破原来的自然生态平衡，等等。可惜的是，对上述问题，至今为止并没有让人信服的答案。在现代社会基因技术被广泛运用于食品工业之前，人类并不能确切地知晓其对人类的影响到底如何，也没有现成的转基因食品危害人类生命安全的经验和教训，转基因食品的未来处于一种模糊不定的状态，而这种不确定的状态蕴含着巨大的风险，从而影响到人类社会对转基因食品的接受和认可。但是，转基因食品安全与否的模糊性并没有阻碍转基因食品大量地进入市场。目前，转基因玉米、大豆、油菜等作物已在世界范围内广泛种植并悄然进入到人类的日常饮食中。据统计，截止到2015年，全球转基因作物累计种植面积达到空前的20亿公顷，这其中包括转基因大豆10亿公顷、转基因玉米6亿公顷、转基因棉花3亿公顷和转基因油菜1亿公顷⑥。

现代科学技术的发展，极大地提高了人类认识自然和改造自然的能力，也极大改善了人们的生活质量；但同时其也使得现代社会生活不确定性的风险大为增加，现代社会亦被学者称为“风险社会”。现代社会的食品生产对转基因技术的利用同样如此，其也可能蕴藏着巨大的安全风险，并且一旦发生将导致难以挽回的灾难性后果。

生命科技本身并无倾向性，但转基因技术的发展与人们对食品安全的担忧又是“无法缓和的矛盾体”。⑦ 如何在保障转基因技术健康发展的同时又能消除人们对转基因食品安全的顾虑，是一个很重要的议题。当前，我国的法治建设正如火如荼地进行，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国战略；同时，在生命科学领域，伴随着现代社会转基因技术的发展及广泛应用，转基因食品安全的法律规则亟待完善。对转基因食品风险的监管，显然需要构建科学合理的科技风险治理法律制度，这是对传统的主要依据科技伦理即道德力量管控科技风险的反思与超越。传统的伦理道德约束随着社会经济的发展而日渐单薄乏力，必然要求强有力的法律规范的介入，以法律的强制力量来保证生命科技风险的有效治理。

二、我国现有转基因食品安全法律监管存在的问题

我国现有的关于转基因生物安全的法律法规大多制定于20世纪90年代末至21世纪初，但随着转基因技术的迅猛发展，这些监管制度已显现出诸多的缺陷，存在着严重的滞后性。

第一，法律体系不健全，立法层次不高。在判断某一法律体系是否完善时，必须结合立法、执法和司法等方面进行考察。其中，立法在整个框架体系中发挥着决定性作用，因此法律体系建设需要有切实可行的立法作为支撑，而且法律法规由何种部门制定出台，决定了其效力位阶，代表了该法律在整个国家法律体系中所处的地位、所体现的基本法律价值。目前，我国的转基因食品立法主要由务院及其部委（农业部和原卫生部）颁布的有关转基因食品的行政法规和部门规章组成。虽然全国人大及其常务委员会制定了具有较高立法层次的食品安全法，这其中一些规定也可适用于转基因食品，但转基因食品显然不同于该法所主要规制的传统食品。因为存在“转基因”这一特殊情况，这类食品在试验、生产、加工到流通的各个环节都需要作区别考虑和对待。因此，我们不能将转基因食品与传统食品同等对待，食品安全法也很难将转基因食品安全的全部问题纳入其保护和规制范围之中。转基因食品大规模商业化作为未来的发展趋势，其立法的缺失势必会对国家和社会公众产生重大影响，但我国目前还缺少一部专门规制转基因食品安全的法律。

第二，监管部门之间利益冲突严重。在转基因食品安全的监管中，部门之间利益冲突往往导致立法重复和立法空缺现象并存。目前我国尚缺乏专门的综合性转基因食品安全立法，也没有设立统筹性的议事协调机构，这就导致各监管部门难以获得完整有效的转基因食品安全信息，以至产生种种问题：一是转基因食品市场混乱，行政管理陷入困境。对转基因食品的监管，究竟重点是“转基因”还是“食品”，抑或二者兼而有之呢？我国尚没有明确规定，以至于在获取、交换转基因食品信息，办理手续时，很多企业就不知所措。而且，管理部门之间的重复管理、管理的漏洞也造成转基因食品市场的不稳定，这对于我国履行国际条约的承诺也造成了不利影响。因为转基因生物的跨国交易或转移需要出口国与进口国进行信息沟通与联络，而根据国际惯例，联络的部门一般为国家环保机构，但在我国是农业部，难免存在“专业不对口”的尴尬。二是各部门的利益冲突往往导致相关立法带有部门保护主义倾向，即各部门立法只关注本部门的利益。在缺乏有效沟通和协调的情况下，各部门在对转基因食品市场的管理过程中难免陷入混乱状态，最终不同部门在针对同一事务管理中容易发生冲突，导致管理和监管效率低下。

第三，转基因标识制度不健全。食品标识是在食品上做标记以记载和反映该食品的性状、生产和流通过程等的信息。世界各国普遍建立了食品标识制度，该标识给消费者传递包括食品的特征、成份、生产日期和保存方法等相关信息，用以保障消费者的知情权；同时，在标识上所记的执行标准代码也是引导监督管理机构工作的重要依据。⑧ 近年来我国非常重视推进食品标识工作，例如，2015年8月，国家质量监督检验检疫总局就重新修订了《食品标识管理规定》，以进一步加强食品标识工作，其第5条明确规定：“食品或者其包装上应当附加标识”；第16条第3项规定，“属于转基因食品或者含法定转基因原料的”应当在其标识上标注中文说明。但是，由于我国传统社会中食品标识意识淡薄及各种现实困境，转基因食品标识的实际效果并不明显。加之《食品标识管理规定》第5条又规定：“但是按法律、行政法规规定可以不附加标识的食品除外”，这无形之中也可能给转基因食品留下了免去标识义务的“后门”。而转基因食品因其理论上潜藏着巨大的安全风险，更应当强调有所标识。例如，欧盟国家对于转基因食品持谨慎的态度，自然对转基因食品采取强制性标识制度；虽然美国对转基因食品的态度较为开放，民众也较能接受转基因食品，但是对转基因食品也建立了自愿性转基因标识制度。相比之下，我国转基因食品标识制度建设很不健全，没有明确和细致地规定转基因食品的标识制度；对于转基因食品规制的范围也比较狭窄，由于没有对转基因食品作出明确的界定或采取列举式提示性规定，实践中很多转基因食品并没有被纳入到标识制度管理之中；对于转基因食品的标识也缺乏具体规定，《食品标识管理规定》只要求对转基因食品“标注中文说明”，却没有明确规定应当标识的内容。

第四，信息交流不顺畅、公众参与程度低。提高公众参与度，强调转基因食品安全管理的交往理性，既有助于提高人们对转基因食品的安全意识，又有助于提高转基因食品安全管理的透明度，从而让社会公众的制约与监督作用达到最优。但在转基因食品管理的过程中，各部门在信息交流方面并不主动，而且，我国在转基因食品安全管理中缺乏足够的透明度，管理过程中与社会公众的互动程度也较低。政府相关部门的转基因食品监管成员改选程序不透明，实践中是由各部门推荐自己认为合适的人选，由农业部加以认定。⑨ 转基因管理部门的人员并不向社会公众公开，在实际管理过程中的审批材料更不向社会公众公开。管理决策的不透明，导致社会公众很难对转基因食品有清晰的了解和辨别。

第五，国际社会压力日益增加。我国已是《生物多样性公约》与《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国，承担着履行协议的义务，并且随着后者违约赔偿制度的完善，我国国内立法进度显著落后于国际公约的现状，可能导致很大的赔偿风险。同时，作为WTO成员国之一，我国还需要平衡议定书与WTO协议的关系，这更需要国内立法的巧妙安排。此外，相关法律规定不全面、落实不到位还使得我国经常被跨国公司采用次级标准，成为了转基因食品的“法外之地”。例如，2005年3月，“绿色和平”组织就披露，在中国市场上销售的卡夫食品有限公司生产的“乐之三明治饼干”和金宝汤公司生产的“金宝金黄玉米汤”中含有转基因成分。而这两家食品企业都曾在欧洲市场上作过不使用转基因原料的承诺，但在我国却未作出如此承诺，置转基因食品安全于不顾。

三、我国新时期转基因食品安全法律制度的完善

现代社会转基因技术的发展日新月异，各种各样的转基因食品正日益深刻地影响和改变着我们的食物结构和生态环境，然而由于认识的局限，我们还缺乏对转基因食品安全与否的明确认知，由此潜藏着未知的巨大风险，也引发了人们对转基因食品安全的恐慌，因此，如何构建科学合理的法律制度以既有利于推动转基因食品市场的发展又充分保障转基因食品安全，显然是社会各界的关注热点。

第一，制定转基因食品专门法，建立完善的转基因食品法律体系。完善转基因食品安全的立法，我们应借鉴发达国家的经验，建议由全国人大及其常务委员会制定专门的《中华人民共和国转基因食品安全法》，使其成为转基因食品安全的“基本法”。该法应厘清相关部门的管理职责，明确公民转基因食品安全问题的知情权，建立保障转基因食品安全的基本制度。转基因食品安全问题是关系国计民生的重大问题，相关立法权应统一由全国人大及其常务委员会来行使，在全国人大及其常务委员会制定基本法之后，再由国务院及其部委制定详细的行政规章或部门规章⑩。通过上位法的制定可以统一协调各部门，避免混乱冲突的局面，最终形成一个以《转基因食品安全法》为上位法，行政法规、部门规章为下位法上下结合、相辅相成的转基因食品安全法律体系。

第二，建立完善的转基因食品标识制度。标识制度是转基因食品安全立法中最为重要的制度之一，集中体现了各国对转基因食品安全的谨慎态度，通过施以明确的食品标识，可以加强对转基因食品安全的监管及对消费者知情权的保护。我国有学者就指出：“标识管理制度对消费者转基因食品购买意愿有显著影响，消费者对政府转基因食品标识管理信任度越高、对标识的关注度越高，其购买意愿也就越高”。{11} 目前，虽然我国对转基因食品实行强制标识制度，但是缺少一些具体的实践性规定，因此应当针对转基因食品的不同情形，细化标识标准：首先，应将转基因食品强制标识制度的应用领域扩大至转基因食品加工的全部流程，只要是最终产品中包含转基因成分，都应当进行强制标识，标明其转基因成分。其次，要设定标识阈值，补充标识豁免规定。在转基因食品的生产、加工、运输和流通过程中，因为偶然因素和技术上的不可抗力，难免造成转基因食品和非转基因食品的混杂和污染。对此，应借鉴其他国家的立法经验及我国转基因食品安全评价和检测的实际水平，设定1%的阈值标准和豁免制度。这将有利于增强标识制度的科学性和可操作性。再次，借鉴欧盟国家的做法，引入可追溯性标识管理。可追溯标识管理就是明确规定转基因食品的生产者在进行第一次销售时，应当以书面形式向下一环节的销售者提供销售食品所包含的详细的转基因信息，并依次向下一环节传递。

第三，建立健全转基因食品安全监督的公众参与制度。由于转基因食品技术的特殊性，使得政府在监管过程中起着主导作用，但是我们也不能忽视社会公众的力量。让社会公众参与转基因食品安全监管，有利于降低执法机关的执法成本，提高监管效率；能够对相关的违法行为M行有效的威慑，增加其违法成本；在一定程度上解决转基因食品安全监管的信息不对称问题，进一步优化转基因食品安全监管。首先，应当增强转基因食品安全立法与公众的互动，以便公众参与立法及监管标准的制定，评估转基因食品的安全性。可以通过问卷调查、举行听证会等方式使公众积极参与到转基因食品安全监管的法律、规章制定中来；其次，应当建立转基因食品标识说明制度，以保障公众的知情选择权，即公众有权知道食品的成分、生存环境中的生物等，使公众以主动的态度参与对转基因食品的安全监管；再次，应当公开转基因食品安全的公众举报方式，建立健全公众意见反馈机制，确立行政主管单位及时公布转基因食品安全监管的相关信息，确保公众了解相关情况，并吸收公众对转基因食品安全监管的意见。最后，应引入公益诉讼制度，对违法的转基因食品技术利用或者政府机构对侵害行为不作为等，应当允许社会公益组织提起公益诉讼，确保让社会公众参与事后监管。

第四，完善转基因食品的救济制度。我国对于转基因食品安全违法者的处罚力度相对较轻。以当前法律法规中的规定，如果生产经营者隐瞒相关的食品安全信息，其后果仅仅是通报批评，并没有规定相关处罚措施。目前，市场上的许多转基因食品并没有明确相关的标识，这一方面是经营者担心消费者在得知产品的真实信息后会使销量下降，另一方面也正是因为对于转基因食品安全违法行为的处罚力度较轻所致。因此，应当加大对相关违法者的惩罚力度。例如，当出现转基因违法行为时，应对经营者进行赔偿性罚款，没收其销售的产品及其违法所得，违法行为较为严重时可吊销营业执照。转基因食品安全法应规定消费者在权益受到损害时的求偿权。这里所说的消费者权益受损，不仅包括实际已经出现的对于身体健康的损害，也应当包括消费者知情权受到损害时的情况。当消费者的健康权或生命权由于转基因食品生产经营者的违法行为受到损失，其自然享有求偿权，但知情权对于消费者同样重要，不管是从消费者的心理上还是从消费风俗或方面考虑，知情权的损害都是应当引起足够重视的问题，并赋予消费者向该商品的生产经营者求偿的权利。对于赔偿数额的确定，建议可以考虑以购买商品的价值乘以一定的倍率，如5―10倍。虽然消费者在具体举证和维权时存在一定难度，但有了这样的原则性的规定，可以以此保证消费者在维权时有法可依。此外，转基因食品安全一旦出现问题，其影响往往非常广泛。这时仅仅依靠企业对消费者进行赔偿是不现实的，企业对消费者的赔付也有一定的滞后性，不利于消费者权益的维护。为此，应建立适当的转基因食品安全保障金制度，以更好地保障消费者的合法权益。至于转基因食品安全基金的来源，可以采取以下三个途径：一是政府可以逐年按一定数额对于该基金进行拨款；二是可以要求转基因食品生产经营者在决定生产经营转基因食品时缴纳一定数额的资金作为该基金的组成部分，就如同企业所缴纳的排污费的性质；三是可以从上述论述中的罚款按比例提取一部分作为该基金的来源。转基因食品安全保障基金与普通的基金有着不同的性质，不能交由一般的基金公司进行运营和管理，因为基于该基金的性质，其并不适合进行风险性投资。建议可以在新成立的市场监督管理局之下设立专门的机构对其进行管理，以保障该基金在消费者受到损害时能够得到正常的给付。

总之，转基因食品安全事关我国的国计民生，必须引起高度重视。一旦转基因食品出现安全隐患，那么其对人类社会所造成的严重后果将是难以估量的连锁反应和毁灭性打击。随着生命科技的飞速发展，在商业化的驱动下，转基因食品已走入千家万户。转基因食品的商业化进程对缓解我国的粮食安全问题具有重要的意义，在解决了粮食供应数量上的问题的同时，也必须通过有效的法律制度对其进行规制，这样才能保证转基因产业的健康发展，同时保障消费者的身体健康。

（本文写作过程中，得到了华丽娜的帮助，甚为感谢！）

注释：

① 沈孝宙：《转基因之争》，化学工业出版社2008年版，第78―79页。

② 刘谦、朱鑫泉：《生物安全》，科学出版社2001年版，第23页。

③ 刘旭霞、欧阳邓亚：《日本转基因食品安全法律制度对我国的启示》，《法制研究》2009年第7期。

④ 马逊风：《食品安全与生态风险》，化学工业出版社2003年版，第125页。

⑤ 薛达元主编：《生物安全管理与实践――南京生物安全国际研讨会论文集》，中国环境科学出版社1999年版，第32―43页。

⑥ Clive James：《2015年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》，《中国生物工程杂志》2016年第4期。

⑦ 刘培磊等：《我国转基因技术风险交流分析》，《中国生物工程杂志》2011年第8期。

⑧ 王艳林：《中华人民共和国食品安全法实施问题》，中国计量出版社2009年版，第147页。

⑨ 张伟：《农业部为转基因水稻品系颁安全证书被疑暗箱操作》，《中国青年报》2009年12月23日。

⑩ 杨新莹：《我国转基因食品安全立法模式探讨》，《贵州农业科学》2011年第10期。

第4篇：转基因基地管理制度范文

关键词：转基因食品；食品安全；转基因生物安全法

一、转基因食品及其安全性

根据《转基因食品卫生管理办法》的规定，转基因食品是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。曾有报告显示：吃了转基因玉米的老鼠，肾脏变小，血液的构成发生变化。虽然该公司表示出现在那些老鼠身上的异常情况纯属偶然，但仍然引发了人们对转基因食品安全性的担忧。

二、转基因食品的国内外现状

（一）国外对转基因食品的态度

转基因食品不仅解决了人类的粮食问题，而且丰富了人类的食物种类。国际上对转基因食品的安全性存在着激烈的争论，主要存在三种观点：

（1）大力支持。以美国、加拿大为代表，其中美国具有健全的转基因食品安全与环境检测的管理机构以及严格的安全标准，加拿大市场供应的果蔬大部分是转基因食品。

（2）谨慎对待。以日本、韩国为代表，日本对转基因食物实行强制安检，转基因成分超过5%的食物执行强制性标签制度，韩国对部分转基因食物强制性标签制度，出售的食物需要出示证明文件，显示其转基因成分。

