经济体制改革的目标精选(九篇)

第1篇：经济体制改革的目标范文

【关键词】政府公权;行政体制;行政改革;政治改革

改革开放20年来我国行政体制改革理论进展,对于切实推进21世纪我国行政体制改革具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间,是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务,明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。实际上,行政体制改革是政治体制改革的有机组成部分。政治体制改革在总体上难以推进的情况下,行政体制改革便从政治体制改革中剥离出来进而取得自己独立地位。因此,将行政体制改革从政治体制改革中剥离出来,既有利于推进行政领域自身的发展,也可以适应经济体制的变迁,从而带动政治体制变革。这也是由我国具体历史条件所决定的。

中国的行政改革是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。所以,行政体制改革应从外源式转向内源式,从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的:“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。

建国以来的行政改革大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段,各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约,而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。其中民主和效率之间的张力尤为明显。与此相应,行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类,关键在于科学把握两者的主次秩序。

行政效能的提高有赖于政府权力在结构DD功能上的合理化,构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标,在此目标下,对行政权力结构的合理化和功能的合理化,即“机构改革”和“职能转变” 。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组,主要是行政体制形式上的变革;行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化,是行政体制的内在变革。

这种对行政职能转变与机构改革的内外关系的分析,较之单纯的机构改革无疑是一个认识上的进步。虽然在1988年提出政府职能转变以后,机构改革获得了深层次的动力,但由于政府职能转变的目标并不明确,机构改革也受到了各种阻力,因而无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。这实际上是至今尚未彻底解决的根本问题。

因此,行政体制改革的关键是要促进政府权力结构――功能的协同发展,在我国当前就是要形成机构改革和职能转变良性互动机制。在职能定位、机构设置以及管理方式等方面,有效地加强政府的宏观调控。同时,由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约,行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革,都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响,尤其是经济体制改革的决定性作用。

在不断推进行政体制改革的进程中,随着政府职能转变目标的提出,改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部,又从行政体系外部反射到行政体系内部。表明在行政体制改革的进程中,必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。形成功能的良性互动机制。因此,必须重视政府权力功能双向合理化及协同发展。

行政体制改革难题及对策是综合配套改革。需要从以下几个方面来做:

首先,经济体制、行政体制和政治体制三大改革之间未能形成良性的互动关系,经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的深入发展。因此,行政体制改革的深化必须与市场经济的进一步推进和国家-社会二元化、党政分开、政企分开、依法治国等改革协调进行,行政体制改革应取得上下两个体制环境优化配套。而目前模糊的社会主义市场经济体制模式、不完全的市场经济发展和政治体制改革的滞后,对行政体制改革的发展形成了障碍。

其次,由于受外部环境的影响,行政体制改革存在着“不配套”和“不适度”的问题。不利于中国“政府主导型”行政体制改革的推进;中央集权过度,影响地方积极性的发挥,行政体制改革的贯彻缺乏彻底性。不适度的行政体制改革无法实现改革过程中的“帕累托改进”,而只能使历次改革彼此消解,使改革停留于循环往复的同水平状态。

最后,行政体制改革面临机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻,构成了行政体制改革的最大阻力。

目前我国外部环境比以前有了显著的改善,但在具体的实施过程中遇到很多困难:人员分流、“翻牌公司”、精简对象的具体标准以及精简后的管理整合等。行政体制改革形成的阻力具体概括:(1)利益和权力调整产生的阻力;(2)习惯和官本位意识产生的阻力;(3)对行政体制改革的不确定性而产生的阻力;(4)依赖性而产生的阻力;(5)曲解而产生的阻力等。

中国行政体制改革要走出目前的困境,关键是要进行主动的综合配套改革,而首当其冲的则是配套改革,为行政体制改革创造良好的外部环境。

行政体制改革和政治体制改革协同前进具有战略性和长远性。因此,在推进行政体制改革的同时,必须要借以政治体制改革措施的相应协调、配套和保障。在社会转型过程中,经济的发展、利益的分化、民众政治参与期望的提高等新因素,会与政治体制之间形成冲突,为避免矛盾的激化,必须相机进行政治体制改革。

行政体制改革“上下结合部”不是简单的“经济――行政)政治”的机械顺序,因为在具体的改革实践中,由于行政体制改革本身就是政治体制改革的一个子系统,政治与行政之间具有密不可分的联系;同时,由于中国行政体制与经济体制之间高度统合的性质,经济与行政之间存在着未完全分化的关系;再加上经济、政治与行政三者之间的客观互动联系,因此,在行政体制改革的实际进程中,有一个改革的边界,即行政体制改革谋取与经济体制改革和政治体制改革互相配合。

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第2篇：经济体制改革的目标范文

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治―行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本―效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望――访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革――行政体制改革――政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济――行政――政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体――行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。

有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入――转换――输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应――不适应――变革――又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡――不平衡――平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。

但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激――回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本?盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）

现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。

行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨

确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。

从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：HerbertKaufman:"AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower",PublicAdministrationReview,V.29January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当?斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。

虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治――行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构―功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能――完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

行政体制改革的方案设计：结构――功能协同发展取向

行政效能的提高有赖于政府权力在结构――功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）

上述体制改革思路的形成经历了一个漫长而曲折的过程，这从我国行政体制改革的实践当中可略见一斑。我国在相当长的时间里行政体制改革一般以机构改革为外现形式展开，建国初期至80年代中期，中国行政改革主要是调整中央与地方关系及在政府规模上做文章，改革的主要内容是下放权力及政府机构和人员的精简。这就是说以前我国的行政改革基本上是围绕政府的权力结构展开的，无论是下放权力还是精简机构，都没有跳出这一范畴，因为精简机构明显是政府内部结构的一种规模变化；而下放权力意味着政府权力自上而下地流动，也只是政府内部上下权力结构的调整。以往历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，原因就在于计划经济体制没有变动，行政改革难以触及管理体制本身，外延式的机构改革跳不出“精简――膨胀”循环往复的“怪圈”。同样，对于下放权力，学术界的批评之声也未间断过，所谓“一收就死，一放就乱”就反映了人们的一种普遍看法。特别是改革开放以来的权力下放，在学术界产生了较大争论。持赞成观点的人认为它调动了地方的积极性，促进了积极发展。但更多的学者认为其中带来的问题是十分严重的，特别是中央和地方财政收入和支出的“倒挂”现象。

正是在经历了体制改革的理论与实践的种种磨难之后，学术界开始对以往单纯精简机构的改革方案进行了否定。与此相呼应，有的学者也逐渐认识到，单纯的下放权力也不是行政体制改革的良方，甚至也非经济体制改革的方向。这种认识在80年代后期就已经形成。有经济学家曾总结了两种改革的基本思路，不仅涉及到经济改革，而且也关联到了行政改革。第一种思路认为：(1)传统社会主义体制的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性；(2)改革的要旨，在于改变这种状况，充分调动地方和生产者的积极性；(3)调动积极性主要靠下放权力来实现。第二种思路则认为：(1)旧体制各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源；(2)对于高度社会化的现代经济而言，唯一可能有效代替行政命配置资源方式的，是通过有宏观管理的市场制度来配置资源；(3)因此改革要以建立生产性市场制度为目标同步配套地进行。就政府功能而言，前一种思路即旨在调节中央和地方权力关系的“下放权力”，后一种则是旨在从计划经济转向市场经济的“转变职能”。无论从理论上还是从实践上来看，第二种思路显然优于第一种思路。所以，80年代以来的“权力下放”的改革，虽然在某种程度上起到了调动地方积极性和搞活经济的作用，但无论从经济发展，还是从政治发展看，其负面效应都是十分巨大的，是一种短期行为。（注：参见胡伟：《经济转型中的政府整合：政治体制改革的维度》，《社会科学战线》，1995年第2期。）

于是，学术界开始认识到了转变政府职能对于我国行政体制改革的重要性。以往大规模机械改革和权力下放效果不佳的原因，正在于计划经济体制的严重束缚以及由此形成的对行政职能调整的忽视与回避。单纯地把注意力集中于机构的增减和人员的精简或权力下放，以求一时的行政机构的“消肿”效果，而没有同时进行政府职能的转变，因而从根本上是无效的。1982年开始的大规模机构改革，由于经济体制改革未全面展开，无法促动政府职能的转变，改革以机构的再度膨胀告终。同时由于权限改革过程中央权力下放过多，造成地方分散，机构改革因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了行政体制改革的主题，也成为了学术界的共识，并被赋予了非常的重要性。例如，有的学者认为职能转变是行政体制改革的内在主题，机构改革是行政体制改革的外在主题，两者是目标与手段的逻辑关系，职能转变是机构改革的前提。（注：参见于景文：《略论市场经济中的政府职能转变》，《天津社会科学》，1999年第3期。）

这种对行政职能转变与机构改革的内外关系的分析，较之单纯的机构改革无疑是一个认识上的进步。但把职能转变和机构改革之间的关系看作是目标与手段的关系，则又忽视了在当前中国特定的历史条件下机构改革应有的重要意义，这是因为，“在结构――功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”（注：胡伟：《政府过程》，第296页，浙江人民出版社，1998年版。）从实践上看，单纯的转变政府职能的改革思路也收效甚微。1988年我国在进行行政改革时就提出了转变职能的新要求，但至今政府职能也没有在总体上转变过来，很多企业仍未真正掌握经营的自，一些政府部门仍然在对经济活动进行不正当的干预。这在我国还没有决定建立市场经济体制之前还有情可原，在当前社会主义市场经济的条件下，就显得很不正常了。虽然在1988年提出政府职能转变以后，机构改革获得了深层次的动力，但由于政府职能转变的目标并不明确，机构改革也受到了各种阻力，因而无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。这实际上是至今尚未彻底解决的根本问题。

