民国时期的土地制度精选(九篇)

第1篇：民国时期的土地制度范文

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。 1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度

在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

参考文献

1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)

第2篇：民国时期的土地制度范文

中国农村制度创新的路在何方?众多的经济学家关注的重点是“与国际接轨问题”，他们广征博引，介绍发达国家的农村政策和制度，旨在为当前我国农村制度的创新提供范例。然而，恰恰是建国以来中国自身农村制度创新的历史经验教训没有受到应有的重视。诺贝尔经济学奖获得者诺斯，曾提出过制度变迁的“路径依赖理论”。他认为：人们过去对制度做出的选择，决定了他们现在可能的选择，制度变迁的路径选择是历史在起作用。因此，对当前我国农村制度创新问题的研究，根本的是要了解本国制度变迁的惯性和趋势，从以外国经验为基础的研究模式回到以本国历史道路为背景的现实选择上来。

 

一、中国农村制度变迁的历史回顾

 

没收地主的土地归农民所有，是中国共产党进行新民主主义革命的三大纲领之一。因此，在新民主主义革命时期(除抗日战争时期外)，在共产党领导的革命根据地，一直实行没收地主土地归农民所有的土地制度。全国解放后，中共顺沿了这一制度。1950年中央人民政府出台了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路”。这次土改运动是我国历史上规模最大，进行得最顺利、搞得最好的一次土改运动，农民不仅获得了土地的经营权，而且对拥有的土地可以自由买卖和出租。这一次中国农村制度创新的绩效，在随后几年的农业发展中得到了充分的体现。1953年同1949年相比，我国粮食产量由11318万吨增加到16392万吨，年均增长13％；棉花由44万吨增加到130多万吨，年均增长43％；油料由256多万吨增加到419多万吨，年均增长21％①，不仅迅速恢复、发展了农村生产力，而且为国家工业化起步奠定了基础。

   随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾。中国农村制度的再一次变革已无法避免。

   今天看来，当时制度创新的关键是要克服小农经济的局限性，要达到这一目标，可供选择的制度安排是多种多样的，完全没有必要非采取人民公社制度不可。比如，当时可以长期坚持互助合作制，在合作经济的体制下解决经营规模问题；亦可在家庭经营的基础上，通过强化社会服务，实现农业的产业化发展。

   促使当时中共作出人民公社制度安排的原因是复杂的。其中最主要的是当时领导人急躁冒进的“左”倾思想的指导。中共的理想是实现共产主义，即消灭私有制和剥削，实行财产公有。但这在马克思主义学说里，是未来生产力高度发展后才能实现的社会理想。在“左”的思想的指导下，党中央对社会主义初级阶段的长期性缺乏必要的认识，认为“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情，我们应当积极地运用人民公社形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”。在这种情况下，中国从1953年开始，搞以土地人股、集体经营为特点的互助组，很快又在全国普遍建立了生产资料集体所有、统一经营的高级社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特点是“一大二公”。所谓“大”，就是规模大，一般是一乡一社；所谓“公”，就是公有化程度高，不仅土地归集体所有，而且生产队的物资、劳动力，甚至社员私人的房屋、家具等也公有化了，可以无偿地“一平二调”。

人民公社作为制度安排，从一开始就包含了诸多的消解制度本身的因素，注定了其绩效的低效率。公社剥夺了农民的生产资料的所有权，当农民失掉土地和财产万分痛苦之时，当现实中的人民公社生活同宣传中的人民公社生活反差太大之时，人们对公社就只能变得反感和失望，这就消解了人民公社的人心基础；公社平均主义的分配制度挫伤了农民的积极性，平均主义导致低效率和缺乏激励机制，低效率导致社员的生活贫穷和公社发展的经济基础的缺乏，从而消解了公社持续发展的内在动力；人民公社实行统购统销的产品流通制度，通过不等价的工农产品的交接，过度提起农村资源，消解了人民公社的规模效益。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元②。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957—1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人

————————

   ①  《中国农村统计年鉴1997年》，中国统计出版社，第161—162页。

   ②  辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》200l年第3期。

 

均收入：60元以下的生产队占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态①。

   为了解决生存问题，从人民公社一成立，在全国许多农村就不断出现各种形式的责任制，最终家庭联产承包责任制在80年代初的中国农村普遍建立起来。家庭联产承包作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排。因为农业生产过程具有时间上的顺序性、空间上的异地性，生产对象是有机生命物，这就要求充分发挥生产者的积极性、灵活性。家庭联产承包制体现了三项制度创新，一是在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权的分离；二是把家庭经营引入集体经济，形成分散经营与统一经营相结合的双层经营体制；三是把农户的劳动投入与劳动收益密切结合起来，真正体现多劳多得的原则。它所形成的激励机制与约束机制，无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业经营中有着最大制度绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证。

   诺斯制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。应当说，随着时代的变迁、社会的发展，制度不能满足人们利益最大化，这是常态，因此，制度也就处于生生不息的变迁之中。

家庭联产承包责任制作为一项制度创新，有力地促进了中国农村生产力的发展。但却不可能一劳永逸地解决中国农业发展的全部问题。发端于70年代末的家庭联产承包责任制是沿着把农民逐步塑造成自主经营、自负盈亏的市场主体的方向发展的。当我国社会主义市场经济日益成熟之际，农业的比较利益却越来越低，农民在市场竞争中地位却越来越不利，家庭联产承包责任制面临着严重的挑战。家庭联产承包责任制在土地等生产资料的分配上依然存在平均主义原则，导致农民对土地承包期限的不稳定感，造成农民对土地投入的短期行为甚至掠夺式经营；这种承包模式与农业现代化所要求的适度规模经营相矛盾，使农田水利等基本建设受到严重阻碍，使先进的农业机械和农业科技难以推广运用；家庭分散承包经营，农资、工具等重复购置，无形中增加了农产对农业生产的投入；小规模经营的农民对市场反应不灵敏，其生产经营存在严重的盲目性和滞后性，缺乏市场竞争力等等。总之，家庭联产承包责任制在当前的形势下存在着重大缺陷，它在某些方面已成为农业生产进一步发展的制约因素，从而孕育了中国农村制度的第四次创新。

 

二、中国农村制度变迁的路径分析

 

   自中华人民共和国成立至今，以土地的所有权和经营权为核心中国农村制度的创新，走过了一条具有鲜明特点的制度变迁路径：土地所有权、经营权都归农民一土————————

①  林蕴晖：《人民公社狂想曲》．河南人民出版社1995年版，第36l一362页。

 

地所有权归农民、经营权归集体一土地所有权、经营权都归集体一所有权归集体、经营权归农民。我们可以看到，历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。通过土地改革我国实现了，土地农民所有、农民经营的土地制度；至合作化初期，搞互助组、初级社，继承了土地改革时期土地农民所有，但却否定了农民对土地的经营使用权，代之以集体对土地的经营使用；发展至高级社、人民公社，则在互助组，初级社基础上，继承了集体对土地的经营使用权，而否定了农民土地所有权，变为集体土地所有。此后的家庭联产承包责任制则继承了人民公社的集体土地所有，否定了人民公社集体对土地的经营使用权，变为农民承包经营土地。这是制度变迁路径依赖的典型表现。

   利益诱致是建国后我国农村土地制度变迁的根本动因。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。系统考察建国后我国农村土地制度的变迁，可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换而言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。土地改革，农民土地所有，形成对农民的激励机制，农民积极性提高，但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现，导致社会分工所带来的利润无法实现，也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效的无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现。但这两种土地制度安排在“左”倾思想的指导下并未促成真正的规模效益的出现，它们搞平均主义、大锅饭，导致了激励机制的丧失，监督成本、组织成本提高，无论是国家、集体抑或是农民在这种土地制度安排下，都未能实现各自的经济利益最大化。相反，家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权，农民生产积极性提高，激励机制所带来的经济绩效重新找到，监督和组织成本大大降低。基于这些，家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，笔者认为今后新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。