（3）强烈反对。斯里兰卡禁止进口所有转基因食品，并禁止制造、运输、贮存、分发及销售任何转基因食品。沙特政府禁止进口任何转基因动物源性食品，并对转基因植物源性食品的进口提出了严格要求。

（二）我国对转基因食品的态度

自20世纪80年代，我国转基因食品的研发居世界中等水平。1998年农业部生物工程安全委员会批准了6个准商业化许可证，其中有3个涉及食品。2012年农业部批准发放北京奥瑞金种业股份有限公司等2家企业《转基因棉花种子生产许可证》，可见我国对转基因食品商业化还是采取谨慎态度。

三、转基因食品涉及的法律问题

（一）对企业的保护

（1）专利保护。我国将转基因植物授予专利，不仅是对转基因植物的权利保护，也是对我国丰富的基因资源的保护。禁止对转基因技术的专利授予不仅会危害到权利人的利益，损害他们的创新热情，而且不利于转基因技术的高效实施和顺利传播，也不利于整个社会的技术进步。

（2）法律责任。《产品责任法》规定：“产品投入流通时的科学技术尚不能发现缺陷存在，生产者对产品缺陷的免责。”但是食品安全涉及人的生命健康，如果生产转基因产品的企业完全免责，对消费者很不公平。笔者建议，对于转基因食品可能带来的风险应由国家和企业共同承担，对采取积极补救措施的企业减轻处罚。

（二）对消费者的保护

（1）保障消费者的知情权。转基因食品引发的纠纷的主要原因是消费者的知情权没有得到切实保护。《消费者权益保护法》规定：“经营者对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示”。因此，经营者在销售转基因食品时，应当作出明确警示。

（2）尊重消费者的选择权。目前的科技水平还无法判断转基因食品是否健康，此时应当把选择权交给消费者。假设消费者是理性的，他会将转基因食品的各个特性与自己对食品消费的要求去一一对比，认识到哪些地方转基因食品要优于普通食品，哪些地方要劣于普通食品，经过认真的权衡利弊之后得出一个最终的结论。

四、转基因食品的法律规制

2009年农业部为转基因水稻、玉米颁发了安全证书之后，社会各界对转基因生物安全现状极为担忧，呼吁尽快制定《转基因生物安全法》，采取风险预防、风险评估、风险管理等措施防患于未然。笔者认为，对转基因食品进行法律规制需要注意以下几方面：

（一）审批制度

《全国食品工业“十五”发展规划》明确提出，我国将建立转基因食品审批制度，加强对转基因食品的管理。笔者认为，我国建立转基因食品审批制度，要从审批者、审批机构、审批程序三方面予以考虑：对评审专家的资格作出具体规定，并建立起评审专家定期培训的制度，确保评审工作顺利进行。对有权进行评审的机构进行权威认证，审批机构专门从事与转基因食品相关的鉴定工作。评审程序的设计要科学合理，评审费用不能过高。

（二）评估制度

由于新技术带来的不确定性所引发的食品质量安全问题，可以首先通过风险评估预测给定风险暴露水平下所引起的破坏或伤害的大小，从而协助风险管理部门判断对于这些后果是否需要提高管理和监督水平。通过相关网站对食品品质信息进行详细的介绍，并提供生产过程、应用、资料档案、卫生委员会的评估、形成的决议等相关信息。

（三）标识制度

《农业转基因安全管理条例》首次提到了转基因标识问题，《农业转基因生物标识管理办法》对农业转基因食品加强了管理，《转基因食品卫生管理办法》规定：“从2002年7月1日后，对‘以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂’必须进行标识。”目前只有严格执行转基因食品标识制度才能真正保障消费者的知情权。

（四）监管制度

（1）标准确定。中国的转基因食品没有统一的标准，也是引发纠纷的重要原因之一。有专家称针对转基因食品，国内有17个转基因行业标准，这就给实际操作中标准的适用带来了困难。确定标准是转基因食品监管的首要问题，转基因食品标准应包括安全、鉴别、运输等各个方面。

（2）严格许可。用法律规范对转基因食品的开发主体实行资质认证制度，只有具备法律所规定的硬件、软件条件的主体才有资格进行转基因食品的研究、开发，这样既可避免一哄而上，同时也保证了其科技含量。另外，法律还应明确禁止任何团体和个人从事以金钱为目的的无序的转基因技术、成果的买卖与交易。建立许可制度不仅针对国内的转基因食品生产企业，还应该包括进出口的商品。

（五）召回制度

对于转基因食品等不安全食品，召回制度更是必不可少。就不安全食品召回制度而言，除了“企业自愿召回”，还应该包括“国家强制召回”。食品安全属于公共安全，而维护公共安全是政府的职责所在。

笔者认为，转基因食品安全问题关系到整个民族的未来，转基因技术可能带来的“基因污染”具有不可逆性，对转基因食品应持慎重态度。为应对转基因食品潜在的风险，国家应建立一种类似医疗保险的制度，每年拨出一部分资金留作以后应对转基因食品安全事件用。这样可以减轻企业的负担，使企业消除将来可能因为食品安全问题而赔偿的顾虑。

参考文献：

[1]林影，石磊，杜红丽编著.《食品与基因工程》，化学工业出版社，2008年版

[2]李长健，徐海萍.我国转基因植物专利保护的法律问题研究――从技术视角向法律思维的变迁.中国科技论坛，2008年第8期

[3]周峰，田维明.消费者对转基因呢食品的认知、态度及因素分析――以北京市调查数据为例.中国农业经济评论，2003第3期

第5篇：转基因基地管理制度范文

【关键词】 农村宅基地 农户访谈 制度创新

农村宅基地管理制度是关系农村经济发展和社会稳定的重要制度，其管理制度改革日益受到重视。随着我国城镇化与工业化快速推进，农村人口大量进城与大规模流动、土地资产价值日益显现造成了宅基地违法用地普遍、闲置浪费大量存在、宅基地用益物权难以得到保障等问题。安徽省是我国的发源地，在农村土地使用制度综合改革方面积累了丰富的经验，具有继续改革的基础和条件，也有加快农村宅基地管理制度创新的现实需求。因此，我们对安徽省不同区域的部分农村进行了农村宅基地制度相关情况的调查研究。

一、农村宅基地入户访谈情况分析

综合考虑地理、社会经济发展水平和城乡关系等因素，结合美好乡村建设等情况，在安徽省选择了五个调查区域，分别是皖北的亳州市谯城区、皖中的合肥市长丰县、沿江地区的宣城市宣州区、皖西的六安市舒城县及皖南的黄山市徽州区等地。我们对上述地区涉及7个区（县）13个乡（镇、街道办事处）17个村（社区）123户农户进行了入户问卷访谈，调查内容包括三个部分：农户的基本情况，内容涵盖年龄段、文化程度、家庭人口结构、收入结构等；农村宅基地使用现状，包括宅基地的数量、面积、取得等；农村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地规划、申请、分配、退出、流转等环节。

1、访谈农户的基本情况

从访谈户家庭结构、家庭主要收入来源、劳动力出外打工情况来看，有以下特点：第一，三代同堂比例高。五个区域中三代同堂比例最低是合肥市长丰县39%，最高是黄山市调研区县接近62%，宅基地分户潜在需求大。第二，农村劳动力大量外出，40岁以上的访谈对象占到一半以上。五个区域中亳州市谯城区、合肥市长丰县及六安市舒城县常年外出打工人数较多，占访谈总人数的40%以上；宣城市宣州区离土不离乡型农民工比例稍多，占访谈总人口的20%，主要分布在城郊或民营经济活跃的农村；离土离乡型农民工占访谈总人口的18%，主要分布在偏远农村；黄山市徽州区等调研区县常年外出打工人数相对较少，仅占访谈总人数的12%。第三，打工收入已成为家庭主要收入来源。在亳州、六安、合肥等农村经济基础相对薄弱地区，打工收入占到了家庭总收入的50%以上；而宣城市和黄山市城郊和农村经济较发达的农村，做生意、跑运输等商业收入比重则占到了近三分之一。第四，土地整治后农村家庭总收入有所提高。合肥市长丰县整治后的新村将耕地流转，村民获得流转收益，同时劳动力也得以释放进城打工从而获得较高的工资性收入。整治后的新村家庭年纯收入在3万元以上的占到了83%，而整治前的旧村家庭年纯收入在2万元以下的就占到了77%。

2、宅基地利用及管理情况分析

（1）城郊或集镇的农村宅基地利用更节约，政府或市场推动的宅基地流转有利于提高宅基地使用效率。从不同类型的村庄来看，位于城郊的宅基地户均面积最小，为116m2；其次是邻近集镇的宅基地，户均面积183m2；位于偏远农村的宅基地面积最大，户均231m2。在偏远农村土地整治后的集中居住区，户均宅基地面积缩小到了100m2。另外，从农村房屋及宅基地取得途径来看宅基地实际使用面积，一类是本村村民申请或继承取得的老宅基地，这一类所占比重在一半以上，宅基地面积多在半亩到一亩之间；二类是通过土地整治村集体统一规划修建的房屋而获得宅基地，宅基地面积一般不超过当地使用标准；三类是外村村民花钱从本村集体手中购买地皮自建房屋。如某村村民在上世纪九十年代花3000元买了一块临街地皮，面积一般不超过半亩；四类是从农村房屋交易市场取得。有的农户直接从开发商购买取得，还有的通过他人转让取得，面积多在200m2以内，这一类多存在于城郊、经济活跃的农村，有的房屋土地性质已变更为国有。总的来说，后三类宅基地面积都要比第一类宅基地面积偏小。

（2）宅基地分配主要由村组决定，八成以上农户愿意集中居住。农村宅基地规划管理通过土地利用总体规划、村庄建设布点规划、土地整治规划、新农村建设规划等实现，但微观的宅基地建房秩序主要由村、组及国土所维持。从集中居住意愿来看，五个区域的访谈农民意愿度都较高，有三个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在90%左右，另两个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在80%左右。我们在亳州市谯城区某自然村走访过程中，遇到一些村民一直跟随调研人员表达希望尽快搬迁到新居的强烈意愿。该村是规划中的新村地址，为修建新村已酝酿2年多，因“增减挂钩”指标不够而多次停止建设工作，造成村民宅基地分户需求不能满足，有多户是6―8人几代住在一起，旧居不能拆迁，农田种植受影响，村民眼红周边新村建设，意见很大。有一些农户提出了集中居住的要求，如旧宅拆迁补偿各家标准要统一，新居要带小院，距离承包地不能太远。居住小区的垃圾、污水等配套设施要处理好。新居住点要有学校配套，与城市居民享受同等社会保障等。有少部分受访农户明确表示不愿意，这类农户通常对现状比较满意，如近几年刚修建了新房，或是在当地做生意且经营状况较好，还有一些是因为缺乏建房资金、集中居住区位置偏远等。

（3）宅基地超标与闲置不同程度存在，一半以上农户在补偿合理的条件下愿意退出宅基地。五个区域受访农户对宅基地使用面积标准的认知度都比较低，旧村宅基地面积超标现象普遍，农村住房占地面积一般在几十平米到一百多平米，加上庭院和附属用房等，则基本超过了当地宅基地面积标准。但从五个区域调查情况来看，一户多宅现象并不多见。另外，每个村都少量存在宅基地闲置情况，主要原因是在城里买房生活、常年在外打工不回或是去路边建房导致原宅基地闲置等等。从在城里买房情况来看呈现增长势头，访谈农户中除了皖西的六安市以外，其他四个区域均有去城里买房的情况，亳州、合肥、宣城、黄山四地旧村访谈农户在城里买房的比例在15%左右。当问及在补偿合理的情况下是否愿意将超标或闲置宅基地退出，五个区域有一半以上访谈农户表示支持，最高为合肥市长丰县愿意退还宅基地比例为75%。补偿的形式视情况而定，如果是换房，希望至少有200平米，有小院、停车库，环境好；如果是现金补偿部分农户提出要按国家标准进行补偿，还有少部分农户则希望按市价进行补偿。不愿退出宅基地的以55岁以上老年人居多，还有部分农户担心补偿标准低而不愿退出。

（4）城郊或民营经济发达的村庄宅基地流转较多，多数受访农户赞成放开宅基地流转限制。集镇和偏远农村一般没有宅基地流转发生，而城郊或民营经济发达的村庄则相对较多，流转的形式有开发商开发售卖房屋、村委会售卖沿街地皮、村民私下进行房屋买卖和租赁等。从五个区域整体来看，受访农户希望放开宅基地抵押和买卖限制比例在七成以上，但不同区域的农民观念有差别。集镇和偏远农村的农民对流转普遍没有概念，有一半受访农户不愿流转自家的宅基地，要以此留作保障，赞成放开宅基地流转限制的多为村干部或做生意的农民。在城郊或民营经济发达的村庄，赞成放开宅基地流转限制的农户在90%以上，有农户还提出流转要限定在本市县农村居民范围内。不想流转宅基地的农户大部分都认为是问自家当前有没有宅基地流转需求，对国家有关限制流转的规定和放开流转权利不清楚不理解，最典型的一个例子是，有个农户不同意流转自己的宅基地，但同意流转别人的宅基地。关于农村房屋抵押，90%的受访农户希望有需要时可以办理农村房屋抵押，以满足其在生产经营过程中资金周转等问题。

二、农村宅基地管理存在的问题

1、宅基地规划管理滞后，执行效果差

安徽省对宅基地规划管理主要通过乡土地利用总体规划和村庄规划实现。在推进农村土地整治过程中，土地整治规划对宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好乡村规划中也会涉及到部分宅基地管理内容。根据调研了解到目前规划上存在的问题：第一，土地利用总体规划将下达的新增建设用地规模基本用于城镇及工业园区建设，没有预留农村新增建设用地规模，致使实际中宅基地无规划或不符合规划。第二，编制村级土地利用规划受技术、人力、财力等因素制约无法全面推开，有的地方甚至认为村土地利用规划没有必要。第三，因缺乏科学性，更没有实际考虑农民需求，致使规划执行难。第四，土地利用规划与城镇规划体系、美好乡村规划等衔接不够。

2、宅基地计划管理不能满足农民建房实际需要

根据国家相关文件要求，新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达时要单列5%的宅基地农转用计划指标。但从安徽省执行情况来看存在以下问题：5%的宅基地农转用计划指标不仅不能满足农民建房的需求量，而且往往被挤占挪用。由于没有宅基地农转用计划指标，部分基层政府对宅基地基本是放任不管状态，造成村民任意占地建房而无人问津。

3、宅基地报批程序繁琐复杂

现行法律规定，宅基地审批使用原有建设用地的，由县审批；占用农用地的，由省及授权的市审批。对农村宅基地占用的耕地，县、乡组织村集体经济组织或村民小组进行补充。从调研情况看问题主要集中在以下几点：第一，农民建房占用用地指标，需要省级人民政府审批，审批时间过长，不适应农民建房随时性和零散性的特征。第二，审批程序繁琐，部门审批程序不协调。第三，补充耕地难，由村集体承担补充耕地责任难以落实等。

4、缺乏宅基地退出机制

安徽省农村宅基地退出的途径主要是土地整治复垦退出和城乡建设用地增减挂钩退出，补偿的形式一般为住房安置，属于政府主导型退出。这种退出方式宅基地退出效率高，耕地增加较多，节地效果明显，但政策依赖度高，建设资金主要由政府部门解决，在法律制度、实际操作中还存在一些缺陷。第一，《土地管理法》对宅基地退出制度缺乏系统的规定。对可以收回的宅基地政策界限、收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。第二，受宅基地只能在村小组内部流转限制，难以对农村宅基地进行确权登记颁证。宅基地退出多涉及到土地跨村流转的问题，而不同集体经济组织间调换的宅基地，往往因为没有法律依据而无法确权颁证。多数地方采取先将土地征为国有，再以国有建设用地划拨或出让给农民，客观上增加了宅基地置换成本，减少了农民通过宅基地置换获得的收益，制约了村庄集聚过程。第三，宅基地退出补偿标准不完善。地方普遍以补偿宅基地上的房屋为主，对宅基地的补偿往往被忽视。第四，农村宅基地退出与城镇住房、医疗、社保等衔接与转化机制不健全。集中居住区建设对农民的意愿需求考虑不足。

5、宅基地流转限制并不能遏制实际需求

尽管现行政策文件对农村宅基地使用权单独流转作出了明令禁止，但对因房屋流转而导致的宅基地使用权流转并未限制，故实践中宅基地流转现象并未真正遏制，反而为隐形市场发展提供了土壤。从安徽实地调查发现，随着城镇化的加速推进，人口出现梯度转移现象，即城郊农民向城市镇转移，山区、远郊农民向城郊或近郊转移。在转移过程中宅基地财产功能的彰显，事实上出现了大量社会需求。在宅基地流转机制缺乏的情况下，不仅存在大量隐易，也使得农村宅基地闲置现象更加普遍，城乡建设用地规模不减反增。另外农房“隐性”买卖、随意定价还容易引起经济纠纷，由于现实中出售住宅的所有收益归个人所有，集体经济组织作为宅基地所有者的权益得不到体现。

三、宅基地管理制度创新建议

根据十八届三中全会精神，宅基地管理制度改革是在坚持宅基地集体所有的基础上，进一步强化农民宅基地使用权，应与社会经济发展相适应，与资源配置改革、户籍制度改革、社会保障制度的完善同步协调，采取渐进式改革而不是一步到位。根据农户调查反映情况及对宅基地管理中存在问题的分析，建议因地制宜地逐步推进农村宅基地管理制度创新。