可见，历次行政体制改革之所以没有跳出恶性循环或者是孤掌难鸣的“怪圈”，就在于缺乏行政权力结构和功能两方面改革的有效互动，以及行政结构和功能改革的自身目标不够明确。目前学术界对行政体制改革的重点从机构改革发展到职能转变，并提出了结构合理化和职能合理化的理论，这是一个很大的进步，但似乎对行政结构与功能之间的互动关系，或者机构改革与职能转变之间的互动关系，缺乏明确的论述。实际上，转变职能和改革机构应该是行政体制改革同一向度上同等重要、密不可分的两个方面。机构改革需要职能转变的内在推动，职能不转变，就必然需要原来规模的机构和人员作载体，机构改革就不可能彻底展开；同样，职能转变也需要机构改革的外在推动，机构人员不调整，就必然会固守原来的各种政府职能，职能转变难以有实质性的进展。因此，职能转变与机构改革是互为动力、互为前提和互为保障的互动关系，这也是行政体制改革从体制的全方位进行改革的内涵所在。

因此，行政体制改革的关键是要促进政府权力结构――功能的协同发展，在我国当前就是要形成机构改革和职能转变良性互动机制。党的十四大提出行政体制改革，特别是十五大后进行的行政体制改革，主要是围绕适应市场经济的要求，把机构改革和转变职能相提并论，积极推进两个层面的行政权力机制的调整。（注：这里所讲的“机构改革”仅指国家行政机构的改革，不包括立法、司法等其它国家机关的机构改革。党的十四大同时提出行政体制改革和机构改革，原因在于机构改革包括了非行政机构的改革。行政体制改革本身即有行政机构改革的内容。）近年来社会主义市场经济体制的逐步确立，是实现转变职能的重要条件，也为政府职能的转变提出了新的客观要求。正像有的学者所看到的，由于1993年开始的行政体制改革是与社会主义市场经济体制的目标选择同时进行的，因此，在职能定位、机构设置以及管理方式等方面，在有效地加强政府的宏观调控方面，很快暴露出一些不足。特别是从1994年至1997年几年间，中国经济发展所经历的从高速度、高通货膨胀到高速低胀的转变，以及在此期间政府在实践中对宏观经济形势的有效控制所积累的一些成功经验，迫使中央再一次作出行政体制改革的选择。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第37页，中州古籍出版社，1998年版。）目前，按照九届人大一次会议批准的机构改革方案，从中央到地方的各级政府机构改革正进入全面实施阶段。这次从中央到地方的大力度的机构精简方案，可能为转变政府职能提供结构上的支撑；同样，这一机构改革也只有与转变职能协同进行，才能取得稳固的效果。这是我国行政体制改革实现结构与功能的良性互动的一个可能的历史契机和开端。同时，由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，尤其是经济体制改革的决定性作用。

在不断推进行政体制改革的进程中，随着政府职能转变目标的提出，改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部，又从行政体系外部反射到行政体系内部。从理论和实践上看，行政体系内部的改革任务主要是政府职能定位（主要是建立政府调控体系）、机构调整（包括一些事业单位的机构调整）、中央政府与地方政府权限调整、干部人事制度改革（建立和完善国家公务员制度）、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化等；行政体系外部的改革任务主要是党政关系优化（党政分开）、政府与企业权责关系的改革（政企分开）、政府与社会（包括社会中介组织）关系的理顺以及政府与市场之间功能的界分等等。从行政体制改革本身目标和内涵而言，内部改革是主体任务，外部改革是对内部改革的配套和服务，同时也限定了内部改革的范围和有效性。（注：不同学者对行政体制改革内容框架的具体归纳有所不同。一般把行政体制改革的内容界定在行政体系内部，只在提出解决行政体制改革现有困境或涉及行政体制改革未来趋向时，才把行政体系外部的改革任务纳入行政体制改革的内涵之中。（参见顾杰：《中国当代的行政体制改革》，《党政干部论坛》，1996年第8期；刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革――20世纪末叶中国政府的行政体制改革》，《政治学研究》，1996年第1期。）这种关系的复杂性，完全是由行政体制改革“上下改革结合部”的特殊地位所决定的。它表明在行政体制改革的进程中，必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。政府机构改革和职能转变是不可分离、不分先后的统一体，这呼唤着行政结构――功能的良性互动机制的形成。因此，学术界应当重视对政府权力的结构――功能双向合理化及协同发展的研究。

行政体制改革难题及对策：综合配套改革势在必行

在现代化建设特别是经济体制变迁的驱动下，我国的行政体制改革取得了一定的进展。但随着改革开放的深化，走向改革深水区的行政体制改革遇到了来自各个方面的阻力，各种矛盾错综复杂，这导致了现阶段行政体制改革渐进性、艰巨性和过渡性的总体特征。从学术界近年来的讨论来看，现阶段行政体制改革的难题可归纳为以下三个层面。

首先，在宏观层面上，经济体制、行政体制和政治体制这三大体制改革之间未能形成良性的互动关系，经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的纵深发展。一些学者指出，行政体制改革有其客观的“动力系统”，新时期中国行政体制改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。（注：参见汪永成：《社会转型时期中国行政发展的动力系统分析》，《行政论坛》，1997年第7期；齐明山：《试论行政体制的结构与政府机构改革的动力》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此行政体制改革几乎缺乏自动力机制，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力，同时需要政治体制改革提供更多的政治权威支持，这造成了中国行政体制改革的适应性特征，经济体制改革和政治体制改革的状况对行政体制改革具有客观上的决定性。然而，由于中国目前市场经济的发展水平总体较低，而且在不同区域和不同行业的发展很不平衡，行政体制改革的外部关系也远远没有理顺，市场经济体制的不充分性和行政体制改革外部关系的不清晰性对行政体制改革构成了严重的制约。另一方面，正如有的学者指出的，“我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。”（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）例如，中国社会主义法制事实上存在着政策和法律两种社会行为规范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于弥补政策法基础上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基础上的“一元法制”过渡”。但在目前的过渡时期，两法之间的权威冲突加剧，规范效力扭曲，行政体制改革的法制环境阻力加大。（注：朱光华：《政府经济职能和体制改革》，第385-386页，天津人民出版社，1995年版。）

因此，学术界已经认识到，行政体制改革的深化必须与市场经济的进一步推进和国家－社会二元化、党政分开、政企分开、依法治国等改革协调进行，行政体制改革应取得上下两个体制环境优化的配套。而目前社会主义市场经济体制模式的模糊性、市场经济发展的不充分性（或过渡性）和政治体制改革的滞后性，对行政体制改革的发展形成了障碍。正像有学者所说的，“社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性是必然的。这不能不对行政体制改革产生制约作用。”同时，“建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政府的职能交给政府，把属于企业的自还给企业。把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主公民社会的成长和市场机制的完善。”（注：汪永成：《中国行政改革的阻力：来源分析与消解策略》，《理论与改革》，1999年第1期。）

其次，在中观层面上，由于受外部环境的影响，行政体制改革存在着“不配套”和“不适度”的问题。所谓“不配套”，主要指机构改革与职能转变之间的不配套以及由此形成的机构改革与工资制度改革、人事制度改革、财政体制改革、价格体制改革以及国有企业经营机制转变等环节之间的不配套。行政体制改革不仅需要其他领域的改革相配合，而且它本身就是一个系统工程，如果改革不能上下左右协同进行，其结果只是原有矛盾在行政体系内部不同层次和环节之间的转移和滞留，而不能得以彻底消解。局部性的改革只有一时之效，但难有长久之功，这本身就是行政体制改革的一大难题。所谓“不适度”，主要指行政体制改革在政府职能调整、政府机构调整以及行政权力纵向调整上的失度，从而导致政府职能运行处于“膨胀失调――紧缩调整――再膨胀失调――再紧缩调整”的反复之中，导致政府机构改革无法越出“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的恶性循环，导致中央与地方的两难处境，多次出现权力在中央与地方之间“下放――上收――再下放――再上收”的非制度化情况。（注：柳群：《中国行政管理体制改革中的“失度”与“适度”问题思考》，《广西社会科学》，1993年第3期。）尤其是不规范的中央与地方关系，要么导致地方分散主义，形成“诸侯割据”，严重削弱中央政府应有的整合能力，从而不利于中国“政府主导型”行政体制改革的推进；要么导致中央集权过度，影响地方积极性的发挥，从而也不利于行政体制改革的彻底贯彻。不适度的行政体制改革无法实现改革过程中的“帕累托改进”，而只能使历次改革彼此消解，使改革停留于循环往复的同水平状态。因此，行政体制改革的发展应从分散的职能改革、机构改革和权力调整转向权力、职能和机构相复合的机制性改革，从外延式的局部调整转向内涵式的整体推进，形成政府权力的结构――功能协同发展的局面。

最后，在微观层面上，行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。行政体制改革的既定目标往往在行政人员的微观层面上遭到大幅度的扭曲或置换，行政体制改革的力度也往往在机构改革和人员分流事项上受到尽可能的弱化。行政体制改革在微观操作层面上的严重受阻，原因在于行政体制改革内生的“政府悖论”：政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。对政府及其行政人员而言，行政体制改革是一种外源式的自我手术，是基于外部压力下的自我改革，它要求政府对其自身的结构、功能和权力进行限定，对其自身的活动以及方式进行约束，这势必会在一定程度上触及、震动或破坏有利于政府及其人员的既有权力――利益格局，行政体制改革的阻力因此而产生。

