城市管理与公共管理的关系精选(九篇)

第1篇：城市管理与公共管理的关系范文

关键词：城市管理 GBC理论 城市管理架构 电子公务 和谐社会

前言

根据北京市委、市政府办公厅［2005］20号文的要求和时间安排，北京市市政管理部门充分发挥城八区的作用，充分依靠市委、市政府各相关部门的力量，充分征求专家学者、城八区和市有关部门的意见，全力以赴，积极推进北京市和谐化城市管理系统的建设。在市委、市政府领导的直接关注下，在市政府办公厅、市信息办等相关部门的大力支持下，和谐化城市管理系统自2005年7月份开始建设，各区区级信息化城市管理平台也分别于2005年4月至8月开始建设，整个系统于2005年12月底基本建成。

2005年12月31日，北京市和谐化城市管理系统的建成仪式在市级管理平台举行，至此，市级平台和八个区级平台按照市委、市政府的要求如期进入试运行阶段。该系统是我国目前第一个率先建成的、覆盖大部分城区范围的和谐化城市管理系统。

和谐化城市管理新模式具有如下特点：

⑴以GBC（政府、企业、公众，简称GBC）全要素和谐理论为指导；

⑵以维护市民利益为一切工作的出发点和落脚点；

⑶打造“两级政府、三级管理”GBC一体化公务流程，各司其职、条块结合、检查监督；以街道、社区为基础，在管理辖区内划分单元网格，建立城市管理信息平台，实现市、区、专业部门和网格监督员四级联动管理模式；

⑷倡导制定新的法规，规范公共服务企业的服务过程和服务质量；

⑸提供提供一站式、一话式、一网式服务，通过G、B、C各方管理、服务、信息资源在不同角色间流畅对接，以及网格化管理等手段，实现GBC联动互动（参见图1），方便市民参与，解决“最后一公里”问题。

图1 政府、企业、公众互动关系

为保证城市和谐稳定运转，需构建城市管理信息系统，并制定一系列系统建设技术标准。北京市和谐化城市管理系统的建成和投入运行，成为了电子政务GBC理论在城市管理信息化领域落地的应用案例。现就该系统的功能及标准进行较为详细的论述。

一、和谐化城市管理新模式概述

城市管理和谐模式围绕提供优质的城市公共设施和公共服务，通过政府、企业、公众间的和谐互动开展城市管理：围绕“一个目标”，即全天候、全方位、高效率地提供优质城市公共管理与服务；抓好“两条主线”，即以区域的网格化管理与行业的网络化管理推动信息化城市管理体系的建立，抓好两条主线的结合，加强条块协调与联动，强化综合管理、系统管理；调动“三个主体”，即政府、公共服务企业、市民三类主体，政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，和谐互动开展城市管理；实现“四个和谐”，即通过政民和谐、政企和谐、企业与市民和谐这三种和谐，达到社会全面和谐（参见图2）。

二、项目实施前的需求状况

城市管理包括城市基础设施的运营和城市环境的维护，涵盖了市政基础设施管理、城市公用事业的管理、城市环境治理等内容。

随着城市现代化建设进程的加快，城市面貌发生了巨大变化，但城市管理滞后几乎成为各个国家、各个城市的共性问题，北京也不例外。特别是“十五”期间，城市建设突飞猛进，但城市管理相对滞后，主要问题是：信息不及时，管理被动后置；政府管理缺位，专业管理部门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉；管理方式粗放，习惯于突击式、运动式管理；缺乏有效的监督和评价机制等。在这种情况下，北京市在城市管理方面没有一个统一的应用平台，这种局面与首都在全国的地位极不相符。

北京市在城市管理方面存在的主要问题如下：

⑴信息滞后，管理被动后置

当城市管理发生问题后，除了城管监察大队在执勤巡逻中发现以外，大多数情况是群众打电话反映、，或者媒体进行曝光后，专业管理部门才知道，如此使发生的问题得不到及时解决，城市管理被动后置。

⑵数据采集手段落后

绝大多数城市管理部门使用手工填写或者电话人工填写事件发生的相关数据，因此数据发生的地点和具体情况往往不清楚。

⑶管理多头，职能交叉，责任不分明

由于政府各专业管理部门职能交叉，多头管理，因此在出现问题时，容易造成有的事无人管、有的事多头管的局面。例如，交通管理部门规定工地运货车只能夜间9时后进城，而晚上11时后，又会造成夜间施工扰民问题，对此环保局就要按照环境保护噪声夜间标准进行处置；再如对乞丐的存在，由于民政问自愿、城管看不见、警察不好管，使得政府团团转。

图2 和谐化城市管理系统功能示意

⑷突击式、运动式管理

由于缺乏对城市管理的系统研究，局限于就事论事，

搞突击式、运动式的管理，没有建立起一套长效管理的机制，从而使问题屡禁不止、越管越多。

⑸管理粗放

城市管理粗放主要表现在以下方面：一是规划和管

理滞后，如在小区市政配套设施的建设和管理上，有不少应该建设的公厕、垃圾楼、停车场地、存车处等市政配套设施未建、少建或建而不全、布局不合理；在新建和老旧小区的物业服务方面，管理滞后和管理不到位现象也十分普遍。二是城市管理各部门管理的科技水平和科技含量普遍较低，仍然以传统管理方式为主，如城管综合执法通讯方式落后，资源信息沟通不及时，没有建立起一套数字化网络监控系统；物业管理没有形成现代化的管理方式，管理水平需要大幅度提高；环卫清运保洁机械化程度较高，主要大街环卫清扫保洁基本实现机械化，但垃圾收集、清运、消纳处理各环节的管理水平不高，分类收集率低。三是执法人员专业水平和执法任务不匹配，城市管理队伍整体素质不高，如城管队伍缺乏园林专业执法人员，各专业管理部门的人才比例低，高水平、高层次管理人才少，年轻的专业技术骨干少。四是专业管理人员力量不足，如城管监察大队随着事权的逐步下放，执法项目不断增加，而执法人员并没有增加，执法容易出现缺位、空位现象。五是有些管理人员没有做到文明执法。

三、系统架构

⒈市级平台的技术架构

信息化城市管理市级平台采用统一的技术体系，初步挖掘、整合和利用现有城市管理资源和各种应用系统；建成基础设施及支撑系统、对接系统、指挥中心系统、城市综合管理信息系统、市政业务管理信息系统等5类应用系统。

平台已初步建成为全市城市管理信息的展示、交换和共享中心和城市管理事件的市级处置中心；实现了与各区级平台、城市管理相关委办局、公共服务企业、市政府信息平台和市应急指挥中心的对接，为最终实现城市管理的信息化和标准化打好基础。

⒉系统的运行架构

信息化城市管理系统的建设，是基于“1+8+N”的系统架构进行的（如图3所示）。

截止目前，城八区共处理案件110766件，已办结90324件。各区上报市级平台部件、事件共3384件，其中317件已经结案，626件交市属单位处理完毕，正等待区级平台反馈核查信息；1835件已分派给相关市属单位正在处理过程中。

⒊系统覆盖范围

系统目前覆盖了全市约269平方公里的71个街道，1104个社区范围，共划分城市管理网格11063个，城市部件137万个，城管监督员到位1662人，配置“城管通”手机3668个。

图3 信息化城市管理平台运行架构

四、系统运行经验总结

北京市和谐化城市管理系统的初步建成，为推动城市管理水平的全面提升创造了良好条件，在运行过程中也遇到一些问题。

⒈和谐化城市管理系统需要进一步完善和加强

和谐化城市管理系统将继续加强市区两级系统的运行磨合，并在此基础上进一步研究完善系统功能。针对系统建设和运行过程中的问题，将加快对完善系统功能的研究，积极推进系统二期工程；以信息资源整合为龙头，建立和完善数据的采集和更新机制，并希望市里能出台相关规定；结合应急指挥逐步实现系统平台与公共服务企业业务系统的全面对接，实现数据的实时交换，实现城市管理条块资源全面共享与联动；在完善地下管网信息系统的技术上，进一步研究建设地面、地下、城市空间全覆盖的和谐化城市管理系统；加快扩大朝阳、海淀、丰台的网格覆盖范围，力争2007年底前能够实现城八区全部范围的网格覆盖。

⒉城市管理人员的经验和素质还有待提高

各区聘任的城管监督员多为40～50人，他们工作热情高，对巡查区域的社会情况熟悉，但其现代信息技术和城市管理知识相对贫乏，需要经过较为深入、全面的培训和一段时间的实际工作才能逐渐胜任。同时，城市管理系统专业性加强，综合管理人才缺乏，人员整体素质也有待进一步提高。

⒊和谐化城市管理系统的运行机制有待建立和完善

目前系统平台对事件、部件问题的处理率还较低。系统的建设和运行，加强了城市管理中发现问题的能力，但由于系统处置问题和预防问题的运行体制尚不完善，系统运行的任务协同制度、工作流程以及考核标准还有待规范。和谐化城市管理系统将以系统建设为契机，加强对城市管理热点、多发问题的分析与研究，将管理视角前移，改变被动处理问题的局面，加强城市前期管理、中期管理与后期管理的衔接和配合。

五、和谐化城市管理系统发展设想

⒈基于和谐化城市管理系统，建设奥运城市运行保障系统

根据《北京2008奥运会与残奥会3C城市运行纲要》的要求，围绕奥运城市管理和公共服务职能行使的需求，以北京市奥运期间以及之后城市日常管理和应急突发事件处理应用为对象，建成全市城市管理信息汇总、交换和共享的中心以及城市管理事件的市级处置中心，以实现城市管理的信息化和标准化，为奥运会期间以及之后日常城市运行中出现的突发事件能够及时发现、及时处理、及时解决，以及为逐步建立沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制提供平台支持（参见图4）。

图4 城市运行保障系统

⒉推广网格化模式，实现应急、非应急相统一

通过研究城市运行C3I模型，可将城市管理分为应急、非应急两个层次。从公众自助、到企业专业服务，到行业监管，再到区域或部门的综合协调，直到指挥控制的最上层，由下向上公权力逐步集中。在非应急状态下，以沟通为主；在应急状态下，还需要加入强有力的指挥控制色彩。而网格管理模型的落地为实施精确管理奠定了基础，为应急、非应急的各类管理对象定位到单元网格中提供了统一载体。

⒊整合各类城市管理热线到12319，实现公共服务一号通

通过建立呼叫中心，整合各类城市管理热线，统一呼叫，使得老百姓通过各种手段（电话、手机、email、传真等等）均能方便接入，集中体现了“统一呼叫、话网互通、无缝重叠、服务闭环、全程跟踪、人性化”的分级分类服务管理理念，有利于提升政府服务效率和能力，提高公众对政府服务满意度。

⒋建设北京市市级地下管线综合管理信息系统

城市地下管线管理是城市建设和管理的重要组成部分，也是整个城市安全运行的保障。北京市市级地下管线综合管理信息系统是2006年北京市重点建设的信息项目。该系统将按照“1＋5＋N”模式进行建设，主要由地下管线数据共享服务平台、地下管线综合管理应用、地下管线综合数据库、基础设施及支撑、安全运行保密保障等系统组成；建成后将服务于市领导、市市政管委业务部门、与地下管线管理相关的五个专业委办局和各地下管线权属单位。该系统将成为北京市地下管线事故应急抢修指挥的有力工具，将为2008年奥运圆满举办提供重要的支持。该项目建议书已通过市发改委审批，可行性报告的编制也已完成并报市发改委审批中。

⒌积极推进行业管理网格化试点

在区域网格化基础上，进一步推进行业管理网格化的试点工作，通过应用与集成RFID等新技术，将各行业要素加入单元网格，提高行业单位、政府间的联动、协同效率，提高公共服务能力。

⒍打造移动公务平台，方便市民参与城市管理

充分利用移动通信技术，推动移动政务的发展，并与移动、网通等运营商紧密合作，鼓励公众采用移动通信手段与政府互动，逐步形成市民广泛参与城市管理的局面。

北京市城市管理信息系统建立并运作以后，市、区、街道以及社区和网格五个层面之间的响应处置关系仍然需要不断地加以理顺和完善，目前尚处于初建和磨合阶段。通过深入研究市、区、街道、社区、网格五级城市管理信息系统联动处置过程中存在的主要问题及其解决措施，不断完善和谐化城市管理系统的公共管理和公共服务功能，从而打造出一个和谐化的电子公务平台。

作者简介：

武利亚，现任北京市市政管理委员会委员（正局级），教授级高级工程师。主要负责北京市市政行业科技、信息化及城市综合管理协调工作，先后主持完成了“北京市信息化城市管理系统有关问题研究”、“市政管理实施社会管理与公共服务有效途径研究”、“北京城市公共环境体系建设方案研究”等课题研究工作，大力推动网格化城市管理新模式在城市管理工作中的应用研究，并主持领导了北京市信息化城市管理平台的建设。

李立明，现任北京市市政管理委员会科技处处长兼信息中心主任，建设部信息化专家委员会委员，北京大学数字中国研究院电子公务研究中心主任。对城市管理体制创新领域深有研究，先后组织参与《电子政务概论》、《公务创新》等著作的编写，在国内首次提出“数字市政”构想，并提出GBC网（公共服务网）和 “城市管理和谐新模式GBCP”概念，10余篇。

第2篇：城市管理与公共管理的关系范文

摘要：随着科技的发展，城市公共交通运营监管的发展愈加重要。通过对城市公共交通运营监管体系、信息采集和处理关键技术、决策支持、平台原型研发的研究内容介绍，基于当前技术分析，结合技术路线设计总体系统框架和功能，指出待解决问题，并评估分析其经济效益和社会效益。

关键词：运营监管体系；信息采集和处理；评估分析；效益

1研究背景概述

当前公共交通行业在建立信息化系统时，缺乏统一的规划与设计，各业务系统之间基本上是独立存在，导致“信息孤岛”弊端普遍存在；数据采集方式单一且没有统一的标准规范，阻碍了信息系统作用的有效发挥；数据的存储方式混乱，没有统一的标准规范，导致数据可用性低、维护工作量巨大。各大城市交通信息中心虽然集成了城市的公交运行信息，然而尚未纳入应用。项目的研究成果对于梳理城市公共交通信息化资源，建立规范的公共交通运营监管体系，提升企业运营的服务质量，落实城市公交的优先发展，进一步改善城市的交通出行结构与环境具有重要的意义[1]。