1、完善宅基地规划管理制度

第一，编制村级土地利用规划和宅基地专项规划。考虑安徽省农村编制村土地利用规划普通存在技术、财力、人力等实际困难，建议结合新农村建设、美好乡村建设和统筹城乡发展，安排专项资金开展编制村级土地利用规划试点。另外，宅基地专项规划作为村级土地利用规划的分支，建议在安徽省各地推进宅基地整理项目之前，首先编制好宅基地专项规划。第二，分区域分类别推进宅基地规划管理。根据城镇规划区内外、集镇、偏远农村不同区域，制定不同类型村庄规划发展战略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地势较为平坦、农村房屋较为破旧的村庄，村庄集聚效果明显，而皖南等山区丘陵地带，户均宅基地面积较小，过分强调集中不仅增加农民农业生产时间成本和经济成本，土地综合整治效果也有限。第三，健全规划编制管理机制。建立各方主体参与规划编制的科学论证制度，提高规划的科学性和实施效率，避免村庄集聚后出现新的“空心村”；协调土地利用规划与村庄布点规划、美好乡村规划之间的关系，探索一个部门主导、多个部门参与规划编制的新机制，真正实现多规合一。

2、创新宅基地计划管理方式

根据调研情况，提出两种宅基地计划指标管理方案。第一种方案：取消宅基地用地计划管理方式，主要通过规划来控制宅基地总量。严格审查宅基地申请条件，只要是符合规划、“一户一宅”、面积标准的前提下，直接办理农转用手续，不再实行计划指标管理。这种方案在基层国土资源管理部门有呼声，也能满足农民建房需求。但前提是宅基地申请条件能在实际中被严格执行，否则容易造成农用地尤其耕地被大量占用，农村宅基地规模很快达到规划上限，国家对建设用地管理失控。第二种方案：改革现行宅基地农转用批次审批办法，建立先使用后核销制度。由县级人民政府每年年初一次性申请办理农转用审批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用计划核销申请。这种方案在基层国土资源管理部门中呼声较高，解决了每家每户单独分散申请难以一次批准的问题，农民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有计划指标管理，从国家宏观角度来看，建设用地能得到年度有效控制，也有利于保护耕地。但可能存在的问题是：年终核销的量有可能大于年初申报的计划；宅基地计划指标仍然得不到保障，出现批准后无指标核销的局面。目前辽宁、广西等地都已探索宅基地指标先使用后核销制度，证明了其存在的合理性。建议采取第二种方案，避免出现一放就乱的局面。

3、健全合理高效的审批监管制度

十八届三中全会要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，宅基地审批制度也应按照这一精神确定其改革目标及思路。建议：第一，调整审批权限。根据《决定》“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，建议安徽省试点探索调整宅基地审批权限：一是利用存量建设用地的宅基地审批的，由现行的县审批调整为乡审批；二是宅基地占用农用地的，由现行的省及授权的市审批调整为授权县（区、市）政府审批，年底报市政府备案，有利于缩短报批时间，提高审批效率，使县（区、市）政府负责宅基地占用农用地后的耕地占补平衡。第二，简化审批程序。对未打破村组界限集中建设的、移民搬迁等大范围跨村集中建设的、利用存量建设用地的，减少申报环节，提高办事效率。另外，对因乡镇规划、国土等部门间存在扯皮而影响审批时效的，建议乡镇相关部门建立联合办公机制。第三，确立由县级人民政府负责耕地占补平衡。建立宅基地建设基金，该基金来源于本集体经济组织获得的土地收益和政府通过土地整理等转移支付方式和部分新增费，专项用于旧宅基地复垦、占用农地建住宅的占补平衡。

4、构建农村宅基地有偿退出制度

（1）完善由政府主导的宅基地整体退出机制。一是为确保跨村组农民宅基地能完成确权登记颁证，对于农民因集中居住等涉及跨村跨组的，只要满足以下条件就可实现宅基地流转：跨村小组申请宅基地的本户在原村小组无宅基地，符合“一户一宅”的原则；经坐落地集体经济组织三分之二以上村民代表签字确认；申请跨村小组宅基地的家庭人员参与坐落地生产资料再分配需经村集体讨论决定等。二是合理制定宅基地退出补偿标准。根据十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”的要求，除了补偿地上建筑物及其附着物外，还应包括对宅基地的补偿。三是建立宅基地节余建设用地指标利益分配机制。构建指标交易平台，增强村集体和农户个人在交易中的主导性，使指标收益向其倾斜。四是充分考虑农民生产、生活实际需要，逐步完善农村集中居住区建设。

（2）建立宅基地零星退出配套政策。根据调研了解，目前农村存在四类零星、分散的可以有条件退出的宅基地：一是已移居城镇，在城镇实现充分就业，并在城镇拥有固定住所，原农村宅基地长期闲置；二是主要劳动力在城镇就业，但在城镇没有固定住所，农村宅基地仍需继续使用的；三是子女已移居城镇，且年事已高基本无劳动能力的老人所拥有的宅基地；四是特殊群体如孤寡老人、五保对象的宅基地。第一种情况宅基地主动退出的愿望最为迫切；第二种情况如能进行宅基地和城镇住房进行置换，并给予原农村居民基本社会保障，同样可以形成宅基地退出需求；第三、四种情况，通过以宅基地和土地承包经营权换养老保险、以农村住房置换中心社区住房，让其老有所养，从而形成宅基地退出的原动力。建议：一是构建宅基地退出经济激励机制和约束机制。对于自愿退还闲置、多余宅基地的农民，从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等费用中给予奖励，零星退出补偿标准应与整体退出补偿标准一致。二是建立具有融资、管理、指标流转职能的农村集体建设用地收储、交易平台，与整体退出节余指标同样进入市场交易，允许节余指标在市域范围内统筹交易，提高资金回收能力。三是确定宅基地退出与户籍、土地承包经营权相分离的原则，在宅基地退出后，根据退宅进城和仍留在农村居住的不同对象，建立住房、社保、就业等衔接政策。

5、开展农村房屋抵押试点

宅基地流转涉及农民权益的变化，需慎重对待。考虑到安徽省农村社会经济发展相对落后，建立宅基地流转市场尚不成熟，可先探索开展农房抵押试点。从安徽省调研情况来看，一些地区城镇周边郊区及发达地区农村在农房抵押方面已经具备一定的条件，可以选择不同类型的一些地区开展试点，对农房抵押做法进行试验，通过对比分析，总结建立农房抵押管理办法。

【参考文献】

第6篇：转基因基地管理制度范文

1欧美转基因食品贸易争端的背景

1•1美国与欧盟间的农产品贸易情况若把销售与服务加在一起,美国和欧盟都是对方的主要贸易伙伴,双方构成了世界上最大的双边贸易关系。双方市场上农业产品的出口额十分接近,例如,美国2002年向欧盟的农产品出口额为61亿美元,占美国农产品出口额的10%,其中主要出口产品为大豆、烟草和饲料(包括麦)。欧盟向美国的农产品出口主要是葡萄酒和啤酒,出口额为79亿美元。

1•2欧盟拒绝转基因食品,损害美国向欧盟的贸易出口90年代末,转基因食品在欧洲成为一个充满争议的话题。随着欧洲民众对转基因食品担忧的不断增加,欧盟采取了新的标识规定,中止审批转基因类新产品,实际上禁止了对新的转基因类产品的审批。由于大宗的出口货物一般混有许多农场种植的小麦,其中就包括未获欧盟批准的转基因类作物品种,导致美国对欧盟的小麦出口大幅度下滑。例如,1997年以前,美国每年向西班牙和葡萄牙的小麦出口达到175万吨,他们是美国小麦在欧盟国家中的主要买主。但在1998年至1999年一年当中,西班牙所购买的美国小麦还不到前一年的十分之一,而葡萄牙根本就没买。美国农场联合会估计美国每年因此损失约3亿美元。

2最近争端

2003年8月7日华盛顿发表新闻公报,美国贸易谈判代表罗伯特•泽奥利克与美国农业部长安•M•维尼曼宣布,针对欧盟在审批生物工程类产品的审批问题上实行的5年非法贸易限制,美国将要求世贸组织成立纠纷协调小组,从而进一步在世贸组织上对欧盟的这一政策提出挑战。欧盟这一事实上的贸易限制使美国向欧盟国家的小麦出口量大幅度减少,因为这些出口小麦中一般均含有一定量的未经欧盟批准的生物工程类品种。实际上,自1998年10月开始,欧盟便不再批准新的转基因产品上市。1999年,法国、意大利、奥地利、比利时、丹麦、希腊和卢森堡等7个欧盟国家干脆对转基因产品实施了为期4年的禁令。2002年1月,欧盟委员会又通过一项法规,要求凡是含有1%以上转基因DNA或蛋白质的产品上市都必须实行许可和标签制度。欧盟对转基因产品的排斥,引起了美国等转基因作物生产国的不满。2003年5月13日,美国、加拿大和澳大利亚等国正式将此问题提交到世界贸易组织。2001年7月,欧盟委员会又提出了有关转基因的两项立法建议,以统一欧盟15国的转基因管理体系。2003年7月2日,欧洲议会通过了这两项法规。法规主要涉及到转基因产品的标签制度、可追踪性、安全性和上市申请等问题。

3影响欧洲拒绝转基因食品的主要因素

据报道,根据欧盟委员会2001年开展的调查,由于消费者担心转基因食品可能对环境和健康造成不利影响,70%的欧洲人不想吃转基因食品,94%的欧洲人希望能选择是否购买含转基因物质的产品。欧洲人如此谈转基因食品色变的主要原因有以下几点。

3•1多次食品安全危机对欧洲人产生深远影响

欧洲的消费者,特别是英国的消费者,已经由于接二连三的食品危机而对食品供给上的任何变化都变得异常敏感,而且也不再信任政府的食品安全管理机构了。虽然这几次食品安全危机并不是由于转基因食品引起的,但人们在安全上对转基因食品的怀疑提醒人们注意此类产品可能给环境和健康带来不为人知的危害。敏感的欧洲消费者很快对其表现出了担忧。欧洲调查委员会(Eurobarometer)组织的民意调查显示,公众心目中最有可能在生物工程技术问题上说实话的群体除医生(54%)之外,就要算消费者权益组织(49%)和环保组织(46%)。

3•2饮食历史与文化的影响

只要看一下欧洲人看待食品的历史与文化背景,人们不难理解为什么欧洲人如此关注食品卫生,同时对负责食品卫生的管理者满腹狐疑。从历史上看,欧洲人与他们吃的食物的关系比美国人要紧密得多。例如,专栏作家阿伦•古德曼写道:“在法国,美食与愉悦紧密相连。但在过去几年中我们有了‘疯牛病’,有了比利时的鸡瘟,现在又有了对转基因食品的不断增长的担忧;他们动摇了美食与愉悦之间的联系———这正是美国与欧盟谈判受阻的症结所在。”在一些人眼中,发展生物工程技术是不自然和不道德的,特别是基因转移技术。举例来说,英国王储查尔斯曾称,人类开发基因工程类食品,“实际上是侵入了一块上帝独有的禁地。”

3•3其他因素

除了以上两个因素之外,转基因食品的价值、需求和环境保护等因素也是直接影响欧洲人拒绝转基因食品的主要因素。在很多欧洲人眼里,至今可能只有种植者认为转基因作物有价值,消费者不能因此得到任何直接的好处,此类食品的营养价值并未提高,口味也未见改善。欧盟委员会农业、渔业、消费者权益事务部长兼法律顾问托尼•范•德尔哈根说:“现在的形势是食品过剩,而且到目前为止转基因食品并没有表现出什么额外的价值。那么欧洲的消费者就要问———何必冒这个险?”欧洲调查委员会的调查表明,近几年欧洲人对转基因作物和食品的敌对有所缓和,但大部分接受调查的人称无论转基因类产品会带来什么好处,他们仍会对此类产品说不。

4美国对欧盟转基因食品政策的反应

4•1美国政府的反应

欧盟自1998年起实际上不再审批新的转基因类食品的批准申请,一部分欧盟成员国甚至对已获欧盟批准的转基因作物采取了拒绝措施。针对这种现状,克林顿和布什两届美国政府都提出了抗议,并且在世贸组织上对欧盟的贸易限制提出了挑战。例如,2003年5月,美国等几个国家依据世贸组织纠纷协调机制正式欧盟,称欧盟在审批上的实际贸易限制违反了世贸组织的协议。美国政府认为,欧盟的标识规定毫无必要,而且歧视了美国的产品。同时,美国政府也对欧盟监管规定的费用和必要性表示担心,这些监管规定将要求食品生产过程中各个环节的企业对其原料和产品进行监管,同时进行登记注册,建立从田里到盘里的“监管链”。美国农业与工业方面的官员强烈表示,欧盟的这一贸易限制是对贸易的非法限制,因为它与欧盟自己的贸易规则和制度背道而驰。同时这些官员称,转基因类作物和食品与传统食品一样安全,因此出于健康和安全上的考虑对其进行限制是没有科学依据的。美国政府认为有必要对欧盟的贸易限制提出挑战,以防其他国家,特别是一些发展中国家,将欧盟的管理方法作为他们对生物工程类农产品的管理借鉴,从而导致美国贸易受到更大的影响。

4•2农业组织的反应

美国的农业组织认为,这种苛刻的贸易限制将会造成农产品出口的巨大损失。他们担心,欧盟国家的消费者只要还有转基因食品的替代品可供选择就不会购买转基因类产品,如果这种情况发生,美国每年将在对欧盟的农产品出口上损失40亿美元。针对欧盟新的标识与监管制度,美国的农业组织和其他方面都极力敦促美国政府采取措施。美国农场联合会的伦•嘉斯基尔称,这些标识与监管规定“与以前的贸易限制一样,都与世贸组织关于消除贸易壁垒的协议不相符。”

4•3企业与公司的反应

关于新的监管与标识制度对美国农产品出口的影响,美国的生物工程技术公司以及食品生产和加工企业均表现出极大的关注和担心。他们认为,欧盟的这些规定花费巨大,难以实施,无法执行,毫无必要,同时对美国农产品怀有歧视。他们宣称,欧盟事先断定转基因食品与其他类食品相比更为危险或存在本质上的不同,这种武断的结论是毫无科学根据的。

4•4转基因作物种植者的反应

美国的种植者非常担心,这些新规定可能会影响到大豆等几种至今未受欧盟审批贸易限制影响的转基因类作物。依据新规定,像牲畜饲料和豆油这样的大豆制品将需要进行标识,表明其中含有转基因成分。但是,以前并不需对这些产品进行此类标识。他们担心,欧洲那些对“转基因”三个字异常敏感的消费者将回避购买标明含有转基因成分的食品和饲料。因为美国市场上对粮食的一般做法是将转基因类的粮食或大豆品种同普通品种混合起来。要想躲开欧盟的标识规定,美国的种植者和食品加工者就不得不在从粮食收割到生产加工的各个环节将转基因品种同普通品种分开来。专家称,这一要求将使现在的商用谷物生产机制的效率和竞争力大受影响。很多业内人士称,无论使用何种方法,要将产品中的转基因类成分含量降至0•9%以下,即使可能也是非常困难的。即便将不同的作物品种分开储藏,可能仍会有一些转基因类谷物品种混在非转基因类品种之中。

第7篇：转基因基地管理制度范文

[关键词] 欧盟 转基因食品 强制标识

中图分类号：I207・2 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2007)6-0080-04

转基因食品是指含有转基因生物或者由转基因生物组成及生产的食品。目前，转基因食品已实现大规模商业化生产，2006年全球种植转基因食品作物的国家达到18个，种植面积8840万公顷，市场价值高达52.8亿美元。由于转基因技术打破了生物进化的时空界限，人为地改变了生物经过数亿年进化而成的稳定基因型，所以转基因食品对人类健康和生态环境是否安全，从其产生伊始即争议不断。基于此，世界各国对转基因食品采取的管制理念不一、方法各异，逐渐形成了以美国、加拿大等国为一方和以欧盟、澳大利亚等国为另一方的两大阵营。转基因食品标识制度属于转基因食品法律管制的主要环节，由于其既涉及消费者知情权保护，又涉及国际贸易市场准入门槛高低，所以日渐成为两大阵营争议的焦点。概括而言，美国一方采取自愿标识制度，而欧盟一方则采取强制标识制度，两方针锋相对，互不相让，引发了转基因食品国际贸易的诸多争端。

本文尝试从法律视角对欧盟转基因食品标识制度进行深入剖析，期能对我国的转基因食品标识制度的完善有所助益。

欧盟转基因食品标识制度的指导原则

欧盟转基因食品标识制度法律管制体现两个原则，一个是预防原则，一个是保护消费者原则。预防原则起源于德国环境法，其核心理念是：由于人类健康和生态环境方面的损害，通常具有不可逆转性，所以对可能造成损害的目标必须谨慎对待；科学本身也具有局限性和不确定性，所以科学证据不能作为决策中的唯一衡量准则；政府在科学证据不足的情形下，仍应有所作为来防止损害发生，绝不能等到最坏结果发生后才采取行动。