学术界已对行政体制改革的阻力予以具体分析。有的学者指出，从现阶段的机构改革看，虽然相应的外部环境比以前有了显著的改善，但在具体的实施过程中遭到的难点很多，主要包括人员分流问题、“翻牌公司”问题、精简对象的具体标准问题以及精简后的管理整合问题等。（注：潭湛明：《关于我国机构改革的经济学思考――难点与对策》，《社会科学家》，1998年第5期。）还有的学者进一步把行政人员对行政体制改革形成的阻力具体概括为五个方面：(1)基于利益和权力的调整而产生的阻力；(2)基于习惯和官本位意识而产生的阻力；(3)基于对行政体制改革的不确定性而产生的阻力；(4)基于依赖性而产生的阻力；(5)基于曲解而产生的阻力等。（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此，行政体制改革的进一步发展，必须加大政治权威的外在推动力，以督促行政体制改革在政府机构和人员调整方面的进展；要在坚持行政体制改革渐进主义的主体发展模式的同时，对于一些遭遇阻力特别大的改革领域和改革环节，可以有选择地进行局部的激进主义突变；行政体制改革的内容也可以包括行政系统的功能再设计、结构再设计和行为再设计三大方面。缓解行政人员对于行政体制改革的阻力，应该在推进机构改革和职能转变的同时，向行政人员传输改革意识，培育行政人员支持改革的心态、观念和行动。（注：参见任晓：《中国行政改革》，第16-23页，浙江人民出版社，1998年版。）

从以上分析不难看出，中国行政体制改革要走出目前的困境，关键是要进行主动的综合配套改革，而首当其冲的则是宏观层面的配套改革，为行政体制的改革创造良好的外部环境。这正如有的学者说的，“行政生态环境是行政体制改革的外部条件，也是一切行政活动赖以生存和发展的空间。行政生态环境与行政体制改革之间不仅存在着一定的互动关系，而且在很大程度上又制约着行政体制改革的发展”。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第18页，中州古籍出版社，1998年版。）特别是经济体制改革的复杂性和政治体制改革的滞后性作为环境因素，对行政体制改革形成了较严重的阻力。一方面，经济体制改革的阶段性发展对行政体制改革具有决定性的影响作用。如果在经济基础层面上未发生明显的改革转型，行政体制改革就无法有实质性的进展。另一方面，政治体制改革的滞后会构成行政体制改革的严重羁绊，行政体制改革需要政治体制改革优化外部条件。因此，作为“上下改革结合部”的行政体制改革的进程，既是其自身上下联动的发展过程，更应是三大体制改革相互配套的协同发展过程。

在这个问题上，学术界更加关心的是行政体制改革与政治体制改革的关系。对此，目前学者们存在着两种不同的看法。第一种看法主张行政体制改革先行于政治体制改革的政治发展模式。有人从政治与行政的分离关系、国外发达资本主义国家以及部分发展中国家（例如东亚）行政改革的成功经验出发，主张中国的政治发展模式应是行政体制改革优先，认为中国的政治发展应该分两步走，第一步实施行政体制改革，第二步推行政治体制改革，行政体制改革可以成为当前中国政治发展的战略重点和首要任务。（注：田穗生、李广平：《政治发展模式选择与行政改革》，《社会科学》，1993年第4期；臧乃康：《论政治发展中的行政改革――兼论行政改革与政治改革的关系》，《社会科学》，1994年第3期等。）这样可以避免形成政治权威危机，具有较高的政治稳定效应，又可以顺应社会经济发展的要求，并认为最终可以完成政治体制的整体转型。这一政治发展的战略序列在特定的历史时期和特定的条件下具有某种合理性，它一方面适应了经济体制改革向上层建筑提出相应变迁的需求，另一方面为当时无所着手的政治体制改革寻找到了一个切实可行的突破口。

第二种看法则主张行政体制改革和政治体制改革的并行模式，以真正实现改革、发展与稳定的统一。有学者指出，中国缺乏国家与社会之间二元性分离，行政体制改革缺少经济自由民主前提，“单纯以行政改革优先为重，忽视政治改革，在现今阶段，……从科学判断而言，不利于中国市场经济和多元社会的发展及现代化战略的实现，从而也不利于国家政权的稳固。”“政治改革是治本，行政改革是治标。只有通过政治改革来强化、优化对政府的监督制约，才能较好地保证行政改革和经济改革的既定目标之实现。”（注：李峻登：《中国政治发展：行政改革与政治改革地位之权重》，《行政论坛》，1995年第2期。）行政体制改革优先对于适应经济体制改革要求具有直接意义，但从官员寻租屡禁不止等一系列现象而言，政治体制改革对于实现经济自主、政治稳定和社会发展具有根本性意义。而且，考虑到行政体制改革的其它方面，如中央与地方政府间权力的划分与配置、决策体系和过程的改进等都与政治体制改革密不可分，没有政治体制改革成果的支持，行政体制改革将不可能持续深入。

总的来看，主张行政体制改革和政治体制改革协同前进的观点更加具有战略性和长远性。虽然政治与行政体制改革并行可能触及的领域和关系较多，引发的矛盾也可能比较复杂，但改革无法绕开一些症结问题。随着改革的深入展开，政治体制改革滞后，在直接牵制行政体制改革的同时，也从根本上阻碍了经济体制改革的推进。因此，在推进行政体制改革的同时，必须要借以政治体制改革措施的相应协调、配套和保障。在社会转型过程中，经济的发展、利益的分化、民众政治参与期望的提高等新因素，会与政治体制之间形成冲突，为避免矛盾的激化，必须相机进行政治体制改革。如何在经济体制改革和行政体制改革推进的同时加大政治体制改革的步伐，是当前行政体制改革无法回避的实质性问题，其关键在于揭示新的改革向度和设定新的改革路径，这在现阶段的理论上和实践上都已有日益强烈的呼应。超级秘书网

第3篇：经济体制改革的目标范文

摘 要:党的十六大确立了在本世纪头20年全面建设小康社会的目标。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标;积极稳妥地推进政治体制改革,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要途径和直接动力。坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,必须从全面建设小康社会的客观需要出发,与人民政治参与积极性不断提高相适应,积极稳妥地推进政治体制改革。

关键词:政治体制改革;民主政治;政治文明;全面建设小康社会

中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)11-0037-05

从新世纪开始,我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。如果说作为现代化建设第二步战略目标的“小康社会”主要是一个经济发展目标,那么,“全面建设小康社会”则是一个经济、政治、文化、社会全面发展的目标。改革是强国之路,是中国特色社会主义发展的动力,也是全面建设小康社会的动力。在新世纪新阶段,我们要实现“全面建设小康社会”的目标,必须继续推进改革,包括政治体制改革。政治体制改革是全面建设小康社会的重要政治保障和政治动力。

一、发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标;积极稳妥地推进政治体制改革,是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要途径和直接动力

在十六大报告中阐述全面建设小康社会的目标时明确指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”[1]553发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,就是要通过各种途径和方式,实现政治主体文明素质的提高、政治关系的改善和协调、政治意识的科学和进步、政治结构的创新和优化、政治制度的革新和完善、政治行为的理性和有序等。[2]

党的十六大之所以把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标,从根本上说,是由人类社会发展规律、社会(广义)文明结构特别是社会主义社会发展内在要求、社会主义现代化建设目标和全面建设小康社会客观需要决定的,反映了我们党对人类社会发展规律和社会主义现代化建设规律认识的不断深化。

人类社会的发展是在各种矛盾特别是社会基本矛盾的运动中实现的,有其内在的规律。生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑,生产关系和上层建筑又反作用于生产力和经济基础。“社会的物质生产力发展到一定阶段,便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成了生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更,全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[3]32-33由此推动人类社会的发展。

马克思主义所揭示的人类社会发展规律,清晰地向人们展示了社会形态的结构:“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系,即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构,即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[3]32与之相应的是,文明的结构也必然地表现为物质文明、政治文明、精神文明和社会(狭义)文明的统一。

马克思主义的这些基本原理,科学地阐明了经济、政治、文化、社会之间的辩证关系和社会发展的基本规律。正是以其为指导,我们党确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线,明确规定我们的奋斗目标是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。实践证明,我们党的基本路线是符合社会发展规律和社会主义现代化建设规律的。

社会主义现代化建设的目标和任务是多方面的。现代化的实现,归根结底取决于生产力的不断发展,物质文明的不断进步,而这种发展和进步,离不开政治文明提供的政治动力和政治保障,离不开精神文明提供的精神动力和智力支持,离不开社会文明提供的社会环境和社会保障。社会主义社会的发展,应该是物质文明、政治文明、精神文明和社会文明全面的发展,社会主义现代化建设,应该是经济、政治、文化和社会全面的建设,实现社会主义现代化的过程,必然是经济、政治、文化和社会全面进步的过程。

全面建设小康社会,是我国社会主义现代化的一个必经阶段。社会主义现代化的目标是多方面的,全面建设小康社会的目标也是多方面的。事实上,党的十六大确立、十七大进一步完善的全面建设小康社会的目标,也就是中国特色社会主义经济、政治、文化、社会全面发展的目标,是与加快推进现代化相统一的目标。全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面,就是要在中国共产党的坚强领导下,不断促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明的协调发展,推进中华民族的伟大复兴。

在政治文明建设方面,党的十六大确立的目标是:社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障,基层民主更加健全。[1]343十七大提出的新要求是:扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大,依法治国基本方略深入落实,全社会法制观念进一步增强,法治政府建设取得新成效,基层民主制度更加完善,政府提供基本公共服务能力显著增强。[4]15

全面建设小康社会之所以要把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为一个重要目标,还取决于全面小康社会的需要和政治文明的功能。全面建设小康社会,即“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”[1]343。显然,这样的小康社会,是社会的全面进步状态。在全面建设小康社会进程中,人们日益增强的民利要求,需通过丰富的民主形式和渠道来满足;各种社会规范的形成和调节机制,需要完备的法制来提供;各方面秩序的建立和维护,需要有效的政治控制和协调机制来维持;良性的社会结构,需要不断创新的政治机制来建构和维持;社会的生机与活力,需要通过合理而有效的治理方式来维持;公共权力的规范运行,需要通过一定的制度和机制来保证。[5]所有这些,都有赖于政治体制改革与社会主义政治文明的建设和发展。