   建国后我国农村土地制度变迁是强制性变迁与诱致性变迁相结合的结果。制度变迁可分为诱致性变迁与强制性变迁，前者指的是一群行为主体在响应由制度不均衡弓＼起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁，后者指的是由政府法令引起的变迁。所谓制度不均衡是指在所给定的制度选择集中，已选择的制度不是最优，因而制度供给者具有选择新制度，以谋求效率最大化，从而达到一种新的制度均衡的期望。按照这种制度变迁的分类，可以认为1978年以前的土地改革、合作化与人民公社皆以强制性变迁为主，而1978年以后的家庭联产承包责任制则以诱致性变迁为主。但是这两种制度变迁方式并不是绝然对立的，而是相互联系的。以家庭联产承包责任制为例，20世纪70年代末安徽凤阳县农民自发组织起来，实行家庭联产承包责任制，在当时只有人民公社是唯一可以接受的模式的情况下，这一制度被视为非法，这显然具有诱致性安排的性质。就连改革开放的总设计师邓小平也指出：“家庭联产承包责任制发明权属于农民。”①然而在很高的经济绩效面前，政府做出了理性的选择，很快在全国范围内推广了这一新的土地制度，这又具有明显的强制性安排性质。家庭联产承包责任制，体现了两种制度变迁方式的结合，土改、合作化、人民公社亦是如此，只不过在这几次制度变迁中强制性变迁体现得更为明显。在农村制度变迁的过程中，政府并不是无能为力，在一定的范围之内，政府有选择制度的自由。不过政府对制度的选择，不仅对当时的制度生成、固化起重要作用，而且对今后制度的变迁也起着重大的影响。从中我们可以看出，明智的政府作出的强制性的制度安排，是为了协调规范农户的诱致性制度变迁才出现的，而农户在政府强制性制度安排下又可根据环境需求的变化进行诱致性制度变迁。

第3篇：民国时期的土地制度范文

关键词：农地制度；农村经济；改革创新

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0020-02

引言

土地既是农民最可靠的社会生活保障，也是农业最基本的生产资料，这也决定了土地在农村经济中占据着特殊的地位。作为农村经济制度体系基础的农村土地制度，它的创新格局的选择与制度绩效的优劣对农业生产和农村经济的持续稳定增长有着十分显著的作用。农村土地制度的不合理以及土地制度的创新跟不上时代的要求，将会是农村经济的发展的重大障碍。

一方面，我国实行的土地两权分离、家庭承包责任经营为核心的农村土地制度的土地新政策，适应了当时的国情和发展的要求，解放了生产力，为农业生产和农村经济的快速发展奠定了良好的基础。然而，20世纪90年代后，由于农村土地制度创新的相对滞后以及农村土地制度运行的不协调导致了农民收入增长滞缓、农业生产波动、农村社会落后的三农问题，严重制约着农村经济的发展。另一方面，从国家的众多农业的政策来看，虽然各个政策文件各有偏重，但农村土地制度的改革创新始终是强调的重要环节。例如中央政府对家庭联产承包责任制地位的肯定，对农村产业结构的调整，对土地承包期限的延长以及对提高农业综合生产能力的重视等具体政策都体现了农村土地制度的改革创新的重要性。

一、农村土地制度现状

现阶段，我国农村土地制度中存在的问题主要表现有：首先，土地所有权主体不明确，耕地资源大量流失和浪费。我国《宪法》规定：城市的土地归国家所有。农村和城市郊区的土地，除了由法律规定的属于国家外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地属于集体所有。由此可以看出，土地所有权是归集体所有，但未能具体指出是属于村农民集体还是镇农民集体，或者是其他形式的农民集体。这种土地所有权主体的虚化导致了农民合法土地权益被侵犯、非法占用耕地使得土地闲置等不良现象，是土地的利用率很低，严重阻碍了农村经济的发展和农民生活水平的提高。其次，土地使用权不稳定，缩短了土地投资时间。以土地为载体的农村经济利益的获得都要通过转化对土地的投入来获得，这个转化的实现需要一定的时间。一般对土地的投入不能当期全部收回，剩余部分转化为土地肥力，以提高后期的农产品丰收率方式逐渐完成对投入的回收。但由于人口变动以及相应的对农地调整的政策等导致的农地使用权不稳定会刺激土地使用者采用不良的掠夺式的生产方式来追求短期利益，这样土地就成了人们追求经济利益的牺牲品，不利于农村经济的可持续发展。最后，土地使用权流转机制的缺乏，阻碍农村土地规模化经营。发达国家对土地制度变革的经验说明了规模经营是农村土地制度随生产力的发展下的必然趋势。农业生产过程中，大规模地进行农田水利基本设施建设、病虫害的防治、机械的使用等形式的规模经营能有效地提高农业经济效益。而在我国广大的农村，村民在纷纷踏入其他能获得更高收入的非农行业时，仍把土地作为自己的最保险的后路，加上传统小农意识观念牢固，使得他们不愿意将自己的土地权益转让出去，最终不但导致土地的粗放型经营普遍以及土地资源的浪费，更给土地规模化经营带来了消极影响。

二、加速农地制度创新促进农村经济发展的策略

发展现代农业，建立社会主义新农村，发展农村经济，必须始终坚持农村基本经营制度不动摇，即坚持以家庭承包经营为基础、同分结合的双层经营体制不动摇，必须进一步稳定和完善家庭承包经营制度。不仅是农村经济发展的基础，也是我国国民经济发展的重要保障。农村土地制度的改革创新必须要在坚持现有制度的原则下，对其不合理之处进行改善和创新性探索，具体可以从以下做起：

1.进一步明确土地产权关系，确保农民的主体地位。农村土地归集体所有中土地的具体所有者比较虚化，为此我国政府应当在保障国家和集体必要产权的基础上，进一步科学合理地界定国家、集体和农民三者间的产权关系，真正区分土地的所有权、占有权、使用权益和处分权益，赋予农民对承包土地更多的诸如抵押、转让、租赁等权益，并通过确权登记等方式强化农民的所有权，真正确立农民在土地制度中的主体地位。

2.稳定土地承包经营权。适度延长农民对土地的承包期限。现行的土地承包政策规定承包期限为三十年不变，现实生活中，土地调整的现象经常出现，这不仅阻碍了对农业结构的长期投入和规划，还妨碍着农村土地使用权的有效流转。国家应当延长农民对土地的承包期限，集体经济组织通过与农户签订合同把土地承包经营权交给农户，使农民拥有土地的长期使用权，农民的土地承包经营权得以稳定才能使农民合理科学地安排农业结构，克服短期掠夺式的行为，更好的保护耕地，提高对土地的利用率，进而增加产量，促进农村经济的可持续发展。

3.探索农地使用方式的创新。我国的大部分农村地区都存在着农业生产效率低，农村广大的劳动力转向大城市及其他非农产业，使得广大土地被闲置或者被存放的经营等现象。在这种形式，国家应当在不违背家庭联产承包责任经营管理的原则下，探索新的土地使用方式以适应此国情。目前有些先进的地区已经开始试行岁农地的信托管理，利用农地信托机构和中介服务，把大量闲置的土地或者不能全心务农的土地流转给需要土地的农户，以此来增加农民的土地收入。

4.加强政府对农地的监管。合理有效的政府监管有利于农地制度各项改革创新措施的落实。目前我国政府对农地的监管力度不够，相应的监管体系不够完善，导致了农民合法的土地权益被侵害，大量的耕地被挪作他用。各级政府应当不断地完善各种监管政策措施，并积极利用现代化信息技术加强对土地在流转和使用过程中的监督管理，严厉打击各种对农地的违法违规行为，为我国土地制度的各项改革创新措施的实施保驾护航。

5.建立健全农地制度法律法规。随着我国社会主义法制社会的建设以及市场经济的繁荣发展，人们的民主法治观念逐渐增强。土地制度是保障农村稳定与发展的最根本制度，为此，应当从法治角度为农地制度的完善提供强有力的支撑。政府应当加强对农地制度相关法律法规的立法工作的重视，对农地制度的实行及创新等做出明确规定，使农地制度的实施和创新有法可依。

结语

完善农村土地制度，进行农地制度的改革创新，有利于更好地使用土地资源，促进农业生产力的增长，有利于增加农民收入，促进农村经济的发展，改善农民贫困的沈国状态，实现农业的可持续发展，并为整个国民经济的长久健康发展奠定稳定的基石。

参考文献：

第4篇：民国时期的土地制度范文

从产权结构类型看，新中国成立以来的农地制度主要有三种产权结构类型：一是时期的私有私营制，即以农民占有的土地所有制取代地主占有的土地私有制；二是时期的公有公营制；三是改革开放以来的公有私营制。这三种不同的农地制度，从经济效率和社会公平两个基本维度看，其绩效水平的差异是巨大并且明显的。改革开放以来实行的、曾经获得巨大赞誉的农地制度，由于其产权结构、管理体制等方面的缺陷，对土地资源的合理配置和土地收益的合理分配产生了深刻影响，农村土地集体所有制正在面临新的挑战。

时期：“私有私营”的农地制度

新中国成立之前，中国的农地制度是封建地主占有为主的私有产权，占乡村人口不到10%的地主和富农，占有着约70%以上的农村土地；而占农村人口90%以上的贫农、中农和佃农却只占有不到30%的农村土地。①在这种土地占有水平极度不平等的农地制度下，农村人口的贫困状况相当普遍。“耕者有其田”是中国共产党的理想之一。通过改革土地制度，改变农村的生产关系，解放农业生产力，提高农村人口的生活水平，成为新中国成立之初最重要的制度变迁。