欧盟之所以对转基因食品采取预防原则加以管制，一方面是出于对转基因食品安全性的疑虑，另一方面则是基于欧盟条约中的特别要求。欧盟条约第95条第3款规定，欧盟执委会在提出一项有关健康、安全、环境以及消费者保护的提案时，应当采取较高的保护标准。欧盟于2000年2月公布的《预防原则政策说明书》中，明确提出“对于当前科学证据不能充分、确定证明无害的目标，只要经初步科学评估显示可能对环境、人类、动植物健康有潜在风险，便可适用预防原则”[1]。欧盟基于预防原则，以转基因食品是否进入市场流通为界线，专门确立了审批制度和标识制度；前者负责转基因食品进入市场前的安全性把关，后者负责转基因食品进入市场后的信息披露和追踪性管理。

一般而言，对转基因食品实行强制标识制度，涉及到生产者和消费者两方面的利益。对生产者而言，进行标识本身需要增加成本，更重要的是考虑到消费者可能的谨慎态度，还有遭受巨额经济损失的风险，因此生产者对强制标识制度历来持反对态度；对消费者来说，倘若可以对转基因食品不予标识，他们根本无法从物理外观上将转基因食品与传统食品识别开来，知情权将受到严重侵害，选择权更无从谈起。可见，转基因食品强制标识制度对消费者权益的保护，具有重大意义。面对转基因食品生产者与消费者之间的利益冲突，欧盟认为消费者权益更应获得保护。因为，知情权是当代法治社会的一项基础性人权，公民只有充分地享有知情权，才能行使选择权来合理地安排自己的生活，最大限度地保护自己的权益。[2]

欧盟转基因食品标识制度的历史沿革

若想对欧盟转基因食品标识制度有一个全面而深刻的认识，就必须考察其相关立法的历史沿革，也只有通过对立法历史的考察，才能够发现欧盟转基因食品标识制度的发展规律。

欧盟对转基因食品标识的立法发端于1990年4月欧盟议会出台的《关于转基因生物有意环境释放的指令》(指令90/220/EEC)，该指令主要规范转基因生物有意环境释放和投放市场的行为，但其适用对象包括转基因食品，并提出对转基因食品必须进行标识的要求，至于如何进行标识，则没有具体规定。需要特别指出两点，一是该指令确定欧盟对转基因食品将实行强制标识制度，而非自愿标识制度；二是指令前言中明确指出“本指令起草时考虑了预防原则，指令的执行也必须考虑预防原则”；这些规定为欧盟此后的相关立法定下了基调。

伴随着转基因食品在欧盟不断上市，指令90/220/EEC的相关规定暴露出操作性差的缺陷，针对这个问题，欧盟在1997年1月出台了《新颖食品和新颖食品成分管理条例》(条例258/97/EC)。从该条例对新颖食品及其成分的定义不难看出，其规范对象主要是转基因食品，规定对成分构成、营养价值和用途方面与传统食品不具有“实质性相似”的转基因食品和食品成份本身必须进行标识，标识须包含转基因技术改变了传统食品的哪些特征、新特征对人类健康可能产生的影响、新特征与宗教伦理观念可能发生的冲突等信息。该条例虽然对指令90/220/EEC中的标识规定予以细化，增强了可操作性，但也存在两个明显不足：其一，对标识内容和方式的要求比较笼统，不够具体；其二，规定标识对象范围较窄，仅要求对与传统食品不具有实质性相似的转基因食品和食品成份本身进行标识，与传统食品实质性相似的转基因食品、含有转基因物质的添加剂及其加工品以及由于意外情况而含有转基因物质的食品均被排除在外。

为修正条例258/97/EC规定的标识内容和方式不具体的缺陷，欧盟于1997年9月和1998年5月先后制定了关于转基因食品强制标识的条例1813/97/EC和条例1139/98/EC。其中，条例1139/98/EC还首次提出了转基因食品的判断标准，即只要食品中含有外源性DNA或者外源性DNA产生的蛋白质，就认定为转基因食品，这个标准成为此后欧盟判别转基因食品的尺度。为完善条例258/97/EC标识对象范围较窄的不足，欧盟于2000年1月出台了《关于修正转基因食品强制标识(1139/98/EC)的条例》(条例49/2000/EC)和《关于转基因添加剂和调味料强制标识的条例》(条例50/2000/EC)。条例49/2000/EC规定，无论是出于何种原因，只要食品中含有的转基因物质占总量1%以上，就必须进行标识。如果食品生产者能够证明，其生产的食品中之所以含有转基因物质，是由非人为因素造成；在食品加工过程中已采取适当措施，尽量避免接触转基因生物及其产品；且最终产品转基因物质含量低于1%，才可得豁免。条例50/2000/EC则规定，含有转基因成分或者由转基因材料所生产的食品添加剂和调味料，也必须进行标识。值得一提的是，条例49/2000/EC创设转基因食品风险限值制度，该制度具有很强的管理功能。鉴于上述条例对指令90/220/EEC的修正主要集中在食品或饲料方面，为能对该指令进行包括环境释放在内的全面完善，欧盟于2001年3月出台了《关于转基因生物有意环境释放以及废止指令90/220/EEC的指令》(指令2001/18/EC)，指令2001/18/EC加强了对转基因食品标识的要求，并增加了可追踪性要求。指令2001/18/EC第4条第6款规定成员国应采取措施，并按照附件4中的要求，使转基因食品市场销售的每一环节都可满足可追踪要求；第21条规定成员方应保证转基因食品在市场销售的每一环节均要符合有关的标识要求。

至此，欧盟转基因食品标识制度的基本框架已经形成。但是，欧盟许多消费者、环保组织和成员国对此框架并不满意，特别是对与传统食品实质性相似的转基因食品的豁免，更是无法容忍，纷纷要求欧盟加强对转基因食品的管制。于是，欧盟在2003年统合条例1813/97/EC、条例1139/98/EC、条例49/2000/EC和条例50/2000/EC四项管理规则，并将条例258/97/EC有关转基因食品标识部分移入，整合成《转基因食品和饲料管理条例》(条例1829/2003/EC)；同时，为加强监控转基因食品对生态环境和人类健康的影响，并具有必要时撤回已上市问题转基因产品的能力，制定了《转基因生物、饲料、食品追踪与标识管理条例》(条例1830/2003/EC)。欧盟这两项条例于2004年实施后，上述被整合的四项条例即失去效力；这两项条例与条例258/97/EC的法律关系是，涉及转基因食品标识的问题时，前者可得优先适用。可见，欧盟现行的转基因食品标识制度主要由条例1829/2003/EC和条例1830/2003/EC构成。

欧盟现行转基因食品标识制度剖析

(1)标识适用对象。从欧盟转基因食品标识制度的发展历史看，标识适用对象的范围呈不断扩张之势，现行转基因食品标识制度更是实现了实质性突破；现行制度通过废弃实质性相似规则、降低和细化风险限值等变革，使标识对象范围实现了实质性扩张。

需要特别指出的是，就转基因食品安全性评估而言，欧盟此前实行实质性相似规则，与美国阵营实行的“实质等同原则”颇有几分相通之处，这也是欧美转基因食品标识制度仅有的一点交集。所谓实质等同原则，其实是一种食品安全评估策略，它隐含着转基因食品并无安全隐患的前提假设，将转基因食品与传统食品在遗传表现特性、组织成分等方面进行比较，倘若两者之间没有实质性差异，则认为不需要对其进行特别管制。而欧盟现行转基因食品标识制度废弃了实质性相似规则，这无疑会加剧欧美之间本已存在的转基因食品贸易摩擦。

转基因食品风险限值是为缓解人类认知上的局限，实现转基因食品安全风险管制格式化的一种方式。人类无法掌控转基因食品的安全风险，只能依据当前科学知识，设定一个限值，推定高于此限值是危险的，而低于此限值是安全的，因此风险限制的设定，具有强烈的管制色彩，与事实上安全与否并无对应关联。而且，转基因食品风险限值的确定除了依据科技知识外，往往还会考虑经济和社会因素，所以限值本身不仅包含科技理性还包含了经济理性和政策理性，集中反映了一个国家或地区对转基因食品安全风险的忍受度。因此，欧盟现行转基因食品标识制度中设定的风险限值由1%降低到0.9%，特殊情形下降低到0.5%，对有机食品甚至提出降到目前科技能检测到的极限值0.1%，并非是基于对转基因食品安全性的判断结论，而仅是表明欧盟对转基因食品的严格管制态度而已。

(2)标识内容及方式。欧盟现行转基因食品标识制度对标识内容进行了更具操作性、更为明确的规定。现行制度规定：标识应当书写清楚且易于辨认；标识位置应当标在“食品成分”栏内，若没有“食品成分”栏，则必须在商标上清晰标出；标识也可以用脚注方式标出，但脚注的文字大小必须同正文相同；对于没有进行包装直接出售的转基因食品，应当制作不小于10平方厘米的标识牌，置于该商品上或者紧邻商品放置；标识的内容应当表述为“转基因”或者“转基因(生物名称)生产”或者“含有转基因(生物名称)”或者“含有转基因(生物名称)生产(成分名称)”字样；等等。

(3)转基因食品可追踪性与标识。为加强监控转基因食品对人类健康和生态环境的影响，使得在必要时有能力撤回已上市问题转基因产品，欧盟现行转基因食品标识制度创设了对转基因食品“可追踪性”监控机制。它可以说是转基因食品标识制度的延伸，具体规定是：“从转基因食品进入市场开始，经营者应当确保将食品包含转基因生物或者由转基因生物制成、食品的国际统一编号以及该食品购买人情况等信息，以书面形式交与购买人，以后以此类推，保证信息资料伴随食品流通，且该信息资料必须保存5年；但是，标识适用对象以外或者基于风险限值得以豁免但仍含有转基因物质的食品，不在追踪监控之列”[3]。转基因食品标识与追踪制度相互配合，不仅有助于政府及时有效地处理转基因食品的意外侵害事件，更有助于对转基因食品侵权责任的厘清。

注释：

[1]European munication from the commission on the precautionary principle.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0001en01.pdf，2007-01-18

第8篇：转基因基地管理制度范文

（一）农村房屋及宅基地行政管理体制尚未整合

1986年，为了有效保护耕地，有效管理土地资产，国家组建了独立的土地管理局，后升格为国土资源部，成为国务院的一个组成部门。自此，建国以来一直颁发的房地产证（用于城市房地产）和土地房产所有证（用于农村田地和房产）不再使用，改由土地管理部门负责颁发土地使用证，房产管理部门颁发房屋所有权证。

但是，房屋和土地本来就是不可分割的一个整体，人为设定由两个部门管理，为群众办事带来很大的不便，在具体工作的协调上，两个部门管理也存在着诸多矛盾。因此，从20世纪90年代初开始，有一些地区开始将土地和房产管理部门合并，例如上海市、广东深圳和广州、河南开封、福建厦门等，这些城市或者将两证归由同一个部门办理，或者将两证合并为房地产权证统一颁发，同时制定“房地合一”的地方法规。但是，由于我国从中央到地方垂直设立政府机构的传统，大多数地区土地和房产的管理机构还是分别设置，房屋及土地的管理体制被人为割裂为两个行政部门管理，尚未整合。

（二）农村房屋及宅基地权属管理的法规体系和理论体系有待完善

1.农村房屋及宅基地权属管理法规体系有待完善

长期以来，建设部房地产业司主要管理城市房屋所有权的登记，国家有关房地产的法律法规关注重点也是城市房屋产权登记。2008年之前，关于农村房屋产权的管理，相关机构和立法均为空白。2008年7月1日，建设部颁布施行了第168号令《房屋登记办法》，其中第四章专门对集体土地上房屋的初始登记、变更登记、转移登记等做出了规定，这是国家第一个将农村房屋产权登记纳入业务规范的部门规章。

同样，土地管理的法律法规虽然对集体土地的业务管理有所涉及，但是规定原则、数量较少。为了保护耕地、加强宅基地管理，各级政府职能部门出台了一系列政策，对城镇居民在农村购置宅基地做出了禁止性规定，如1999年《国务院办公厅关于加强土地流转管理严禁炒卖土地的通知》([1999]39号)、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）、2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号）。按照2000年7月1日起施行的《立法法》第61条的规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”，上述这些文件在法律体系中不属于法律、地方法规或行政规章，只是执行政府政策的规范性文件。

目前，我国调整农村房屋及宅基地权属管理的法律法规数量少，政策文件效力层次较低，其中关于农村房屋买卖方面的法律规范几乎空白。我国还没有一部专门调整农村房屋及宅基地方面的民事法律，在《民法通则》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中也仅有个别条款进行规范。与丰富、成熟的城市房地产立法相比，农村房屋及宅基地管理的立法存在空白，现有规定内容也较粗浅。

2.农村房屋及宅基地权属管理的理论体系有待完善

我国现行农村房屋及宅基地管理制度，在其制度框架之内，至少存在以下内在矛盾。

（1）“一户一宅”与地随房走的矛盾

现行法律一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地，但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转，即已拥有一处宅基地使用权的自然人，可因房屋买卖或继承等合法原因，获得两处以上宅基地使用权，存在自相矛盾之处。

（2）因继受房屋取得的宅基地使用权存在潜在的不平等待遇

现行宅基地使用权制度遵从基本法理，认可本集体经济组织成员因继承或受让农村房屋而取得宅基地使用权。但为了维护宅基地使用权面积的限额性，国家土地管理局有关文件又规定：因继受房屋而取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的，以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，超过部分退还集体。这使得嗣后取得的宅基地使用权，不能与分配得到的宅基地使用权一样具有永久性，一旦地上房屋灭失，则超标部分的宅基地使用权应归还集体。

（3）宅基地的生存保障性与无限期使用矛盾

权利主体的生命是有一定期限的，基于宅基地使用权的生存保障性，宅基地使用权人死亡后，其所享有的宅基地使用权理应由集体经济组织收回，但现行制度对此未作规定，宅基地无限期使用的制度设计与其生存保障性质存在矛盾。

（4）因继承农村房屋取得宅基地与宅基地使用权人的身份限制存在矛盾

根据宪法、民法通则等基本法律，城镇居民享有继承农村房屋所有权的权利，同时根据“地随房走”原则，城镇居民从而享有宅基地使用权，突破了宅基地使用权的身份限制。

（5）以户为单位取得宅基地存在制度漏洞

根据宅基地的生存保障目标，集体经济组织成员人均可取得一次规定面积的宅基地，并以户为单位集中申请，这使得家庭成员较多的大家庭获得宅基地面积也较大，与家庭人口成正比。但当部分家庭成员分户立业时，新立户成员可依规定申请分配新的宅基地，其在原房屋中所分得的宅基地虽然规定应该上交集体，但实践中不具操作性，往往产生不公平现象。实际上，人均面积特定、以户为单位集中申请宅基地，在制度设计上存在漏洞，与其生存保障功能也存在矛盾。

（6）限制宅基地抵押与行使农村房屋所有权存在矛盾

《担保法》和《物权法》仅仅规定宅基地使用权不能抵押，但对于农村房屋的抵押，《担保法》和《物权法》均未作规定，回避了矛盾。按照我国目前“房地一致”的原则，如果禁止宅基地使用权抵押，则宅基地上房屋所有权的抵押行为也应无效，这与房屋所有权人的自由处分原则相悖。

（三）农村房屋及宅基地权属管理制度与社会发展脱节

1.现行制度脱离实际，落后于当今社会经济发展现状

目前，现实生活中的农村房屋及宅基地买卖已是公开的秘密，特别是城市郊区，城市居民购买农村房屋及宅基地的现象极为普遍。一方面，随着经济的发展，农村剩余劳动力纷纷向城市流动，很多脱离土地、融入城市生活的农民选择在城市定居，这必然促使他们对农村房产进行处分，形成了卖方市场。另一方面，集体组织内部村民随着生老病死、搬迁、结婚等成员变动，增加了住房需求，但他们并不一定能够及时取得宅基地，特别是城市发展迅速的郊区，为了减少征地拆迁的成本，往往停止审批新的宅基地，结果有住房需求的村民只能通过购买房屋获得相应的宅基地使用权；另外，一部分城市居民渴望拥有独立院落的住宅，但是城市中建造的别墅商品房往往价格过高，他们就只好购买农村房屋来满足自己的需求，这就形成了买方市场。

农村房屋及宅基地的流转是既定事实，但现行制度不允许农村房屋及宅基地流转，这引发了很多问题：第一，扰乱了土地市场的正常管理秩序。宅基地使用权私下流转，政府无法对其进行有效监控，造成土地市场无序、混乱。第二，宅基地使用权的价值不能体现。由于宅基地使用权的取得是无偿的，农民在出租或者转让住房时，必然忽视宅基地使用权的价值，这也是农村房屋转让价格大大低于城市商品房的原因之一。第三，集体经济组织的土地所有权难以体现。宅基地所有权归集体经济组织，农民只有宅基地的使用权，宅基地使用权进行流转，作为所有者的集体经济组织应当获取相应的收益，但现实中，由于政策限制流转，导致宅基地流转转入地下，出租或出售房屋的所有收益都归个人，作为宅基地所有者的集体经济组织不能收取应有的收益。因此，限制农村房屋及宅基地的流转已经脱离社会发展现状。