众所周知,社会主义政治文明的建设和发展是在非对抗性的社会基本矛盾运动中进行和实现的,就其核心内容的建设和发展而言,它不是要改变社会主义的根本政治制度和基本政治制度,而是社会主义政治制度的自我完善和发展。这就决定了社会主义政治文明建设和发展的根本途径只能是改革,即政治体制改革。社会主义社会就是一个不断改革的社会。只有通过一系列合乎实际的、相互衔接的改革,才能克服生产关系和上层建筑中不完善的方面和环节,从而使社会主义制度不断发展、臻于完善。政治体制改革就是完善社会主义政治制度、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的根本途径。当然,改革与创新是密切相关的,从一定意义上说,改革就是创新,创新就要改革。

二、进一步深化政治体制改革,不仅是促进政治发展的必然要求,也是促进和保障经济、文化和社会发展的客观需要

社会主义社会是全面发展的社会,中国特色社会主义是全面发展的社会主义。进一步深化政治体制改革,不仅是促进政治发展的必然要求,也是促进和保障经济、文化和社会发展的客观需要。

首先,进一步深化政治体制改革,是促进和保障经济发展的客观需要。全面建设小康社会,最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展社会生产力。政治体制改革与经济体制改革是密切相关的。政治体制改革的基础是经济体制改革的客观现实;政治体制改革的过程是不断适应经济体制改革需要的过程;政治体制改革的目的之一是保障经济体制改革的成功。政治体制改革对经济发展的重要作用主要体现在三个方面:一是有利于促进和保障经济民主。社会主义市场经济既是法制经济,也是民主经济。在经济领域,没有市场经济主体在生产、经营、管理上的充分民利,就不可能充分调动和发挥市场经济主体的积极性和创造力,从而也就不能极大地促进经济的发展。而经济民主又是与政治民主密切相关的。发展经济民主,不仅有赖于经济体制改革的深化,更有赖于政治体制改革的深化、政治民主的发展来促进和保障。二是有利于促进和保障经济体制改革的深入进行。从根本上讲,政治体制改革和经济体制改革的目的,都是为了在党的领导和社会主义制度下更好地发展社会生产力,充分发挥社会主义的优越性。但是,经济体制改革的这一目的更为直接,而政治体制改革的这一目的则主要是通过促进和保障经济体制改革来实现的。这种促进和保障作用主要体现为:深化党和国家领导体制改革,从领导体制上促进和保障经济体制改革;深化行政管理体制改革,从行政管理体制上促进和保障经济体制改革;深化干部人事制度改革,从组织上促进和保障经济体制改革;发展社会主义民主政治,从主体上促进和保障经济体制改革;健全社会主义法制,从法制上促进和保障经济体制改革。所以邓小平在谈到政治体制改革与经济体制改革的关系时曾强调指出:“我们提出改革时,就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[6]176三是为经济建设和经济发展提供良好的政治环境。无论是经济体制改革,还是经济建设和经济发展,都需要有一个稳定、有序、和谐的政治环境。“没有安定团结的政治局面,不可能搞建设。”[6]199“没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”[6]284深化政治体制改革,改善和协调政治关系、创新和优化政治结构、改革和完善政治制度,将会为经济体制改革和经济建设、经济发展创造一个稳定、有序、和谐的政治环境。

其次,进一步深化政治体制改革,是促进和保障文化发展的客观需要。全面建设小康社会必须大力发展社会主义文化,建设社会主义精神文明。党的十六大提出,当今世界,文化与经济和政治相互交融,在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。要深刻认识文化建设的战略意义,推动社会主义文化的发展繁荣。十七大进一步强调,推动社会主义文化大发展大繁荣。政治体制改革对文化发展的重要作用同对经济发展的重要作用是一致的,也主要体现在三个方面,即有利于促进和保障文化民主;有利于促进和保障文化体制改革的深入进行;可以为文化建设和文化发展提供良好的政治环境。

再次,进一步深化政治体制改革,是促进和保障社会发展的客观需要。党的十六大报告在阐述全面建设小康社会的宏伟目标时,明确提出要使“社会更加和谐”。十七大进一步强调,社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。建设社会主义和谐社会同样是与深化政治体制改革密切相关的。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的构建是一项系统工程。在社会主义和谐社会体系中,政治系统和谐占据了首要的位置。政治体制改革是实现政治和谐的根本途径。从一定意义上说,政治体制改革所要改变的就是我国社会主义政治建设中的不民主、非法治的不和谐体制因素,以构建和谐的政治系统。在实现政治和谐的基础上,进而推动经济、文化和社会生活的和谐,达到构建社会主义和谐社会的目标。从中不难看出,政治体制改革是建设社会主义和谐社会不可或缺的助推器。同时,政治体制改革对建设社会主义和谐社会也具有重要的政治保障作用。

此外,进一步深化政治体制改革,也是有效遏制腐败的客观需要。

三、在全面建设小康社会进程中积极稳妥地推进政治体制改革,必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,坚持随着经济社会发展而不断深化、与人民政治参与积极性不断提高相适应

在全面建设小康社会的进程中,以市场为取向的经济体制改革的不断深入,客观上对政治体制改革提出了新的更高的要求。贯彻落实中央的部署,积极稳步地推进政治体制改革,营造有利于全面建设小康社会的政治环境,促进经济发展和社会全面进步,是党和国家目前面临的重要任务。全面落实这一重要任务,“深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。”[4]22

1.必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。各国国情不同,民主政治的发展道路和制度模式是多样化的。我们党坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际和时代特征相结合,在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的实践中,探索出一条适合中国国情、具有独特优势和强大生命力的中国特色社会主义政治发展道路。这条道路的主要内容包括:坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。这条道路以人民当家作主为出发点和归宿,规定了党和国家组织与活动的基本原则,是对人类政治实践经验的科学总结,闪耀着马克思主义民主理论的光辉。这条道路既有科学的指导思想,又有严谨的制度架构;既有明确的价值取向和目标要求,又有符合国情的实现形式和可靠的推动力量。中国特色社会主义政治发展道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分,符合中国国情,具有旺盛活力和广阔前景。中国特色社会主义政治发展道路是社会主义民主政治在中国的具体化,是我国发展社会主义民主政治的正确之路、成功之路、必由之路。坚持走中国特色社会主义政治发展道路,是确保国家统一、民族团结、社会稳定、人民安居乐业的必然要求,也是全面建设小康社会的根本的政治动力和政治保障。

2.必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[1]533坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,体现了中国特色社会主义民主政治的基本特点和基本原则。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。无论是发展社会主义民主政治还是建设社会主义法治国家,都是通过党的政治、思想、组织领导实现的。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民是国家、社会和自己命运的主人,也是宪法和法律所确认和保障的民主和政治权利的主体。人民依照法律规定,通过各种形式和途径,管理国家事务和社会事务,管理经济和文化事业。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持依法治国,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化,是人民当家作主最根本的政治和法律制度保障。只有坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,才能发挥各方面的优势,使中国特色社会主义民主政治臻于完善。

3.必须与经济社会发展和人民政治参与积极性不断提高相适应。党的十七大报告明确指出:“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应。”[4]22这一重要原则要求,是由政治体制在经济社会发展中的作用和人民在政治体制改革中的地位所决定的。在整个经济社会发展过程中,政治体制改革既是重要内容,也是强大动力。这就要求政治体制改革不能脱离经济社会发展的总进程,而必须同这个总进程相协调。这就决定了政治体制改革是一个不断深化的过程,要随经济社会发展和全面改革的推进而不断深化。人民是国家的主人,是包括政治体制改革在内的全面改革的主体。从根本上说,我们搞政治体制改革就是为了人民,即为了把人民的根本利益实现好维护好发展好。同时,推进政治体制改革又要紧紧依靠人民。要准确把握广大人民的政治意愿,努力适应人民政治参与积极性不断提高,充分发挥人民在政治体制改革中的主体作用。应清楚地看到,无论是同我国经济社会发展的新形势新任务相比,还是同广大人民日益增强的政治参与新期待新要求相比,我国政治体制都还有不少亟待改进和完善的方面和环节。必须根据十七大对政治体制改革提出的原则要求继续积极稳妥地推进。

4.必须贯彻落实科学发展观,全面体现科学发展观的要求。科学发展观是指导发展的世界观和方法论,是统领我国经济社会发展全局的科学理论,是全面建设小康社会的根本指针。政治体制改革作为全面建设小康社会的重要内容,必须坚持以科学发展观为指导。首先,必须坚持以人为本的政治理念。以人为本是科学发展观的核心,也是我们党的执政理念、指导方针和重要原则。“坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。”[7]坚持以人为本的政治理念深化政治体制改革,就要把人民的利益、愿望和要求作为最基本的依据。为此,必须健全和完善切实保障人民自由表达自己意志愿望要求、维护自己经济政治文化权益的各项民主制度、法律和程序。其次,必须坚持全面协调可持续的基本要求。全面协调可持续是科学发展观的基本要求。坚持全面协调可持续的基本要求深化政治体制改革,就要努力使政治体制改革与经济体制、文化体制和社会管理体制等各方面改革全面推进,并使各方面改革相互协调,从而推动我国经济、政治、文化和社会的全面协调可持续发展。再次,必须坚持为又好又快发展服务的目的。科学发展观的精神实质是要实现经济社会又好又快发展。坚持为又好又快发展服务的目的积极推进政治体制改革,就要围绕解放和发展社会生产力,适应物质文明、精神文明和社会文明建设需要,为经济社会又好又快发展提供强大的政治动力和坚强的政治保障。

参考文献:

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[2]邸乘光.关于社会主义政治文明问题的思考:上、下[J].合肥学院学报,2005(2、3).

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[4]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编:上[M].北京:中央文献出版社,2009.

[5]周平.政治文明建设与全面建设小康社会[J].社会主义论坛,2003(2).