2公共交通发展研究

2.1研究内容介绍

通过掌握智能公共交通信息化技术，研究搭建城市公共交通信息平台体系、基础交通信息采集、公共交通评价决策支持等关键技术，并研究建立城市级公共交通原型平台。

2.1.1城市公共交通运营监管体系研究

着眼于构建面向省-城市-企业三级的城市公共交通运营监管信息平台，对公共交通系统的运营、管理、服务过程及特征进行分析，基于监管系统不同层面的基础需求研究，并结合我国城市公共交通运营监管信息化管理机制，提出监管信息平台的技术框架，规划设计其逻辑层、物理层、数据层、支撑层和业务应用层框架体系，提出相应的标准规范体系，并研究制定相应的配套技术规范与标准。

2.1.2城市公共交通运营监管信息采集与处理关键技术

城市公共交通运营监管的信息取自于公共交通系统的综合监测。根据监测对象的不同，主要分为公交基础设施监测、载运工具监测、客流监测、能源消耗等。对于城市公共交通运营监管、监测信息的采集与处理、存储关键技术、数据融合及信息提取技术等的研究，需要充分考虑城市公交的管理需求，建立数据的传输与管理、备份机制等[2]。

2.1.3城市公共交通评价决策支持研究

决策支持研究是的核心研究内容。面向城市公共交通的运营监管，基于考核政府落实公交的优先效果，评价城市公共交通发展水平以及公共交通运营企业服务质量，研究信息化监管的流程与方法，建立相应的评价指标体系与评价模型，并建立完善的公共交通成本规制与财政补贴测算方法，以及信息化的管理方法与模型。

2.1.4城市公共交通运营监管信息平台原型开发

通过采集城市公共交通的动态和静态数据，构建城市公共交通原型数据库，进而构建公共交通运营监管原型信息系统。基于上述评价指标体系、模型与机制，研发相应的城市公交发展水平评价、城市公共交通企业服务质量评价、城市公共交通成本规制与财政补贴管理等的评价与分析原型系统，为城市公共交通行业监管提供技术支持工具[3]。

2.2系统技术分析

2.2.1系统总体框架设计

城市公共交通运营监管系统由省-城市-企业三级架构的城市公交运营监管信息平台组成，并在此基础上形成部级公交运营监管系统，其中企业级公交信息化系统包括公交调度系统、公交企业ERP系统、公交线网系统和交委职能部门系统等，各级监管平台之间通过网络进行连接并交换信息数据。

2.2.2技术路线

本项目主要分为两个方向进行技术研究，包括基础数据的采集与数据库的构建和运营监管体系框架研究与关键技术研究分析。其中，基础数据的采集与数据库的构建是基于城市公共交通信息化系统，包括公交调度系统、公交信息服务系统等系统的深入调研，掌握总体的资源现状、数据现状、信息流以及基本的功能，采集原始的公交系统动静态数据并分析，以构建完整的城市公共交通运营监管数据库。运营监管体系框架研究与关键技术研究分析是指深入研究城市公共交通运营监管的业务需求，包括公交发展水平评价指标体系、公交服务质量评价指标体系、公交财政补贴与成本规制等的模型等，建立相应的原型系统[4]，作为城市公共交通行业监管系统的理论基础和功能开发依据。

2.2.3系统功能设计

系统主要包括数据采集与交换模块、基础信息维护模块、公交运营监管模块、公交服务质量评价模块、公交成本与效益分析模块、公交线路分析模块、公交站点客流分析模块、公交政府补贴分析模块及乘客出行分析等。

2.2.4数据的采集与存储

城市公共交通运营数据监测系统主要从基层的交通业务系统采集数据，并保存在城市公共交通运营数据监测系统内的数据库中。数据来源主要包括：①公交调度系统，包括车辆运行状态、GPS轨迹数据、运营里程数据、发班班次数据、安全行车数据、服务质量数据、道路站台秩序控管数据等；②公交企业ERP系统，包括人力、燃料、维修、保养、综合管理费用、安全等数据；③公交线网系统，包括公交线网数据、路网数据、POI兴趣点数据、公交线网分析数据、公交线路重叠率数据、客流分析数据；④交通职能部门系统，包括线路、站点、场站、政府财政补贴数据，政府财政补贴的分配数据，计算依据和模型等数据。

2.3待解决的问题

2.3.1城市公共交通运营监管基础数据采集与管理

数据是城市公共交通监管信息平台能够运行的关键。如何从公交运营企业采集原始的公交系统静态数据、动态运行数据，并建立持续的数据传输、数据同步更新机制，构建城市级、省级公共交通数据库，支撑着本项目功能需求与目标，建立相应规范的数据采集、传输标准等对于本项目的实现至关重要。

2.3.2城市落实公交优先效果评估与公交服务质量评价指标体系

目前关于城市公共交通评价指标体系的研究较多，如何从中提取考核城市公交优先发展水平的总体指标与上层指标，建立准则清晰的公交服务质量评价指标体系，对于引导城市公交优先、科学发展，确定城市公共交通运营监管信息平台的功能目标，是必须首先解决的关键问题。

2.3.3城市公共交通成本规制方法

城市公共交通财政补贴是保障公交运营的重要手段。公共交通运营成本因素繁多而且复杂，界定城市公共交通内外部成本要素，建立公交成本规制体系，研究公交成本要素计算方法与模型，从而建立城市公交成本规制测算软件是城市公交监管信息平台发挥作用的关键环节。

3效益评估

3.1经济效益

项目的实施可以带来间接的经济效益。通过实施公共交通运营监管政策和辅助关键技术，将促使各级行业管理部门加强对城市公共交通的有效监管，尤其是通过建立起公交运营成本、服务质量与财政补贴之间的关系，可以规范行业行为，促使企业积极提高城市公共交通的整体服务质量，促进企业之间的良性竞争，提高企业城市公共交通的运营效率，节省大量的人力物力资源，为社会作出更大的贡献。

3.2社会效益

城市公共交通运营监管平台的实施同样具有重要的社会效益，将极大促进公共交通行业在运营、监管、安全、应急与服务等多方面的全面发展，极大提升公共交通的吸引力，促使越来越多的公众愿意乘公交，更多乘公交，主要在四个方面产生重大的社会效益，包括：①提升城市公共交通的服务质量；②提高城市公共交通的运输效率；③改善城市交通的出行环境；④促进城市交通的和谐可持续发展；⑤构建良好的城市交通服务环境，体现社会的公平性。

4总结

智能交通已然成为一种趋势，因此，应该努力发展研究城市公共交通运营监管系统，基于业务和用户的需求进行分析，构建系统总体框架平台，解决技术难点，提高工作效率，以创造最大的效益。

参考文献

[1]杨晓光，周雪梅，滕靖.公共交通与城市发展研究及实践.第三届同舟论坛———公共交通与城市发展学术研讨会论文集.上海：同济大学出版社，2006.

[2]杨新苗.城市公交发展技术保障体系关键技术研究[D].东南大学，2000.

[3]王静霞，张国华，等.城市智能公共交通管理系统[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.

[4]杨兆升.中国智能公共交通系统框架与实施方案研究[J].交通运输系统工程与信息，2001，2.

[5]杨晓光，皮晓亮，滕靖，孙亚.中国智能公共汽车交通系统发展问题的研究[J].城市公用事业，2006，20（2）：8~10.

第3篇：城市管理与公共管理的关系范文

1.市政管理

市政侠义上可理解为城市的国家行政机关对本市范围内各种行政事务与社会公共事务所进行的管理活动的过程。市政管理与市政比较，争议性颇大，我个人比较倾向的观点是对城市公共产品和公共事务的管理活动。市政管理所涉及的对象，包括城市公共行政和公共管理的所有领域。市政管理目标是，提供城市公共产品和公共服务，来满足人们日益增强的社会需求，增强城市的综合竞争力，促进城市的可持续发展。

2.市政管理学的研究内容

（1）市政管理主体

城市公共管理的责任人，一般视政府机关为管理主体，事务裁决由其行使。现在市政管理则倾向于城市利益相关人员的积极参与，让政府机关与其他人员形成一种战略伙伴关系，拧成一股绳，共促发展。

（2）市政管理客体

即市政管理内容，由于市场机制可能出现市场失败或失灵问题，须有公共管理机构介入的城市管理区域。市政管理客体包含城市发展与建设规划管理，基本设施与公共设施管理，城市财政和税收管理，城市人口与治安管理，城市社会保障管理，城市基层社区管理，城市教育、科技、文化、卫生等公共事业管理，城市生态环境管理等。

（3）市政管理规律

市政管理学不是孤立地研究市政管理主体和市政管理客体，而是要将它们有机地结合起来，探索和总结市政管理的一般规律和共同规律。市政管理规律贯穿于市政管理学研究的全部过程。

3.市政管理研究方法

（1）系统研究法

采用系统工程的整套理论体系对市政进程进行分析，把其每个组成部分作为彼此关联的一个整体加以全方位的研究，并对里外之间联系开展比对，有助于科学确定市政管理的整体目标和全面实施方案，发挥市政系统的整体功能和整体效益。

（2）实证研究法

即通过实地调查取证，形成文字材料，建立一套新理论的研究法。优势是从市政管理的具体情况出发，通过实地调查和个案分析，在占有大量第一手材料的基础上进行分析和总结，其所得出的结论往往比较切合实际，而且操作性较强。市政管理的研究应采取理论分析和实证研究相结合的方法。

（3）要善于运用比较的方法

即纵向比较和横向比较。纵向比较就是历史比较，对不同时期城市市政的比较分析，从而探索出市政发展规律；横向比较，就是各个城市之间的相互比较，通过对不同城市市政异同的比较分析，探索市政的共性与个性，进一步明确促进市政管理的内外因素和基本条件。

二、关于市政管理学框架体系的研究

国内已出版的市政管理学教材和专著大体上都遵循一个确定的框架：首先，从城市进展入手，总结性的叙述其发展，包括行政建制的一般情况。接着介绍城市政府的体制管理，对中外市政管理体制的不同特征进行对比分析，在此基础上对城市政府职能的定位和发展进行探讨。接下来进入市政管理的主体内容。第一部分提出城市规划管理的理论和实践，对宏观意义上作为城市规划组成部分的交通和住宅管理进行介绍。第二部分分别从城市经济、社会、环境、安全四个层面论述城市公共事务管理。经济管理主要论述城市政府在经济管理中应发挥的作用；社会管理把街道办事处及分支机构作为切入点，探讨城市社会管理的方向；环境管理重点论述了城市环境规划理念和城市环境管理的政策与手段；安全管理则包括了城市灾害管理、城市危机管理和市民安全管理等内容。

三、市政管理研究在未来的发展趋势

第4篇：城市管理与公共管理的关系范文

关键词：城市公共安全；增进；战略

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008-7168(2010)01-0057-10

城市公共安全在整个社会公共安全中占有绝对的比重，具有风向性和指标性的意义。这是因为城市是一个社会的集中反映和代表，无论是发展指数、幸福指数还是保障指数、安全指数，都直接反映出一个社会的发展程度和文明程度，直接显示出一个社会的基本状态。城市公共安全水平如何，直接反映着一个社会的稳定水平和最基本发展条件，关系到一个社会是走向兴盛还是衰微。我国城市发展要找到并走出一条能够不断促使经济与社会和谐协调、繁荣发展的道路，首先就是城市公共安全保障与增进之路。这对当前正处在社会转型期的中国社会来说，具有极其重要的现实意义。

我国的城市首先为中国特色的行政区划所决定，具有与世界其他城市所不同的行政管辖范围、职能、职权和责任；核心一条就是要保证城市本身及其管辖范围内整个社会的基本公共安全，为本辖区经济社会和谐协调、又好又快发展提供先决保障。然而，随着经济社会的加速发展，引起危及公共安全、特别是城市公共安全的各种风险正日益加大。这些风险通常演变成各种各样的突发事件和严重危机，不断地涌向和集中在城市，给城市的公共管理带来巨大压力。因此，加强我国的城市公共安全管理就成了迫切需要抓紧抓好的一项工作。

一、城市公共安全的基本理论问题

(一)城市公共安全的实质与构成

城市是人口、财富、文化的富集区，同时也是政治、经济、文化、教育、科研、交通、通讯等公共生活的枢纽和平台，是人类生产、生活活动和社会关系最密集、最需要秩序和安全加以保证的集中地和中心区，是一个地方、一个社会及其主要生产、生活方式的创造所和代表地，有时甚至就是一个时代、一个国家、一个文明的标志和象征。

很明显，在整个现实社会生活中城市是具有巨大实际影响的空间性社会因素。城市的一切均能按其自身条件和规律正常而健康地运行与发展，那么城市周围的其他社会空间，如广大农村、厂矿、林区、水域等，都将得到积极的带动，以城市为中心的完整社会空间就将因此而整体地发展、成长和文明起来。

但是，如果城市的生产、生活或者运行、发展遭到扰乱或威胁、危害或破坏，那么不仅城市本身将直接遭受巨大的损失和损害，并有可能因此走向衰落、破败而消失，而且还将间接导致那些紧密关联、依靠和依赖城市的其他社会空间遭受重创，以至于也可能跟着一起衰落、退化而荒废萧疏。总之，与城市紧密相关的一个时代、一个文明、一个历史都将消失，而生活在其中的人们则将成为最直接和最大的受害者。

这就是说，城市能否保证安全事关人民是否幸福生活、社会是否繁荣昌盛、国家是否安全强大，是一个牵一发而动全身的重大公共安全问题。事实上，城市是一种最为复杂、脆弱、易受损害的特定社会系统。在这个系统内，几乎每一个方面、每一个具体领域都有安全问题和安全需要。城市安全直接成为城市这种系统的增强剂和绝对保障。没有城市安全，便没有城市的一切。只不过，城市公共安全远非城市自有并自行负责的重大公共事务，而是整个社会安全和国家安全的最重要组成部分。

确切而言，城市公共安全的实质就是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态，是一个能反映城市健康正常、稳定和谐的决定性指标，也是确保城市繁荣与发展、国家稳定与发展、社会和谐与进步的关键指标和基本保证。

可以说，城市活动面有多大、程度有多深、领域有多少，那么城市安全就在多大范围和程度上存在，并有多少种具体安全。一般来说，作为一个立体的复杂系统，城市由三维构成：第一维是主导，即城市领导与管理；第二维是空间，就是城市横向排列的各个具体领域；第三维是时间，这是城市纵向运行的脉络和轨迹。这些不同维度既独自存在与发生作用，又交叉结合在一起而后构成一个完整立体的城市系统。城市安全其实就是依此三维而内生成相对成套的专门性系列安全，又随它们的交合而形成更复杂的综合性系列安全。这些不同维度下的系列安全就构成一个完整的城市公共安全体系。具体而言，这个体系大致如下：

主导上，城市公共安全包括规划安全、决策安全、政策安全、机制安全、制度安全、体制安全、政治安全、人事安全、财政安全、廉政安全、法制安全、权力运行安全，等等。这些安全实质就是领导和管理层面上的各种具体安全。其中任何一个安全发生问题，都将在政权内部首先发生影响、造成后果，进而会刺激或放大实际领域中的某一安全问题，在全社会造成大面积、综合性的严重影响及后果。这一切都直接显示或反映着执政能力的高低强弱、执政地位是巩固还是动摇。