2.现行制度违背法律的平等原则，不利于社会公平

我国长期的城乡二元分割导致农村在发展权利、发展机会、发展规则等方面无法与城市相提并论，难以实现社会公平，特别是土地和房屋流转的城乡差别尤为突出。一方面，国有土地使用权可以通过“招、拍、挂”等方式进入流通领域，实现土地使用权的市场价值；而集体土地使用权的流通却受到严格的限制，农村房屋及宅基地价值无法体现。另一方面，房屋价值的转化和利用同样存在城乡差别，目前城市居民房屋的转让、租赁、抵押等形式的产权流转不受限制；而农民的房屋，虽然享有法律意义上的房屋所有权，但由于其宅基地使用权的限制，在转让、租赁、抵押等方面受到诸多限制，无法实现资源的有效利用。因此，我国现行农村房屋及宅基地管理制度，违反了法律的平等原则，损害了农民的财产权利。

农村宅基地有一定的身份性质，但这个身份应该在取得宅基地审批时进行限制。类似于农村宅基地，城市居民取得房改房、经济适用房也有一定的身份限制。但是政策规定，房改房、经济适用房取得一定时间后可以上市交易，交易时须附加一定条件。同样，农民申请宅基地并建房后，是否可以参照城市的做法，设定一定的条件允许其流转？党的十七届三中全会已经对农民承包地的流转作出决议，国土资源部在开展试点的基础上，也提出了集体土地使用权流转的思路。因此，建立科学的农村房屋及宅基地流转机制，实现城乡之间土地房屋市场交易的平等，已迫在眉睫，对于实现社会公平、建设和谐社会，意义重大。

3.现行制度捆绑了落后的社会保障功能，转嫁了政府的职责

新中国成立后，受到我国社会经济发展水平的限制，国家无力为广大农村人口提供基本社会保障，为了保障农民的居住权利，保证农村社会的稳定，形成了现在的宅基地管理制度。这个制度是与社会经济初级发展水平相适应的，它必须具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够无偿取得和使用宅基地，获取基本的生活条件，同时禁止农民宅基地转让，避免让农民因为流离失所进入城市成为无业游民，破坏社会稳定。但是，从理论上来说，宅基地使用权的无偿取得，并不能算作社会保障。现行制度期望通过禁止或限制宅基地使用权的流转来保障农民“居者有其屋”，实质上是将政府应该承担的社会保障责任转嫁给农民自己承担，政府不承担义务而只对被保障者行使强制权力，在社会经济高度发展的今天，这不能称作社会保障。

目前，将保障农民的生存权利寄托于限制农村房屋及宅基地的流转，已经落后于社会经济的发展，农民的生存权利应该通过建立农村社会保障体制来实现。如同城市居民社会保障体制一样，农村社会保障体制的建立不仅需要通过法律制度来确认，更需要建立经济制度来支撑，比如国家财政转移支付，国家对农业进行补贴，这都是当今世界各国通行的做法。为了保护农村的土地资源，我们应该在宅基地的申请条件上进行审查，《土地管理法》第62条规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，应该改为“农村村民一户只能申请一处宅基地”。

4.现行制度堵塞了农民融资渠道，阻碍农民增值创收和农村经济发展

在农村，农民常常把绝大部分资金用在住宅建设上，农村房屋及宅基地成为大多数农村家庭的主要资源，如果因为生产需要而向银行借贷时，农民首先想到的是拿房产作为信用担保。但是，现行法律规定宅基地不得抵押，其所拥有的房产也变成了“死”产，农民就失去了主要的融资手段，农村融资环境和社会信用体系也难以形成和完善，阻碍了农村产业结构的调整，在一定程度上制约了农村经济的发展。

党的十七大三中全会明确提出农民承包地流转的鼓励政策，农民可以通过承包地的转租、入股等形式的流转实现集约经营、规模经营，取得稳定的、长期的土地收益回报，然而，作为农民固定资产资源的房屋及宅基地却一直被排斥在市场经济体制之外。如果允许农村房屋及宅基地流转，农民可以通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金，直接或间接增加农民财产性收入，提高农民固定资产的利用效率。

5.现行制度违背了城乡一体化的发展方向，不利于改变城乡二元经济结构

新中国成立以后，为了迅速发展国民经济，增强国家实力，国家的发展重点向工业生产和城市建设倾斜。为了适应当时的形势，1958年1月，政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为“农业户口”与“非农业户口”两种不同的户籍，同时提出“随母落户”原则，开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。在这种户籍管理制度基础上，相继建立了一系列配套的经济制度，如生活资料的计划供应制度、统包统配的就业制度和福利制度等。在社会主义建设的初期，这种模式对国民经济的恢复、城市经济的发展等方面起到了积极的作用，但却在城乡之间筑起一道制度性壁垒，形成了城乡分割的社会体制。在长期的计划经济体制下，这种二元经济结构导致城乡居民在就业、教育、住房等各方面的差别越来越大，出现了“三农问题”，危害了社会稳定。因此，改革开放以后，政府开始逐步实施城乡一体化的改革措施。

但是，限制农村房屋及宅基地市场行为的现行制度已经落后于城乡一体化发展的目标。限制宅基地流转，则农村的房屋价值难以变现，不能帮助农民降低进城迁居的迁徙成本。同时，限制城镇居民购买农村房屋，也限制了城市人口向农村的转移，客观上阻碍了城乡之间的交流，农村也就难以利用交流的机会得到更多的人才、技术、信息和资本，不利于农村经济的发展。因此，从提高资源配置效率方面来说，应当允许农村房屋及宅基地流转。完善相关规定，规范农村房屋及宅基地的取得、内容和转让，探索农村房屋及宅基地流转的途径，对于改变城乡二元经济结构，实现城乡一体化、解决三农问题意义重大。

二、完善农村房屋及宅基地权属管理制度的探讨

（一）实行农村宅基地有偿使用制度

近年来，随着农村经济的发展和城乡一体化进程的推进，宅基地有偿使用制度已经呼之欲出。在一定程度上推行宅基地使用权有偿使用制度，不但能够保证农民的基本居住权，而且可以解决农民超标占用宅基地问题，可以促进土地节约利用、增加土地利用效率。考虑到目前的社会经济状况，建议分类推行宅基地有偿使用制度。

1.经审批取得的宅基地无偿使用，但超标占用部分应收取有偿使用费

对于依照法定程序申请取得的宅基地，仍应坚持现行的无偿取得、“一户一宅”、符合规定的面积标准，出租、出卖房屋后不得再申请宅基地的规定，继续保持其对农民居住权的基本保障功能。

但是，对于依法批准但超过标准占用的宅基地，除了采取行政手段外，应当收取有偿使用费。其中，对于骗取批准、批少建多等非法占用宅基地的，应采取强制性的行政手段依法收回；对于因历史原因超标占用宅基地，若强行要求退还超标部分将破坏房屋完整性的，可以由村集体对超标部分收取适当的土地使用费，并按超标面积累进计收，超标面积越大收费越高；对于建新房而不拆旧的，村集体应对其旧宅基地使用权收取一定费用，并按年限采取累进收费办法，直至农民主动退还宅基地。

2.继受取得的宅基地使用权实行有偿使用

对于通过继承、受赠、买卖等流转方式取得的宅基地，如果宅基地继受取得人已享受了宅基地无偿取得的福利，或者不属于原始取得宅基地的主体的，应当采取有偿取得方式，支付相应的土地使用费。

宅基地有偿使用、高效流动是土地资源合理配置的要求，也是解决宅基地乱占滥用的有效途径，实行宅基地有偿使用制度与深化土地使用制度改革目标是一致的，鉴于我国农村社会保障体系尚未建立，土地是农民基本生活保障的现实国情，宅基地有偿使用制度应循序渐进地建立。

（二）实行农村宅基地有限期使用制度

我国目前宅基地使用权是没有期限限制的，但是，无论从理论还是从实践来看，宅基地使用权都应该是有期限限制的。因为，一方面《物权法》将宅基地使用权归于用益物权，而用益物权应该是有期限的，不像所有权是一种无期限物权；另一方面，实践中70年以上的土地使用权已经相当于永久性产权，如果再辅以期满续期的规则，自然也就保有了权利人对房屋的终身所有权。因此，有必要从法律上将宅基地的使用权从无期限变为有期限，并参照《物权法》第149条关于建设用地使用权期限届满续期的规定，规定宅基地使用权期限届满自动续期。参照国有土地使用权的规定，农村宅基地使用权的期限也可规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算。具体为：

1.经审批取得的宅基地使用权

农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且符合“一户一宅”条件的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。

2.继受取得的宅基地使用权

因继承、转让、赠与转让宅基地使用权，转让方可以收取剩余年份的宅基地使用费，但不得再次申请取得宅基地；受让方享有剩余年份的宅基地使用权，在宅基地使用权有效期限内，若遇征地、拆迁时受让方享有宅基地使用权补偿款，若发生房屋灭失或危旧拆除，受让方经申请批准可以利用原宅基地重建。

若受让方为本集体经济组织成员，且受让后符合“一户一宅”条件的，70年期限届满后，可以再次取得为期70年的宅基地使用权；若受让方虽为本集体经济组织成员、但已有宅基地或为非本集体经济组织成员时，70年期限届满后，在向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。

宅基地使用权有限期使用，可以防止非本集体经济组织的成员永久占有本集体的宅基地。同时设定了宅基地使用权流转的路径，将目前实施的政策由“堵”转为“疏”。明确规定农村宅基地使用权期限及一定范围内的宅基地有偿使用，可以有效解决目前宅基地使用权制度面临的法律问题。

（三）建立规范的农村房屋及宅基地市场管理制度

1.合理规范农村房屋及宅基地流转

充分考虑农民和国家的利益，应当允许农村房屋及宅基地流转，建立农村房屋及宅基地有序流转的市场。

（1）农村房屋及宅基地流转的主体

首先，应该允许农村房屋及宅基地在城乡居民之间自由流动。其次，基于宅基地作为集体土地的属性，应该对流转做出适当的限制，如城市居民购买农村房屋及宅基地只能当作住宅自用，禁止房地产开发商集中购买农村房屋及宅基地进行房地产开发。再次，为了体现集体土地的属性，保护集体经济组织成员的利益，农村居民在转让房屋时，集体经济组织内部的成员在同等条件下应当享有优先购买权。

（2）农村房屋及宅基地流转的价格管理

农村房屋及宅基地流转的价格管理，可以借鉴城市商品房成交价格的管理办法，由房产管理部门定期制定本行政区域内不同区位的农村房屋及宅基地指导价，并予以公布，作为农村房屋及宅基地交易价格的参考，为农村房屋及宅基地流转提供市场指导服务，从而稳定农村房屋及宅基地市场价格，有效保护农民权益。

（3）农村房屋及宅基地流转收益的分配

农村房屋及宅基地流转的收益应当分为两个部分：农村房屋所有权的价值及宅基地使用权的价值。农村房屋所有权的价值包含房屋建造的建安成本和人工费用等，这一部分农民拥有完整的所有权，其成交收益应该完全归农民个人。但是，宅基地属于集体土地，农民仅拥有使用权，宅基地使用权进入市场进行交易，必须严格分配其收益，处理好国家、集体、个人三者的关系。

宅基地使用权流转的收益应当以“谁所有，谁使用，谁投入，谁受益”为原则，分为集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、国家税收收益三部分。首先，宅基地是农村集体经济组织所有的财产，宅基地流转收益的分配必须以宅基地所有者为根本，保护农民集体作为所有者应得的利益，壮大农村集体经济实力。农民集体收取的宅基地使用权流转收入应当纳入村庄公共建设基金，专项用于本村道路、水、电、通讯、环境绿化等公共设施建设。其次，宅基地使用权人作为权利人，对宅基地进行了投入，宅基地流转后也应该得到相应的补偿，获得相应部分收益，增加农民收入。同时，由于国家在农村投入资金进行基础设施建设，使宅基地获得了增值、升值，也应当获取税收收益，有利于政府今后加大对农村基础设施建设的投入。

2.允许并规范农村房屋及宅基地抵押

第9篇：转基因基地管理制度范文

关键词：环境资源法 生物安全 生态安全 国家安全

生物安全是指生物种群的生存发展处于不受人类不当活动干扰、侵害、损害、威胁的正常状态并，所谓正常状态即该生物种的个体总量处于动态平衡的稳定状态。根据达尔文的生物进化理论和生态系统理论，不但生物个体的“生老病死”属于自然现象，而且各种生物物种都处于“自然选择，物竞天择，适者生存，优胜劣汰”的自然状态，都处于生物链、食物链中的某一环节，即都处于“吃与被吃”的生存竞争状态。因此，生物安全不是指生物个体正常的“病与死”，也不是指生物物种不受“生存竞争”的自然威胁，而是指生物物种不受人类不当活动的干扰和侵害。所谓人类不当活动是指违背自然生态规律的人类活动，包括开发、利用生物资源的生产活动、交易活动和技术活动。从人类生态系统的观点看，人类也处于生态系统之中，生物安全不是指生物资源不应被人类正常消费和合理利用，而是指违背自然生态规律的人类活动对生物生存发展的不当影响和有害影响。生物安全问题是指由于人类不当活动干扰、侵害、损害、威胁生物种群的正常生存发展而引起的问题，包括生物、生态系统、人体健康和公私财产受到污染、破坏、损害等问题。

生物安全是生态安全或环境安全的一个重要领域。国际上一些政治家认为威胁国家安全的不只是外敌入侵，诸如外来物种的入侵、转基因生物的蔓延、基因食品的污染、生物多样性的锐减等生物安全问题也危及人类的未来和发展，也直接影响着国家安全。维护生物安全，防治生物安全问题，对于保护和改善生态环境，保障人的身心健康，保障国家安全，促进经济、社会和环境的可持续发展，具有重要的意义；而生物安全法则是维护生物安全的最有效的武器和手段。

一、生物安全问题

进入20世纪八十年代以来，随着人类大规模地开发利用生物资源和各种生物技术的发明运用，生物安全问题日益突出。海洋污染使“生命摇篮”垂危，热带雨林消失使“地球肺部”受损，水土流失和水域围垦所造成的湿地减少正在侵蚀“地球之肾”，物种锐减使人类相依为命的“朋友”越来越少，环境致变、生物工程和无性繁殖等新技术的开发应用使人类对未来忧虑重重。这些生物安全问题的严峻形势是促使生物安全成为国家安全和国际和平问题的基本动因之一。下面重点介绍如下几个方面的生物安全问题。

（一）生物技术所引起的生物安全问题

一些科学家预言，21世纪将是生物技术的世纪。生物安全是在生物技术、生物工程迅速发展的基础上产生的一项新的工作，是当代环境保护的热点问题，也是环保部门和环境立法的新课题。目前已有不少国家通过了生物安全的管理办法。

根据《生物多样性公约》（1992年）第2条的规定：“‘生物技术’是指使用生物系统、生物体或其衍生物的任何技术应用，以制作或改变产品或过程以供特定用途。”[3] 这种生物技术是广义的生物技术，它包括传统的生物技术和现代生物技术。狭义的生物技术仅指现代生物技术，在现代生物技术中对人类造福最大且最具有潜在风险的是诸如克隆技术、胚胎移植技术、基因重组技术、DNA（脱氧核糖核酸）重组技术、细胞杂交技术等为代表的现代生物技术等基因工程技术。

当代生物技术，特别是转基因技术的大量应用，对经济发展、农业生产（包括粮、棉、油、畜禽、水产养殖等）、医药卫生、社会伦理等都产生了很大的影响。目前，对生物技术所可能引起的生物安全问题，特别是对自由研究、制造、引入（环境）、投放（入市场）和排放转基因有机物（GMOs，Genetically modified organisms）或转基因生物可能产生的环境风险和安全问题，已经引起许多国家的关注和学术界的争论。最初对生物技术安全性的争论来源于美国和一些工业发达国家的学术界，后来逐步扩展到工业、农业、商业等部门和文化、道德等社会生活领域。多数学者认为，因生物技术而造成的影响，其中既有积极的也有消极的；既有正面的推动作用，也有负面的风险；既可以为人类带来巨大的利益，也可能因管理或处置不当而对人类和环境造成很大的不利影响；既能提供巨大的生产力和社会财富，又可能对社会、经济、人体健康和环境带来负面影响。有些科学家认为，生物技术利大于弊，对现代生物技术的担心是多余的，人类既然可以创造生物技术，也可以驾驭它。例如，微生物是早在20亿年前就已在地球上生存的最古老的生命，丰富的微生物是地球上最茂盛、变化最大、最为有用的有机生物。Bt细菌是一种具有杀虫特性的微生物，作为农药在农作物上喷洒已有40多年的历史，是目前世界农药市场上销售量最大、且尚未发现对环境和人体健康产生不良影响的生物杀虫剂。Bt细菌可以释放出一种杀虫毒素，生物工程学家将这种细菌的基因提取出来，注入到一种对抗生素具有免疫基因的脱氧核糖核酸中，然后将这种带有两种基因的脱氧核糖核酸植入到细菌中，再将细菌放到抗生素环境中，使那些带有BT杀虫基因又对抗生素具有免疫能力的细菌存活下来，再将这种细菌的脱氧核糖核酸抽出来，注入到玉米的细胞中，这种玉米就具有了对诸如螟蛾等玉米害虫的杀虫能力。在美国，环保局已经批准带有BT抗虫基因的农作物投入市场，带有Bt抗虫基因的玉米、棉花和马铃薯等作物已大面积种植。但是，许多研究和事实表明，生物技术弄得不好会产生严重的环境问题，特别是生物安全问题。绿色和平组织指出，由于带有抗虫性的转基因BT玉米的推广，已经毒杀了不少雀鸟和昆虫，同时也提高了一些昆虫的抗药性；他们认为，随着带有杀虫基因作物的普及，农作物害虫的抵抗力会增加，工厂不得不生产出更具有杀虫力的农药，从而进一步毒化生态环境。为此，该组织于1998年向法院提起了诉讼，指控环保局批准人工改转基因的农作物投入市场是严重失职的行为；同时，有100多个生态保护组织和农业协会在指控环保局的诉状上签名，认为转基因农作物的扩散会对整个农业的前途构成威胁，要求美国环保局收回决定。2001年1月27日，绿色和平组织成员阻止了一艘载有2万吨转基因大豆的阿根廷货船停泊在丹麦的奥胡斯港。丹麦是阿根廷大豆的主要进口国，而阿根廷国内生产的大豆有90%是经过基因改良的大豆，绿色和平组织的行动已使阿根廷的转基因大豆出口十分困难。欧盟在1997年做出决定，允许瑞士诺瓦迪斯农业化学公司销售这种人工转基因玉米；但是，决定做出之后，卢森堡、意大利、奥地利等国以保护消费者健康为由，相继禁止在本国出售和使用这种转基因玉米。法国于1998年2月宣布不反对销售、但反对种植这种转基因玉米。同年4月，欧洲议会要求暂时冻结这种玉米进入市场，欧盟负责人类、动物健康和农药的三个委员会受命重新研究人工移植Bt玉米案。由于绿色和平等组织一直反对人为地改变植物的基因，因而有关转基因农作物的问题不但引发了一场国际环保官司，也引起了一个国际性的大辩论[4].概括起来，主要表现在如下几个方面：