第4篇：经济体制改革的目标范文

【关 键 词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国 情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。

有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。

但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“ 消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）

现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。

行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨

确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。

从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：Herbert Kaufman:"Administrative Decentralization and Political Power",Public Administration Review,V.29 January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能 力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。

虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向

行政效能

的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和 “职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）

第5篇：经济体制改革的目标范文

由于历史和现实的原因，改革重心长期聚焦在经济发展领域，思想解放的深度还没有更有力地触及到更深层次的经济体制内因和政治体制中去，毫无经验可循的社会主义市场经济体制改革也难免存在一些疏漏和问题。在这样的大背景下，各种对社会主义市场经济的不同看法和主张又开始骚动。

有的人只看到成绩，忽略了问题，认为当前的情况已经完美，不需要再进行深层次的改革，并将计划经济向市场经济转轨过程中的政府主导作用和金融危机情况下，作为应急措施的政府主导和市场管控笼统归结为“中国模式”加以宣扬。有的人只看到问题，忽略了成绩，将市场经济和配套体制改革不完善情况下产生的贫富差距过大、腐败现象严重、环境破坏等问题归咎于改革和市场经济本身，鼓吹回到计划经济的老路上去。在影响中国未来走向的中国共产党第十八次全国代表大会即将召开之际，这样的杂音更加甚嚣尘上，改革似乎再一次到了选择何去何从的历史关头。

面对各种议论，我们需要静心梳理已经走过的社会主义市场经济改革之路，了解社会主义市场经济的过去，才能更明晰它的现在，明晰它的现在才能正确地抉择社会主义市场经济的未来道路。总的来看，我国的市场经济体制改革是从农村到城市、从经济领域到其他各个领域全面展开的，这一历程大致可以划分为“目标探索”“框架构建”和“体制完善”三个阶段，我们已经成功走过“目标探索”和“框架构建”阶段，目前正处于“体制完善”的阶段。

改革的目标探索

自1978年党的十一届三中全会直到党的十四大确立我国实行社会主义市场经济体制，这是改革的启动和目标探索阶段。

改革首先从农村开始，逐步向城市推进；从开展改革试点开始，积累经验，再逐步推广；对外开放从兴办经济特区向沿海、沿江乃至内地推进。在农村改革方面，安徽等一些地区率先进行了家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营改革试验，这一改革取得了巨大成功，得到人民群众的普遍支持，随后推广到全国。在企业改革方面，开展了多种形式的国有企业扩大自试点，集体经济和个体经济逐步恢复和发展。在财税体制方面，推行两步“利改税”，逐步推进“划分收支、分级包干”的财政体制改革。在流通体制方面，废除了农副产品的统购统销制度，逐步培育农产品市场。1980年，决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

随着改革取得巨大成绩和人们对推进改革的共识逐步形成，1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，确定社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，改革的重点逐渐从农村转向城市，以搞活国有企业为中心环节全面展开。对国有企业实施了承包制、租赁制等改革措施，积极进行以厂长负责制、工效挂钩、劳动合同制为内容的企业领导、分配、用工等管理制度的改革，增强企业的内在活力。宏观管理体制方面，以宏观间接管理为目标，对价格、财税、金融、计划以及流通体制等进行改革。采取“调、放、管”相结合的方针，理顺商品和服务的比价关系；大幅度缩小指令性计划，改革银行组织体制；实行各种形式的财政包干制。同时，政治、科技、教育、文化等领域的改革也开始启动。开放沿海14个港口城市，开辟了一批经济开放区。

这个阶段改革的显著特征就是，市场经济的核心价值规律不断扩大在资源配置中发挥作用的范围，计划和行政命令则逐渐收缩管控范围，商品经济和价值规律的每一步迈进都使生产力获得极大的解放，使整个社会都充满活力。不过，改革措施虽然看似行云流水，但改革的推进却并非一帆风顺，在《中共中央关于经济体制改革的决定》中确立的商品经济、“七五计划”大幅缩小指令性计划、十三大报告厘清政府与市场的关系以及国有企业的股份制改造等几个关键节点都经历了激烈的争论。商品经济、股份制等等都曾被认为是资本主义专有，而取消指令性计划一度被攻击为颠覆社会主义。在当时这么困难的思想认识条件下，改革能够取得这么大的成功，得益于几个方面：

1.真理标准大讨论和十一届三中全会奠定的解放思想、实事求是的思想基础。因为有了这样的思想基础，理论上的争议和政策上的分歧都不会动辄因政治标签而被否定，大胆地试点实践为改革杀出了一条血路。

2.上下一心的改革共识推动了改革的快速推进。改革之前几近崩溃的国民经济和混乱的社会状态使所有人都认识到改革是唯一出路，即便在改革的具体政策、力度等方面存在分歧，但改革是最大的共识。改革又惠及全体民众，从农村先行启动的改革迅速解决了粮食紧张的问题，随后跟进的其他领域的改革也极大地促进了生产的发展，从干部到群众的生活水平都得到改善，极大地调动了广大人民的改革热情。

3.宽松的舆论氛围使改革的理论探讨敢于突破，主流媒体敢于刊发争议性的内容，许多优秀的改革论著不断出现在各种报章上，冲击旧的禁锢，解放思想，激发人的创新能力，使各方面的改革迅速完成理论上的准备。

4.高层领导具有坚定的改革决心和魄力。改革探索过程中迈过几个阻力极大的关键节点，与他们的坚定支持是分不开的。“商品经济”曾经五易其稿都未能写入《中共中央关于经济体制改革的决定》草案，如果不是当时几位领导人下定决心，“商品经济”就出不来。他们改革的魄力也是空前的，莫干山会议上青年人的建议、巴山轮会议上外国专家的分析都被当时的领导集体采纳接受，极大地推进了改革发展。

框架的初步建立

第6篇：经济体制改革的目标范文

1林业市场化改革现状

受市场经济初期单纯注重经济效益的影响，我国林业市场化改革中也发生了这样的情况。由于过于注重短期经济利益而忽略了长期经济效益，进而影响了林业市场化进程，同时也对我国生态环境产生了影响。严重者还导致了林区经济的滞后、严重影响了林场职工的生活水平与林场经济的发展。注重短期经济利益加快了林场的采伐，而后续种植缺乏科学的指导造成了经济“断带”的发生。林场经济断层的出现影响了林区经济的发展，同时也影响了我国林业市场化改革的脚步。针对这样的情况，我国林业市场化改革必须针对存在的问题进行科学的对策制定与执行，以此促进我国林业市场化改革目标的实现、促进我国生态环境保护目标的实现。

2林业市场化改革所面对的问题及对策

2.1林业市场化改革所面对的问题分析

我国林业市场化所面临的首要问题是原有市场化改革中林地的大规模占用。这一问题以短期效益为中心使得林场长期经济效益受到了影响。随着现代林业市场化思路的改变以及认识的提高，林场经营也思路也发生了改变。改变传统林区市场化改革中重取轻予的方式，加快了林业的恢复与改革。但是，林木的生长需要较长的时间，并非短时间可以改变的现状。这些都需要我国林业管理部门加快相关的指导与管理，以此保障我国林业面积与生态环境保护工作的开展、保障林区经济的可持续发展。长期以来林业单一的产业结构制约了林场经济的发展。而且，林业经营思路中缺乏复合型经济思想也影响了林业也影响了我国林业市场的改革。加上林业市场化改革进程慢，相关制度的完善以及宏观调控有待进一步加强等因素使得我国林业市场化改革受到了制约。我国林业生态效益起步较晚、长期忽视林业生态效益、现行林业管理体制的弊端以及传统经营理念等也制约了我国林业市场化改革的脚步。多种问题的出现以及相互作用使得我国林业市场化改革进一步缓慢、进而影响了我国林区经济的发展、影响了我国社会主义市场化经济的发展。

2.2林业市场化改革的对策探讨

2.2.1以林业管理机制而改革为基础，促进林业市场化改革的开展。为了实现我国社会主义经济体制的完善、实现我国林业经济与市场化经济的有机结合。我国应从林业管理体制的改革入手，明确林业资产价值、明确林业产权、明确资产化经营管理理念，以此为我国林业市场化进程奠定基础。通过林业产权制度与资产化管理制度的改革为突破口、实现林业产权的明晰，以此促进林业市场化改革的开展。另外，我国还应针对林业市场化需求对政府职能进行转变。以政企分离的方式作为林业管理体制改革的切入点，促进林业改革的实施。

2.2.2加快复合型林业经济技术的推广，促进林业长期经济效应的构建。在我国林业市场化改革中，多数林场为了短期效益忽略了长期经济效益。这一现状导致了林业市场化进程受到的影响、导致了林场经济发展的缓慢。针对这样的情况，现代林业市场化改革中加快林场复合经济发展技术的推广与应用。通过复合经济发展模式使传统林业经济理念下短期经济效益对林业发展的影响降至最低，以此为基础促进林业经济市场化的推进。例如，通过经济林与林下作物的种植促进林业经济的可持续发展、促进林木上长期内其他经济的辅助。如：林业种植中加强木耳、山珍的种植。通过经济林中大范围圈养山鸡、林木套种以及林农结合等技术方式实现林木采伐后与经济林种植间断层期的林场经济发展。通过多种技术方式促进我国林业市场化改革的开展。

2.2.3注重林业市场化改革中政府引导职能的发挥，促进我国林业市场化进程的加快。在林业市场化改革中，政府应充分发挥自身的引导职能。以科学的市场论证为基础、科学分析地域经济优势以及林业特点，以此为基础实现林业市场化改革脚步的加快。避免原有林业改革中政府部门知道不力造成的林业作物与产品滞销等情况的发生。以市场经济为导向进行林业种植品种、数量的分析与论证，通过这样的方式使林业市场化改革更加科学、更加符合市场经济需求，以此避免林场经济发展受到影响。根据林场所在地的土壤条件、气候条件等为基础，以现代生物学理论为重点进行林业作物引与种植的论证与试验，以此科学的指导林业市场化进程，促进我国林业经济与林业长期效益的实现。

2.3加快林业科学技术的研究与推广，促进林业市场化改革目标的实现

针对我国现代林业市场化改革中技术需求的现状，我国林业部门、林业科研机构应加快林业经济发展模式的探讨与分析。同时以技术研发为基础进行林业长期经济效益发展的研究。通过现代科学技术以及研究方式提出林业市场化经济所需技术条件，并针对其需求进行种植技术的研究。以林业经济长期经济效益为目标、运用林业技术进行短期效益与长期效益的有机结合，进而为林区经济的发展、林业市场化改革目标的实现奠定基础，促进我国林业市场化改革的推进。