1950年6月30日，在总结解放前经验的基础上，《中华人民共和国法》正式颁布。自此，运动在全国范围内迅速推行。到1953年春，全国除新疆、和台湾之外，基本完成了，完成地区的农业人口占全国农业人口总数的90%以上。完成之后，农村的土地占有状况被根本改变。中获得经济利益的农民，约占农业人口的60-70%.“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其它生产资料，免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重的地租。”，“贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8%左右。”②

这次的成果是废除了旧中国的土地私有制，形成了新的土地私有制，即农村土地归农民私人所有、并且以农户家庭为生产和经营单位组织农业生产的土地制度。这种新的土地私有制实现了土地资源占有上的人人均等，是“耕者有其田”的公平理想的充分体现。从土地的产权属性以及所有权和使用权的关系上看，这是一种完全的私有制，产权主体最为明晰，土地的所有权和使用权高度统一。在这种产权结构类型中，三大关键要素土地、人力、资金的流动没有任何制度，土地进入市场的频率、市场化程度是新中国成立以来最高的历史时期。从社会公平角度看，这种新型的土地私有制是一种“起点公平”的土地制度，即按照平等占有土地的原则，农民人人都获得了一定数量的私有土地。因此，时期，农民随着政治地位的提高，生产积极性也相应提高，农业生产水平明显提高。1949年前，粮食总产最高的年产量仅为2，774亿斤，1949年为2，263.6亿斤，开始后的1951年，粮食总产量增长到2873.7亿斤，1952年增加为3，278.2亿斤，超过1949年前最高年产量的18.1%.1952年的全国农业总产值，比1949年增加了48.5%.③

但是这种以“均田”为主要形式的土地私有制，一方面表现出私有产权的效率优势，另一方面很快表现出两大缺陷：一是单个农户家庭的生产能力不足，特别是大型农具、牲畜不足的困难在小农户中普遍存在；二是以后不久，农户之间因为生产能力的差异迅速出现分化，即新的“两极分化”，均田和均贫富的格局难以长期维持。这被认为是国家很快于1953年开始推行农业合作化运动的主要原因④。由于这两方面的缺陷，政府开始探索新的农业生产组织方式和土地制度，形成的“私有私营”制很快被新的农地制度所取代。

时期：“公有公营”的农地制度

之后不久，中国农村迅速开展的农业合作化运动便彻底改变了农村的土地私有制。农地制度从之后的“私有私营”转变为时期的“公有公营”，实际上是一个从农业互助组、初级社、高级社到快速推进的过程。

完成后不久，为克服单个农户生产能力不足的困难，农村出现了自发组织的互助组，中央就在此基础上着力推动农户建立合作组织，即农业合作社。最初，合作方式一般多为按照自愿原则组建的季节性互助组，农户的产权关系不变，土地、农具和牲畜等生产资料依然属于农民私人所有。1953年12月中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》，除了肯定农业合作社的道路之外，还提出了农村要“由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。”

由于中央的目标是迅速完成“农业的社会主义改造”，因此，从互助组到合作社的普及，仅仅花了两年多时间。1955年10月，中共七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》提出：“要重点的试办农业生产合作社；在有些已经基本实现半社会主义合作化的地方，分批分期地由初级社转变为高级社”，此后，建设社会主义性质的高级农业生产合作社成为农业合作化运动的重心。1956年，高级社在全国各地推广，到1957年，加入高级社的农户占全国总农户数的90%.高级社与互助组和初级社的根本区别是：农民的土地、果园、林木等主要资产和生产资料被强制性地、无偿地收归高级社所有；大型农具、耕畜等生产资料尽管有偿、但同时也是强制性地收归高级社所有；并且，社员不再获得土地报酬，而是参加集体劳动，获得劳动报酬。实行高级社后，农户只保留数量有限的自留地和零星树木。高级社的普及，标志着时期形成的土地私有制被强制性的土地公有制取代，在这种“公有公营”的农地制度中，农民不再是土地的所有者，也不拥有土地的使用权，仅仅是“社员”，“社员”的本质含义是高级社所雇用的、在农业部门就业的雇员。

1958年8月，中共中央政治局通过《关于在农村建立问题的决议》后，化运动很快在全国农村范围内开展起来，农业合作化运动被推向新的高潮。是由若干个高级社合并而成，与高级社的主要区别在于：1958年全面实行之后，农民的“退出权”被剥夺了，而在之前，尽管政府大力推动合作化运动，但农民同时享有“退出权”。“1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》和1956年6月全国人大常委会通过的《高级农业生产合作社示范章程》都明确规定，农业生产合作社社员有退出权，如果他决定退社，可以带走他的入社财产，并得到他在合作社投资的报酬。……但1958年以后有关退出权的规定不再出现在中国官方文件中，这种情况一直持续到1981年”。⑤

“一大二公”的制度，从一开始就给农业生产造成了重创，面对严峻的农村经济形势，1961年11月中共中央发出了《关于农村当前政策问题的紧急指示信》（即《农业十二条》），明确提出应当建立“三级所有，队为基础”的制度；1962年9月，中央《农村工作条例修正草案》，对1961年3月广州会议制定的《农业六十条》进行了修改补充，再次强调“三级所有、队为基础”，并规定以生产队为基本核算单位30年不变。自此，“三级所有、队为基础”的体制及其相应的土地制度完全确立，直到1983年家庭联产承包责任制在全国推广，同年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政体的通知》，时代及其相应的农地制度宣告结束。

无论在理论上还是在实践上，体制及其相应的“公有公营”的农地制度，都是一种失败的制度选择，是新中国历史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全丧失土地产权和“退出权”的农民，生产积极性被严重挫伤，普遍运用消极怠工等“弱者的武器”抵制集体化劳动。运动开始后的几年内，我国农产品大幅度减产，农业生产水平急剧下降。1962年，粮食产量比1957年减少18%，棉花产量减少54.3%.此后，经过多次政策调整，到1965年，农业经济才逐步恢复到1957年的水平。1965-1978年间，农业发展极其缓慢，全国粮食产量年均增长3.5%，棉花产量年均增长0.3%，油料的增长率为2.8%.但是，这也主要是靠人口增长和毁林开荒等扩大耕地面积的方式来实现的。不仅如此，农民收入长期在低水平上徘徊。据1985年国家统计局的资料，1957年农民人均年度纯收入为73.37元，1978年增加到133.57元，20年间仅增长60.3元。1957-1977年，农民从集体分得的现金收入平均只增长了4.77元，年均增加0.2元⑥。农村的贫困发生率居高不下，1978年全国农村没有解决温饱问题的贫困人口达到2.5亿，占农村总人口的30.7%⑦。

改革开放以来：公有私营的农地制度

改革开放以来，在“家庭联产承包责任制”基础上，逐步形成了“集体所有、家庭经营”的农村土地集体所有制，即土地的所有权属于村集体，农户通过向村集体承包获得土地的使用权，村集体指行政村的全体村民，村委会是其代表。从产权结构类型看，这是一种“共有”产权形式，土地的所有权属于集体，行政村的村民都是集体的一分子，“成员权”在理论上使全体村民共同拥有土地产权。

新时期的改革开放，首先是从农业生产的组织和经营方式开始的，其后逐步触及到农地制度。1978年11月，由安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式，成为当前中国农村土地集体所有制的发端。同年12月，中共十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。1979年9月，十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。1982年和1983年的“中央一号文件”，则提出要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。自此，家庭联产承包责任制在全国范围内逐步推开，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。土地制度随之进行了重大改革，实行“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有、农户通过承包获得使用权。此后，“队为基础、三级所有”的于1983年在全国各地陆续解体。

1984年，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个一号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，《通知》规定土地承包期一般应在15年以上。1993年11月中共中央、国务院颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，并且提出有条件地允许土地使用权的转让；1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步明确了土地承包期再延长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。

当前农村土地集体所有制的形成，一方面通过上述历次政策调整逐步定型；另一方面，也通过法律的形式逐步完善。1986年4月，六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国民法通则》，首次提出了农民的承包经营权的概念，在法律上将承包经营权视为一种与财产所有权相关的权利。1993年3月八届全国人民代表大会一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，对原《宪法》的第八条第一款进行了修改，正式确立家庭联产承包责任制的法律地位。土地制度也是逐步确立的。1986年6月颁布的《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”，自此，农村土地的集体所有制性质在法律上得以确立。1998年8月，经过修订的《土地管理法》在基本保留上述条款的基础上，明确规定了土地承包权的期限：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”*2年8月《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，对土地承包权的保护从政策层面上升到法律层面：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。《农村土地承包法》和《土地管理法》共同构成当前“公有私营”农地制度的基本法律框架。