第一，转基因生物可能对环境质量、生态系统或生态平稳产生不利影响。一些科学家认为，转基因生物在自然界中释放将污染自然基因库，打破原有的生态平衡，对生态环境产生难以预料的冲击，其潜在威胁不亚于核扩散。有些转基因生物（如转基因农作物、动物和微生物等）进入自然环境或生态系统后，植物通过花粉传播，动物和微生物通过杂交，会将转基因特性传给其他动植物和微生物，使其他动植物产生病虫害，严重的会因此搅乱原有的生态平衡、生态秩序。例如，美国加利福尼亚大学伯克利分校的研究人员在2001年英国《自然》杂志上发表文章认为，野生物种一旦被经过重组的遗传基因污染，它们的多样性就会逐渐丧失，粮食作物的安全保障将受到严重威胁。专家们从墨西哥南部采集的6种野生玉米样本中发现，在4种玉米中有经过重组的遗传基因（即在基因研究中广泛采用的基因）。环保组织指责“生物技术企业的这种危险正染指大自然”。[5]美国康乃尔大学昆虫学家罗西（Losey）等于1999年在《自然》杂志上发表文章指出，实验证明转基因抗虫玉米（也称Bt玉米）的花粉伤害美国公众喜爱的一种蝴蝶──大斑蝶的幼虫[6].有一种转基因鲈鱼因为生长特别快速，在10年之内导致400多种鱼类绝迹[7].转转因植物会把抗药性转移给野生植物，导致产生抗除草剂的“超级野草”，给生态环境造成灾难性的后果。近年来，在英国、丹麦、挪威等国曾发生政府或农民反对种植转基因油菜的事件和风潮[8]，英国、爱尔兰和苏格兰的转基因农作物（genetically modified crops）试验场已经受到反对遗传工程活动分子的破坏。这些人认为，转基因植物的花粉可能污染农民的农作物，使这些作物的天然状态处于风险之中。在1998年，爱尔兰一些转基因的甜菜作物已被从试验场除掉，苏格兰一块土地上的转基因油菜被连根拔掉；在英国其他地方的21处转基因农作物试验地也遭到了破坏；而在1997年只有3处；抗议的浪潮曾经席卷整个欧洲。

第二，转基因生物可能对人体健康产生不利影响，严重的可以致癌和其他遗传病。其中转基因技术[9]、转基因工程[10]和转基因生物[11]最引人关注。自1983年世界上第一例转基因植物培育成功到2000年，全世界共有50多种农作物基因工程产品被正式批准投入商品化生产。从1996年～1999年全球已有12个国家（其中包括有中国在内的4个发展中国家）种植了转基因作物，种植面积由1996年的170万公顷发展到1999年的3990万公顷。到1999年，全球转基因食物的销售额已经高达20多亿美元，1998年全球大豆已有52%是转基因产品[12].转基因作物种植面积最大的首推美国，占世界种植面积的72%[13].到2000年，美国55%的大豆、50%的棉花和30%的玉米都是转基因品种。美国市场已有转基因食品4000种。加拿大有60%的食品包含了转基因成份。目前转基因食品安全问题已经引起世人的注意。英国的研究人员普斯陶伊在1998年通过新闻媒介向世人展示了他的研究结果：实验鼠在食用转基因土豆10天后，其肾、脾和消化道都出现了损伤。该项实验告诉人们，转基因技术会给人类（通过破坏人体免疫系统）带来危害[14] .有些转基因生物或其产品（如转基因农作物的果实、转基因动物的肉与奶、人造转基因氨基酸或药品）含有转基因活生物体或病毒，当被人食用后可以引起人体各种疾病，在美国和其他一些国家已经发现因服用转基因生物体或其产品而导致人体疾病甚至死亡的事件。[15]荷兰科学家宣布，转转因食品会把抗药性转移给有害细菌，导致产生“超级病菌”，给人类造成灾难性的后果。

第三，转基因生物可能对人类社会秩序产生不利影响。包括克隆技术、遗传工程在内的现代科学技术，不仅将一切自然物加以人化，也在将人予以物化。随着诸如克隆技术等现代生物技术的发展，特别是克隆人或人体器官技术，人体和动物之间的基因交换或移植技术，当代社会出现的人体器官移植、器官捐赠、买卖、母亲（代孕）等现象已经将人体的一部分作为物或商品，而克隆人的设计、生产、销售、储藏和买卖，则将人本身（而不是人体的一部分）作为物或商品，这有可能引起新的种族歧视、性别歧视、人身商品化、侵犯人的尊严等新的伦理道德问题，严重的会造成新的社会伦理风险、经济风险和社会动荡。1997年2月23日，英国爱丁堡罗斯林研究所的科学家成功地用成年绵羊的体细胞无性繁殖或克隆出了世界第一只绵羊“多莉”。2001年11月25日，位于美国马萨诸塞州的伍斯特的先进细胞技术公司宣布，该公司首次利用克隆技术培育出人类早期胚胎；另一家名为集体克隆的美国公司也宣布他们已经克隆出人类胚胎细胞，并声称其最终目的是克隆人。人类胚胎中的干细胞又称万能细胞，它可以被培育出各种适宜人类身体的器官，对治疗人类疾病极为有利。首次克隆出人类早期胚胎在美国和全世界掀起轩然大波，人们认为关于人类生命秘密的潘多拉盒子终于被人类自己打开了，这是迈出克隆人的第一步。美国天主教联盟主席兼前美国驻梵蒂冈大使罗蒙？弗林指出：“在某种程度上说，这是医学界的突破。但我相信它会带来人类道德上的崩溃。人类的繁殖现在已经操纵在几个男人的手中。”克隆羊和克隆人类胚胎干细胞的成功意味着人工造人已经成为可能（过去是通过自然方式诞生人），克隆人将彻底改变人类生命繁衍的自然方式，是一种脱离人的自然性血缘关系即父母亲情的无性繁殖，因而克隆人是一种典型的人工人，是一种生产品、商品、人工物，这将使人自身成为人的商品，人与物的差别与界限将模糊不清。尽管目前许多国家已经通过立法禁止克隆人[16]，但从长远的、发展的观点看，克隆人的出现将是迟早的问题。按照商品经济和市场规律，每个人都会希望用最优良的基因来克隆自己所期望的同类和后代；人们可以像买卖普通物品那样进行自身或他人的买卖，人将在民商法中作为一种“物”进行交易和买卖。对于一个克隆人来说，他既是人又是物；对于克隆市场来说，克隆人既是市场主体，又是市场交易买卖的客体。从法律角度看，克隆人最深刻的本质和对民法最严峻的挑战，是对民法中自然人的自然性的否定；克隆人的出现还有可能使人从自然人变为人造人（即一种产品或商品）、从法律主体变为客体，从而带来一系列法律和法律理论问题。这意味着关于人与人类的基本法律概念将变得模糊不清，人的法律概念必须重新定义。这种现象，不仅是作为客体的物的范围扩大，也是作为主体的人与作为客体的物之间界限的缩小或消失。

第四，基因武器可能对人类带来毁灭性的危险。基因武器是指运用遗传工程技术，在一些致病细菌或病毒中接入能对抗普通疫苗或药物的基因，产生具有显著抗药性的致病菌，或者在一些本来不会致病的微生物体内接入致病基因，而制造出来的新型生物制剂。就是说，通过采用DNA重组技术改变细菌或病毒，使不致病的细菌或病毒成为能致病的，使可用疫苗或药物预防和救治的疾病变得难于预防和治疗。由于人类不同种群的遗传基因是不一样的，将不同基因组合的种族作为基因武器的攻击目标是完全可行的，这种新型武器被称为“种族武器”。根据美国国家人类基因组研究中心的报告，由多国联合开发的人类基因组计划，预计于2003年完成，届时将可排列出组成人类染色体的30亿个碱基对的DNA序列。一旦不同种群的DNA被排列出来，就可以生产出针对不同人类种群的基因武器。据英国医学协会的《生物工程技术──生物武器》专题报告预测，基因武器的问世将不会晚于2010年。美国政府2000年用于生物工程研究的经费为20亿美元，位于马里兰州的美国军事医学研究所其实就是基因武器研究中心。据称，美国曾利用细胞中的脱氧核糖核酸的生物催化作用，把一种病毒的DNA分离出来与另一种病毒的DNA相结合，拼接成一种具有剧毒的基因毒素──“热毒素”，只用万分之一毫克就能毒死100只猫；只用20克就可以使全球60亿人死于一旦。掌握基因武器的人不必兴师动众，只要将基因细菌或病毒喷洒在空气中或者倒入饮用水里，就可以让成千上万的人毙命。[17]随着转基因生物武器的研究和应用，有可能引起新的军备竞赛和战争危险，如果对基因武器失去理智或控制，有可能危及人类社会的生存。在人类科学技术高度发展的今天，许多善良而正直的人都在发问：我们是要给子孙后代留下一个和平的世纪还是一个黑暗恐怖的世纪？

（二）外来物种入侵所引起的生物安全问题

21世纪第一个国际生物多样性日[18]的主题被定为“生物多样性与外来入侵物种管理”，这表明人类开始广泛关注外来入侵物种及其对生物多样性的影响。外来物种对生态环境的入侵是造成生物多样性丧失和生物安全问题的主要原因之一，目前已经成为生态环境领域的研究热点。在自然界长期的进化过程中，动植物与其天敌（包括食植昆虫、病源微生物）相互协调，将各自的种群限制在一定的栖息环境和数量范围内，形成了稳定的生态平衡系统。当一种动植物传入一新的栖息环境后，在适宜的气候、土壤、水分及传播条件下，由于缺乏原产地天敌的抑制，极易大肆蔓延，形成大面积单优群落，破坏本地的动植物生态平衡，危及本地濒危动植物的生存。事实证明，引进外来物种得当，会带来巨额的财富，而盲目引进外来物种，有时会破坏生态平衡，严重时甚至带来灾难性的后果。

据统计，目前全世界有3亿以上的人在处于旅游的过程当中，每天有200万人在越过国际边界，每年有50亿吨以上的船运货物越过大洋和其他水道，每天大约3000～10000个水生生物物种随全世界船舶压舱水在移动，并被排放到异地，这些都为世界大部分地方生物的混合创造了条件。[19]因外来物种入侵造成的经济损失触目惊心。据美国、印度、南非等国向联合国提交的研究报告，这3个国家每年受外来入侵物种造成的经济损失分别为1500、1300和800多亿美元。目前美国已经成立由联邦环境保护局、农业部和国防部等10个部门组成的外来物种入侵管理委员会，制定全国外来物种入侵防治计划。[20]

（三）物种灭绝问题

在人类即将进入21世纪之际，国际自然与自然资源保护联盟（IUCN）公布了全球物种受危状况：目前濒临灭绝危险的野生动植物共10954种；全球鱼类的1/3，哺乳类的、鸟类的、爬行类的1/4，都已高度濒危。在IUCN公布的2000年红皮书中，已有17种动物物种被重新划定级别，例如中国的藏羚羊已经从易危级（V. 灭绝几率较高），上升为濒危级（EN. 灭绝几率很高），已经距最后的级别即灭绝级（E）不远了。红皮书宣布一个个物种受危，等于宣告它一步步走向终结。

据科学家预言[21]，在21世纪灭绝物种的数量可能会增加10倍。科学研究表明，到2100年，地球上1/3～2/3的植物、动物以及其它有机体将消失。这些物种大规模死亡的现象和大约6500万年前恐龙消亡差不多。但当时物种消亡的时间持续了几十万年，而现在一些物种则在几百年甚至几十年内就消亡了。参与由联合国和世界银行资助的一项调查的近200名科学家认为，在过去的100年中，地球上的潮湿地带减少了一半，约20%淡水鱼及9%树种消亡或濒临灭绝。

例如，黑脉金斑蝶是一种体形较大的美洲彩色蝴蝶，在它的浅色翅膀上有黑色翅脉和橙色花斑。每年11月，来自美国和加拿大的1～14亿只黑脉金斑蝶，经过大约4830公里的长距离迁徙，到达墨西哥中部的5个洲和米却肯州，在那儿的冷杉林过冬。到第二年的2～3月飞回北方。由于在过去的28年中大量砍伐树木，到2001年黑脉金斑蝶过冬地区的40%的森林已经消失，黑脉金斑蝶的“安全住所”受到威胁。为了保护黑脉金斑蝶这一常年远距离迁徙的神秘物种，“墨西哥-加拿大-美国保护野生动物及其生态系统三边委员会”成立了黑脉金斑蝶工作组，在美国、加拿大的资助下，墨西哥建立了方圆56万公里的黑脉金斑蝶保护区。墨西哥总统福克斯于2001年4月成立了“国家森林委员会”和黑脉金斑蝶信托基金。黑脉金斑蝶信托基金将根据政府的计划，以每立方米木材18.19美元的价格向黑脉金斑蝶栖息地的中心地带的1.25万居民购买“砍伐权”，使他们不再砍伐树木；同时以每公顷12.19美元的价格支付那些保护森林资源和植树造林的当地居民；另外还加强了环境执法工作，依法严格查处保护区中的伐木活动。墨西哥总统福克斯认为：“黑脉金斑蝶与自然界的其它物种一样，是人类的财产。它们不只是属于一个国家、一个地区或一个组织的财产。因此，我们所有的人都有责任保护它们，让它们生存下去。”[22]

二、生态安全法的发展概况

（一）国际生物安全法的概况

生物安全是国际社会十分注意的一个问题，到2001年，《国际植物保护公约》（1951年），国际食品标准委员会制定的《食品标准》，联合国环境规划署制定的《国际生物技术安全技术准则》，世界贸易组织制定的《关于贸易技术壁垒的规定》、《关于卫生和植物卫生措施的协议》（SPS协议）、《关于环境卫生和植物卫生标准的协定》，经济合作与发展组织《生物技术安全考虑》（1992年），《生物多样性公约》（1992年）等国际条约或国际法律政策文件，已有生物安全方面的内容。

在国际上，较早与生物安全有关的法律政策性文件是《植物遗传资源国际承诺》（1983年11月23日联合国粮农组织签订于罗马），它是一项不具有法律约束力的协议，已有110多个国家加入。它与植物遗传资源委员会一道共同构成联合国粮农组织保护和利用植物遗传资源全球系统，已有140多个国家参加此系统。该承诺的宗旨是保障在当前或将来具有重要经济价值的植物遗传资源的探查、收集、保存、评价、利用和可得性。1991年11月，植物遗传资源委员会在其制定的《联合国粮农组织关于植物生物技术行为国际准则的草案》中，有关于对转基因生物体处理和释放的安全准则和要求。1993年4月植物遗传资源委员会作出的关于修订《植物遗传资源国际承诺》的决议，要求各国进行谈判，以便使该承诺与《生物多样性公约》相协调。

1982年通过的《联合国海洋法公约》第196条明确规定，要求各国采取一切必要措施以防止引进、减少和控制由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。

在1985年，为了加强对生物安全的管理，联合国工业组织（UNIDO）、联合国环境规划署（UNEP）和世界卫生组织（WHO）成立了一个非正式的“生物安全特别工作组”；联合国粮农组织（FAO）于1991年加入该工作组。

国际经济与合作组织（OECD）于1985年发表了《关于重组DNA安全问题的蓝皮书》，将转基因生物体使用的安全性问题列入了大规模工业生产规范之中。该组织还分别于1986年和1992年有关重组DNA安全问题和生物技术安全问题的文件。