3以民营资本促进我国林业市场化改革脚步的加快

民营资本是市场经济体制下的重要的组成部分，为了促进我国林业市场化进程、促进我国林业经济发展，在林业经济改革过程中应注重民营资本的运用。通过林业体制的改革为民营资本的进入奠定基础、为民营资本进入林业经济领域提供制度保障。在此基础上，以民营资本的经营目标、民营资本经营目的为要点促进我国林业市场化改革脚步的加快。通过民营资本利润最大化目标使林业市场化改革脚步得到加快，同时注重林业短期效益与长期效益的监控。避免民营资本进入后将短期效益作为重点而影响我国林业整体。同时，在民营资本进入中加强生态效益的监管。以民营资本进入促进林业市场化改革，并通过生态效益与林业短期效益、长期效益的监控保障我国林业生态环境，促进我国可持续发展战略的实现。

第7篇：经济体制改革的目标范文

关键词：货币政策；市场化；变迁；路径

我国经济体制改革过程中面向市场的一系列制度安排及制度结构的持续演进，成为推动经济发展的主要动力。货币政策作为这些制度安排及结构中的一项重要内容，随着改革的深入而逐步深化，体现了我国渐进式的市场化改革路径。研究我国改革开放以来货币政策的变迁路径，有利于理清货币政策的发展趋势，规避改革过程中的制度性风险，从而进一步完善宏观调控体系，推动市场化改革进程，因而具有比较重要的现实意义。

一、我国货币政策变迁的市场化路径回顾

我国中央银行在二十多年的改革开放实践中，初步形成了间接化的货币政策调控体系。可以说，中央银行货币政策体系的形成是以市场化为导向的经济体制改革的必然产物。本文首先从货币政策体系的各个方面，结合我国市场化导向的改革进程及经济金融演进的历史，对货币政策变迁路径做一简要回顾。

（一）货币政策目标的转变和确立

由于长期的计划经济体制，在20世纪80年代中期之前，我国尚无货币政策目标之说。1986年通过的《中华人民共和国银行管理条例》，首次将金融机构的任务界定为“发展经济、稳定货币、提高社会经济效益”，这可以理解为对货币政策目标的一个粗略表述。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出，我国货币政策的最终目标是“保持货币的稳定，并以此促进经济增长”，这是对多年来我国货币政策双重目标的重大改革。1995年的《中国人民银行法》为“价格稳定”的单一目标提供了法律依据，明确规定“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。这一货币政策最终目标转变的意义在于，它肯定了货币政策在市场经济中应当并且能够发挥作用，明确了货币政策对经济发展的贡献主要在于创造一个良好的货币环境。

20世纪90年代前期，在直接调控方式下，我国将信贷总量和现金发行量作为货币政策的中介目标。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》规定中介目标为“货币供应量、信用总量”。1996年，中国人民银行正式将货币供应量作为中介目标，开始公布M0、M1和M2三个层次的货币供应量指标。此后，现金发行量不再作为货币信贷计划中的控制指标。1998年，中国人民银行取消了对国有行业银行的贷款规模控制，继续编制贷款规模控制，正式编制基础货币规划，货币政策操作向间接调控迈出重要一步。

（二）我国货币政策工具的变革及演进

1.存款准备金制度的变革及演进

1984年，中国人民银行建立了存款准备金制度，当时制度设计的主要目的是集中必要的资金，平衡信贷收支、发放再贷款及政策性贷款的需要。1998年，中国人民银行对存款准备金制度实施重大改革，将原来各金融机构的法定准备金存款和备付金存款两个账户合并为准备金存款账户，健全了存款准备金的支付、清算和调控功能。自2003年9月至2008年6月，针对外汇大量流入的情况，中国人民银行先后20次提高存款准备金率，由6%提高至17.5%,发挥存款准备金工具冻结流动性的作用。

2.再贷款和再贴现工具的变革及演进

长期以来，中央银行贷款业务是我国中央银行调控基础货币的重要渠道。中央银行贷款从1984年开始发放，这些贷款投向农副产品收购、国家重点建设项目等重点领域，对经济发展起到积极作用。1997年以后，中央银行贷款的主要用于农业发展银行收购农副产品、资产管理公司剥离不良资产以及支持地方关闭资不抵债的中小金融机构。这种情况导致对国有商业银行的贷款余额更加迅猛地下降。再贴现业务始于1986年，由于诸多原因的限制，再贴现业务量在中国人民银行资产中的比重微不足道。

3.公开市场操作的变革及演进

伴随着1994年外汇管理体制的重大改革，中国人民银行公开市场也从外汇市场操作开始起步。2003年4月以后，中国人民银行将发行央行票据作为央行调控基础货币的新形势，通过发行央行票据收回银行体系多余的流动性。自2007年9月起，中国人民银行启动并逐步加大以特别国债为质押的正回购操作力度，搭配使用央行票据、特别国债等工具，灵活开展公开市场操作。公开市场操作目前已成为中国人民银行货币政策日常操作的重要工具。

4、利率工具的变革及演进

由于市场经济体制尚未成熟、金融市场不规范等诸多条件的限制，我国还不能完全实现利率的市场化及自由化，因而利率并不作为货币政策的操作目标或中介目标，而是货币政策操作的重要工具。1996年以来，利率市场化改革得以稳步推进。至1999年年底，已实现了银行间市场利率、国债和政策性金融债发行利率的市场化，先后简化了120种左右的利率种类和档次，在金融机构资产、负债业务中，受利率管制约束的比例由改革前几乎100%下降到51%和74%。

5.汇率政策的变革及演进

改革开放初期，我国汇率体制经历了官方汇率与市场汇率并存的双轨制时期。1994年1月，人民币官方汇率与市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。2005年7月，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率弹性显著增强，并保持在合理均衡水平上的基本稳定。

（三）我国货币政策传导机制的变革及演进

改革开放以后，经济金融领域的变革使得货币政策传导机制发生了重大变化。如金融组织体系不断健全、金融市场尤取得了较快发展、信贷资金管理体制及存款准备金制度的不断改进、利率市场化改革的稳步推进等因素，使依靠行政手段的直接管理（信贷计划贷款总额投资与消费物价与国民收入）转变为运用国际通行的依靠利率、公开市场操作等工具影响经济的间接管理（间接货币政策工具金融机构流动性货币供应量物价和国民收入）。

二、我国货币政策市场化变迁路径的特点

（一）渐进主义的变迁路径

同经济体制的变革相适应，我国货币政策体系遵循了一种渐进性的变革路径。这种渐进性的变革路径，在不触及经济金融 的核心问题及正常的经济金融秩序的前提下，采取非均衡的策略，由易到难，逐步放松管制，稳步推进。渐进式的变迁保持了改革的稳定性和连续性，降低了改革的摩擦成本，但同时也增大了改革的时间成本和实施成本。

（二）强制性变迁为主，诱导性变迁为辅

回顾我国近30年来的货币政策的变化，每一步重大变革都体现着政府自上而下强制性的制度供给。政府作为推动货币政策体系内诸因素变革的“第一行动集团”，出于确保国民经济快速增长、维护经济稳定、实现政府利益最大化等目的，在决定货币政策变革的取向、深度、广度、速度及战略选择等方面有着决定性的作用。但当改革一旦启动，其他方面的因素如各方经济利益的冲突就会对改革产生影响，如1998年中国人民银行的各地分行划区重组、重新设立，从某种程度上就是中央与地方博弈的结果，应当归为诱导性变迁的范畴。总之，货币政策体系的变迁是一个强制性变迁为主、诱导性变迁为辅的过程，两种方式互为交叉，相互作用，共同推动货币政策的演进。

（三）货币政策工具由直接走向间接

近30年的经济体制改革体现在货币政策领域的一个重要特征就是货币政策工具从直接走向间接。1998年我国央行取消对商业银行的贷款限额管理、2000年以来央行日益成熟的运用公开市场操作工具以及正在进行的利率市场化改革都是这一转变的重要标志。间接性的货币市场工具是依靠市场供求为基础来发挥作用的，具有更大的灵活性，对提高市场效率，优化资源配置，增强货币政策的有效性等方面都比直接管制具有更大的优越性。

（四）货币政策操作由封闭走向开放

随着市场化改革的逐步推进，我国经济金融的开放程度日渐提高，使货币政策操作从只考虑国内均衡转变为同时兼顾内外两个方面的均衡，同时不得不考虑货币政策的国际协调问题。在开放经济的条件下，货币政策操作在各种因素的作用下，货币政策将不完全有效，同时，操作的空间也受到挤压。如2003年以来，我国经济经历着流动性过剩和通货膨胀，在人民币升值及美元出于降息通道的背景下，利率工具完全失效，央行大量使用准备金工具和公开市场操作对冲流动性，效果也不甚明显。

三、我国货币政策进一步演进的方向

如前文所述，我国货币政策正沿着一条适应经济体制变革的市场化路径演进，由于报酬递增和自我强化机制的作用，遵循着这条路径，我国货币政策体系应会沿着以下几个方向改革、发展和变迁。

（一）稳步推进利率市场化改革，提高货币政策的有效性

以先易后难及渐进的原则，不断完善利率的市场形成机制，将现有的市场化利率与实体经济联系起来，增强中央银行对整个利率体系的影响效率，使资金价格能真正引导实体经济资源的配置。

（二）进一步完善人民币汇率形成机制，增强货币政策的独立性

根据蒙代尔三角理论，独立的货币政策、固定汇率、资本自由流动三者只能得其二。从我国现状来看，独立的货币政策必须坚持，因而下一步的改革目标就是进一步在坚持渐进、主动、可控的原则下健全面向市场，更加有弹性的汇率制度，并在更加远期的目标内实现资本项的可兑换。