以家庭联产承包责任制为主要实现形式的农村土地集体所有制，在改革开放之初曾经取得了极高的经济社会效益，农民的生产积极性和农业生产效率极大提高，农产品长期短缺的局面迅速改变。家庭联产承包责任制，不仅使农民获得了一定的“自由流动资源”，即有限制的土地经营权，并且获得了可自由支配的时间和“自由活动空间”，从而成为社会结构变迁的重要触发点。

从农村集体土地所有制形成的过程看，这种“公有私营”的农地制度实质上是农民与国家博弈之后共同的制度选择，其制度的内核是通过“均分”土地的使用权，同时村集体享有土地的所有权，由于村集体在理论上等同于“全体村民”，则全体村民共同享有土地的分配、调整以及最终的处分权，以此在农村社区的范围内尽可能实现“效率”与“公平”的兼顾。

随着社会经济发展，改革开放之初形成的农村土地集体所有制，逐步暴露出其内在的缺陷，这种缺陷主要根源在于土地的产权结构不合理。一方面，土地的产权主体模糊。根据国家有关的法律法规，农村土地属于农民集体所有，但同时，对于谁是所有权的真正主体、所有权主体和经营管理者之间的关系等，都缺乏明确的界定，因此，这是一种所有权主体模糊或缺位的所有制，全体村民共有的土地所有权，实际上往往由少数村干部掌握。另一方面，这是一种残缺的土地产权。土地产权是一束权利，包括所有权、使用权、收益权、转让权、抵押权、处分权等多项权利，农民通过承包获得集体土地的使用权，但这种使用权是不完整的，受到了严格的限制，仅仅限于农业生产领域；并且，农民只能获得农产品的收益，不能获得土地作为资产的收益，也不能进行转让、抵押。农地的产权结构缺陷，导致目前农民的土地权益得不到保障；严重限制了土地市场的发育，土地资源的配置效率低下：“圈地运动”难以遏制，土地资源的浪费和流失严重。

当前农地制度的改革取向

针对当前农地制度的种种缺陷，学界提出了一系列农地制度改革的设想，大致有四种改革取向：1）实行农地私有制，主张农村土地产权彻底私有化，唯有土地私有制，才能克服产权模糊等缺陷，使农民成为土地的真正主人。2）实行国家与农民的复合产权制：即土地的所有权属于国家，国家作为土地的所有者，掌握农地的处置权和管制权，制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权力，而农地的其他权利诸如使用权、收益权、流转权等都界定给农民。取消农村集体对于土地的一切权利，以此从法律上制止村委会凭借土地所有权侵害农民土地权利的行为⑧。3）实行国家所有、农民永佃的“水佃制”，即土地所有权收归国有，但以二次承包为界，将农民的土地承包期延长到999年，即实行国有＋“999”使用期的农地制度⑨。4）在稳定农村集体私有制的前提下，逐步完善土地承包制。提出进一步完善土地承包制的方向是将土地承包期物权化、长期化和市场化⑩。

当前，关于农地制度问题的讨论主要有几种不同的理论和实证视角。

1.产权经济学理论：以产权经济学作为主要的理论支点，自然地主张农地私有化。很多经济学家认为，完全的私有产权因为产权关系清晰，产权主体明确，是最有效率的制度安排。

2.公共选择理论：该理论认为，国家遵循“理性人”假设，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式，但国家追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，作为制度选择的最终决策者，政府的“理性人”角色，将出于经济利益和政治利益相兼顾的考虑，进行制度选择。因此，在中国目前的政府主导的发展进程中，国家还需要通过以各种低成本方式获得土地资源，并且最大限度地保持社会稳定，而农村土地的集体所有制，恰好能够较好满足上述需要，因此，农地制度在产权结构上还难以重大突破（11）。

3.制度变迁理论：新制度学派对于制度变迁的分析主要基于两点：一方面成本—收益框架，即“当预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”（12）中国现行的农地制度，尽管表现出一系列的缺陷，但如果对此进行重大的变革，特别是在当前国家还没有更可靠和有效的社会保障体系接纳数亿农民的前提下，还很难预测其预期收益与各种成本之间的比例关系，变革的条件似乎还不具备。

另一方面，“需求-供给”框架。一项制度安排或制度变迁的绩效如何，关键取决于制度的供给方与接收方所具有的“同意一致性”水平。“同意一致性”水平越高，则制度的均衡性越好。“同意一致性”由于极大地降低了制度变迁的交易成本，因此也是诱致性制度变迁的重要基础。中国当前农地制度的确立，既是不同层次经济当事人创新的结果，同时由于制度变迁的过程以及确立的制度内涵响应了决策层的偏好和利益，以至于在制度变迁过程中，制度创新的需求和供给双方没有根本的利益冲突，在不同经济当事人之间具有很高的“同意一致性”。（13）当前的农地制度，尽管表现出某种不均衡性，但现有的“同意一致性”水平还较高。

4.农户对农地制度的评价：关于农地制度变革取向的讨论，往往忽视了一个重要前提，就是农民对农地制度的认知与偏好。刘鹏凌等人的专题调查显示，农户对于当前的农地制度基本认同，但对农村土地管理的决策机制不满，主要是民主化程度不够。对于改革的取向，农民的基本偏好是“稳定”，经济学界认为产权关系最为清晰、也是最有效率的土地私有制，但农户对其认同水平并不高。相反，由于农户在激烈的改革过程中出现新的利益分配不公，对私有化并没有表现出显著的需求。（14）

第5篇：民国时期的土地制度范文

关键词:农村土地制度;现存问题;改革路径

1 我国农村土地制度的变迁过程

1.1 20世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过,消灭了封建地主土地所有制,实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革,真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民,农民既是土地的所有者,又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动,允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力,激发了广大农民的生产积极性,促进了农业生产的恢复和发展,对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

1.2 1953~1978年的农村土地集体所有制

1953年12月,中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》,农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中,土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有,但交由初级社集体共同使用。1956年春,各地农村大力兴办高级社,并带有强烈的政治竞赛色彩,“你追我赶,争先恐后”,成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末,全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于,高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有,建立了农村集体经济。1958年8月,中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立问题的决议》,随后两三个月内,全国农村普遍实现了化,至1958年11月初,全国共有26572个,参加的农户占农户总数的99.1%。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动,土地上的任何权利都不能转移、出租。

1.3 1979年以来的家庭承包责任制

1978年,我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破,一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制,从包工、包产、联产到组,发展到“包产到户”、“包干到户”,最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的制度,将土地承包给农户经营,改变了农民与土地的关系,使农民的利益与土地产出直接挂钩,极大地调动了农民生产积极性。

现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性,保持了农村社会的稳定,有力地促进了农业和农村经济的发展,但是作为一种制度创新,家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革,一些深层次的问题仍未解决,因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。

2 中国现行农村土地制度存在的问题

2.1 土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损

家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离,农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊,一方面,法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权;另一方面,农民集体是一个抽象的概念,不符合产权主体的特征,而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看,虽然现行法律明确规定,土地承包期满后由原承包经营权人继续承包,从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利,但是法律又禁止使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保等,致使农民土地承包经营权不完整。

2.2 不确定性导致农民对土地投入缺乏热情

土地使用权的期限性,致使土地权利的激励功能未能充分地发挥,由于农民的土地使用权没有长期化保证。不管承包合同要求是15年还是30年不变,都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能,因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免,“三年一小调,五年一大调”。致使土地承包期不稳定,其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系,强迫流转侵犯了农民的承包经营权;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营;有的借土地流转之名。随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常犯在农民的心理上留下了阴影。

所有这些不确定性,使农民进行长期生产的积极性不高,不能形成必要的土地投入激励机制。这样,便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为,减少对土地的投资,从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设(如水利设施)不足,不利于提高土地肥力和生产力,最终影响到农业可持续发展。

2.3 承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥

现行法律虽然允许依法流转承包经营权,但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微,政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时,由于缺乏农村土地承包经营权交易市场,难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格,农民只能是较低价格的被动接受者,宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。

2.4 征地引起的失地农民问题严峻

因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计,在全国各地的土地上访案件中,有70%以上是因征地引发的。

征地补偿制度标准偏低,且各地多采用一次性货币补偿方式,而不再提供就业岗位,失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中,大多数失地农民普遍存在着文化素质和 劳动技能偏低,很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险,基本生活没有了保障。同时,失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。

而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重,“暗箱操作”,“寻租”。分配补偿款混乱,土地浪费惊人。政府与民争利,赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为,直接导致失地农民的权益受到极大的损害。庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为;现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。