联合国工业发展组织《UNIDO秘书长关于生物体环境释放行为的自愿性准则》（1991年7月）是一项不具有法律约束力、靠各国自愿遵守的国际性文件。该准则适用于所有阶段上的转基因生物体（指改变了基因的生物体）的研究、开发、贸易、应用和处置，其重点是强调转基因生物体的环境影响及其风险评价，约束向环境引入转基因生物体的行为。它对各国政府和从事有关基因工程、基因产品特别是转基因生物的研究、开发、贸易、应用和处置的个人或法人规定了相应的责任。各国政府应该指定负责转基因生物体事务的主管当局，建立、实施和检查国内有关的制度或机制（包括情报、数据的收集、储存和传播的机制），保证由独立机构对转基因生物体进行风险评价及其科学审查，保证对转基因生物的研究、生产场地进行监测，保证在向环境引入转基因生物之前通报当地政府，保证对公众、有关他国和国际组织提供有关情报。从事有关基因工程、产品的研究者和建议者应考虑有关生物体、引入地点及其周围环境的特性，引入生物体的条件，评价要求，对研究档案和资料的要求，向有关政府主管当局和公众提供有关情报资料的要求等。

《21世纪议程》（1992年6月）已经将环境保护与“一个更安全、更繁荣的未来”、一个“安全的”多边贸易制度和“人类对安全稳定的自然环境的需求”等环境安全问题联系起来。该议程第16章“生物技术的环境无害化管理”专门就生物技术的环境无害化管理提出了意见。该章指出：生物技术的研究应用不仅有巨大的、正面的社会、经济和文化影响，而且有巨大的、反面的社会经济、生态环境和文化影响；为了确保生物技术的环境无害化管理，应该谨慎地发展和应用生物技术；应该通过生物技术的风险评估、风险管理、进行国际合作等途径来确保生物技术的安全开发、应用、交流和转让。

《生物多样性公约》（1992年）[23]是有关生物安全的一个最重要的全球性公约，该公约规定的内容大都与生物安全管理有关。例如，为了防止外来物种入侵，该公约第8条规定：必须预防和控制外来入侵物种对生物多样性的影响。该公约还规定：“每一缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物体的缔约国”（第19条第4款）：“缔约国应考虑是否需要一项议定书，规定适当程序，特别包括事先知情协议，适用于可能对生物多样性的保护和持久使用产生不利影响的由生物技术改变的任何活生物体的安全转让、处理和使用，并考虑该议定书的形式”（第19条第3款）。该款提出了签订有关由生物技术改变的活生物体的安全转让、处理和使用的议定书的建议。根据上述规定，生物技术安全问题是该公约后续谈判的主要议题之一。1995年11月在印度尼西亚雅加达召开的《生物多样性公约》第二届缔约方大会通过第11/5号决定，决定成立一个特别工作组负责起草《生物安全议定书》，着手进行签订该议定书的谈判；第五届生物多样性公约缔约国大会于2000年5月26日在内罗毕结束，64个国家及欧盟分别于5月15日和6月5日在联合国内罗毕办事处和纽约总部正式签署了《卡塔赫纳生物安全议定书》；我国于2000年8月签署该议定书，是第70个签署国。

联合国环境规划署《关于生物技术生物安全的国际技术准则》于1995年12月11～14日在埃及开罗举行的政府指定专家全球协商会议上通过，是一个不具有法律约束力的国际政策文件。该准则是在生物安全管理方面内容比较全面的一个国际文件，集中了现有的全球性、区域性和部级生物安全管理法律文件中的共同的规定和原则。其目的是为了形成关于评价生物技术安全，查明有关管理生物技术的可预见的风险，以及对生物技术安全进行监测、研究和情报交流的机制。其作用是在关于生物安全的议定书签订之前为各国提供一个有关生物安全管理的临时性机制，在议定书签订之后作为它的补充。该准则重视对所应用的生物技术的风险的认定、评价和管理，特别是对那些具有非自然形成的结构的生物的管理；强调分析生物体的特性（特别是新引入的特性），生物的使用方式，以及受纳环境的特性；重视建立生物技术国际情报交流机制，建立有关生物技术可能带来的跨界环境影响的国际通报制度（包括通报程序和事先知情同意程序）。

（二）外国生物安全法的概况

1973年，美国加利福尼亚大学旧金山分校的Herber Boyer教授和斯坦福大学的Stanley Cohen教授进行了人类历史上第一次有目的的重组尝试，首创了重组DNA（脱氧核糖核酸）技术，开辟了分子生物学向工程化、实用化发展的新领域。就在DNA技术诞生后不久的1975年，美国一些生物学家在加利福尼亚的会议上指出DNA技术可能对环境和人类产生巨大的风险或危险。1976年6月23日，美国国立卫生研究院（NIH）制定了世界上第一个实验室基因工程规则-《重组DNA分子实验准则》。由于当时对这一新技术的利弊影响存在着较大的分歧，对可能由此项技术导致的风险估计过于严重，因而对该技术有很多很严的限制；之后曾对该准则多次进行修改，原有的限制性条款的85％被放宽或简化了。但是，目前美国基因工程农产品的商品化仍然必须经过农业部、食品和药物管理局以及环保局的层层严格审批。之后联邦德国、法国、英国等30多个国家相继制定了同类准则，其中大多数国家以美国的《重组DNA分子实验准则》为蓝本。

目前美国与生物安全有关的法规主要有：《联邦仪器药品和化妆品法》（1938年制定，以后多次修改）、《有毒物质控制法》、《联邦植物杀虫法》、《植物检疫法》、《联邦种子法》、《濒危物种法》、《联邦杀虫、杀真菌、杀啮齿动物法》等。在动植物基因资源保护方面，美国于1970年颁布了《植物品种保护法》（1989年和1994年作了两次修订）。联合国环境与发展会议之后，美国已从单纯关注两大社会阵营之间的战略对抗、军事对峙的传统外交目标和政策向环境外交方面做出重要的战略调整，已经将环境问题与美国的国家安全利益更加紧密地联系在一起，已经将环境目标纳入其长远的外交日程和国际战略目标之中。1996年2月14日，美国国务卿克里斯托弗在《环境政策和国家利益》一文中认为：“世界范围的环境退化，威胁到美国的国家繁荣。这是因为，严重的污染直接危害农田、牲畜、渔业和其他对全球繁荣至关重要的生物资源。污染对于一个国家国民健康的损害，将对该国的制造业、服务业和农业生产力造成巨大损失。”同年4月，美国前国务卿克里斯托夫在斯坦福大学发表了题为《美国外交与21世纪全球的环境挑战》的讲演，他提出：“在克林顿总统及戈尔总统强有力的领导下，我们政府开始认识到，我们能否发展自身的全球利益与如何利用地球自然资源密切相关，因此我们决心给予环境问题应有的地位：即置其于美国主要外交政策之中”：“环境对美国的国家利益具有深远影响”。该讲演比较系统地阐述了美国的环境外交政策，提出了一些构成美国对外政策和包括生物安全在内的环境安全的新概念。

澳大利亚于1987年成立了基因调控咨询委员会（GMAC）、国家生物安全委员会（NBCs）和生物安全学术委员会，基因调控咨询委员会已经颁布《小规模和大规模转基因有机物（GMOs）工作准则》和《转基因有机物释放准则》。

在亚洲，目前印度的生物技术部、环境部、农业部和林业部分别设立了负责生物技术安全的机构，各邦和县也有生物技术安全的管理机构。日本科学技术部早在1979年颁布了《重组DNA实验准则》（1991年修改），农业部、林业部和渔业部于1992年4月颁布了《重组DNA生物体在农业、林业、渔业、食品工业和其他相关工业部门的应用准则》，国际贸易和工业部制定了《重组DNA技术的工业应用准则》。印度生物技术安全委员会在1983年颁布了一套生物技术安全准则，1989年了出台了《危险微生物、遗传工程生物或细胞的生产、应用、进出口和贮藏细则》，于1990年实施《重组DNA安全准则（有人译为法规）》。2000年3月6日，日本科技厅提出了“关于有关人体克隆技术等规定的法律案”，禁止把用人体细胞移植到未受精卵后制造的克隆胚胎移植到人或动物的子宫内；禁止人和动物细胞融合而成的混合胚胎的移植。

在非洲，大部分国家的生物技术水平比较落后、没有制定或实施有关生物安全方面的法规，但尼日利亚、肯尼亚、津巴布韦、乌干达、南非等国已经制定或正在制定生物安全规章。南非于1977年成立了“南非遗传实验委员会”（SAGENE），负责审批与重组DNA技术研究有关的研究申请。该委员会于1996年起草了《转基因生物法案》。

在拉丁美洲，自1991年“美洲国家间农业合作研究院”发起召开有关会议后，接着于1992年在阿根廷、1994年在哥伦比亚和哥斯达黎加相继举行了有关会议。阿根廷农业部已制定《转基因植物实验准则》，巴西和墨西哥已颁布生物安全法规，巴拉圭和乌拉圭正在制定生物安全规章。

俄罗斯已于1996年制定《联邦遗传工程活动国家调整法》。

（三）欧盟及其成员国有关生物安全的法规

1.欧盟成员国有关生物安全的法规

欧盟有关生物安全的法规是在一些成员国主动采取生物安全措施和实施安全法规后进行的。法国、德国、英国、丹麦、瑞典、挪威等欧盟国家均已制定各自的生物安全法规，成立了诸如“转基因咨询委员会”（英国）等机构。

奥地利于1994年制定了《基因技术法》，到2000年已有200多个条例涉及到生物技术领域。

在生物基因资源的安全性管理方面，英国于1978年制定了《重组DNA分子实验准则》1989年颁布了《遗传操作规则》、1992年颁布了《转基因生物体条例》、1997年修订了《遗传改良生物有意释放和危险评价规则》。要1992年的《环境保护法》第6编中规定了对转基因生物体向环境释放和向市场投放的管理措施。英国根据克隆手段的不同，对克隆人的违法行为者分别处以2～10年以下的徒刑。

丹麦于1991年6月了《环境与基因工程法》，全面规定了基因工程环境安全管理的目的与适用范围、转基因生物的批准和监督以及有关行政处罚、申诉等内容。如果查明转基因生物对环境、自然和人体构成危害，有关管理部门可临时限制或禁止已获批准转基因生物的使用或销售。根据这一法律，丹麦环境与能源部还先后制定了转基因生物的研究试验、环境释放与上市销售、运输与进口等的审批许可和收费等规定。同年11月了《运输和进口转基因生物法令》。

挪威于1993年了《转基因生物的生产和使用法（简称基因技术法）》和《与生物技术应用有关的药品法》。制定《基因技术法》的目的是确保转基因生物的生产和使用，在伦理和社会等方面是公正的，是符合可持续发展原则的，并不对环境和人体健康构成危害。该法的内容包括一般规定、封闭使用、谨慎释放、实施等，所有转基因生物的环境释放都需要实行风险评价和审批制度、上市销售要实行标识制度。根据该法，挪威于1998年颁布了《转基因生物运输和进口条例》，对转基因生物的进口、运输、标识、包装、事故与执行等作出了详尽的规定。如该条例明确规定，在运输中，在每一转基因生物的包装物上应以挪威语或英语标明含有转基因生物的物种名称、提供者与接受者的地址与电话，要求记录转基因生物的每一个环节，包括运输的时间、路线、交接和交付方式等。《挪威食品法》也规定了转基因仪器必须实行标识和审批制度，禁止含有抗抗生素基因的食品。2001年，为进一完善综合性生物安全法律法规体系，挪威专门成立了独立的生物多样性法规委员会，其秘书处设在环境部。

在动植物基因资源保护方面，德国于1985年颁布了《品种保护法》、《联邦物种保护条例》等；在生物基因资源的安全性管理方面，德国先后制定了《重组DNA分子实验准则》（1977年）、《基因技术法》、《基因技术安全条例》、《胚胎保护法》等。德国新的生物技术法于1990年7月1日生效。该法的目的是预防生物技术的使用和其产品对人和环境构成的危险；对生物技术的发展和使用规定研究框架；对生物技术的科学技术可能性提出主张。该法规定，只有获得生物技术许可证的设施才能利用和生产GMOs.如果设施符合法律规定的各种条件，则许可证必须授予。此外，许可证设施内的所有生物技术操作还必须获得特别许可。许可程序与妨害控制的法规类似，包括公开听证会。生物技术设施和生物技术操作必须服从政府机关的严格监督，所有有关安全的事故必须向有关机关报告。生物技术操作可分为四类：没有危险、低度危险、一般危险、高度危险。法律对每种生物技术操作规定了不同的安全措施，实施生物技术的联邦法令将对此作出详细规定。生物技术运营者要对GMOs造成的损害负责，损害赔偿金的最高数额为1亿6千万马克。

在1992年以前，法国对基因工程微生物的排放没有作出限制性规定，但这些行业必须听取基因工程委员会的建议。基因工程委员会依据微生物及其生产工序的危险性对其作出分类，生物分子工程委员会就利用生物技术工序生产的物质的使用和基因工程微生物的排放提出建议。在生物基因资源的安全性管理方面，法国于1992年颁布了《控制遗传物质被改变了的机体的使用和扩散法》。法国对违反克隆人禁止法令者判20年以下徒刑。

瑞典制定了《基因技术法》（1994年）和《基因技术活动条例》等生物安全法规。1999年实施的综合性《环境法典》在第13章中对转基因生物的安全问题作了专门规定，在第2章、第14章也有生物安全和生物技术产品的规定。瑞典还制定了有关转基因生物封闭使用和环境释放的实施条例。

由于生物安全特别是转基因生物安全涉及到许多新的科学技术领域，为了谨慎起见，目前欧盟国家对其管理一般实行综合性的、多部门的管理体制和严格审批制度。例如，在丹麦，转基因生物的封闭使用、环境释放和上市销售均由环境与能源部主管（该部所属的森林与自然保护局具体负责转基因生物的管理工作），相关申请由其批准，食品、农业和渔业部及卫生部等部门参与动物和人体等方面的风险评估。对转基因生物研究、环境释放和上市销售的申请，森林与自然保护局需征求50多个管理与科研机构和非政府组织的意见，并通报欧盟成员国，在综合各方面的反馈意见后，向环境与能源部提出审批意见，再由丹麦议会的空间规划和环境委员会作出最终审批决定。在挪威，环境部负责本国履行《生物安全议定书》和欧盟生物安全指令等事务的统一监督和协调，该部设有专门的办事机构，除依据《基因工程法》实施统一管理外，还具体负责转基因活生物的管理，同时负责协调有关生物安全的16个部门，如渔业部、卫生和社会事务部、农业部、外交部、贸易和工业部、食品管理局、农业检验检疫局、生物技术专家咨询委员会等。在瑞典，形成了环保部门统一管理和各部门分工负责的管理体制，如环境部所属国家化学品检验局负责转基因微生物的管理，国家渔业委员会负责转基因水生生物的管理，国家森林委员会负责转基因森林树木的管理，国家农业委员会负责转基因动植物的管理，国家食品管理局负责转基因食品的管理，医药产品管理局负责转基因医药产品的管理。瑞典环境部所属的国家环境保护局和一个由议员、科学家和法律专家等组成的独立的基因技术咨询委员会，在生物安全管理中承担综合协调、监督和咨询的职能，各部门的决定必须通过瑞典基因技术咨询委员会的咨询，向环保局事先征求意见或事后备案，接受环保局的监督。

2.欧盟有关生物安全的法规

除了全球性生物安全条约外，还签署了不少区域性国际生物安全条约或法律性文件。例如，1979年9月19日签署的《欧洲野生生物与自然界保护公约》要求缔约国承担严格控制引进非原生物种的义务。《关于地中海特别保护区的巴塞罗那公约附加议定书》（1995年6月10日）规定，禁止引进可能对公约使用范围内的生态系统、生境和当地物种造成有害影响的物种。

欧共体早在1984年2月就建立了一个生物技术委员会，负责协调共同体内生物技术政策；在1986年曾召开各国有关官员讨论有关生物安全问题。

欧盟有关生物安全的法规较多，其中欧共体《关于转基因微生物的封闭利用的指令》（1990年4月2日，第90/219/ EEC号指令）、《关于对环境谨慎引入转基因产品的指令》（1990年4月23日，第90/220/EEC号指令，又译为《关于谨慎释放转基因产品的指令》[24]）和《关于从事转基因生物工作人员安全保护的指令》是生物安全领域的三个重要法规，对成员国应用有关转基因生物体作了统一规定，其目的是保护人体健康和环境。

《关于转基因微生物的封闭利用的指令》规定了有关转基因微生物封闭利用的管理措施，主要包括：对转基因微生物进行分类；事先评估转基因微生物封闭利用对人和环境的影响；遵守有关惯例和安全卫生规则；向政府主管当局报告首次利用转基因微生物的设施的情况；保存有关记录资料并向有关人员事先通报转基因封闭利用情况；就有关活动制定应急计划，采取应急措施，进行现场检查。