（三）大力推进金融“基础设施”建设，畅通货币政策传导

货币政策的有效性取决于传导机制的效率。微观层面的金融企业改革、金融市场及支付清算体系的发展，有助于提高资金的运转效率，增强微观主体对货币政策工具反应的敏感度，从而提高货币政策操作效率，使货币政策传导更为顺畅。

（四）加强对经济金融运行的监测，提高货币政策的前瞻性和科学性

必须提高央行自身调查统计的科学性、有效性，对经济金融运行状况进行全面监测、科学分析和预测，以准确判断可能出现的通货膨胀和系统性金融风险，迅速反应，缩短政策时滞，增强货币政策决策前瞻性和有效性。

参考文献：

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第8篇：经济体制改革的目标范文

    [关键词] 邓小平;政治体制改革;执政能力

    [中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]1001-8999 (2012)d6-0073 -05

    邓小平是中国改革开放的总设计师。他领导和推动了中国经济、政治、文化、社会等各方面的改革。在邓小平的改革开放宏伟蓝图中,政治体制改革是一项重要内容。正因如此,在邓小平的改革蓝图中提及中国政治体制改革的内容,多达七十多次,而直接论述中国政治体制改革的动因、原则、目标、基本思路等内容也有三十多次。正如邓小平所言:“我们提出改革时,就包括政治体制改革。”不难看出,邓小平是在总结中国和世界经验教训基础上,从中国国情出发,积极探索中国政治体制改革的重大课题,为我们稳妥地进行政治体制改革制定了完善的总体战略,并提出了一系列明确的目标和具体的内容。这对于今天我们深化政治体制改革、提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会具有重要而又特殊的现实意义。

    一、政治体制改革的提出

    邓小平清醒地认识到中国政治体制存在的弊端,指出要发展社会主义民主政治,推动经济体制改革,实现社会主义现代化,就必须进行政治体制改革,政治体制改革的必要性和紧迫性同在。邓小平对政治体制改革紧迫性的认识是从总结“文革”的经验教训、领导关于真理标准的大讨论而开始的,具体体现在以下几个方面:

    第一,政治体制改革,必须重视民主的实现。对此,邓小平明确表达了他关于社会主义民主理论的基本命题,即“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”。换句话说,只有不断健全和完善社会主义民主政治制度,才能使人民享有真正的民主,充分调动他们建设社会主义的积极性。而阻碍社会主义民主实现的就是在党和国家现行的一些具体制度中还存在不少弊端。具体到微观层面,1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要报告,对政治体制改革的一些具体问题作了精辟的论述。他在报告中总结了过去我们党和国家在政治建设方面的经验教训,指出过去我们所犯的错误归根结底在于制度不健全;深刻论述了我国政治体制存在的种种弊端,主要表现为官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和特权这样五种现象,尤其是“权力过分集中”的问题。邓小平强调要把剔除这些弊端和影响作为政治体制改革的一项重要任务。在经过长期“左”的思想束缚以后,他的这些论述,无疑是一石激起千层浪,对当时全国的政治界、思想理论界,对党内外、国内外都具有振聋发聩的作用。这篇纲领性的报告使人们清醒地认识到目前制度上的缺陷,打破了长期以来对社会主义政治体制的单一认识,表现了他作为一代伟大政治家在政治上的清醒和对国内国际形势的准确把握。“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”这实际上表明了政治体制改革是实现社会主义民主的必由之路。1987年,随着党的十三大的召开,党代会报告中正式提出了“进行政治体制改革,就是要兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治”。落实到目标上面,包括了长远目标和近期目标两项。前者是要建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制;后者则是要建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。这是一条清晰的路径。因为历史经验表明,我国传统政经合一的制度使得任何一种体制都不可能单独地取得突破,而且从本质上讲,政治体制改革是使政治体系得以充分伸展的途径。所以,“改革,应该包括政治体制的改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志”。

    第二,政治体制改革是经济体制改革的内在需要。邓小平深刻地指出: “改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”他同时强调: “只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。”这一系列理论观点充分阐明了政治体制改革与经济体制改革相互依赖的紧密联系。邓小平指出:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”因而,政治体制改革的重要性和紧迫性是不言而喻的。

    第三,政治体制改革是实现社会主义现代化的客观要求。邓小平在深刻总结历史经验的基础上指出,进行社会主义现代化建设必须集中力量发展生产力,而集中力量发展生产力必须首先摆脱高度集中的政治体制的束缚。这就需要对政治体制进行改革。为此,邓小平指出:“如果现在再不实行改革,我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”

    正是基于对政治体制改革重要性和紧迫性的认识,20世纪80年代中期,邓小平多次从加快推进经济体制改革的需要出发,突出地强调了政治体制改革必须“提上议事日程” (仅1986年就提过9次)。根据邓小平的意见和建议,中国共产党中央于1986年成立了中央政治体制改革研讨小组。在反复研究和多方论证的基础上,《政治体制改革总体设想》(初步方案)得以形成。这实际上为中国的政治体制改革描绘了一幅宏伟的蓝图。

    实践证明,政治体制改革的提出是时代的要求。即使是到了改革开放三十多年后的今天,政治体制改革仍是势在必行的。当代中国,社会主义市场经济已深入人心。社会主义市场经济在不断激发人们的竞争意识和进取精神、充分调动人民群众的主观能动性的同时,更是推动了经济社会的发展和人们文化程度的提高。与此同时,经济地位的改善、经济利益的满足之后,人民群众的政治参与意识及政治参与能力也得到了相应的提高,人民群众对政治体制改革的要求也越来越迫切。这是因为,市场经济所倡导的公开、公平、自由、平等、竞争等一系列价值通则,与社会主义民主的本质属性具有天然的联系,它必然会被引进到当代中国的政治生活和社会生活中去。另一方面,经济社会的深层次矛盾也逐步显现,使得人们更加呼唤政治体制改革的逐步深入。毋庸置疑,顺应形势发展的要求,改革和建设中国式的民主政治制度势在必行。

    二、政治体制改革应具有“中国特色”

    邓小平认为,中国的政治体制改革必须根据中国的实际情况进行,并且要具有中国的特色。他强调必须“根据自己的特点,自己国家的情况,走自己的路。我们既不能照搬西方资本主义国家的做法,也不能照搬其他社会主义国家的做法”。这条路,就是中国特色的政治发展和民主政治建设之路。民主政治的特点是强调民主,民主不是资本主义所独有的,民主也是社会主义的本质要求。社会主义中国的民主应具有自己的内涵。我们讲的是社会主义民主,和资产阶级的民主存在本质区别。概而言之,西方的民主就是三权分立、多党竞选等等。“我们并不反对西方国家这样搞,但是我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”进一步来说,我们的人民民主制度与西方式的自由民主制度存在较大的区别。就思想基础而言,我们是以马克思主义的阶级理论和政党理论为基础,承认阶级的存在,认为不同阶级在国家政治生活中的地位是不同的,同时也承认民主主体间政党地位的阶级差别;就政治关系而言,我们强调的是中国共产党的领导与各民主党派的合作,中国共产党与各民主党派是执政党与参政党的关系;就政治格局而言,我们形成了中国共产党对于社会主义建设事业全方位的领导,国家政权机关在贯彻党的路线、方针、政策的前提下按各自的政治职能行使权力这样一种政治格局。新中国多年的政治实践表明,这种人民民主制度有它独特的个性和优势,是一种生命力旺盛的民主政治制度。虽然不一定具有普适性,但谁也不能否认其中国特色。

第9篇：经济体制改革的目标范文

建国之初，新中国经济经历了战争的创伤之后百废待兴，国家面临的首要任务就是重建与恢复国民经济，中央政府决定统一管理全国的财政收支、物资调度和现金管理，初步统一了全国的财政经济工作。1950年3月，当时的政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，规定国营企业的投资必须按照全国财政预算及中央财经委员会批准的各期支付数量来支付。之后，中财委陆续颁发了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，建立起全国统一的投资管理制度与基本建设计划。1952年12月，我国成立了国家计划委员会，把全部限额以上项目决策权和设计批准权进一步向高度统一的方向集中。

为了完成“一五”计划，1954年我国成立了国家建设委员会，进一步加强了中央对国家基本建设投资的集中统一领导。伴随着“一五计划”的实施，我国也初步建立起了以集中统一为主要特征的国有资产投资体制。这一投资体制的集中统一特性表现在以下几个方面：第一，投资项目的决策权与审批权集中于中央，实行指令性计划；第二，基础建设投资资金集中于中央，由财政统收统支、无偿划拨使用；第三，对投资实行从中央到各部委的管理制度；第四，基建物质由中央统一分配，实行计划调拨，施工力量由国家统一安排；第五，成立中国人民建设银行，统一办理基本建设拨款，并实施财政监督。

二、计划经济时期国有资产投资体制的演变

计划经济时期国有资本投资体制的整个历史过程可以分为“”时期(1958-1960年)、经济调整时期(1961-1965)、“”时期(1966-1976)、“拨乱反正”时期(1977-1978)等共四个时期，演变过程呈现出放权、集权反复改革的特点。

随着“一五”计划的完成，高度集中统一的投资管理体制实行一段时间后逐渐暴露出了一系列的缺点，过于集中的投资体制缺乏灵活性，不利于因地制宜地对国有资产投资进行管理，也难以调动部门、地方和基层单位的积极性。于是从1956年开始，国有资产投资体制开始酝酿改革。

“”时期，我国国有资产投资体制进行了第一次行政性分权改革。为了适应高指标、高速度的要求，投资管理体制由中央和各部门集中统一的“条条管理”制度转变为以地方管理为主“块块管理”制度；同时，国家下放了投资管理的部分权限，试行投资包干制度，即建设部门和施工单位在国家统一规定的范围内可以因地、因事制宜地修改和调整国家投资计划，自主调剂资金，改变了资金供应的办法；此外，国家还废弃了一批合理的规章制度，在一定程度上弱化了投资管理，并且取消了建设银行系的投资管理与监督职能，改归各级财政部门进行直接管理。因为受到当时错误思想的指导，“”时期的投资体制分权改革导致投资失控，造成一大批胡子工程，国有资产投资大搞重复建设、效率低下。