3 我国农村土地制度改革的进一步探索

十七届三中全会中关于农村发展的决定中,明确规定了,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”。借鉴林权的改革经验,农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限。为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。

3.1 建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度

进一步明确农村土地所有权主体,科学界定农村土地集体所有权主体,逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开,简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能,有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

3.2 延长农户承包经营权年期

承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响,还会使农民心存顾虑,缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整,重新发包土地。因此,会使农民感到土地始终不是自己的,影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长,土地权益流转的可能性就越大。流转的安全性也会随之上升。因此,应适当延长农户承包经营权年期。总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说:“农民对土地的生产经营自将长期不变,也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。

3.3 建立健全的土地承包经营权流转市场

农村的关键是规范土地市场。建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法,运用信息化的交易平台。遵循依法、自愿、有偿的原则,开展农村土地承包经营权交易市场试点。逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验,取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度,对举家转为非农业户口,以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地,由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家,优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题,剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策,允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动,从而推动城乡统筹发展。

3.4 改进土地征用制度。完善失地农民的就业和社会保障机制

对征地要区别公益性和非公益性的不同性质,采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地,对于非公益性项目要使用集体土地的,经土地行政主管部门审核后,集体可将土地使用权出让,但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议,也可通过招标、拍卖等形式。

征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法,按集体土地所有权市场价格补偿,以市场为基础,将补偿价格参照当前土地市场价格,实行公平补偿。强化全程监督。确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。

第6篇：民国时期的土地制度范文

关键词：农村土地制度；改革；历史经验；启示

“三农”问题一直是困扰我国国民经济与社会发展的重要问题之一，而目前“三农”问题的焦点又聚焦于农村土地问题上，农村土地制度改革的滞后已成为解决“三农”问题的主要制约因素。现行的农村土地家庭联产承包责任制只能解决农民的温饱问题，不能适应以农业机械化和产业化为内容的农业现代化要求。了解农村土地制度的演变历史是开展我国当前农地制度研究的基础和前提，本文试图以中国农村土地制度的变迁历程为线索，深入分析这个历程之中所深藏的农村土地制度以及土地产权制度变迁的动因、影响，探索与新农村建设相适应、适合我国国情的土地制度改革思路。

一、建国后农村土地制度的改革历程

（一）第一阶段的背景与内容（1949-1953年）

1.第一阶段的背景

在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。[1]可以看出，建国之初，我们的农村土地高度集中在地主手中，大量农民只能通过租种地主土地的方式进行生产,在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在新中国成立之后，农村土地制度改革便很快地开始实行了。

2.第一阶段的内容

根据新中国成立前中国共产党在解放区的经验,并结合新中国成立后的新情况,中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国法》,决定在全国范围内开展大规模的运动。的目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、农民经营”。[2]以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。到1952年底，全国除了、新疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了任务。

（二）第二阶段的背景与内容（1953――1978年）

1.第二阶段的背景

随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾，中国农村土地制度的再一次变革已无法避免。

2.第二阶段的内容

该时期土地制度改革的宗旨是将农民土地私有转变为公有制，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营。农业集体化历经初级社、高级社和化3个阶段。

2.1发展农业生产合作社。把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。1953年12月，中共中央了关于的决议，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地等生产资料仍旧归农民和私人所有，并没有改变农民对土地的私有关系，但使用权由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革。

2.2发展高级社。把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度。1956年，我国开始了大规模的高级农业生产合作社建设。高级社是以公有、集中统一经营为特征的农业结构类型和农村组织类型，社员除保留自留地（占全部土地的5%）外，土地及其他所有生产资料都实现了集体化。

2.3化。1958年8月中央发出了《关于在农村建立问题的决议》，把化运动推向了高潮。农村土地归集体所有，公社统一经营，由公社在生产队之间或生产大队之间进行调拨。之后，党中央根据“三级所有、队为基础”作为整顿和建设的基本方针，把原来的土地所有权、土地使用权和产权分配权由公社一级下放给了生产队一级，克服了初期的弊端，一定程度上实现了土地所有权与使用权的分离。土地收益分配权虽然由公社一级下放到了生产队，制止了当时的共产风，但是并未完全杜绝分配中的平均主义。

（三）第三阶段的背景与内容（1978― ）

1.第三阶段的背景

第二阶段的，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，将农民分散的家庭经营变成集体统一经营，为国家完成工业化原始积累任务作出了不可磨灭的贡献。但是,我们还应当看到,体制的实行本身是脱离实际的,尽管经过调整已经缩小到“三级所有,队为基础”,一定程度上促进了农业生产的发展,但它的高度集中的“政社合一”的体制仍然保持着,“左”的思想仍然起着主导作用,它未能处理好国家、集体和个人的利益关系,尤其是在某种程度上忽视了农民的个人利益,所有这些极大地影响了农民的生产积极性。据统计，时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元。长期过度对农村剥夺，使的生产效率十分低下，1957-1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人均收入60元以下的生产队占38%，50元以下的占27%，40元以下的占16%，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态。[3]因此，改变这种土地产权制度已是迫在眉睫。

2.第三阶段的内容

2.1实行农村土地家庭联产承包经营责任制，将土地的所有权与经营权分离。十一届三中全会后，农民自愿以“大包干”、“小包干”等方式创建了多种形式的农业生产责任制。1983年，中央下发《当前农村经济政策的若干问题》，完整地提出了在农村实行家庭联产承包责任制。1984年，全国近99％的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此，集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权，对农地经营收益分配关系进行了调整，使中国农村经济得到发展。农业生产水平提高，农民生活改善，解决了农民温饱问题。

2．2允许农民将土地经营权流转。随着农村剩余劳动力转移力度加大，农业生产的规模效益不断彰显，农民迫切要求土地经营权的流转。2008年，党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若于重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。[4]允许土地流转，不仅使农民能够实现既省心又增收的愿望，更重要的是土地规模经营和集约化经营，可以大大提高农业生产率，实现农业生产的全面升级，从而掀开了新农村建设的新篇章。

二、农村土地制度改革历程的启示

纵观整个改革历程,经历了从土地封建地主所有―农民所有、农民经营―农民所有、集体经营―集体所有、集体经营―集体所有、家庭经营的重大历史变革。通过对我国农村土地制度改革的历史考察,可以为当前正在进行的农村土地制度改革提供些许启示:

1.要与社会经济发展阶段相适应

从建国以来农地制度变迁的历史可以发现，农地制度改革必须从我国的实际出发，按照生产力发展的客观要求来完善生产关系，改革不相适应的农地制度。20世纪50年代初的，实现了“耕者有其田”的基本理念，因而较好地遵循了社会经济发展的客观规律，极大地调动了农民进行农业生产活动的积极性，有力地促进了我国农业的发展。从农业合作化后期到化时期，由于忽视当时落后的生产力水平，认为公有化的程度越高越能够促进生产力的发展，盲目实行穷过渡与，违背了社会发展客观规律，致使这一时期农业发展极为缓慢。十一届三中全会以来推行的家庭联产承包责任制，理顺了集体与农户双层经营关系，调动了集体统一经营与农户分散经营两个积极性，从而有力地促进了我国农业的发展[5]。因此，在社会发展的各个历史阶段,根据农村经济社会发展的需要,适时地不断推进农村土地制度的创新。

2.尊重农民选择是基本原则

农民是农业生产的主体，是农业、农村现代化的主力军，农地制度创新应以农户为主，只有将农民作为农地制度创新的首要得益者，切实保护农民的利益，才能使农民具有创新的动力。农村土地制度变迁的历程表明，改革与广大农民的利益息息相关，农地制度制度改革要始终尊重农民的选择。在当前的农村土地制度改革中，尊重农民选择是基本原则，进一步明晰、理顺产权关系，保护农民的利益，充分调动各方面的积极性。

3．推进农业适度规模经营

农业的规模经营应当同农业生产力提高、农业技术革新以及农村剩余劳动力转移相结合。在高级社和时期，农村土地实行高度集中经营。由于生产力水平同生产规模不相契合，广大农民还只是简单的手工劳作，几乎没有使用任何现代化机械设备，同时严格的户籍制度使得大量的生产力没有办法实现有效流动，被禁锢在生产力已经趋于饱和的农村之中，高度集中经营没有取得良好效果。而随着二十世纪八十年代农村和改革开发所带来的变革，使得我国部分地区农业生产水平出现极大地提高，机械化生产出现端倪，同时户籍制度的松动，使得农村部分剩余劳动力来到城市从事第二、三产业，尤其是在东部沿海地区及大中城市郊区，工业的发展为农村剩余劳动力提供了就业机会，使该地区的农业发展进入追求规模经营效益,以缩小工农比较利益差距的阶段，在这些地区，积极推进农业适度规模经营。