空间上，城市公共安全包括人身安全、财产安全、群体安全、法人安全、机关安全、社区安全、场所安全、外事安全、国防安全、国土安全、环境安全、生态安全、森林安全、动物安全、工业安全、农业安全、水利安全、资源安全、能源安全、交通安全、建筑安全、生产安全、流通安全、金融安全、就业安全、社保安全、生活安全、用水安全、食品安全、卫生安全、科技安全、文化安全、教育安全、人口素质安全、人力资源安全、知识产权安全、基础设施安全、信息网络安全、公共利益安全，等等。这些安全实质就是实际领域与具体内容上的各种具体安全，是与某一具体的能动与利益主体直接相关并为其所看得见、摸得着的实在安全。其中任何一个安全发生问题，都将在该安全领域引起一系列的专门影响与后果。

时间上，城市公共安全有短期安全、中期安全和长期安全三种。这些安全都是涵盖前面诸维具体安全的概念，既体现又贯穿到不同内容的微观安全中，也覆盖和承载所有跨领域的重大安全。

上述城市公共安全体系表明，城市安全的方面、层次和具体内容是极其广泛和丰富的。要真正管理好、建设好一座城市，就要始终从整个城市安全体系着眼，全面系统地理解、把握和增进城市安全，而不能只注意到或只关注某几个重要的或表现更活跃的具体安全。这应该是城市公共安全增进战略在理论认识上必须首先做到的基本保证。

(二)城市公共安全问题及其处理

城市公共安全问题是指城市安全在某一局部或某一层面上自行失衡恶化或者遭受威胁、扰乱、侵害、破坏的状态，实质就是城市不安全，或曰城市风险。

在任何城市，虽然说城市安全总是主要的，但一般而言，城市安全问题总是有很多，城市风险总是层出不穷，人们总是为城市不安全付出高昂的代价。城市安全问题就是因此而总是受到高度关注。

由于城市是一个多因素组成的复杂系统，而系统内各因素及其相互间关系在质、量和特征上存在差异和矛盾，所以城市就很可能、甚至是不可避免地要发生各种影响和谐稳定、造成冲突混乱、带来严重危害的安全问题。有时，单个城市系统外的某种有害因素也会导致城市系统局部或整体的混乱或瘫痪，形成城市安全问题。

事实上，当城市安全是一个系统或者成系列地被提出时，城市安全问题也几乎是对等同步地发生或出现，因而也是成系列、成系统地存在和发生影响的。只不过，在实际过程当中，有的城市风险出现频繁、危害累深，而有的城市风险则出现较少或者潜在活跃。但无论如何，城市安全问题都是多种多样的，都会给城市的和谐稳定、成长发展带来严重干扰、冲击和危害。要全面实现城市安全，就一定要全面认识把握和有效处理各种城市安全问题。

人们对城市安全问题的划分或系统把握是很不相同的。有学者把它分为城市工业危险源、城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通、恐怖袭击与破坏和城市突发公共卫生事件七方面；也有学者把它分为风灾、水灾、火灾、震灾、地质灾害、潜在城市环境灾害、化学事故灾害、通信信息灾害、建筑结构老化致灾、地下空间与浅埋生命线工程中的灾害十方面；有的学者为了简便，干脆就把它界定为灾害、灾难、事故、事件等四个方面。美国国土安全部则把它划分为恐怖主义、自然灾害和其他紧急事态三类；北京市则把它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四类。如此等等，不一而足。

上述这些既有的划分虽然也注意了系统化，但仍是各有短长，各有到位和不足之处。譬如，北京市提出的四类城市风险，虽然非常实际地归纳得相当精简，但如果对照城市安全体系，就会发现这四类风险远未涵盖全部城市安全问题。另外，这种四分法还有维度不齐和相互交错的问题。如突发公共卫生事件强调的是紧急状态下的公共卫生事件，而非紧急状态下的公共卫生事件是否就不重要、不危险了呢？显然不是，但这里就被忽略了；而另外三项就没有突发、不突发这类时间维度。这样，在认识、把握、应对和处理城市公共安全问题上就很难做到真正的全面、系统，因而还需要再进行深入、系统、科学的探究。

应该说，从城市风险原因来划分城市公共安全问题应是最具涵盖力的，能够充分照顾到整个城市的公共管理，更能充分满足城市公共安全管理系统化、全面化的需要。我们知道，城市公共安全问题的存在或发生是有多种原因的。根据这些原因来划分城市风险，就能够更贴近问题的原貌和实质，从而能够从根本上做得更系统、更全面而又更切实。

就既有的城市风险史来看，导致城市公共安全问题的原因主要有如下“双维四种”：

第一维：实质性原因，包括社会原因和自然原因两种。其中，社会原因是指由某一具体的能动主体，如个人、团体、组织、国家有意识发动或造成而致的原因，如挑战、竞争、勾心斗角、仇恨、恐怖主义、污蔑、干扰、陷害、摩擦、纵火、偷窃、杀越、欺凌、霸道、侵犯、侵略等，实际就是一种人为因素，所有社会事件都缘此而发。而自然原因则是指由大自然引发、非人力所能控能为的原因，诸如雷电引发火灾、地震、海啸、冰雹、旱涝等，实际就是一种非人为原因，所有自然事件均因此而至。当然，这两大原因有时是单独起作用的，这时其危害有限但也严重；有时则是交合在一起发生作用，这时的危害一般都会增长、放大。

第二维：形态性原因，包括突发因素和渐发因素两种。其中，突发因素引起紧急情况、紧急事件或严重危机；所有这些危急事态统称为突发事件，其实质就是急性危机。而渐发因素则给公共安全带来逐渐加深、扩大的侵蚀与伤害，制造出各种日常矛盾，产生着各种巨大隐患，引发出各种严重事件，孕育出各种潜在危机，所有这些日常事态统称为常规事件，其实质就是慢性危机。以上这些事件或危机其实仅仅是形式化的，其内容完全取决于两个实质性原因，具体表现为某种安全领域的某种具体问题。这在区分是否要采取紧急措施方面具有现实意义。所以，这一维度是全面认识和把握城市风险所必依循的一条脉络。

这两维四种原因其实是交叉在一起的。在自然原因里存在突发因素和渐发因素，从而总是有各种各样的自然性突发事件和常规事件。在社会原因里也存在突发因素和渐发因素，因而总是有各种各样的社会性突发事件和渐发事件。据此，城市公共安全问题就可以确切划分为如下四类：自然性突发事件、自然性渐发事件、社会性突发事件和社会性渐发事件。

其中，自然性突发事件和社会性突发事件都是紧急情况，或称紧急事件、紧急事态，通称突发公共事件。它囊括了在所有空间维度下的各种突发事件，包括群体性突发事件、社区突发事件、外交突发事件、防务突发事件、金融突发事件、卫生突发事件、食品突发事件、能源突发事件等；以及在主导维度下发生的突发事件，诸如政策性突发事件、政治性突发事件等。这些突发事件直接构成应急处置的具体对象与范围，其中多数事件可以称为“危机”，而有些事件却不构成危机，只是非危机紧急情况。因此，应急处置要区别对待，既侧重于危机处治，也还要有非危机性紧急应对和处理。所有这些应急处置构成完整的应急管理，也覆盖完备的应急服务。应急处置必须有预案，紧急情况一发生就能立即启动、及时到位、高效有力地化解危急势头、稳住事态、舒缓紧张并尽速解决问题，这些过程和做法构成应急安全机制。

而自然性渐发事件和社会性渐发事件则都是常规情况，或称常规事件、常规事态，通称常规公共事务。它涵盖了在所有公共安全领域里逐渐发生的各种具体事件，直接构成常规处置或日常处置的具体对象与范围。其中，大部分内容都构成现实隐患或潜在危机，但有些内容则不会是危机。因此，常规处置也应当侧重于隐患处治和危机管理，要同其他大量的日常管理结合起来，进行科学化、系统化、规范化和高效化的管理，即常规管理或日常管理；同时，还要最充分覆盖和突出强化在处理这些事务时的公共服务即常规服务或日常服务。事实上，在平常的城市运作过程中，在普通的日常公共生活中，这一常规处置就是要科学严谨，细致缜密，充分准备，长效强力，及早发现潜藏的问题或隐患，及早处理完毕，这些过程和做法构成常规安全机制。

总之，城市公共安全问题如果按此双维四种来划分，那么就可以把所有城市风险都纳入这个不会产生错落分歧的系统之内，有利于更方便地找到基本的共同点和不同点，在城市公共安全预案的制定、演练、启动、实施和评估上，在实施具体的应急管理和常规管理上，在强调危机管理和整个公共管理上，都将变得更加清晰明确和简便易行。尤其重要的是，这样系统地看待、把握和处理城市公共安全问题，就既能及时处理好紧急情况，又能做到防微杜渐，不会造成重大疏漏或者酿成大祸，为城市安全带来具有战略价值的重大保障。

二、城市公共安全增进战略的基本问题

(一)城市公共安全面临的挑战和问题

城市公共安全是众多公共产品之一，原本就未被忽略过，但一直就没有作为一项重大课题或重要学问来对待过。所以，对于许多城市来说，要确保城市公共安全，要给市民和社会提供一个优质的城市安全产品，就不那么容易，特别是在城市环境、社会时代都在急剧发生重大变化的今天就更是面临许多新的挑战和实际问题。这些挑战和问题大致有以下方面：

第一，城市安全管理本身不能满足城市安全需要。应急管理框架体系还存在缺陷和不足，包括应急预案体系不够健全，应急管理体系不够完善，应急管理法制建设滞后，技术支撑体系比较薄弱，应急队伍建设亟待整合，宣教动员工作有待加强，综合治理、协调治理、应急管理与常规管理相结合的意识淡薄。在实际管理过程中，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，哪里出现安全问题，就往哪里用点力；哪里出现同样问题多一点，就把那里当作城市安全主战场，而似乎就没有了其他需要重视的安全问题。这在实际运作上就已经出现了东奔西突、疲于应付、片面努力、被动窘迫的状态，更不用说是否能在全局上确保安然无恙和主动有力了。这是一种战略缺失，既缺乏战略思维、战略眼光和战略能力，也没有把城市安全管理摆上城市发展应有的战略地位。这从根本上制约着城市安全管理力度和成效的提升，当然就不能满足不断增长的公共安全需要了。

第二，城市管理体制、管理结构和管理方式还不能充分满足城市安全管理的需要。纵向上，城市的决策、执行、反馈和监督存在脱节之处，特别是决策的科学化民主化还很不充分，政策的制定与执行的公众参与还很少，于是在领导与管理的源头上就出现了或者开始引发不安全的社会问题，如群发性事件。横向上，部门分割、各自为战、重复建设、职能交叉、职责不清、监管盲区、官僚主义、素质低下、推诿扯皮、不负责任等问题，导致力量分散、内耗浪费、效率不高、贻误时机、坐看风险，无法为安全管理提供有力的配套支持。这又从根本上制约着城市安全管理的有效性和实际潜力，使城市风险获得更大的肆虐空间。

第三，经济大发展带来社会大变革、人口大流动、城市大膨胀、公共设施大增加，进而引起更多的“城市病”、“社会病”和安全隐患。这时，老矛盾未解决，新问题即发生，直接或间接引发大量城市风险，形成一个来自城市社会自身的大规模风险源。在没有综合、高效的现代城市管理保证下，这个风险源就肆意扩大和持续，从而积累和诱导出越来越多、越来越大的紧急事件和常规事件，不仅大肆消耗和蚕食既已取得的发展成果，而且还将不断深化地威胁着整个城市安全和执政地位。这个时候，如果只把城市安全问题定位为应急管理或危机管理的范畴，那就会误上加误，而使城市安全面临着更大的威胁和挑战。

第四，城市化速度过快、定位不当、功能不善、发展偏颇，譬如盲目扩大工业，不断增加重大危险源等。这导致城市系统的诸要素之间搭配比例失衡，调配机制失灵，修复能力不足，新生动力不强；致使城市问题百出、拙陋丛生、功能下降、没有后劲、不可持续，直接产生大量的现实危机和潜在危机，直接重创城市的机能和生命，直接形成来自城市自身的又一个风险源。这给城市安全直接带来巨大的威胁和破坏，给城市安全管理乃至城市管理和领导都直接带来重大挑战。本质上，这一挑战已经超越城市安全范畴，事实上是完全需要在更高层面上才能寻求解决的问题，主要取决于现代城市管理和领导的能力与水平。

第五，国际环境和社会环境变化巨大，加上现代的信息机制和条件以及各种各样的途径和手段，犯罪团伙、邪教势力、敌对势力、分裂势力、极端主义、恐怖主义等邪恶力量总是蠢蠢欲动，且能比较方便地暗串、联合在一起，日益活跃地进行渗透和作恶，直接威胁着重要的城市或者城市的重要区位，直接造成紧急的和常规的严重事件，直接构成潜在的或现实的安全危机。

第六，各种严重危害人体健康乃至生命的流行病、传染病、疫病、动物疫病、假药废药、有害有毒食品等在人烟稠密的城市里传播迅速、危害迅猛，直接威胁和破坏人口安全、卫生安全、食品安全，直接导致严重的突发公共卫生事件，容易导致大范围的紧急或潜在危机，直接挑战卫生、食品方面的专项安全管理机制和管理能力。

第七，全球气候变暖导致气象性自然灾害日益增多加重，天文地理自身要素的活动周期导致更多更大的自然灾害频繁发生，直接带来一系列巨大的灾难和损失，直接形成源于自然因素的各种危机或严重事件。城市管理系统在面对这些挑战时常常显得脆弱无力，很难确保城市的公共安全。

总之，公共安全形势严峻，城市安全问题严重。据统计，中国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等公共安全问题造成GDP损失高达6%，并有约20万人被夺去生命。可以说，经济社会急速发展、自然环境变化迅速的今天，正是各种矛盾的凸显期和突发公共事件的高发期，正给现代城市带来越来越大的安全压力。

(二)增进城市公共安全的战略共识与战略框架

面对急遽增加的城市公共安全问题及其带来的安全压力和挑战，从城市管理者和领导者到公共安全专家再到广大社会公众，都逐渐形成一个明确的共识，即必须加强城市公共安全的建设和管理，既要突出增强城市应急管理能力，更要加强全面风险管理以全面确保城市安全。这反映了正在全社会达成普遍的战略共识，更反映了全社会对于急切加强城市公共安全的战略期待和战略需要。这一期待与需要将形成不断推进和强化城市公共安全的主要动力。