《关于对环境谨慎引入转基因产品的指令》规定了为研究和开发目的将转基因生物引入环境，以及为商业目的将转基因生物投向市场的管理措施；规定成员国成立有法定资格的权威管理机构，并承担审查和实施的责任。前者主要包括：事前向有关成员国的有关当局通报有关情况，如转基因生物的情报、受纳环境的状况、被引入的转基因生物与受纳环境的关系、监测、控制、废物处理和应急计划；在引入前必须向主管当局通知该引入活动对人体和环境的影响，并应得到有关主管当局的书面批准；公众咨询，欧共体委员会与成员国之间的情报交流。后者主要包括：就投入活动对人体和环境的影响进行风险分析；有关产品必须遵守欧共体的产品立法；有关产品包装和标志的建议；如涉及新产品，生产者和引入者都必须单独通知主管当局；向主管当局通知拟投入的转基因生物的资料及其他有关资料；在投入市场前必须向主管当局通知该投入活动对人体和环境的影响，并应得到有关主管当局的书面批准。为了保障转基因生物产品上市的安全，该指令规定了一套有关审批投放申请的国际决定程序。成员国主管当局在收到有关变基因生物产品投入的申请或通知后，应将该通知连同主管当局的意见呈报给欧共体委员会；欧共体委员会在收到有关材料后必须立即抄送给所有成员国的主管当局；如果没有成员国反对，则该投入成员国的主管当局应以书面文件批准该投入并报告其他成员国和欧共体；如果某成员国对投入表示反对，且不能达成一致意见，则由欧共体委员会按规定程序对该产品投入作出决定。该程序最终可要求欧共体理事会以“有限多数表决”就该投入作出决定。如理事会同意该产品投入，则该国主管当局可发出书面批准，且不必再通知就可以在市场流通。如某成员国有可证明的理由认为经批准的产品构成对人体健康和环境的危险或威胁，则可暂时限制该产品在该国领土上的使用和销售。该指令规定，基因工程的每一次微生物排放都必须取得许可，但商业性排放（指向市场投放由基因工程微生物组成或含有此微生物的产品）和实验性排放的程序不同；从1992年起，欧共体在其成员国实施关于基因工程微生物产品实验性应用和商业性应用的指令。

欧盟理事会于1998年6月16日辩论了《关于修改谨慎释放转基因产品的90/220/EEC指令的指令》[25]草案，议会于1998年10月对指令草案提出了意见。该指令确立了风险评价的共同原则，引入了试验性排放的分类制度。

欧洲委员会设立的欧洲生物多样性工作组曾多次发出警告说：欧洲的濒危动植物正以高出自然状况4倍的速度走向灭绝。为了保护易受损害的地区及动植物，加强对从北极圈到地中海盆地的保护区、进行网络化管理，欧盟相继制定了一系列有关保护野生物及其生境的法规。在1997年《关于共同体生物多样性战略》[26]中，提出将生物多样性纳入到有关的共同体的跨领域政策之中去，以实施《生物多样性公约》的战略。

2001年2月14日，欧洲议会通过一项关于转基因生物生产和销售的新规则，对如何标明、检测转基因的食物、饲料、种子、医药制品等方面作了更为严格的规定。根据新规则，在植物基因中加入抗菌素的做法会在未来8年中被分阶段淘汰。

三、中国生物的安全问题和生物安全法

（一）中国的生物安全问题

目前，我国环境、生态和资源安全的形势相当严峻。中国资源总量是大国，人均占有量是小国，资源利用效率是弱国。中国资源组合不够理想、后备资源不足、人均占有量少，环境污染严重、治理赶不上污染速度，资源相对紧缺、供需形势严峻，是一个环境特点突出、环境问题相当严重的国家，在生态安全问题方面也不例外。

中国有多种多样的生态系统，是世界上三大动植物基因库之一。我国是世界上主要开展转基因生物开发的国家之一，在部分领域已经形成相当的生产规模。到2000年，全球用于转基因作物种植的面积达4420万公顷。中国转基因作物种植面积达50万公顷，居世界第4位，有6种转基因植物已被批准商品化。[27]同时，我国也是世界上生物多样性破坏比较严重、生物安全问题比较突出的国家，高等植物中濒危或接近濒危的物种4000～5000种，约占总数的15～20%，高于世界10～15%的平均水平。在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中，我国有156种，约占总数的1/4.据世界银行1997年完成的报告，仅测算中国大气污染和水污染带来的对人体健康、农林渔业及其他损失每年达540亿美元（约4320亿元人民币）。

根据早期统计资料，截至1970年，原产世界各地引种到我国来的植物837种，录属于267科，约占我国栽培植物的25～33%.据对我国农田、牧场、水域等生境的初步统计，目前我国已知的高等植物种类为3万种，已知外来有害植物约有100种。例如在我国南方普遍发生为害的水花生、水葫芦就是在二十世纪50～70年代作为有益植物人为推广种植的。[28]中国也是遭受外来物种入侵严重灾害的国家之一，据统计，松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫严重发生与危害的面积在我国每年已达150万公顷左右。美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等农业入侵害虫近年来每年严重发生面积达到140～160万公顷。一些境外入侵害虫对我国生物多样性和农业生产所造成的巨大威胁，已经到了难以控制的地步。1994年入侵我国的美洲斑潜蝇，目前发生面积100多万公顷，每年的防治费用就需4.5亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574亿元人民币。[29]例如，飞机草与紫茎泽兰（Eupatorium adenophorum Spreng），原产中美洲，大约于二十世纪初从中缅、中越边境传入我国云南南部。现已广泛分布于云南、广西、四川等很多地区，仅云南就有2470万公顷。它们以密集成片的单优植物群落出现，大肆排挤本地植物、影响栽培植物生长、堵塞水渠，阻碍交通，目前已经严重威胁到我国的生物多样性关键地区之一──西双版纳自然保护区内的许多物种的生存和发展。紫茎泽兰含有的毒素容易引起马匹的气喘病，因而严重危害当地畜牧业的发展；紫茎泽兰在开花时能引起人的过敏性疾病，农民下田沤肥时引起手脚皮肤炎，当地百姓称之为烂脚草。据调查，紫茎泽兰传入四川凉山州后，仅10余年（约从1990～2000年）就侵占各类草地43.9万亩，合计损失牧草5.17亿公斤，造成经济损失2100万元人民币。又如，我国云南洱海原有22种土著鱼，包括味道极为鲜美的大理弓鱼等8种洱海特有鱼种。二十世纪60年代，人们为了追求渔业产量，陆续起向洱海投放了高产的青、草、链、鳙等家鱼，并混入一些杂鱼鱼种。由于这些外来杂鱼具有很强的适应能力、竞争能力，它们迅速繁殖，很快挤占了土著鱼的生存空间。到90年代，大理弓鱼等8种洱海特有鱼种几乎面临灭绝。

（二）中国生物安全法的概况

中国政府十分重视生物安全问题，自1979年9月13日五届人大常委会第十一次会议原则通过《环境保护法（试行）》后，我国的环境立法和环境法制建设发展很快，目前环境法已发展成为一个内容丰富、功能齐备、结构合理、数量繁多的环境法体系。到2000年，我国已经颁布6部环境保护法律，9部自然资源法律，30多部环境保护与资源管理行政法规，30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类环境标准，600多地方环境保护、资源管理法规，其中包括诸如《植物新品种保护条例》（1977年）、《农药管理条例》（1997年）、《农业转基因生物安全管理条例》（2001年）等有关技术性环境安全的政策文件和法律法规。我国《标准化法》（1988年）明确规定：对工业产品的安全应制定标准；制定标准应当有利于保障安全和人民的身体健康，保护消费者的利益，保护环境。《植物检疫条例》（1992年5月13日）及《植物检疫条例实施细则》（1995年2月25日）、《进出境动植物检疫法》（1991年10月30日）及《进出境动植物检疫实施条例》（1996年12月2日），对防止引进外来物种和动植物病虫草害具有重要作用。《食品卫生法》（1995年通过）含有防止食品安全问题的内容。

为了加强对转基因产品的管理和法律控制，1993年12月24日国家科委了《基因工程安全管理办法》，1996年7月10日农业部了《农业生物基因工程安全管理办法》，2001年5月9日国务院第38次常务会议通过了《农业转基因生物安全管理条例》2001年5月23日国务院总理朱?基签署第304号令公布。自《农业生物基因工程安全管理办法》施行以来，农业部从1997年3月至1999年12月共受理6批农业生物基因工程体及其产品安全性评价申请260项，批准205项。其中批准商品化生产33项，批准环境释放74项，批准中间试验98项。

《农业转基因生物安全管理条例》（2001年5月23日国务院总理朱?基签署第304号令公布）规定了农业转基因生物的管理体制：国务院农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作；国务院建立农业转基因生物安全管理部际联席会议制度，由农业、科技、环境保护、卫生、外经贸、检验检疫等有关部门的负责人组成，负责研究、协调这一工作中的重大问题。它规定该条例的目的是为了加强农业转基因生物安全管理保障人体健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，促进农业转基因生物技术研究。《条例》对农业转基因生物的科学研究与试验提出了如下要求：从事农业转基因生物研究与试验的单位，应当具备与安全等级相适应的安全设施和措施，确保农业转基因生物研究与试验的安全，并成立农业转基因生物安全小组，负责本单位农业转基因生物研究与试验的安全工作；从事农业转基因生物试验的单位在生产性试验结束后，可以向国务院农业行政主管部门申请领取农业转基因生物安全证书；中外合作、合资或者外方独资企业在中华人民共和国境风从事农业转基因生物研究与试验的，应当经国务院农业行政主管部门批准。《条例》对农业转基因生物的生产、加工作了如下规定：单位和个人从事农业转基因生物生产、加工的，应当由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门批准；农民养殖、种植转基因动植物的，由种子、种畜离、水产苗种销售单位依照条例规定代办审批手续；审批部门和代办单位不得向农民收取审批、代办费用；经营转基因植物种子、种畜禽、水产苗种的单位和个人，应当取得国务院农业行政主管部门颁发的种子、种畜禽、水产苗种经营许可证，并建立经营档案；《条例》还对违反规定从事农业转基因生物研究试验、生产加工销售以及进出口等情况，制定了相应的罚则。如发现农业生态环境存在危险时，国务院农业行政主管部门有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书，销售有关存在危险的农业转基因生物。

在全球环境基金和联合国环境规划署的支持下，中国已完成《生物安全国家框架》的编制。

科学资料表明，人体基因大约有10万个左右，其中1万个左右是致病基因。人体基因研究将彻底揭开人类生、老、病、死之谜，导致基因治疗和基因制药等产业的兴起。美国最近授予专利的两个人类基因的发现已经带来巨大的经济效益，一个关于肥胖的基因其专利实施许可费为3千万美元，另一个关于哮喘的基因其专利实施许可费高达9千万美元。中国有56个民族，有许多完整的家系，对人类基因组的研究极为有利。由于人类基因的发现和应用具有极大的经济价值，一些国家正在就中国人的地方病、易感染病进行研究，并偷取相应的基因资源，如血液、器官、毛发乃至尸体。争夺人类基因已经在国际上成为“一场没有硝烟的战争”。为了有效地保护和利用我国的人类基因遗传资源，促进平等互利的国际使用和交流，国务院办公厅于1998年6月10日转发了科学技术部和卫生部制定的《人类遗传资源管理暂行办法》，明确规定了获取遗传资源的申报、审批程序，采集、出口等环节的监控、审核办法，建立了申报登记、出境审批、证明书等制度，成立了中国人类遗传资源管理办公室。

（三）对加强我国生态安全立法的思考

目前我国虽然已经制定若干有关生物安全的法规政策文件，但总的看来，与国外生物安全立法发达国家相比，我国的生物安全立法的法规级别较低且缺乏专门性的生物安全法律或行政法规，有关生物安全的立法体系还很不健全、有关防治生物安全问题的制度和措施还不够得力，与我国面临的相当严峻的生物安全问题很不相称。为了防止生物安全问题、搞好生物安全工作，笔者认为，应该从如下几个方面加强我国的生物安全法制建设：

1.逐步建立健全生物安全法规体系

目前我国生物安全立法滞后的现象已经制约了生物安全工作的健康发展，应该加快立法步伐。为此，应该制定有关生物安全的立法计划，抓紧制定综合性的《生态安全法》或《环境安全法》，分清轻重缓急地制定专门性的生物安全条例或生物技术（基因工程）安全条例，以及克隆技术管理条例、引进外来物种管理条例、人体基因管理条例、转基因生物体进出口管理条例、生物技术成果越境转移管理办法、生物工程环境影响评价和安全评价办法、生物安全标准管理办法等法规。

2.通过制定法律政策文件，明确防止生物安全问题的原则。根据各国的有关法规，除了共同性的法律原则和环境保护原则外，防止生物安全问题的特有原则主要是：公共安全保留原则，即以公共利益为最高利益，从生物安全和人体健康出发去限制和控制生物技术及其产品；风险预防原则或谨慎原则，即采取预防措施防止出现生物安全问题，如果遇到严重的或不可逆转的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止生态恶化；适度控制原则，即将对生物技术和转基因生物体的法律控制与有关科学研究结合起来，既要有效地防止生物安全问题又要促进生物技术的健康发展；全过程控制原则，即对生物技术和转基因产品从计划、设计、试验、生产、运输、销售、选种等全过程进行全面而有重点的管理。

3.应该逐步建立健全防止生物安全问题的制度和措施。除了一些共同性的环境保护制度外，应该通过立法建立健全如下制度：生物技术风险评价制度；转基因新产品开发审查制度；生物工程环境影响评价制度；生物技术开发和转基因产品生产许可制度；转基因产品标签制度；转基因产品越境转移通报检查制度；生物技术和转基因生物体的信息收集、交流和制度等。应该努力建设一批高科技、高质量、高效益、低污染、生态化的生物技术试验区、转基因产品生态工业园区。

4.建立健全科学的管理体制，强化对生物安全的监督管理。目前我国有关生物安全管理的部门较多，国家环境保护总局、农业部、科技部、劳动人事部、卫生部、国家安全部等部门都有不同程度地介入。为了加强对生物安全的管理，应该实行统一监督管理与部门分工负责相结合、中央监督管理与地方政府监督管理相结合、政府监督管理与公众参与相结合的原则，明确一个部门行使统一监督管理权，统一协调各有关部门和各级政府的生物安全管理工作。同时要加强生物安全监督管理部门的机构建设、队伍建设和监督管理设施的现代化建设。

注释：

[1]题目： 本文是司法部重点研究项目《生态安全法律问题研究》的科研成果之一。

[2] 蔡守秋是教育部人文社会科重点研究基地（国家环境保护总局武汉大学环境法研究所）的所长，武汉大学、福州大学、湖南大学法学院的教授、博士生导师。中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长。

[3] 全国人大环境保护委员会办公室编：《国际环境与资源保护条约汇编》，中国环境科学出版社1993年版），第146页。

[4] 绿野：“改变作物遗传基因引发的一场国际环保官司”，《世界环境》1998年第4期第25页。

[5] 胡连荣：《转基因技术危害野生物种》，《中国环境报》2001年12月15日。

[6] 钱迎倩：《生物技术的潜在危险》。2000年9月5日《中国环境报》。

[7] 蔡方：《转基因食物，请缓行》。载于2000年3月11日《中国环境报》。

[8] 同前，第15页。

[9] 转基因技术是指针对生物的某些特性，以突变、植入异源基因或改变基因表现等方式，对某类生物进行遗传因子的修饰，使其具备或增强此特性的生物技术。

[10] 转基因工程，是指通过现代科技，抽取某种生物的基因，转移到不同的物种身上，从而创造出前所未有的新品种的工程技术。

[11] 转基因有机物或被改转基因的生物，简称为转基因生物（GMOs），有人译为基因改变生物（genetically modified organisms），又译为基因复制生物 （genetically manipulated organisms）。

[12] 蔡方：《转基因食物，请缓行》。载于2000年3月11日《中国环境报》。

[13] 钱迎倩：《生物技术的潜在危险》。载于2000年9月5日《中国环境报》。

[14] 七木文章：《转基因冲击生态？》，《中国环境报》1999年5月5日。

[15] 参看《生物安全：科学发现和议定书的必要》，载于马来西亚第三世界网络主编的：《第三世界的复兴》（英文版），1996年第65、66期合刊，第19 ～20页。

[16]例如，2001年8月美国众议院通过了禁止克隆人的法案；英国政府于2001年11月22日公布了一项新法案，明确规定禁止通过克隆技术复制人类个体，该法案于11月29日获得下院批准，英国高级法院已认定克隆人是违法行为；联合国教科文组织1997年的“基因项目和人类权利”宣言宣布禁止克隆人。中国科技部副部长程津培在2001年10月22日召开的联合国教科文组织《生物伦理：国际挑战》科技部长圆桌会议上发表演说时指出：中国政府非常重视生物技术的发展，支持生物技术的研究和开发，支持以治疗和预防为目的的人类胚胎干细胞研究，同时也密切关注由此带来的生物伦理和生物安全问题；但是，中国坚决反对克隆人，认为各种克隆技术的研究和应用都不能违背国际公认的生物伦理的基本原则，支持制定有关禁止克隆人的国际公约。（以上参看新华社2001年11月26日电，武汉晨报2001年11月27日）

[17] 引自2000年12月8日《武汉晨报》世界新闻版，晨报综合消息《基因武器：20克灭掉全人类》。

[18] 第55届联合国大会第201号决议，国际生物多样性日由原来的每年12月29日忙乱为5月22日。

[19] 姬刚：《中国：敲响生物入侵警钟》，《中国环境报》2001年5月24日。

[20] 李恒远、张联：《加强生物安全管理是我国环保工作的重要内容》，《中国环境报》2001年8月8日。

[21] 李立华：《灭种动物的墓碑越来越多》，载于2000年9月2日《中国环境报》。

[22] 张小青：《墨西哥总统福克斯下令，保护彩蝶越冬林》，《中国环境报》2001年12月5日。

[23] 全国人大环境保护委员会办公室编：《国际环境与资源保护条约汇编》，中国环境科学出版社1993年版。

[24] Dir. 90/220 on the deliberate release of genetically modified products：[1990] O.J.L117/15.

[25] Directive Amending Directive 90/220/EEC on the Deliberate Release into the Environment of GMOS.

[26] Communication on the Community biodiversity strategy.

[27] 杜岩：《转基因生物安全性的法律控制》，《中国环境报》2001年5月25日。