4.改革农地产权制度

4.1未来要清晰土地产权归属。联产承包责任制建立后，由于在法律上对于所有权归属的农民集体定位不清晰，使得在土地征用过程中，农民集体没有话语权，大肆侵害农民利益，引发了征地问题和矛盾。同时产权不清晰。也阻碍了土地的流转。因此，未来中必须明确土地的产权，这也是目前学者们呼吁最多的。鉴于我国的特殊国情，笔者认为，土地所有权应仍归农民集体所有，不应像台湾那样归农民自己所有，不过要将农民集体正式以法律形式明确定性，且应定为村民小组内的农民集体。[6]因为在我国现代农村，只有村民小组是熟人型社区，而且村民小组规模相对较小，人口一般就在二三百人左右，讨论和实施分配土地、转让土地等相对方便，可以节约成本。

4.2稳定土地承包制，增加农民对土地的权属感和稳定感。从建国以来的农村来看,增加农民对土地的权属感和稳定感，能够推动农民对土地有计划地长期投入。农村土地承包经营权需要稳定，但是稳定并不意味着固步自封，资源只有流动起来才能够实现最优配置。因此，稳定并不是要排斥土地权利的市场化流转。目前，农民为了提高收入水平，大量的进城务工，使得相当大的一部分土地处于“抛荒”状态，稀缺的土地资源没能得到充分的利用。要解决这种问题，就必须赋予农民处分权，实行土地使用权有效流转，包括土地的转包、出租、互换、转让等其它方式流转。这样一来，承包户保留了土地承包权，转让了土地经营使用权，转让户则获得了土地使用权。这样不仅可以满足农民极强的土地情节又能使大量闲置土地向一些优秀的种植者手中集中，促进土地适度规模经营和集约经营，从而实现农业劳动生产率的增长。

4.3调整产权结构，构建合理、有序的农(下转第8页)(上接第4页）地流转机制。在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地的合理流转，是建立现代商品化农业、进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，减少对农地流转的种种限制；另外一方面应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同形式的流转方式，建立起合理的价格形成和补偿机制，减少目前农地流传过程中的国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

农村土地制度的历史变迁给了我们很多宝贵的经验。今后我国农村经济改革与发展的任务还面临许多难题,借鉴历史经验,可以提高我们制定政策的预见能力,以尽量减少制度变迁的失误和代价。当下,我国农村面临着新发展机遇和挑战，积极推进农村土地制度改革,是实现城乡协调发展、加快农村现代化进程的必由之路。

参考文献：

[1]农业部产业政策与法规司：《中国农村50年》.中原农民出版社,1999年，第2页.

[2]秦剑军.建国以来我国农村土地制度的嬗变,[J].经济问题探索,2011(2).

[3]林蕴晖.狂想曲，[M].郑州：河南人民出版社，1995，第61-62页.

[4]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定(辅导读本)［M］．北京:人民出版社，2008．

第7篇：民国时期的土地制度范文

内容摘要:本文描述了自经济体制改革以来我国房地产制度的变迁过程,对房地产业制度变迁历程中产权和融资、管理等方面存在的缺陷进行分析,并提出完善我国房地产业制度的相关建议。

关键词:制度变迁 房地产 土地使用权

我国房地产制度的历史变迁概述

(一)土地制度变迁

新中国建立后至改革开放前。这一时期主要特点是土地公有化和无偿使用, 土地具有非商品性质。新中国成立以来, 经过, 土地为小农分散所有,然后经过三大改造建立了土地公有制的地位, 继而建立了土地的全民所有制和集体所有制, 其间曾通过将土地的集体所有拔高为全民所有。从1962年开始,经过调整实现了土地全民所有和“三级所有、队为基础”的农村集体所有的形式。由于高度集中垄断的体制, 土地的使用完全靠无偿划拨,土地不具有商品性质,更谈不上形成土地市场。

改革开放后至20世纪90年代中期。这一时期主要特点是土地所有权和经营权逐步分离, 土地作为商品有偿使用。1982年我国宪法第十条将我国的土地划分为城市和农村两大组成部分, 分别定为国家和集体产权所有, 第一次以法律的形式确定土地所有权性质。1986 年颁布《土地管理法》, 将土地的所有权和使用权分离。1988年通过的宪法修正案第十四条第四款规定, 土地使用权可依照法律规定转让。此后以法律的形式规定了土地的使用年限和审批权限, 并规定了土地使用权出让的三种方式―划拨、协议和拍卖, 实行土地租金一次性付清的土地有偿使用原则,并规定了农村集体土地出让的补偿原则,形成了土地一级、二级市场, 推动了土地的合理利用, 加快了土地的流转, 但土地一级市场由国家垄断。这一时期土地市场十分活跃, 但由于监控不力, 不免出现了“忙中有乱”的情形。

20世纪90年代中期到现在。这一时期主要特点是规范土地利用, 保护耕地,注重土地的永续利用。针对开发速度过快,耕地面积缩减的土地开发现状, 1997年修订了土地法, 以土地用途管制为核心, 将加强土地管理、切实保护耕地上升为法律制度, 确定了农地转用的审批程序和权限。《1997 - 2010 年全国土地利用总体规划纲要》中规定, 到2010年非农建设用地占用耕地不得突破2950万亩。2001年针对效率极低的“圈地”, 国家出台了土地储备制度, 控制建设占用耕地特别是占用基本农田, 实施土地复垦制度。2003年, 国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议, 实施最严格的土地管理制度。

(二)住房制度变迁

第一阶段,新中国建立后至改革开放前,这一时期主要特点是住房的实物分配。新中国成立初期,国家对住房逐步实行了接管、没收和整顿,分配给个人;1956年实行社会主义改造,采取“国家经租”的方式;1966年对公开的房地产买卖和租赁实行严格限制,此后对住房采取以国家或单位为主的实物供给。这一时期与土地制度相适应,住房不具有商品的性质,也没有住房市场。

第二阶段,改革开放后至1998年以前,这一时期的主要特点是肯定了住房的商品属性,推行住房商品化政策。随着改革开放的不断推进,住房的商品属性得到认同,准许私人买房、建房,调动国家、地方、企业、个人四方面的积极性,逐步实行住宅商品化。1994年实行住房公积金制度,1995年全面启动安居工程,大力推进住房消费抵押货款。同时,加快了房屋租赁制度的改革,推动了向成本租金和市场租金的过渡,并稳步出售公有住房,推进公有住房的部分产权向完全产权的转换。

第三阶段:1998年到现在,这一时期主要实行住房分配货币化、实施住房自有化政策,建立住房保障制度。2000年起全面放开住房二级市场,通过规范和完善住房补贴方法和公积金制度、经济适用房的建设、廉租房制度的建立和安居工程的继续实施,建立了较为完善的住房保障体系;同时,由于房地产中介的社会化和规范管理,以及住房二级市场的全面开放,住房市场十分活跃。正是由于住房市场空前活跃和监管的漏洞,住房价格不断攀升、住房开发结构偏向高档化,出现了“炒房”和偏离居民住房消费水平的结构性过剩,空置率居高不下,导致房地产市场运作效率较低,甚至出现了“泡沫”。

现有房地产业制度评析

(一)产权制度评析

产权是排他的,它体现房地产商品的市场价值和拥有者的特权。房地产价值及与其相伴随的占有、处置、抵押、租赁、典当等等相关权利都孕育在其产权的界定中。我国房地产变迁中把房地产的产权强制性分割成土地和房屋两大部分。从制度变迁中各方权益角度分析,现有产权的两大问题是产权交易的不对等导致征地农民集体土地和城市拆迁居民房地产权益受损。中国总人口80%的农民所拥有的最大财富就是土地耕作收益权,农民的权益保障就是集体所有权土地的权益公正对待问题。宪法和土地管理法中规定的国家对集体土地单向强制性征用条款使得集体土地产权制度呈现出一种虚空状态。尽管征用土地进行经济补偿,但与真实的土地市场价值相差较远。

地方政府为了自己的利益在经营城市的理念下,以各地各级政府为主、利益集团为辅的圈地卖地行为,造成土地资源浪费和对农民权益的剥夺。因制度变迁、不平等合约和不对等的产权转换过程带来的农民土地权利流失和贫穷、失业问题日益严重,而在强制性拆迁中也存在因不平等合约带来的被拆迁人的权益损失和负担加重。

政府作为公众部分利益集团的代言人和机构,在谋求自身利益最大化的同时却使民众财产受到损失,降低社会福利水平。现有法律法规的不完善性导致房地产在市场中商品属性的弱化。而无论何种形式的产权弱化,都必将减少资产所有者决策和选择投资、消费和拥有房地产的心理预期,带来房地产价值的下降和制度化风险。