事实上，对于所有的城市管理者和领导者乃至国家管理者和领导者来说，给城市提供全面、切实、及时、高效的安全，确保城市繁荣昌盛，不仅是一项最主要、最基本的职责与任务，更是确保所有城市乃至整个国家安全、稳定和发展的战略需要。

这就是说，确保城市公共安全其实是一个战略问题。在实际的城市管理与领导过程中，尽管需要对已发生的各种紧急情况或突发事件切实应对并处理好，解决燃眉之急；但是，真正的安全目光和重大安全措施却应该放在战略层面上，从长计议，整体下手，综合治理，全面防范，从根本上提高城市安全保障的能力和成效。这就是说，为了城市安全而加强城市公共管理、特别是城市危机管理，必须首先从战略层面加以充分的考虑和认真的对待。

就目前的城市安全保障来看，应该客观地说，每座城市都是有一定基础的，有的城市甚至还有相当大的关注与投入。只是这样的基础和这样的投入不仅在不同城市之间厚薄多少还差异很大，而且与现代条件下的城市安全要求也相差很远，难以最充分有效地保证和实现城市公共安全。这既有理论上的原因――譬如城市风险种类和机理亦未完全认知，也因为现实生活中的各种危机诱因层出不穷、复杂多样，既有的安全认识和措施还远不能胜任于有效应对，有点穷于应付、捉襟见肘的情状。因而，城市公共安全一般均面临更新更大的困境与难题。对现代城市来说，目前处理城市公共安全问题，最主要的是要在既有投入的基础上，从战略上着眼，大幅度改善和增强城市安全能力，不断增进城市公共安全。

在整个城市安全战略上，加强城市应急管理应该成为重点。这是因为，城市却偏偏是紧急情况或突发事件频发或高发地区，非常需要有一个快速反应、准确高效的应急管理和应急服务机制来确保城市安全。因而，构建优良的应急处置系统、提高政府应急处治能力就变得十分重要，而且也事实上成为每一座现代城市、每一个城市政府所共同面临的重大课题。与此同时，建立健全城市公共安全体系是社会城市化发展的必然趋势。

可以说，城市应急管理是整个城市安全管理的关键；不过，城市常规管理也是城市安全不可忽视的重要组成部分。这两个部分组成的城市公共安全管理才是完整的和全面有力的，才是能够充分胜任整个危机管理的需要。

具体来说，上述的战略共识需要转化成这样一个增进城市安全的战略框架。第一战略：综治与联动战略，包括横向综治与联动战略、纵向综治与联动战略。第二战略：分治与分动战略，包括横向分治与分动战略、纵向分治与分动战略。第三战略：立体保障战略，包括核心保障战略、前提保障战略和基础保障战略等。

总之，要增进城市公共安全，就不仅要在问题发生时加以及时有效的处理，而且要在问题发生前、甚至问题萌芽之初就及早加以防范或避免。更重要的是，为此还必须通过全面、科学、优质、高效的综合管理战略来事先消除可能孕育风险的土壤，事先排除诱发风险的各种因子。这样，城市公共安全才是最有保障的，才能长期安稳无忧、赢得战略成功。

三、增进城市公共安全的具体战略对策

(一)第一战略：综治与联动战略

增进城市公共安全的第一战略应是综治与联动战略。这是因为，城市安全问题一般都不是孤立出现的，而是在城市系统诸多因素的综合作用下孕育和发生的，这就决定该问题一般都是跨维度、跨领域乃至跨层级的，必须综合动用整个安全管理系统或者该系统的多部门联合行动而后才能实施有效治理。

所谓综治与联动战略，就是指在处理城市安全问题时总是首先从总体安全考虑上着手设计和启动综合治理措施、联合行动机制的整体性城市安全管理模式。它具有城市安全管理的总平台、总盘子的地位与功能。它既是处理安全问题的第一线，又是一个连接各级政府管理系统实施综合治理的关节点。这一战略的制定与实施将从根本上决定城市安全管理的可能结果和实际成效，也将基本上决定城市安全的实际水平和质量。它分为两个部分：

第一，横向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为安全问题处理主体的一种管理选择与定位。当一个城市发生了某种安全问题时，该市安全管理系统即行调动本市范围内的相关力量，首先在系统范围内实现横向的系统运作，目标是多种力量尽速尽好地联动以综合解决问题、获得综合成效。当该安全问题在本系统内不能充分完成时，还将超越本市范围，横向扩大邻近或相关的其他城市安全管理系统进行合作，以更大范围的横向联动来达成综治目标。为此，不仅要制作最适合本市的综合治理方案，形成完备、灵活、高效和特适于本市的联动机制，而且还要制定和形成与毗邻或相关城市安全管理系统合作联动的计划和机制。只是其中还必须把应急管理和常规管理既充分区别开来，又充分兼顾起来，还必须覆盖空间维度下的所有安全领域，不应仅针对某些突发事件或仅限于某些安全领域。

第二，纵向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为启动各级政府管理系统的关节点的一种管理选择与定位。当一个城市发生了超越其自身管辖范围、能力范围的重大安全问题时，该市安全管理系统就应当在首先实施临时控制措施的同时，迅速启动上传机制和下达机制，及时促成各级政府系统的惊觉和重视，并在上级政府及时做出反应并主持具体运作的情况下发挥基础信息中心和第一线协调联动中心的作用，集成一个立体、强大的政府安全管理系统和力量来综合施治、达成目标。这里也要同时注意和重视应急管理及常规管理的问题，但可以更侧重于重大的应急安全管理领域。

以上两个部分是完全可以明确分开的，但其内在联系也同时是非常紧密的，在制定和实施这两个部分的战略时，要注意这两者的一体化，只不过可以把重点放在第一部分。

(二)第二战略：分治与分动战略

分治与分动战略实质是增进城市公共安全的第二战略。它要求，城市安全管理系统必须在综治联动和相互支持的基础上，主辅分明、职责分明、精专高效地实施安全防范与治理。它实质是一种分门别类、分项实施、分层实施、专职专责地处置安全问题的分进式城市安全管理模式。它总是着眼于最大限度地发挥专门安全领域管理部门和人员的专门优势，以及专门安全管理层级和力量的积极性和创造性，使每个安全问题都能得到具体、良好的解决。它将具体影响着城市安全管理的可能结果和实际成效，将在很大程度上影响到城市安全的实际水平和质量，分为两个部分：

第一，横向分治与分动战略。这是专指根据城市安全管理系统内设诸领域、诸部门、诸职能的基本情况而形成的一种并列分动、各自负责的管理选择与定位。一般来说，城市安全管理系统都根据反恐、治安、消防、民防、社群、民政、城管、交通、通讯、物流、金融、卫生、防疫、食品、饮水、餐饮、住房、粮食、教育、就业、分配、社保、能源、资源、人口、环境、安全生产、地下管线、地铁、施工、地震、水利、气象等众多领域设置了专门的管理部门和职能职责，以便对各种专门的安全问题实施精专优质的治理。

事实上，其中每一个领域都有突发事件和常规事件，都同时需要施加相应的应急管理或常规管理。为此，各职能部门或责任主体必须以精专到位的标准制定，实质是在履行职能职责的有效管理措施。这个过程中，特别要做好专项应急管理措施的制订与实施工作，特别要建立专项应急指挥中心、紧急预警中心和应急服务中心，这是因为应急管理以往并未与常规管理一起成为职能履行的“两条腿”而受到削弱甚至忽略。这一战略将能确保城市安全管理是两条腿走路。此外，要优化和强化安全管理质量与责任的评估和监督，确保安全管理真正到位，这样就能形成一个完整、专业、高效的专项安全管理体系。

第二，纵向分治与分动战略。这是指根据行政层级来建立一套分级施治、分级负责的公共安全管理系统的一种管理选择与定位。通常而言，城市安全问题在城市辖区解决，因而在城市范围内就可以首先建立起“市-区(县)-街道(镇)-基层”四级安全管理系统，每级分别承担一定的安全职能和安全职责，各自在职责范围内履行安全职能、达成公共安全。另外，为有效应对和处理大型安全问题，还必须建立市以上地、省、中央三级安全管理系统，根据安全问题的重要程度来确定安全职能职责的主要承担者，由其专门负责完成整个风险处理任务。这七级安全管理系统中，以市县为轴心，侧重加强应急管理，建立完善的市县级应急体系，在具体应对安全问题时分级担责、分别行动。不过，前四级侧重于最前沿执行决策，深入细节地处理问题；后三级侧重于责任范围内进行决策、实施领导。

这两部分运行时要选择重点，以便用好资源、提高成效。为此，要把在本地最容易发生、且危害最大的那些安全问题以及新的安全热点问题确定为安全管理重点，如地震、地质灾害、重大气象灾害、火灾、工业灾害、生命线事故、传染病疫情、危险性有害生物疫情和动物疫病、群体性事件、信息安全事件、重大刑事案件、恐怖主义及新的危险源就可确定为重点。一旦确定重点，就要在领导、投入和监督上以更大的力度来加强相关职能部门的专门行动。

(三)第三战略：立体保障战略

立体保障战略是指根据并紧切以城市为中心的双重安全管理战略，即综治与联动战略和分治与分动战略，建立一整套纵横架构、科学完善的保障体系，为第一、二战略的实施提供全方位的和灵敏高效的前提、支持与服务。可以说，第一、二战略完全在安全第一线直接处置安全问题，而此战略则在安全第二线备战和辅助解决安全问题。此战略包括如下三部分：

第一，核心保障战略。此即紧扣第一、二战略，构建起一套完整的核心保障体系，对第一、二战略的实施随时随刻提供最直接高效的支持和服务。具体而言，包含以下要义：

首先，以电子政务建设和发展为基础，建立、完善城市公共管理和公共服务电子平台。

其次，在此平台上，突出建设一个灵敏高效的应急管理与应急服务联动中心。由它整体掌控该市的应急处置事务，成为该市集中统一、高效有力的应急处置总部，其功能包括监测、预测、预警、接警、发警、以信息和技术支持应急决策、直接参与应急决策、实施具体的应急指挥和协调(指挥调度各相关部门、力量或资源)、实时应急反馈、迅捷追踪决策、附加应急调度、应急善后评估、应急总结、应急信息、应急总数据库、应急总体规划和政策措施起草人等。因而，此中心实质是一个应急处置平台与总部的复合体。

再次，与应急平台相配对，在同一电子平台上还要明确建立一个高效优质的常规管理和常规服务联动中心。由它确保在履行正常的公共管理和公共服务职能时能够最充分地履行安全管理职能，就是在平时大量的日常社会生活中灵敏发现和处置任何一个风险信号、危机信息，与广大市民进行及时沟通，对矛盾问题、潜在危机和现实隐患都能及时、负责和恰到好处地进行处理，把问题消灭在萌芽状态。此外，它还是该城市常规安全的信息中心、决策支持中心、具体指挥与协调中心(对各相关部门、力量或资源进行指挥调度)、常规安全规划与政策起草人等。因而，此中心实质是一个常规处置平台与总部的复合体。

最后，确保上述两个安全处置联动中心高度数字化、信息化、网络化(安全管理系统内部畅达通联，及时沟通协调，共保安全)、独立化(两个安全中心必须物理独立，整个安全系统与大众网络之间进行物理隔离，确保自身安全)、备份化(整套系统和内容都有一个备份以防不测)、关联化(在物理隔离下，在两个安全中心之间及其与整个安全系统间另设安全通道，相互联系)、窗口化和便民化(在关联化和自我安全化的基础上，设置工作窗口，直接进行有效管理和便民服务)、枢纽化(在完全物理隔离的基础上，与其他城市、与上级和下级进行安全工作的横向和纵向联系)。由此形成最周密安全、快捷迅猛的两个安全支柱，由其构成一个安全核心，支撑起一个强大、高效的城市安全保障，也成为城市公共管理和公共服务平台的一个中心和主力。

第二，前提保障战略。这是指在其他所有安全战略实施之前或期间应该提早做到、做好前期准备工作，亦叫安全预备。这是成功确保安全的前提。有无此前提，安全保障的质量和结果就大不一样。该前提好而充分，即使情况再突然、再紧急、再严重，都是可以很好地控制局面、解决问题的，后果不会严重，这就叫做有备无患。该前提不好或者没有，那就后果严重了，即使是原本很小的事情，都会带来巨大的被动和代价，这叫无备患大。其要义如下：

首先，建立完善的安全预案。这有两类：一是应急安全预案，亦即应急预案；二是常规安全预案，简称常规预案。这两类实际是两种安全管理的预备方案，特点不同，做法也不一样。过去，城市安全管理是一类预案都没有，在诸如911、SARS之后，才开始注意搞预案，而且只搞应急预案，只强调应急预案体系的建立和完善。另一类预案就基本忽略了。而这本身就从战略上埋下了隐患――只有一条腿走路，不够安全。这两类预案在编制的原理和要求上都是相同的，即都要针对安全形势和具体风险源(即安全问题)分别制定总预案和分预案，形成应急预案体系和常规预案体系，并由此构成完备的城市安全预案体系。预案应在区分根据安全严重度或预警级别的基础上，针对某一具体形势、领域或问题，设定事前、事发、事中、事后四个环节的工作流程、运行机制、标准、要求、时限、责任、方法和要点，覆盖安全管理和安全服务，确保成为很有针对性和操作性、非常精当管用的预设行动方案。

其次，建立完善的安全机制。这个安全机制是根据安全预案及其实施、特别是有效安全处置实践的真实需要而明确建立起来的安全运作基本流程、基本方式和基本做法的总和，其实质就是安全工作机制。它内容上覆盖安全管理和安全服务，形态上覆盖应急处置和常规处置，在过程上覆盖领导和管理各环节，目标上就是最有效、最低耗、最低风险地解决任何安全问题。这四点是安全机制建设和完善的四个维度与标准，不与之符合或者对应有限，就表明该机制不善或不够完善。为此，完善的安全机制应既有管理机制，又有服务机制；既有应急机制(含危机与非危机应急处置机制)，又有常规机制；既有总机制，即以市政府主导、组织和动员基层政权组织和社会组织以及志愿者队伍共同参与的安全问题预防和应对机制，又有分机制，包括教育宣传机制、公共参与机制、训练机制、预备机制、信息机制、预警机制、决策机制、组织机制、动员机制、指挥机制、执行机制(含联动机制)、沟通机制、协调机制、激励机制、反馈机制、追踪决策机制、心理干预机制、评估机制、监督机制和责任机制等。这些机制由四维决定，既单独负责地运作，又相互组合、一体化运作，形成庞大的安全工作机制群。而安全机制建设就要全面搞好这些机制，而后才能形成真正完备的安全机制体系。目前因紧急事件频发而只聚焦于应急机制建设显然是很不够的。