国民经济调整时期，国家认识到了“”的错误路线，国有资产投资重新向集中统一的体制回归。“”没有给中国带来国民经济的“赶超”发展，反而导致了国有资产投资的严重浪费，中央决定重新回复集中统一的投资管理体制。采取了如下主要改革措施：上收投资管理权限，取消基本建设地方财政包干的方式，恢复高度集中统一的投资体制；实行中央财政专项拨款制度，严格控制、严格规定基本建设的审批权限；恢复和重建国有资产投资管理制度；重新组建国家基本建设委员会和建筑工程部，恢复建设银行的建制。通过一系列的改革，集中统一投资与管理的制度重新建立起来，而且其集中程度超过了早期的投资体制，在国民经济调整时期发挥了重要作用。

“”时期，国有资产投资体制经历了第二次分权改革，进入全面混乱时期。时期的国有资产投资管理体制与我国政治、经济基本状况同样，都受到了巨大的破坏，组织管理体制基本处于崩溃的无政府状态。国民经济恢复时期的投资管理制度被全部否定，投资管理权限被迫再度下放给地方，地方又热衷于政治运动而基本不关注经济建设，国有资产投资体制陷入全面混乱与失控的状态。

“拨乱反正”时期，国有资产投资体制又回归到集中管理状态。“”结束后，混乱的国有资产投资体制在一定程度上得到了校正，中央开始整顿并回收下方的权限，开始了投资管理制度的全面重建工作。主要措施包括：对基本建设投资重新实现集中统一管理制度，要求所有的建设项目都重新列入国家计划，经过批准才能开工建设，以增强对基本建设投资的控制；加强对基本建设项目的分级管理、拨款监督与经济核算，重新确认了国有资产投资基本建设程序。从建国之初到改革开放前，我国国有资产投资体制经历了几次分权、放权周期性的变革，可以发现其中几次变革并非出于发展经济的实际要求，而是当时特殊背景下的历史产物，国有资产投资体制最后又回归到高度集中管理的制度模式下，计划经济体制也逐渐暴露出其固有的弊病，中国经济呼唤经济体制改革的同时，国有资产管理制度模式的变革也开始酝酿。

三、改革开放以后我国国有资产投资体制的演变

以1978年党的十一届三中全会召开为标志，中国进入了改革开放的历史时代，我国自此经历了翻天覆地的巨大变化，伴随着经济体制改革的逐步深入，国有资产投资体制共经历了4次大的历史变革，分别为初步探索阶段(1978-1987年)、实践推广阶段(1988-1991年)、深化改革阶段(1992-2003年)、进一步完善阶段(2004年-今)。

1.初步探索阶段(1978—1987年)

改革开放政策实施之初，国有资产投资集中统一、指令性计划和行政管理为主的体制已经暴露出其严重的弊端，并已经成为经济发展的严重障碍。为打破这一局面，1978年开始了国有资产投资领域改革的初步实践，这一阶段主要实行了基本建设拨款改贷款、扩大企业经营自、扩大投资渠道等多项制度改革。

这一阶段改革的基本内容包括：第一，中央和地方政府投资事权初步划分；第二，逐步形成投资主体多元化格局；第三，出现投资来源多渠道局面；第四，改进投资计划管理体制；第五，发展投资中介组织；第六，在建设实施领域引入市场竞争机制；第七，鼓励跨行业、地区和企业的横向投资流动和联合。

2.实践推广阶段(1988—1991年)

1988年，国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》。这一方案在总结前些年改革经验教训的基础上，针对投资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投资体制改革的基本任务和一系列推进改革的措施。具体措施如下：第一，明确了中央和地方政府的投资权责，对重大的长期的建设投资实行分层次管理，加强地方的重点建设责任。第二，明确投资资金来源，建立中央基本建设基金制度，将预算内基本建设投资按经营性和非经营性分别进行管理，保证重点建设有稳定的资金来源。第三，成立六大专业投资公司，用经济办法对投资进行管理。第四，建立证券交易市场，为发展直接融资创立条件。1990年和1991年，国务院批准在上海和深圳分别成立了证券交易所，为企业的投资开辟了新的资金来源。第五，颁布产业政策，加强以产业政策为核心的投资宏观调控体系。第六，明确企业投资权责，扩大企业投资决策权，使企业成为一般建设的投资主体。

3.深化改革阶段(1992—2003年)

以1992年初邓小平同志南巡讲话为标志，中国的改革开放向前迈出了重要而又坚实的一步。1992年底，党的十四次全国代表大会明确提出了建立社会主义市场经济的新体制，国有资产投资体制进入了深入改革的历史阶段，这一阶段的主要措施包括：

第一，实行建设项目法人责任制。为了改革原有的项目组织管理方式即建设项目指挥部制，建立起项目建设内在的自我约束机制，消除建设指挥部存在的种种弊端，以适应实行市场经济体制和建立现代企业制度的要求，从1996年开始，国家在基本建设大中型项目建设中推行建设项目法人责任制。

第二，实行项目资本金制度。为了解决建设项目全额负债搞建设，项目建成后因负债率过高而无法正常生产经营的问题，从1996年开始，我们开始实行项目资本金制度，对各种经营性固定资产投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产项目和集体投资项目，都必须按总投资的一定比例落实资本金后才能进行建设。资本金未达到规定比例的，不得进行融资筹资活动，项目不得批准建设。建设项目资本金由投资者认缴，可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作为出资。

第三，实行项目建设招标投标制。为了将市场竞争机制引入投资建设领域，实现对工程投资、进度、质量的有效控制，从1984年我们就开始逐步实行工程建设任务由行政分配向通过招投标竞争的转变。2000年，中华人民共和国《招标投标法》正式实施，随后国家计委又陆续颁布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等一系列相关配套的法规和规定。按照规定，凡大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目等等都要进行招标，其中全部使用国有资金投资或者国有资金占控股或者主导地位的，应当进行公开招标。

第四，实行工程建设监理制。1990年为了保证工程质量，进而加强对项目资金的控制，我们在工程建设中推行了工程建设监理制。实行工程监理制，由监理单位派出工程建设的有关专家进行施工现场监督与控制，并对隐蔽工程等关键性工程实行旁站，对保证工程质量起到了重要的作用。

第五，实行重大项目稽查特派员制度。为了加强对国家投资重大项目的监督，保证工程质量和国家资金的安全，提高投资效益，1998年国家建立了重大项目稽查特派员制度。2000年，国务院批准了《国家重大建设项目稽查办法》。重大项目稽查工作开展三年多来，查处了一批违法违规的项目和个人，对管理好的项目也给予了宣传表彰，从而对保证国家投资的安全和有效使用、加快建设进度、提高工程质量起到了积极的促进作用。

4.进一步完善阶段(2004年—今)

2004年，国务院正式颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，这是我国国有资产投资体制改革进入新的历史阶段的重要标志，这项改革的出发点，就是要合理界定政府投资职能，通过制定发展规划、产业政策，运用经济和法律的手段引导社会投资；就是要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立严格的投资决策责任追究制度。此次改革的措施主要有：第一，改革投资管理制度，确立企业的投资主体的地位，落实企业投资自。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。第二，合理界定政府投资范围，推行政府投资代建制。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。第三，改进投资宏观调控方式，协调投资宏观调控手段。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控；编制发展建设规划和专项规划；制定并适时调整投资指导目录；建立投资信息制度；建立科学的行业准入制度；第四，加强对投资活动的监管。建立政府投资责任追究制度；完善重大项目稽察制度；建立政府投资项目后评价制度；建立政府投资项目的社会监督机制。

四、结论

经过四次改革以后，我国基本建立起了较为完善的国有资产投资体制，其主要成就体现为以下几个方面：第一，实现了投资主体多元化、投资资金来源和投资方式的多元化；第二，企业投资主体地位得到确立，投资自扩大；第三，政府投资范围合理界定，政府投资项目实现市场化运作；第四，投资宏观调控体系得以建立和完善，调控方式和手段明显改进；第五，投资环境大大改善，社会资本投资领域放开和扩大。当然，改革之中也暴露除了一些问题，这些问题主要集中在以下几个方面：第一，推进投资体制改革尚存在体制障碍；第二，核准制和备案制没有得到真正落实；第三，政府投资责任追究制度亟待建立；第四，投资体制改革与其他相关领域的改革难以协调；第五，投资体制改革与宏观调控存在矛盾。因此，继续深化国有资产投资体制改革，建立完善的适合市场经济要求的新型国有资产投资体制仍然使我们面临的重要课题。

纵观国有资产投资体制改革的历程，其制度变迁呈现出综合性、依附性、行政性、渐近性与实践性等五个典型特征。按照新制度经济学关于制度变迁的一般理论，我国国有资产投资体制改革最主要的特征是以强制性制度变迁为主导的路径模式，政府在推动改革的过程中起到了最主要的作用；但强制性制度变迁也表现出到诸如违反一致性原则的局限性，既得利益集团可能会成为制度变迁的阻力，计划经济时期几次错误的体制改革证明了强制性制度变迁也可能对经济效率造成的损害，因此仍然需要建立更为完善和规范的制度体系来保证制度效率的实现。同时，整个过程体现出国有资产投资制度向资本属性的回归，政府逐渐从投资者、管理者与运营者合而为一的角色中逐渐转变为专注于投资与监督的角色，并从管制“缺位”与“越位”并存的局面中逐渐脱离出来，政府行为界限的合理界定是尊重资本属性的必然要求，只有在尊重市场机制的基础上进行资本运营，国有资本投资才能保证经济效率，从而使整个国有资产投资体制向着更有利于实现国有资产投资保值增值的目标不断演变。

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