(二)交易制度评析

现有房地产交易制度的问题突出表现在交易管理和评估体系两方面。由于房地产非转移易特征,我国对房地产业交易管理主要是产权登记制度和价格申报制度,以保障当事人合法财产权利和国家税费收益。我国现阶段房地产权属情况较为复杂,既有房改前期标准价部分产权住房,又有市场商品房按照成本价购置的公有住房和经济适用房,还有部分按照成本价购置的公有住房和经济适用房。

由复杂的权属关系引发的交易管理问题也体现在以下三方面:

一是对标准价和成本价购置的住房,牵涉到很多机关、单位福利享受和土地增值收益的分配问题,致使这类房屋的所有权证办理迟缓,而房地产的产权登记是经济主体进行权利主张和抵押、典当等活动的担保凭证,所以房地产所有人的权益得不到公正对待,阻碍房地产二级市场发展。

二是现有房地产市场组织制度中,政府对土地垄断供应和土地市场投机导致市场的扭曲,过高的土地获取成本和有限的供应量成了房地产业发展中的两大瓶颈。

三是政府为了顺应市场不断修改和推陈出新房地产法律法规,造成房地产制度的多变性和不稳定性。同时,房地产交易市场信息阻塞、制度不健全、统计数据的准确度较差、分析理论水平的落后等,无形中加大了整个行业的制度和信息成本、管理成本。

(三)融资制度评析

国内房地产业发展投资制度的变迁与20世纪80年代同步,而真正意义上的融资发展却是在1998年消费类房地产融资体系建立以后。现有房地产业融资制度受到滞后的金融体制变迁制约,发展中主要面临着融资工具稀少的问题,国际社会上分散风险和常用的投资组合工具如抵押贷款证券化、房地产产业投资基金、土地期权期货等资本运作方式欠缺,资本市场对房地产业的贡献有限,阻碍了房地产的多元化融资工具创新,银行贷款和购房预付款成了房地产业发展的主要资金来源。银行在承接60%的房地产业发展资金的同时,也把房地产的高风险集聚一身,因此必须对房地产融资结构模式进行重大调整,要同时达到满足房地产迅速发展的投资需要、发挥房地产支柱产业和经济增长点的作用,同时保持银行信贷的低风险水平。

结论和建议

由于房地产业信息封闭和产权界定上的概念模糊,尤其是城市居民有限期土地使用权下的房地产权和农民集体土地不确定性产权特征下,制度作为内生变量在国家产业调控和发展中的作用显得尤为重要。对此,我国应从完善制度缺陷入手,对制度中不合理的地方进行修改更新,实现制度变迁的平稳过渡。

(一)完善产权制度,保护农民集体所有权权益

农民土地权益流失的根源是地方政府征地中不合理条约给农民带来财产损失和隐形失业问题。对此,可以从以下两条途径加以解决:

一是在土地征用和开发过程中,将征地转化为土地权益入股,实现土地资产的股权化运作,既保证了农民土地产权长期有效性,同时为农民带来持续的经济收入,强化农民对土地的保护意识和自觉监督意识,激励农民有效开垦荒地改良土壤,防止土地交易中的违规违纪行为,有助于增强国家土地市场的透明度。

二是国家通过建立土地年租制度,以未来收取土地使用权年租资金或年土地使用税形式为农民建立最低生活保障制度,偿付农民因土地权益流失带来的财产损失和生活危机。另外,年租制也可将目前土地出让金分散到未来年份,根据区域发展的成熟度动态调整,有利于收费时间与内涵的统一,降低现在居高不下的房价,还有利于对不完全产权带来的土地使用期满后申请延期或拆迁的手续简化。

(二)补充城市房屋拆迁条例,加强被拆迁人权益保护

城市房屋拆迁问题的矛盾集中体现在政府强制性拆迁中的不平等条约带来被拆迁人的权益流失,即被拆迁人额外支出的增加和负债的加重。由于人口流动、经济发展和公共利益需要,城市发展中土地与房地产处于动态更新改造和不断再配置的过程,城市房屋强制性拆迁是必不可少的制度。1998年新的拆迁管理办法完善和更新了对被拆迁人权益保护的措施,如原址回迁和市场价补偿,但由于涉及市场价格评估的公正性问题,实施起来难度较大。对此,笔者建议参考房地产股权化更新改造办法,即在拆迁实施过程中,将被拆迁人房地产中的土地资产进行剥离,参考新环境下土地用途变更产生的未来增值收益,按照最佳使用用途原则评估被拆迁房地产的市场价值,以该价值作为被拆迁人入股开发或买卖交易补偿依据。

(三)搭建信息平台,建立评估人员责任追究制度

面对由房地产评估人员诚信道德问题带来的评估失误和资产损失,政府一方面应从法制建设角度入手,追究责任人因主观原因带来的经济损失和刑事责任,通过经济罚则约束资产评估行业从业人员的道德规范;另一方面协助搭建房地产和土地交易信息平台,促进价格透明度,活跃房地产评估方法和理论研究,提高评估人员现有知识视野,扩展市场化评估方法和评估理论的创新研究。

参考文献:

1.王洪涛.制度经济学[M].复旦大学出版社,2003

2.谢识予.房地产业政府博弈与制度变迁[J].上海经济研究,1999(5)

3.施嘉岳.房地产金融风险分析[J].经济师,2006(9)

4.张凯.当前我国房地产市场金融风险分析与对策[J].房地产金融,2007(3)

5.莫光财.制度变迁与房地产效率[J].地方财政研究,2007(9)

第8篇：民国时期的土地制度范文

家庭经营制度的历史局限

“农村土地承包制是一项没有完成的改革”。中国农业科学院教授牛若峰认为，这项改革没有解决土地所有权问题，集体所有的法律规定含混不清（《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》规定，农村土地除国有的以外，属于农民集体所有，而《村民委员会组织法》第五条则说本村土地“属于村民集体所有”）；没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有给予农民以长期永久经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；另外没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织如土地合作社。我们还应该看到农民组织和农村治理结构严重滞后与家庭承包经济制度不配套所带来的严重影响。家庭经营是对公社时期农村生产经营制度的根本性改革，而农民组织和农村治理结构仍然沿袭了三级体制，公社体制的“遗留”与家庭经营的经济制度的摩擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。

农村双层经营体制没有真正形成。农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整，使得农户家庭形成了对集体的依附关系；同时，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。有专家认为，集体所有制度是城乡二元结构的经济基础。土地集体所有取消了农户的财产权利、剥夺了农民自主经营和处置农产品、自愿进出的权利，使合作经济失去了重要基础。我们认为，当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地（比如“机动地”）和资产（比如以集体名义经营的乡村企业）由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合的双层经营体制势在必行。

农村土地产权结构导致当前农村愈演愈烈土地矛盾和纠纷。近几年，我们对国内20多个省（市区）的农村问卷和实地调查表明，土地集体所有、家庭承包经营制度设计和安排中有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此"土地承包关系稳定"与"承包土地关系变更"的矛盾始终存在。现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然要不断改变人地关系，"稳定"与"变更"之间的冲突始终不可避免；其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空挡。

目前削弱家庭经营制度有五大因素

1、农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。在经济意义上，承包土地是集体成员平等获取生产资料和社会保障的权利；在政治意义上，承包土地是农民获得民利的基础；在社会意义上，承包土地还担负着稳定乡村社会结构的重要作用。但显然，缺少完整产权的土地承包制度难以实现如此多的社会功能。因此，党国英才认为："承认农民的土地财产权，将提高农民的社会归属感并有利于稳定"（党国英）。

2、认识或观念上的误区，障碍家庭经营制度发展和完善。“三农”问题一出，许多人对新形势下长期坚持家庭承包经营制度的导向产生了怀疑和动摇，认为家庭承包经营制度对农业生产力的推动力“已经释放完毕”；包括相当级别的干部也认为“30年不变”“不可能”，30年不变“是政策或制度不变，土地承包关系还是要变的”。这无疑是动摇家庭承包经营制度的“腐蚀剂”。