再次，建立完善的安全体制。安全体制是根据核心保障战略、安全机制的需要和主要状态形成的一整套制度化安全运作基本模式。它涉及公共权威主体的内部结构、职能设置、权力分配、资源配备、主辅设定、程序设定、协同设定、关系设定、工作内容、工作要求、工作标准、工作责任等重大要素。其实质是核心保障战略和主要机制的制度化与定型化。其价值就在于有助于安全机制得到最大限度的保障、巩固和支持，使之最有效地发挥出安全保障作用；进而使得机制和体制都能同时充分胜任对安全职能的履行。其内容完全覆盖安全管理和安全服务、应急处置和常规处置、领导与管理以及最基本的城市安全保障模式。从现实情况看，不符合上述情况的城市公共管理和公共服务体制就必须进行调整或改革，直到理顺关系、便于高效达成城市安全为止。为此，必须建立一个集中统一、协调配合、灵敏高效的城市安全保障最高权威――城市安全保障委员会，实行市长负责制，在直属应急联动中心和常规联动中心之外，承担起对本市的整个应急与常规安全责任与工作，进行统筹安排和具体的整合、协调、实施、指导、监督和推动。这样，那些临时的、无权威的、随机设立的各形各色安全机构、安全运作模式和资源启用模式都将废弃，那些应急延误、危机疏忽、内耗浪费及由此而来的危险后果都将避免，进而是真正从体制上做到最充分确保城市公共安全。

最后，建立完善的安全法制保障。这是前提保障战略的锁定性措施。对上述各项保障措施以及整个城市公共安全所涉及到的各个方面，都以强化安全成效为标准来加以规范化、制度化和法制化。其核心是为保障城市安全，针对需要硬性限制或强化的安全管理各方面，建立完善的法律法规和规章制度。这既包括综合性和专门性公共安全法律法规，也包括有效规范安全管理和安全服务的各种具体制度，诸如安全管理制度、安全服务制度、应急处置制度、常规处置制度、信息公开制度、媒体管理制度、公共参与制度、检查监督制度、绩效管理制度、责任追究制度等，最终形成一整套完善的安全类法律法规和制度政策体系。

第三，基础保障战略。这是为落实前面所有战略措施而在最基本保障上采取全面配合、提供良好而充分的必要条件、物质支持和技术支持。这里主要包括以下一系列措施：

其一，建立完善的安全力量保障。这是整个前提保障战略中最基本、也最重要的安全保证，它包括两个层面。第一层面是具体解决安全问题的人力资源，包括四个部分：一是训练有素的专业安全队伍，包括安全工作队伍、紧急救援队伍和其他安全辅助队伍；可以将这些队伍分成相对稳定的各种专职行动小组，如信息小组、救治小组、支援小组、运输小组、宣传小组、维稳小组、医疗小组等；安全机制一旦启动，所有这些队伍都能立即各就各位，成为安全预案的实施主体、具体解决安全问题的主力军。二是专家队伍，包括管理专家队伍、技术专家队伍和其他相关专家队伍。三是警力、军力和国防后备力；其中的军力和国防后备力要专门化，专门履行城市应急安全保障职能；要避免随意动用直接处于国防第一线的精锐战斗部队来担负地方应急与常规安全任务。四是志愿者队伍和广大群众。第二层面是对这些安全力量进行专门训练、优化和提高，增强这些力量全面应对和处置安全问题的能力和水平，既要依总预案进行综合配套的模拟演练，又要依分预案或专项预案分门别类地专门培训、模拟和演练。这样就能从整体上确保足够强大和专业的安全实力来应对和化解安全问题。

其二，建立充分而完善的专门物质保障。一是，要根据城市人口数量、安保范围、安全问题(特别是灾难性事件)最大危害概率来确定救急需要的物资储备，在种类、质量、数量和应急新增生产潜力上都有一个科学的推定和投入，由此为可能的应急救助提供充分的物资保障。此外，对储备物资要实行统筹规划、统一管理、明确分工、责任到人、优势互补、协同配合的管理制度。二是，要建立以公共财政专项资金为主、以各种社会资金渠道为辅的公共安全资金保障体系，以法定的形式、透明的机制和集中统一调拨的方式来确保种类安全特用资金能够得到完全的专款专用，即使风险偏低年份的安全特用资金未用或所用不多，也不能挪作他用，而必须积累待用。三是，对于储备范围以外所特需的各种物资、设备(特别是专用大型设备)和特别工具系统，要由政府统一采购、专业部门统一管理维护。

其三，要在现有的城市电子政务平台上加强和推进城市数字化建设，把城市的人口、区块、街路、管线、机场、车站、河湖、桥梁、公园、社区、商场、馆所、银行、学校、机关、企事业单位、交通设施、交通工具、体育设施、文化设施、市政设施、绿化设施及其他公共设施等等诸城市硬件要素加以网格化和数字化，统一标准，全面缜密，全部纳入“城市数字”之中，建成“数字城市”，为城市公共安全管理提供优良的信息化基础和最基本保障。

其四，要为城市应急管理与应急服务中心、常规管理和常规服务中心提供最优良、最先进的信息技术装备和完整的办公条件与备份条件，建成两个安全信息系统中心，与“城市数字”直接相连，直接充当“数字城市”的两个“心房”，构成整座“数字城市”的完整心脏。复杂而先进的预警预测系统、信息处理系统、决策支持系统、指挥系统、调度系统、协调系统、联络系统等等均安装在这个心脏里。此外，要从当前现有条件和原有基础出发，建设全市统一的应急信息共享交换服务平台，解决各单位现有信息系统和业务系统数据库标准不一等问题。这是信息时代最重要的城市基础保障。

其五，要对整个城市安全管理与服务系统的办公条件与资源进行最科学合理的整合和优化，为此要不惜进行一场深刻的城市体制变革；并配套给予更多的专项投入，保证各级安全指挥场所建设以及其他全局性项目为重点，逐步扩展到整个系统，搞好专门的基础设施建设。

另外，要抓好后备安全基地建设：一是建设具有足量容纳力的救助系统、救助设施、救助物品和救助工具等完整、配套的救助基地。这要以现有的医院和救助院为主体，发现和整合其他医疗保健基地，以学校、教堂、体育场馆等为准后备救助基地。这样一套救助基地是在关键时刻能够发挥最重要作用的基本安全救助条件。二是建设应急避难所、疏散通道和紧急容纳机制。这主要通过战略规划来设定并建设好真正具有避难所功能的广场、操场、公园、大街、高地、医院、大型场馆等，要确保这些避难所的容纳量适合本市人口在紧急情况下避难的需要。三是建设能够满足本市按人口计算和安全问题概率所需要的安全培训和演练基地、科普和宣教基地。为此，要整合本市现有的教育培训基础设施并加以充分利用，并新建、扩建一批功能更齐全、容纳量和更大运作质量与功率的此类基地。

其六，建立充裕而适当的救助性社会保障。这主要是指为减轻安全问题、特别是百年一遇或千年一遇大灾难带来的巨大损害，要设立社会保险基金，为公民、公众和法人提供保险性社会保障，把安全问题带来的物质损失尽量降低，把原本独自承担的物质压力和风险尽量分散。这样就便于全社会尽快稳住阵势，尽快抹平创伤，尽快恢复信心，尽早获得必要的物质基础。此外，要积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。最重要的是，要从国家层面着眼，积极推动、配合，探索建立巨灾保险体系，最终形成具备抵御巨灾的能力。

四、结语

从战略上增进城市公共安全，就是要以全面、系统的思维和理论视角来探析城市安全问题及其解决方案，避免就安全论安全、就灾害论灾害的简单性和片面性；此外还要从战略层面整体考虑如何正确处理城市公共安全与城市环境的关系、安全管理与整个公共管理的关系，从整体上考虑如何增进城市公共安全，并由此建立城市公共安全的战略规划。

第5篇：城市管理与公共管理的关系范文

［关键词］新公共管理；多极数字城市；城市管理体系

当前，我国正经历社会结构转型、经济体制转轨等一系列重大变革，城市发展及其管理体系 也将面临前所未有的调整压力，城市人口及城市数量的扩张性增加，城市内在素质和外在形 象提升的要求都亟须在城市管理理念、运作机制、方式手段上进行创新以适应城市化发展的 需求，在此背景下，本文拟提出新公共管理框架下多极城市数字管理体系建立的理论依据 ，并对全国省会城市（包括直辖市）城市管理实践进行比较，最终给出建立多极数字城市管 理体系的政策建议。

一、城市新公共管理：多极数字管理体系

一般来说，以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准，政府管理方式发展至今 经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段［1］（见表1）。目前处于交易阶段，这 一阶段政府管理方式不 再是单纯 的信息与公共服务提供，而是政府信息、服务的融合，公众通过政府信息平台能够更方 便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革，其更关注政 策或战略的制定，为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介，而且能够借助外部的技术 和人力资源来完成这些活动。这一阶段，受众能够全面与政府服务机构交互，享受全面和制 定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统，丰富的信息、交易平台及多 媒介是主要的特征。

最早的数字政府可以追溯到1997年，由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年，基于 一份关于21世纪迈向数字政府的报告，美国国 家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度，由此利用现 有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形，随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年， 世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站，2000-2001年，短短一年 ，这一数字增长到9363个，美国以拥有403家政府公共服务网站（这里，仅以数量计，不论 服务质量）独霸数字政府发展鳌头，一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等 ，［3］(见表2)。

根据上述八种关系，多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示，城市数字 管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息，内外部联动的“开放式循环”，其中内部的 信息双向流动包括地方政府与中央政府之间，以及这两级政府与非营利组织之间的交流，外 部信息流动分支包括地方政府与公众之间，以及地方政府与企业之间的相互传递，这里，地 方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通，更重要的是公众及企业与 中央政府之间信息交换的媒介，中央政府的各种信息，需要通过地方政府的相关 活动进行传递和解读，因此，地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用，是中 央政府信息传递与反馈的主要渠道，这显示出城市管理系统的重要性，地方政府建立的城市 管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源，而且是贯通中央政府信 息上下流动的决定性环节，通过地方政府实施的城市管理系统，中央政府的各种信息及政策 才能得到顺畅的和贯彻，意味着借助于城市管理系统，地方政府成为中央政府实现其政 策目标的主要执行者，也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分，我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机 构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及 数字网格化管理模式建立等五个方面的指标，对全国31个省会城市（包括直辖市）的数字城 市管理体系进行了比较，表3仅列出主要城市的比较结果。

由表3分析可见：(1)从拥有政府门户网站情况看，全国31个省会城市（包括直辖市） 无一例外都建立了政 府门户网站，提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期 工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务，并提供政府直属机构及各相关部门的链 接，实现了政府信息与机构的互通互联，体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市” 打造的前期成果。(2) 从颁布专门性城市管理条例情况看，除天津和长沙外，其余城市都没有出台相应的城 市管理专门条例，城市管理法制体系的建立相对滞后，统领性的城市管理条例出台势在必行 ，其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系，为未来城市管理的法制化创造必要条件 。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看，市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管 理规定实施情况最好，除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定，市政管理 规定仅长春和乌鲁木齐没有，园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。 (4) 从数字网格化城市管理模式建立情况看，北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆 明都已经启动，其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式，且取得了较好的 成效，在此方面已走在全国前列。

综合来看，有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州；表现较 好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙；而表现最突出，所 有指标都有所作为的是天津，显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统 筹规划、强调落实获得的良好成效。

通过对全国省会城市管理体系的综合比较，发现以下几个特点：(1) 从管理主体上看，政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者，目前通过营利性企业 和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少，政府管理城市的任务艰巨且过于繁 杂，无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能，管理主体过于单一，不利于分担政府管 理事务，一定程度上降低了城市管理运行效率。(2) 从管理技术上看，数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用，大多数城市还没有建立 起科学的数字城市管理系统，一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状，制约“柔性 化”城市管理的转变及发展。(3) 从管理手段上看，包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公 共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日，不同城市都不同程度 地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4) 从管理目标上看，城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素，我国法制化的城市管理 体系虽已起步，但进展较慢，目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典，管理目标多体现 为政府短期政策目标，从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城 市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1.建立现代城市管理三元治理结构。 加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业、社会组成的多元化主体 城市治理结构，以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者 ，其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果；营利性企业和非政府组织配 合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务，提高城市管理运行效率和效 益；社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化 转变。［8］其中，政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会 突出其监 督与制衡作用，完成“小政府 + 大社会”的改造，对于城市公共服务中的自然垄断产品， 建立严厉的政府监督下的市场供给体制，对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给，政府 作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者，提供高效高质的第三方产品 或服务。［9］

2.运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。 “数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利 用城市资源，实现工作流程的标准化、规范化和网络化，作为其中重要组成的“数字城管” ，更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术，在城市管理信息 综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理 ，为城市管理者的决策和职能履行服务。［10］目前，“数字城管”已发展到城市部 件管理和 万米单元网格相结合的阶段，初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位，为实现城市管 理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此，应加快建立市区两级网格化管理体 系，并在此基础上搭建城市管理信息综合平台，推进综合性管理信息系统的建设，从市区两 级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通，在技术上保证城市管理系统的安全高效运 行。

3.推进城市管理资源和管理体系整合。 城市管理运行系统内容繁杂，包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理 、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域，涉及面多，牵涉面广 ，必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制，提高管理效率和管理水平的 目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统，建立ITS（智能交通系统），通过大范围和密 集的信息交换及集成，组织管理交通运输，缓解交通拥阻，提高出行质量。完善城市基础设 施和公共服务的快速应急管理，建设快速抢险信息系统，形成突发环境、安全及灾害事件的 应急处理系统。［11］目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处 理预案的编 制，但具体的处理流程及机制设计还未落实，应急与预警处理体系建设相对滞后，应进一步 加快应急处理流程及机制设计，并建立统一指挥与调度体系，保证各区域应急资源、信息之 间的统筹调配。

4.提高城市管理决策系统效率。 随着城市化的快速发展，城市运行系统日趋复杂，各种活动频率增加，对城市管理决策的要 求进一步提升，决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融 、交通、邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致，［12］因此，城市管理决策需要 运用系统 原理，突出决策的针对性、优化性和统筹性，通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段 、资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统地归纳分析，经过可行性研究、咨询 、论证及必要的听证过程，促使管理有序化、决策科学化。

5.探索建立新型高效城市委托管理模式。 探索建立新型的政府城市管理委托化模式，大力吸引民间资本参与公用事业投资，鼓励多种 合作形式的试验，在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式 和投资主体。城市委托管理模式，就是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业 管理部门依照法定程序，通过市场竞争从公开市场选择企业，按照双方签订的契约对城市基 础设施、公用事业进行建设和管理，形成严格意义上的委托合作关系，选择的企业性质可以 是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业，在经营管理过程中接受政府部门和市民 监督。［13］这种委托管理模式不仅能够提高管理效率，发挥市场主体的专业优势 ，提高管 理和技术水平，改善服务质量，还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐 败，越来越成为城市管理的主要运行模式。

主要参考文献：

［1］Charles P. The New Public Management in Developing Countries ［Z］.

IDPM Public Policy and Management, University of Manchester, 1999.

［2］State of Texas, Department of Information Resources［Z］. Electroni c Government Strategic Plan, 2001.

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［4］Theresa A. P. Realizing the Promise of Digital Government: It's Mor e than Building a Web Site［J］. Information Impact, 2000, (10).

［5］Zifcak S. New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and

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［6］Zhiyuan Fang. E-Government in Digital Era: Concept, Practice, and D evelopment［J］. International Journal of The Computer, The Internet and Managem ent, 2002,(2).

［7］Jackson C. E-Governnent: A Theory of Public Sector Reform ［Z］. Pr oceeding of European Conference on E-Government, 2001.

［8］陈 平．数字化城市管理模式探析［J］. 北京大学学报(哲学社会科学版)， 2006 (2).

［9］胥 静．信息化时代城市管理新模式的构建――“数字城管”［D］.苏州大学，2008 .

［10］郝 毛，诸大建．基于三元治理结构的现代化城市管理［J］.城市管理，2005(3)．

［11］《上海加强现代化城市管理行动纲要》课题组，2010年上海城市管理行动纲 要［J］.城市管理，2003(4)．

［12］郭理桥．现代城市精细化管理的决策思路［J］.中国建设信息，2010(2).

第6篇：城市管理与公共管理的关系范文

[关键词]大中城市；公交优先；可持续发展；软环境

[中图分类号]F299.24 [文献标识码]A [文章编号]

2095-3283（2014）02-0117-03

一、引言

学术界关于公共交通优先发展的研究十分广泛，研究的角度也不尽相同。李秉坤和时强强介绍了城市公共交通行业的公益性、经营性和外部经济性，公共交通与可持续发展的公平性原则、持续性原则、共同性原则。田艳霞分析了实施城市交通优先发展策略中应重视城市交通与用地布局整体协调发展、严格控制小汽车的发展、发挥自行车的补充作用、重视步行系统的规则等。甘灵提出了城市公共交通可持续发展的关键是土地的合理利用，约束力是环境，必然途径是建立整体协调的综合交通体系。李黎辉在公共交通系统可持续发展的政策中提出运营政策、投资政策和公共交通管理机制，同时还在加快轨道交通的建设、公交线网的优化、开辟公交专用道路等方面提出了对策建议。蔡冬军分别阐述了城市发展、城市土地利用、社会生活、城市交通与公共交通的关系、城市环境资源，同时提出了线网优化的分层次划分方法。

现有研究大多集中在对实现公共交通优先发展的规划和具体措施，未能从行业整体高度分析当前我国公共交通发展中行业管理体制和投融资现状。而行政管理体制和投融资模式却又对我国城市公交优先发展起着决定性的作用，现有的行政管理体制和投融资模式已经不能适应当前我国市场经济的发展变化和城市公共交通建设规模的不断扩大，因此公交行业的行政管理体制和投融资模式亟待创新。另一方面，城市公共交通的发展缺少完备的法律体系支撑，随意性、盲目性和短期行为在管理与执法中时有发生，法律法规体系建设的滞后已严重制约着我国公共交通优先发展的进程，大中城市必须进一步加强公共交通法制建设，建立健全配套法律法规体系，保证城市公共交通基础设施投资者、建设者、管理者及执法者有法可依，从而加快城市公交优先建设的步伐。

二、当前我国大中城市公共交通现行管理模式

经过多年的改革和发展，我国城市的交通行政管理体制总体上形成了三种组织机构和运行机制不尽相同的管理模式。模式一是由城市交通、城建、公安、市政等部门交叉职能的管理；模式二是统筹城乡道路运输一体化的综合管理；模式三是由一个城市设立一个交通管理机构的“一城一交”综合交通管理。从执行效果来看，现有的三种管理模式中，“一城一交”模式在很大程度上实现了交通资源的统一管理和优化配置，提高了交通运输系统的效率和效益，更加符合社会经济的发展要求。

三、我国大中城市公共交通建设存在的主要问题

（一）城市公共交通投入不足、融资困难

1.城市公共交通基础设施建设资金来源单一，且不稳定。各大中城市普遍缺乏稳定的资金投入渠道和统一扶持政策，投入的不足对城市公共交通发展形成很大障碍。

2.城市公共交通的运营不能适应市场经济的发展要求。城市公共交通运营通常采取政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式，这种政企不分的“父子关系”体制引发成本失控、服务质量差和经营模式僵化等一系列问题，进而加重了政府财政补贴负担。

3.资本市场和金融系统的缺陷制约城市交通融资的发展。我国资本市场的制度性缺陷阻碍了城市公交企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。国有商业银行对投资规模大、周期长、风险大的城市交通产业放贷谨慎，尚未形成商业贷款向城市交通基础设施建设倾斜的机制。

4.缺乏完善的投融资管理机制和绩效评估体系。由于缺乏投融资项目绩效评价机制，投资决策者缺乏有效激励和责任约束；管理部门不能形成量化评判依据，投资决策者会出现盲目乱投、重复建设、资源浪费等现象。

（二）城市公共交通行业法规建设滞后

公共交通法律体系不健全。我国现行《中华人民共和国治安管理处罚条例》是我国公共交通管理仅有的法律依据，其中篇幅大部分都是数量庞大的部门规章和内部规范性文件，而涉及公共交通管理的内容仅有两条，除此之外，其余均为国务院行政法规，效力不足，难以起到法律的调节和规范作用。

四、国外城市发展公共交通的经验

多年来，发达国家根据公交发展不同时期的特点和问题，分别出台了适应本国实际情况的公共交通发展政策，都强调优先发展公共交通在城市发展中的重要作用，表1对美国、法国、日本、新加坡的城市交通发展情况作详细说明。

五、促进我国大中城市公共交通优先发展的对策建议

（一）健全管理体制

每个城市应成立一个综合的公共交通管理部门，全面履行市域内的公共交通管理职能，强化规划决策、公共服务、市场监管、运营管理、组织协调、应急管理等职能，实现管理方式更加科学、管理制度更加完备、管理行为更加规范。

1.职能定位

（1）宏观决策：制定和调整城市公共交通发展战略规划、法规制度和执行标准等。

（2）公共服务：提供和管理城市公共交通基础设施、服务产品、公共信息、公共安全、公交应急和战备保障等相关服务。

（3）市场监管：对公共交通建设和运输市场准入行为等方面进行监管检查。

2.机构设置

（1）公共交通运输管理机构，负责城市公共汽车、轨道交通、出租车营运等道路客运工作的管理。

（2）公共交通基础设施管理机构，负责城市公共交通基础设施、道路和轨道的建设、养护、管理。

（3）建设质量和安全监督管理机构，负责公共交通建设的安全生产、建设质量和工程造价等方面的管理。

（二）完善投融资模式

借鉴国内外城市公共交通建设的先进经验，结合目前我国大中城市公共交通建设实际和公交优先发展的要求，建立政府投资占主体地位，多种融资渠道并存的投融资模式：

1.政府投资占主体地位

城市公共交通的根本性质在于公益性，也就是使老百姓能以可承受的价格享受到能满足其基本出行需求的公共服务。公益性决定了公共交通建设的主体必须是政府，而政府除了给予财政和税费补贴外，还可通过建立交通建设专项基金和利用土地增值收益来拓宽资金来源渠道。

2.实现融资渠道多元化

（1）国内市场融资。除了向国家政策性银行和地方商业银行贷款外，部分大城市公交企业可通过运作上市发行股票或发行债券进行融资。

（2）经营权转让。政府通过行政、法律等手段给予公交企业沿线附属的土地、广告、商铺等经营性的业务特许权，公交企业对附属资源进行商业开发，其经营所得收益可作为交通基础设施建设资金，或补贴公共交通运营，进而实现公交企业在资金运作方面的可持续发展。

（3）引进外资。对于轨道交通建设这种投资巨大、建设周期长、收益慢的项目，可以通过国际金融市场适当引入外资，丰富建设资金融资渠道。

（三）进一步加强法制建设

1.建立健全公共交通法律法规体系

在明确国务院城市公共交通行政主管部门的基础之上，县级以上地方人民政府的城市交通行政主管部门要梳理职责和权限，依法有效管理。法定公共交通发展规划必须纳入国民经济和社会发展规划，确保公共交通设施的用地需求和其他建设要求。在保障优先安排公交设施用地的基础上，合理规划公交线网，降低线路重复系数的同时扩大城市公交的覆盖范围。目前，我国已有数十个城市制定了轨道交通建设规划并正在实施，应注重轨道交通与土地利用的协调发展，出台相关法律规范轨道交通建设投融资行为，法制保障轨道交通运营管理的有序进行。

2.出台相关政策解决公交换乘问题

（1）利用交叉口争取零距离换乘。交叉口是换乘的多发地点，国际上通常的做法是拓宽交叉口的换乘设施空间，尽可能让人们在下车后的可视距离内实现零距离换乘。

（2）保障行人进出站路线优先。改善市民进站候车、步行换乘和出站步行到达目的地等环节的步行条件有助于提高公交的服务水平。

（3）解决换乘点交通工具的停放问题。结合轨道交通和地面公交换乘枢纽的布局，发展地区性的停车场，为市民的自行车和私人小汽车提供必要的防盗设施，以方便市民由个人交通工具向公共交通工具的换乘。

3.立法保障公交路权优先及通行优先

（1）开辟公共交通专用道，实现公交车优先运行，避免因道路拥堵而造成的公交运营晚点。

（2）路口通行优先，设置公交车辆专用等灯车道，以便公交车在交叉路口的优先通行。

（3）在停放和移动公交车辆需要的道路空间分配上提供优先权。

公共交通是城市的重要基础设施，是关系城市发展和国计民生的社会公益事业，是适用于所有人的出行方式，是人人共享的重要民生工程。优先发展公共交通已成为提高城市交通资源利用效率、缓解城市交通拥堵、减少环境污染、实现城市经济社会高效运行的重要途径，是我国城市交通可持续发展的必然选择。政府要结合国家新一轮大部制改革要求，进一步健全公交行业管理体制，推进投融资及公交立法优先，实现公共交通优先与各种出行方式的有机整合与资源共享，极大方便公众选择公共交通出行。

[参考文献]

[1] 中华人民共和国建设部.关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见[Z].2006.

[2] 李秉坤，时强强.关于优先发展公共交通的理论性分析[J].北方经贸，2012（2）.

[3] 田艳霞.城市交通可持续发展的策略及建议[J].科技情报开发与经济，2006，16（10）.

[4] 甘灵.城市公共交通可持续发展研究[D].西南交通大学，2002.

第7篇：城市管理与公共管理的关系范文

关键词：城市管理公众参与

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

公众参与城市管理与我国城市建设管理领域一直倡导的“人民城市人民建、人民城市人民管”的思想高度一致。实践证明，不论在传统的计划经济体制下，还是在市场经济体制下，让公众广泛参与城市管理，坚持走群众路线，是提高城市管理水平、建设宜居城市不可动摇的管理理念。城市建设管理涉及领域广泛，本文仅就公众参与城市管理的意义、现状及改善意见谈几点看法。

一、公众参与城市管理的意义

1.1公众参与城市管理可以提高城市管理的效率

所谓公众参与指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与公民利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公民的切身利益。公众参与城市管理就是公民通过一定的程序和途径参与城市管理的决策活动，它是构建“和谐城管”的必要保障，也是形成覆盖城乡的城市管理网络最有效的途径。公众参与城市管理后使公众群体不仅是被动的被管理者，同时也成为了城市管理的参与者。不但能够更好的集思广益，也能提高公众的自律意识，从而大大提高城市管理的效率。

1.2公众参与城市管理可以降低城市管理交易成本

城市管理是有成本的,其中交易成本对管理的效率至关重要。传统的城市管理中，政府实际上是管理的惟一主体,项目的决策管理效率较高，但是项目在运行中会暴露出许多问题,由于没有充分考虑利益相关者的要求和切身利益,往往导致这部分利益主体的不合作行为,阻碍项目的顺利进行,无形中增加了管理的交易成本。因此,为了实现政府与利益相关者的正和博弈,必须注重两者的合作,积极培养公众参与城市管理的多元化主体,在利益的驱动下,提高管理的效率,降低交易成本。[1]

1.3公众参与城市管理有利于加强对城市公共服务管理的效果

部门的监督,防止腐败的发生。公众全面参与城市公共服务管理,充分了解从决策到执行的各种信息,衡量利弊得失,协助政府取得更好的政策效果。公众参与城市公共服务管理可以促使政府改革与现代社会不相适应的规定和做法,简化办事程序,便民利民。政府作为一种特殊形态的组织,其中包括着三种层次的利益,即公众的利益、政府组成部门的利益和政府组成人员自身的利益。在民主的政府中,公众的利益居于主导地位,政府的一切活动都应围绕其展开。但是,政府组成部门的利益和组成人员自身的利益具有自我扩张的要求,时常与公众利益发生冲突,有时还会超过公众的利益而占上风。公众参与可以形成一种强大的外部压力,监督政府运行,保障政府以公众利益为活动宗旨,抑制政府组成部门和组成人员自身的利益对公众利益的侵蚀。[2]

二、公众参与城市管理现存问题分析

2.1公众参与比较随意

目前公众参与城市管理不是强制性程序，各部门、单位对是否实行公众参与具有自由裁量权，一定程度上制约了公众的参与。同时公众参与规划管理也缺乏法律依据。这些原因都导致公众参与城市管理比较随意。在城市规划管理的相关法律文件中,除《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、二十二条规定:“城市总体规划的编制及重大调整须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意”；建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》第九条规定:“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见”;《村庄和集镇规划建设管理条例》第十七规定:“村庄、集镇规划经批准后,由乡级人民政府公布”外,几乎再没有涉及公众参与的条款,而且,这3条也仅仅只是提供了一种间接、被动、可有可无的参与途径。也就是说,法律对公众参与规划管理并未提供足够充分的依据,更无详实可循的途径和程序。所以,现实生活中,公众一旦遇到具体的规划管理问题,往往找不到合法、合理参与管理的渠道。[3]

2.2公众参与缺乏组织整合

公众参与城市规划管理，这一指称中“公众”也就是俗称的人民群众，并不局限于市民个体，从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。反观我国城市社区基层的组织—街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只规定了行政强制权和行政检查权，行政强制权主要有受区房屋、规划部门的委托，责令立即停工、违章搭建、违章建筑，行政检查权主要是协助区规划部门监督检查所辖区域内的违法建设。居民委员会名义上是群众自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府机构，成为政府的一条“腿”。城市区域规划直接关系到社区居民的利益，但是人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。[4]