3、目前农村面临前所未有的土地调整压力。诱发承包土地调整的因素有五：（1）土地分配起点不公平以及限制土地调整等原因，造成了现实农村一个非常庞大的无地农民群体。我们的调查表明，目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地，“无地农民”的矛盾之所以没有“失地农民”突出，是“家庭功能”掩盖的原因。（2）"征地"或"非农建设用地"引发土地调整。土地征用以后，大多数村庄采用成员平均分配土地补偿，重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾；大批“失地农民”重新就业也造成承包土地调整。（3）农田标准化建设或土地整理的任务越来越大，它本身需要打破家庭承包土地边界。（4）新乡村建设运动――全面小康新农村建设的一系列行动――不可避免地引发承包土地调整。（5）残留的公社体制不断催生乡村干部调整土地或重新配置土地资源的欲望。由此我们得出结论：集体土地总量减少的过程，也是农民承包土地调整的过程；现实农村，“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的政策、法律还远没有落实，农民土地权利事实上"短期而不稳定"。

4、坚持家庭经营的制度成本越来越高。第二轮土地承包制度的现实安排与成文制度有较大偏差，乡村干部随意变更承包合同、调整或收回农民的承包地、干涉农民的生产经营活动等现象屡有发生。时至今日，仍然有一部分地方没有完成二轮承包任务。据全国人大2003年10月的调查，目前全国还有2%的村组没有落实延长土地承包期的政策，近30%的农户还没有拿到农村土地承包经营权证书。耕地保护的任务越来越艰巨，控制建设用地规模和监测开发区等，行政手段已经不起作用，非得动用用卫星遥感或"天网"技术。

5、农村土地大量转移诱致农村生产关系变化，可能导致家庭经营制度逐步解体。根据我们的调查判断：农村土地资源转移的两个“三分天下”局面短期内不会改变；与此相对应，农地资源转移正在悄悄改变农村生产关系和社会结构。

（1）农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户（民间、工商资本和外资）等三种主体迅速集中的趋势。对长三角的调查表明，农村土地流转明显加快，苏浙两省流转土地占农民承包土地总数分别为12.5（苏南大约30%）和22.8%（发达县域超过30%）。其中：江苏流转土地58.8%进入本地种养大户，11.5%由非农村住户经营，1%左右进入农业股份合作社，28.7%以其它形式流转或转为非农用地，或作为建设储备地；浙江全省超过7%的土地进入工商企业，例如某县流转土地的67.2%由本地种植、养殖业大户受让和经营,剩余32.8%由非农村住户经营。

（2）农地资源向非农用途大量转移，“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下。调查表明，在苏浙地区，一个中等规模的县（市），每年大约减少耕地1.5-2万亩（占总耕地面积的5%左右）。在转变用途的农地总量中，政府征用（包括公益性、商业性、经济开发区用地）约占50%，乡（镇）村集体非农建设占30%、用于其它目的占15%，流转中“阴消”的土地约占5%。减少的农地按照用途划分，工业用地约占80%，公益性用地（如公路、学校等）占10%，其余为商业性（如商业住宅）用地。这种演化趋势在中西部地区同样存在，只是程度上的差别而已。

（3）尽管土地流转并不一定改变承包关系，但大面积、长期的转移土地资源，正在改变农村土地经营组织形式和村社的成员结构，进而引起农村生产关系的变迁。首先，土地规模流转引致农业生产组织形式不断改变，家庭承包经营制度可能被企业化农场和公司所取代。其次，承包农户享有流转土地的补偿收益以外，其它土地权利在事实上将让渡给经营者；转入土地的大户和外来资本将控制村社的基本生产资料，进而左右村社“民主政治”，从而打破传统的以地缘、血缘为纽带的村社稳定结构。再次，无地、失地农民如果不能顺利转移到非农产业或城镇，他们的身份将转化为大户和外来资本的“雇工”或者“新佃农”。

坚持和完善家庭经营制度的改革出路

1、对家庭经营制度改造的各种主张

――国家所有，农民永佃。一切土地收归国有，将农村耕地、非耕地等以二轮承包为准，由现有农户经营999年（周天勇）。农民宅基地永远归农民使用。提出这种主张的人认为，“永佃制”与“长期坚持家庭经营制度”的政策原则是一致的，只是说法不同。但是，这种观点忽略了国家所有对农民意味着什么。国家所有理论上看似符合社会主义的目标与社会化生产的趋势，而且在政治和意识形态上没有风险。但问题是，城镇国有经济的低效已证明大规模国有制不符合生产力状况与市场交换的要求，国家所有固然屏蔽了乡村干部对农村土地的控制，但却更加方便了各级政府配置土地资源的随意性；另外，国家所有可能造成对农民新的剥夺。

――有限制的私有制。有人主张土地私有制度，但是提出应该用法律限制土地买卖，以防止土地向少数人集中或兼并；相似的主张是“将土地制度改革进行到底，归还农民土地所有权，但同时提出必须建立农民土地权益保护机制和有效的社会保障体制，舍此慎言土地私有化”；有人主张，土地所有权归集体，使用权归农民私有；有人主张“渐进式”私有化，首先从“共同共有”转向“按份共有”，最后宣布这个使用权就是你的所有权。此类主张最具说服力的地方是，现代市场经济国家或地区――包括我国的台湾地区，均有成功先例。

――股份合作社制。有专家认为，我国国有企业都在进行股份制改造，为什么农村土地不可以实行股份合作，建议大刀阔斧地以社区股份合作制改造农村集体土地所有制，这样做不是土地实物的私有化，而是将价值形态的土地产权还给农民。有专家认为，新中国成立以后，经过实现了农民土地私有制度，后来加入互助组、合作社，按照国际合作社的基本原则，农民有进入和退出的自由，土地以股份的形式退给农民理所当然。

2、我们的观点和建议――改造土地集体所有制，坚持和完善家庭经营制度

我们认为，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。

因此建议：

――以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定的时限（比如第二轮承包起始）的集体成员人口平均分配承包土地。

第9篇：民国时期的土地制度范文

1.农地产权关系模糊，所有权不明

1978年，农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。

现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。

2.农地承包经营权稳定性不强

土地承包经营权是随家庭联产承包责任制出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。

3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失

土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任制最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。

二、当前我国农村土地制度变迁的新思路

1.在土地集体所有，家庭承包经营格局下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农地所有权和使用权分离，明确农民使用权主体地位，以适应现代化农业经营的需要。在实际操作中，可将土地所有权分解为由国家掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有权两部分，农村集体只在土地管理中承担事务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村土地使用权以商品属性。《土地承包法》总则提出让农地承包经营权长期化，为农地使用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民土地使用权主体地位，保证其“30年不变”的土地使用权，如此才能促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。同时，明确农地集体所有权与农民使用权之间的关系，加强土地承包合同管理，允许农民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严禁损害农民合法权益的行为。推动土地市场开放和土地交易自由，严格按照土地市场规范推动农地的自由流转，减少政府、企业、村民自治组织经营土地的弊端，使农村土地达到优化组合和规模经营。

2.规范土地经营模式，推进土地使用权私有化，实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构，在保持土地所有权归集体的前提下，明确土地使用权归农民私有，将农民对土地的承包权由30年、70年不变延长到承包无限期，使土地使用权私有化长期化的经营模式。土地使用权归农民私有，使劳动者与生产要素能够家庭经营范围内紧密结合，使农民能够合理地开发利用土地。在保证农民土地使用权私有化的前提下，实行土地入股的农地经营方式成为可能。这种方式比较符合农村目前生产力状况。实行按股分红与按劳分配结合的方式，让愿意种地的农民留下，激发农民对土地长期投资的积极性，保证土地利用效率，增强农业规模经营效应；凭土地股份分红的农民可向非农产业转移，获得更多收入。再者，土地使用权私有化可避免土地承包定期调整时土地所有权人的权力寻租机会，降低土地利用成本，解决土地使用权流转障碍，保证土地资源不流失、不损失，加速农地资产资本化、证券化进程。

3.进一步完善农村税费制度，加强农业社会化服务体系建设，完善农村社保体系，为农村土地制度改革提供保障。我国农业税改革已取得一定成果，但与体现土地价值，保证土地市场化经营相应的土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等在内的土地税体系尚需完善；此外，农业税取消后，农村中的各种收费侵蚀了税改带给农民的利益，建立行之有效的费改税制度是势所必需。其次，农业社会化服务体系的建立，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效解决农业技术推广、农机联合作业等问题，有利于发挥分工协作优势，促进高技术农业发展和农业规模经营，为农地制度改革提供有效的社会支撑。最后，完善农村社保体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质。

制度变迁的后果无法预测，国情决定农村土地产权制度只能在集体所有制前提下，进行相对稳妥地使用权创新。唯有如此，才能根本上改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展。

参考文献：

[1]施勇杰.中国农地制度现状及对策.中国经贸导刊，2007，（21）.

[2]张琦.中国农村土地制度改革模式探索.当代经济科学，2006，28，（5）.

[3]张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考.科技咨询导报,2007，（16）.

[4]白俊超.我国现行农村土地制度存在的问题和改革方案研究.经济问题探索，2007，（7）.