2.3公众参与管理效果欠佳

就目前而言，公众参与的效果几乎完全取决于掌握城市命运的主政者的价值取向和综合素质，决策方案中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。加上公众的力量有限，层次不高，没有形成整合的集团力量，尚属自发的个人行为，对管理决策极少影响，公众参与几乎流于形式。这种出于某种需要的公众参与无疑不利于城市管理民主决策，不利于城市管理根本宗旨的实现，最终必使城市管理目标的实施结果大打折扣，给管理带来更多的对立面而不是支持者。

三、改善公众参与城市管理现状的对策分析

3.1借鉴国外经验

世界各国实践表明,城市政府在管理过程中的作用固然重要,但没有广大城市利益相关者的积极参与,城市管理的成本将十分高昂,城市管理的效率将非常低下,改革城市管理取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。[6]目前,我国城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一个公众参与的机制。规划师或城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统,大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与。近年来,公众参与城市规划在国外得到较好的实践,它对我们探索适合我国国情的公众参与模式具有重要启示。

3.2以转变观念为前提

必须克服这样一种偏向,即增长社会力量就必须限制国家权力的观点。如果把社会和国家两者视为对立和冲突,认为一方的增长必然导致另一方力量的削弱,这种非此即彼的僵化思维,无益于公众参与的开展。其实当今时代,政府职能的扩张是一种普遍趋势,城市发展还得依靠政府支持作主导,因此在强调公众参与的制度化对城市管理的重要意义的同时,必须把它设定在国家和社会互补的关系格局中考虑,即国家和社会的“正和博弈”的关系。

3.3增进政府与公众之间的联系

参与的根本在于实现政府、市场与社会之间的良性互动,推动社会的和谐发展。城市管理中实现参与式治理转型的目标就是促进城市管理的过程中政府与社会之间建立伙伴关系,共同面对城市公共问题,管理公共事务,并实现公共服务的有效供给。1997年世界发展报告明确提到:一个在制定和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力的政府。政府即使怀有世间最美好的愿望,但如果它对于大量的群体需要一无所知,也就不会有效地满足这些需要。因此,重振公共机构的活力,就必须从密切政府与人民的关系入手。这就意味着在决策时,要倾听群众的声音,使政府更接近人民:向市民社会的个人用户、私人部门的组织以及其他集团广开言路,以便使他们有发言权,在适当的情况下,这也意味着政府进一步下放权力和资源。围绕具体的公共物品和服务,需要一定程度的政府集中控制和协调。如在经济管理的技术性而且是非常敏感的问题上,需要排除其他政治集团压力进行独立决策,在设定标准的时候,例如在提供基础教育的问题上,集中决策也可以发挥重大作用。但是,大政方针和标准的制定不应是一个没有公众讨论而孤立进行的过程。在城市基础设施的生产以及基本服务的供应方面,在城市管理政策的提出和实施中都存在社会直接参与的机会,政府与社会的伙伴关系建立完全是可行的。

3.4建立公众参与的制度和程序保障

完善公众参与的制度和程序，能够有效地保障公众有序的政治参与，能够激发公众的政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，使得政府与公众之间沟通顺畅，制定的公共政策更有利于公众的利益，减少公共政策在后期实施过程中的阻力。公众要拥有参与的权利，需要实体性内容加以明确，而公众要真正实现所拥有的权利，需要完善的程序加以保障，从法定程序上保障公众参与的渠道畅通。只有在民利保障制度健全的情况下，公众才有真正行使参与权利的可能性。因此，公众参与城市管理必须形成法律，将其纳人城市管理立法体系中，通过法律保障公众参与城市管理的权利得以实现，这是我国社会主义市场经济发展和民主法制建设的客观要求和必然趋势。随着经验的积累，应逐步完善公众建议制度、公示制度、听证制度、咨询制度、反馈制度、申诉制度等各项制度。公众话语权的确立、公众参与的实现不能简单地定位在领导行为或作风的民主化上，而必须走法治化的路径。在城市管理中，也必须贯彻法治的理念，使城市政府的权力行使和管理活动处于严格依法办事的状态，使公众参与有具体的法律依据和程序保障。

参考文献：

[1]陈延彬.我国城市管理的主体创新[J].新疆财经,2006（4）.

[2]潘敏.论公众参与与城市社区公共服务管理[J].党政干部论坛,2005（9).

[3]黄升阳.公众参与城市规划管理的诉求与实现[J].株洲工学院学报,2006（4).

第8篇：城市管理与公共管理的关系范文

1、公共场所卫生网格化监管模式

1.1　公共场所卫生监管“小网格”

公共场所卫生监管小网格建立在公共场所卫生日常监督、监测、许可审核基础上，遵循条抓块管，以块为主的原则。将辖区分为若干网格，落实专人负责管理。

1.2　城市管理“大网格”

2005年10月1日，作为全国10个试点城市(区)之一，卢湾区启动了城市网格化管理的试运行，建立了“一个平台(网络信息平台)，两个中心(监督中心、指挥中心)”的工作方法。这种工作方法采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，将信息化技术和管理应用紧密结合，以信息化带动政府管理方式现代化，实现了管理、监督与服务的一体化。

1.3　“大网格”与“小网格”的融合

我们于2008年加入区城市网格化管理之中，与网络信息平台共享信息资源，开展信息双向交流。将区内经营性公共场所的基本情况与信息平台共享，通过城市网格化管理反馈公共场所的动态信息，从而建立起以落实监管责任为主线，综合许可审核、监督、管理、抽检及信息反馈于一体的网格化监管模式。

2、主要做法

2.1　完善公共场所监管“小网格”的建设

把公共场所监管职责按街道划分到4个网格小组。通过调查摸底、监督监测、业务指导、应急处置、投诉处理等工作，深入掌握本辖区公共场所基本情况及各单位卫生状况，开展监管等级评估，根据等级确定监管频率和方法，提高监管效率。对各单位进行有针对性的指导，提高自身管理能力，主动发现、及时纠正公共场所存在的卫生问题，快速处置各类突发事件和举报投诉，提升监管工作的服务内涵。

2.2　构建“大、小网格”问信息沟通桥梁

目前，区政府尚未审批公共场所监管模块，公共场所相关信息尚不能直接上挂区城市管理系统。我所积极同区城市管理系统指挥中心联系，目前主要通过2种方式解决。①对于公共场所违法情况，区城市管理系统指挥中心通过现有的无证行医模块将违法信息转交我所进行处理。②对于公共场所“关、停、并、转”信息，我所通过内部回单、邮件等方式及时与区城市管理系统指挥中心联系，及时更新相关信息。

2.3　建成城市管理系统支持下的公共场所卫生网格化监管模式

运用公共场所卫生“小网格”，实施日常监管，开展监督检查、抽检和行政许可等工作，同时协助城市管理中心处置网格内公共场所卫生相关事务。利用城市管理中心协调、处置城市管理方面突出矛盾的职责，汇同相关部门协调、处置公共场所卫生监管工作中出现的突出矛盾。通过城市管理中心管理网络，了解公共场所开、停、并、转等实时信息，以及时更新公共场所一户一档管理。

2.4　提升城市管理系统协管员监管能力

城市网格协管员大多数年龄较大，对公共场所经营范围的认识不够，不能掌握公共场所的“关、停、并、转”情况。我们一方面积极同城市管理系统指挥中心进行沟通，定期更新公共场所名册，另一方面定期开展对城市管理系统协管员的培训，加强协管员对公共场所相关专业知识的认识，提高发现违法案件和“关、停、并、转”情况的能力。

3、网格化管理模式应用的成效

3.1　整合相关部门监管资源

目前，区内已有22个终端部门、18个相关处置单位、18个市级相关协作部门与城市管理信息平网。信息平台对城市管理方面问题进行收集、综合后，进行任务派遣、协调指挥和工作任务派遣的最终裁定，并协调各部门解决城市管理中的难点问题。我们通过城市管理中心召集民防办、工商等相关部门，对一民防工程内的公共场所卫生单位开展会审，解决了单部门审核带来的房产使用权、申请人资格认定困难以及不了解场地通排风状况的难题，及时、妥善地完成了对该单位的行政许可。我们通过城市管理中心网格协管员对250户许可证注销单位进行追踪检查，了解注销后动态。

3.2　实现一户一档资料实时更新

原有公共场所卫生一户一档资料主要通过2年1次验换证工作了解到的信息进行更新，现通过“大、小网格”的运转，经卫生专管员的日常巡查和城市管理协管员的信息反馈，及时掌握了辖区内公共场所单位卫生设施、“开停并转”等情况，大大缩短了一户一档资料更新周期，目前已基本实现一户一档的日日更新。

3.3　优化无证单位排摸落实处理机制

城市管理监督中心网格巡查员的每日巡查，提升了公共场所无证单位的排摸力度。结合网格化专管员的日常监管及同相关部门的协作，2008－2009年，我们对区内无证公共场所进行了全面排摸，掌握了79户无证单位。同时，通过与工商、城管、街道等部门的联合行动，对这些单位进行了联合整治，研究确定了“整治取缔一批、发证发照一批、调整业态一批”原则，指导办理证照22户，调整业态18户，取缔了39户，对21户做出了行政处罚决定，取得了较好的整治成效。

3.4　拓宽举报投诉渠道

通过城市管理中心门户网站，宣传卫生监督所对公共场所卫生的监管职能和工作信息，让市民更方便地了解公共场所卫生监管工作。同时，将城市管理系统的信息平台作为公共场所卫生举报投诉的又一途径，使市民更快捷方便地提出举报投诉。2008－2009年，我所共接到并办结城市管理中心转交的公共场所卫生方面协查信息81件，处理时间平均为2 d／件。

4、问　题

4.1　人员专业性不强

实施网格化监督管理模式将原来一个科室人员拆分成4个责任块，虽然增强了监督执法力量，但卫生执法人员的专业限制阻碍了公共场所卫生监督工作的开展。除原有职能科室人员外，大部分第一线的卫生监督人员都未系统地接触过公共场所卫生监督管理。即使有些人员之前学习过，也仅局限于纯理论性的书本知识，无实践经验积累。公共场所卫生执法人员网格化扩大后，要在新模式下第一时间保质、保量地完成一、二级管理体系下达的各项任务，存在一定的实际困难。因此，耦合三级管理人员资质是实施该模式的重点所在。建议可由职能科室牵头，对分级管理的卫生监督人员展开集中式培训，统一部署，分阶段培养卫生执法人员的公共场所卫生监管思路。尤其是对于第一线的卫生执法人员，更应该强化公共场所卫生工作能力，提出建设性、阶段性、回顾性建议，帮助各责任块的卫生执法人员业务水平进～步提高。

4.2　缺乏统一的处罚标准

原公共场所卫生的行政处罚是所级领导和办公室统一管辖，职能科室人员负责配合完成，层级简单，便于统一处罚标准。新的公共场所卫生网格化监督管理模式起

效后，公共场所卫生管理职能分散，责任块与责任块之间标准不统一。因此可能造成同一种违法事实有不同程度处罚结果的情形，更可能造成卫生监督机构败诉的风险。因此，建议办公室和公共场所卫生监督科应适时下达处罚裁量标准，统一责任块之间的衡量尺度。并经常性地下发典型案例分析和处罚的资料以供参考学习，明晰网格化管理体系的各项职能，确保公共场所卫生的行政处罚案件裁量权衡上的统一。

4.3　公共场所单位分布不均

理想化的监管模式是将辖区内原有的公共场所单位底数进行均分，依次划分为若干个责任块进行分级管理。但这种理想化的分割方法对于其他条线的管理造成了极大的不便。因此，实际上依据街道划分的网格化监督管理模式产生了公共场所单位分布不均的问题。最典型的表现是：辖区内各责任块之间公共场所单位数相差最高达70余家。有些责任块用几天就完成了该地段的公共场所卫生全覆盖检查，而有些责任块用1个月仍未完全摸清公共场所单位底数。这对于一、二级管理体系的绩效考核较为不利，也产生了考核标准难以确定，考核结果无法令人信服等问题。因此，建议根据公共场所单位数量制订绩效考核标准，以日均监督管理户数为基准，依次确定公共场所卫生全覆盖计划。对公共场所单位分布密集的责任块适当放宽条件，同时给予卫生执法人员人力、物力资源上的保障，确保网格化监督管理模式的顺利实施。公共场所卫生监督科应负责集中各责任块的信息采集，及时反馈至上级主管部门，调整绩效考核尺度，从而保证新模式稳步发展。

5、建　议

5.1　建立多层面的信息沟通制度

“大、小网格”的联通核心在于信息的沟通，目前的信息沟通还处于“事件性”交流，即有情况或信息时交流，没有则不交流，这种沟通方式不利于信息内容的扩展和沟通途径的开拓。建议建立多层面的信息沟通制度，①建立联席会议制度，定期召开联席会议，研究讨论沟通协调制度，解决监管难题。②建立联络员制度，加强部门间的联系，交流监管信息，落实各项制度和工作任务。③建立信息员制度，收集整理公共场所信息，及时更新数据库，定期撰写、汇总工作信息，进一步推动各部门监管信息的共享机制。

第9篇：城市管理与公共管理的关系范文

城市公共体育场馆运营管理中存在体制机制不畅、国有资产流失严重、税收负担过重、专业人才短缺、对公益性与经营性关系认识模糊等问题，从经营城市理论视角来看，城市公共体育场馆运营应坚持民营化改革方向不动摇，建立“公共体育场馆发展基金”；加快培育公共体育场馆经营城市主体；尝试专业化托管模式；创新公共体育场馆运营机制；注重公共体育场馆无形资产的开发等对策，以促进城市公共体育场馆的可持续发展。

关键词：

经营城市理论；公共体育场馆；运营管理

体育是一项改善民生的事业。政府为广大人民群众提供基本公共体育服务，满足人民群众不断增长的体育文化需求，是政府的职责和义务，是建设体育强国和健康中国的必然要求。公共体育场馆在实现公共体育服务均等化过程中发挥着举足轻重的作用，其运营管理者们肩负着沉重的社会责任，在其运营管理过程中遭遇的各种难题容易受到人们的格外关注。如何找准并解决这些难题，急需进行公共体育场馆改革。党的“十”以来，经济社会发展面临“新常态”，城市公共体育场馆运营管理体制机制也必然深受经济体制、政治体制和社会体制改革的影响，需要采取突破性思维，创新工作思路，采取突破性措施，推动城市公共体育场馆运营管理新局面。本文运用文献资料法等方法从经营城市理论视角对城市公共体育场馆运营问题与对策展开研究，旨在提高城市公共体育场馆运营管理水平，促进城市公共体育场馆的可持续发展。

一、文献回顾与实践探索

（一）对“经营城市”的界定

什么是“经营城市”？目前学术界还存在不少争论。文献调研表明，既有学者从广义与狭义来界定，也有学者从经营城市的内容、经营城市的目的来划分。如：饶会林等人认为广义的经营城市是指城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为；狭义的经营城市是指城市所辖公共部门对公共财产（城市基础设施与文化教育设施及其他物质财富和资产、国有流动资金等）的生产、供应进行资本化和产业营运的经济行为。[1]于洪平等人从经营资产的角度，认为经营城市就是为促进城市发展，把城市的土地、生态环境等有形资产及无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场化、产业化运作，实现其最大的经济、社会和环境效益。[2]李丽萍、彭实铖等人从经营资本的角度，提出经营城市是运用市场经济的手段，在改善和发展城市基础设施的环境建设的同时，提高城市自身的价值。[3]刘维新等人从经营生产要素的角度，认为经营城市就是把城市中政府所控制的生产要素推向市场，经过市场交易，为城市积累资本，赢得财政收入。[4]可见，所谓经营城市，就是城市的经营主体把具有商品属性的城市有形资产及无形资产进行市场化、产业化运作，实现其最大效益。首先，划清城市构成要素属性是“经营城市”健康发展的关键，对于具有商品属性的要素资源应运用经营手段，对于非商品属性的具有社会保障性质的公共项目，就得政府投入，不能推向市场。其次，得把握好“经营城市”的目标。第三，虽然经营城市是政府行为，政府在经营城市过程中起主导作用，是经营城市的主要主体，但经营城市的主体是政府、社会、企业和个人，形成协同共治的局面。

（二）对公共体育场馆及其属性的认识

公共体育场馆是指国家投资或筹集社会资金兴建的、属国家各级体育行政部门管理的、用于开展社会体育活动、满足广大群众进行体育锻炼或观赏体育比赛以及运动员训练、竞赛需求的体育活动场所。它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。据公共产品理论，社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森（P.Samueison）在1954年发表的《公共支出的纯理论》中认为公共产品在消费过程具有非竞争性和非排他性的特征；而私人产品具有绝对竞争性和排他性。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性和有限的非排他性，介于纯公共产品与私人产品之间，因而只能称作为准公共产品。而我国政府提供的公共体育场馆大都属于准公共体育服务，具有非竞争性弱和非排他性强的特征，属于准公共产品之列。因此，对于准公共产品的公共体育场馆，可借鉴经营城市的理论去探讨和分析。

（三）实践探索

目前，国内越来越多的城市公共体育场馆借鉴经营城市理念进行运营管理。如长沙五城会赛事场馆从规划设计之初就提出“政府主导、市场运作”的思路面向社会寻求资金支持，在规划设计中既考虑赛事举办需要又考虑赛后运营需要，规划建设了体育馆、网球俱乐部、体育公寓小区、摩天轮游乐中心、城市商业广场等一大批体育和商业娱乐设施，集竞技体育比赛、全民健身、商贸购物、休闲娱乐等于一体，成功的商业化运作减轻了政府的财政负担和场馆赛后运营的烦恼。同样，南京以承办第十届全国运动会为契机，运用“经营城市”理论较好地解决了长期以来困扰我国场馆设施建设运营困境，为国内城市体育场馆的建设和运营积累了宝贵经验。除此之外，武汉、北京、深圳、上海等更多的城市将公共体育场馆作为经营城市的构成要素，对其有形与无形资产进行商业化、市场化运作，提升了场馆的运营管理水平。纵观上述实践可以发现，城市公共体育场馆运营管理的成功与否，取决于以下几个因素：一是政府在出台政策、财政资金拨付、监督管理等方面的主导作用的发挥；二是能否充分调动社会、市场和个人参与公共体育场馆运营的积极性；三是城市公共体育场馆建设规划应与城市发展规划相一致，重视公共体育场馆相关配套设施建设和运营；四是高度重视公共体育场馆无形资产的开发。

二、城市公共体育场馆运营问题分析

（一）管理体制与运营机制改革进展缓慢

近年来，在《关于进一步发展体育事业的通知》和《体育场馆运营管理办法》的指导下，城市公共体育场馆逐步向企业化和半企业化经营方向转变，但多数公共体育场馆仍为省市体育局下属的事业单位性质没有改变，按照事业单位进行管理，而非按照国有资产进行管理。徐文强（2007）调查表明，我国有53.4%的公共体育场馆为传统事业单位，有29.8%的公共体育场馆为事业单位内部企业化管理。尽管各城市公共体育场馆由于地域条件、功能定位、硬件设施、经营思想等方面存在差异，致使公共体育场馆采用的经营管理体制不尽相同，但计划经济体制下的“全额管理”、“差额管理”仍普遍存在，管理体制改革进展缓慢。在现行管理体制下，事业、产业主体不明晰，使用权与经营权无法完全分离，常出现职责不明、盲目发展、相互掣肘、协调不顺的局面，造成宏观失控，微观主体活力不足现象。现有管理体制带有浓厚的行政管理色彩，在场馆开发中容易受到行政力量的干扰，各类制度不健全。主要是用人、分配、考评、激励以及投入产出、成本核算等制度体系不够完善，造成机构臃肿、人员超编、人浮于事、办事效率低、管理混乱的局面。

（二）公益性与经营性的关系认识模糊

公共体育场馆属于准公共产品，具有公益性质，我国《体育法》和《公共文化体育设施条例》等国家法规有明确规定。但在公共体育场馆的实际运营中，存在对公共体育场馆公益性定位不清晰问题，给体育场馆运营造成较大影响。一方面利用纳税人的钱兴建的公共体育场馆运营管理要坚持公益规划，遵循公益性优先的经营模式，不能完全遵循企业化运作的经营模式，往往经济效益不佳；另一方面，公共体育场馆的财政补贴比例不断减少甚至“断奶”，公共体育场馆的生存压力越来越大，为了生存下去，必须通过招租、办展会、修建停车场、宾馆等方式创收，形成一种“副业”支持“主业”格局。上海市场馆协会一项调查显示，上海市30家主要公共体育场馆经营收入中，通过演唱会、房产物业经营、广 告等非体育活动的经营收入占总收入的72.12%，而与体育产业息息相关只占27.88%。这样的经营创收势必缩小了公共体育场馆向社会开放的空间，影响场馆的公益性。现阶段公共体育场馆公益性和经营性之间的矛盾依然突出。

（三）政府职能转变滞后

政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。在计划经济时期，我国的城市政府参与了宏观管理和微观管理的全过程，成为名副其实的“全知全能政府”。城市政府在配置资源时不计投入，轻视回报，粗放经营，导致城市公共体育场馆质量差、利用率低、缺乏必要的经营管理，是公共体育场馆供给远远滞后于人们快速增长的体育文化需求的深层次原因。就目前来看，城市政府认为当前比较突出的矛盾是公共体育场馆经营管理的模式与社会主义市场经济体制之间的矛盾，还有一些城市政府部门仍习惯于旧的体制和做法，政府缺位或越位的现象仍很普遍，政府部门职能交叉、不能依法行政的问题还没有得到根本解决，官本位意识浓厚，仍然企图用强制性权力对公共体育服务生产经营活动进行干涉和控制，这种违背市场经济客观规律的强制性管理，必然与公共体育服务均等化，体育强国建设目标产生尖锐矛盾。

（四）国有资产流失严重

由于国有资产法律建设滞后，作为国有资产重要组成部分的城市公共体育场馆存在虚假评估、低价转让、关联交易、代为清偿债务等国有资产流失问题，且愈演愈烈，导致国有资产损失。

（五）经营范围狭窄，无形资产开发潜力巨大

陈元欣博士对全国161个大型体育场馆的调查结果表明，我国有超过80%的场馆以大型赛事、健身活动和运动训练为主要经营内容，而对无形资产的经营绩效不佳，仅有少数体育场馆开发了冠名权。

（六）专业人才缺乏与冗员过多

不可否认的是，我国体育行业（系统）长期以来是比较封闭的，体育管理部门始终坚定地维护体育部门的大一统体制，坚持体育事业自身的运行机制而导致体育社会化程度严重不足。目前，公共体育场馆承担的一个重要职能就是安置就业，为解决就业，体育系统干部、退役运动员、复转军人及部分领导家属等都挤向体育中心，另外再加上专业的场馆设备维护人员，导致场馆工作人员过多，甚至有的体育中心的工作人员多达好几百人。然而，由于历史和现实原因，这部分人员往往学历水平较低、管理理念落后、管理技能缺乏、专业素质水平不高及国家金饭碗的思想意识浓厚，对公共体育场馆经营管理质量有很大影响。与此同时，想引进懂体育、经营管理、法律等专业人才非常难，另外又由于工资待遇等因素导致人才队伍不稳定，直接影响到公共体育场馆管理水平和服务水平的提高。

三、经营城市理论视角下城市公共体育场馆的运营对策

（一）坚持民营化改革方向不动摇，建立“公共体育场馆发展基金”

立法先行，保障公共体育场馆民营化改革顺利进行。《中华人民共和国宪法》及一系列相关法律制度是城市公共体育场馆民营化改革的前提制度条件。《中华人民共和国宪法》[5]（1982年施行，2004年修正）第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”从根本法层面构筑了中国全民所有制的法律体系。同时，宪法也规定了人民享有参与国家管理和社会管理的权利。宪法第2条规定，“人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”等等。党的十三大报告中指出：法律是实现任何经营的必要手段，以契约形式确定政府与经营者之间的责、权、利关系。为公共体育场馆坚持民营化改革方向，借助合同方式落实责任，提供了基本依据。在公共体育场馆民营化过程中，要充分发挥社会力量参与经营管理的积极性，采用政府购买服务的创新模式，实现经营主体的多元化；另外政府是公共体育场馆经营管理的主要责任者，如果公共体育场馆进行服务外包，政府的主要责任是规划、监督、管理等，但要防止政府逃避责任，将所有重要权力及责任转交给社会。国外成功的实践经验告诉我们，政府对公共体育场馆建设的财政投入至关重要，即使在体育产业高度发达、体育场馆经营状况较为理想的美国、英国、日本等国家，鉴于公共体育场馆的公益性要求和工程建设投资大、经济效益低、社会效益显著、投资风险大、投资回报周期长等特点，各地政府在公共体育场馆的运营中可以考虑建立由政府主导，发动社会力量资助的“公共体育场馆发展基金”，具体包括列入计划的政府财政拨款、社会团体或个人捐赠、社会赞助、体育公益金以及场馆缴纳的税费等。“发展基金”由政府财政部门掌控，专款专用，以确保公共体育场馆建设与维修的良性发展。

（二）转变政府职能，加快培育公共体育场馆经营城市主体

公共体育场馆是一座城市的窗口和名片，政府是公共体育场馆建设的规划者、场馆资产开发的组织者、场馆经营管理的监督者。可以说，政府在公共体育场馆的经营管理过程中发挥着重要的作用。党的十六届六中全会提出，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”在社会主义市场经济体制下，要真正转变政府职能，不再是行政命令干预经济运行，而是通过建设良好的法规制度环境、信用环境等，来调节和弥补市场失灵带来的弊端。如果政府在市场经营活动中既是“掌舵者”，又是“划桨者”，既是“裁判员”，又是“运动员”，就很难保证市场活动的公平和公正，也很难提高市场活动的经营效率。在城市公共体育场馆运营管理中，首先，政府要为公共体育场馆经营城市主体提供有效的市场制度，进一步加快公共体育场馆运营管理相关立法工作，制定并实施《我国公共体育场馆设施建设规划》，对现有制度和地方法规过时部分进行调整和补充，逐步完善城市公共体育场馆管理的制度体系和法律体系，规范城市经营主体的行为，消除因人为因素和不完全竞争的市场结构产生的垄断行为。其次，政府应特别重视私人投资主体公共体育场馆经营行为的执法和监督工作，严厉打击经营过程中损害社会公共利益的违法行为，以此维护市场秩序和提供城市信用度。第三，还要建立政府职权的约束机制，保证依法行政。防止徇私枉法、以权代法的行为，保证城市公共体育场馆设施经营管理健康、有序地进行。

（三）认清公共体育场馆的“国有资产”性质，尝试专业化托管模式

公共体育场馆的公益性与经营性孰轻孰重之争问题，说到底是对其性质认识不清造成的。关于公共体育场馆性质的讨论，李明提出，公共体育场馆就是一种“国有资产”。资产的经济性质是经营，而进行资产经营的主要目的是营利，把公共体育场馆视作“事业单位”的做法是违背其经济性质的。当前，在市场经济快速发展背景下，公共体育场馆为实现更大的经济效益及社会效益，为社会服务，公共体育场馆必须进行经营，实现它的首要职能。如果一味地强调公共体育场馆的服务职能，势必造成公共体育场馆在资产消耗过程中缺乏必要的资金注入，结果只能维持在低资产水平下运行。简单地讲，公益性与经营性并非矛盾、非此即彼关系，两者是目的与手段的关系，即：公益性是经营性的实现目的，而经营性是实现公益性的有效手段，两者互为有益补充。随着经营城市理论和实践的不断深化、完善，城市公共体育场馆的数量也与日俱增，一些创新的公共体育场馆运营模式也不断涌现，其中专业化托管模式作为一种新的运营模式受到了极大关注，在英国、澳大利亚已被广泛采用。所谓托管模式，就是投资方（多是政府）以资金入股，不参与设施的经营和管理，为了实现资产的保值增值，把企业的法人全部或部门财产委托给具有法人资格、经营管理能力强、具有竞争力的企业进行有偿经营管理。专业化托管的最大优势就是利用企业专业优势及企业规模竞争力，对企业利益主体进行改造，达到对企业资源进行优化配置，实现规模经济，降低成本实现效益最大化的目的。[6]比如，英国谢菲尔德国际设施管理集团就是采用专业化托管运营模式成功的典型。它是英国管理体育休闲场馆设施的专业公司，谢菲尔德市14所大型体育、休闲及娱乐设施都归其经营管理。谢菲尔德国际设施管理集团所管理的设施资产达到25亿英磅；公司拥有700名员工及每年超过400万的顾客，每年承接超过1500个各种类型的活动，被授予过全英休闲管理的最高奖。国内的江苏无锡市体育场馆和训练管理中心采用了该模式也取得了积极成效。专业化托管模式的成功经验值得借鉴，以实现国内公共体育场馆运营的专业化，减少冗员，降低运营成本，提高公共体育场馆的运营管理水平，同时对“积极探索多元化体育场馆运营管理模式”也有着积极意义。

（四）深入学习，认真贯彻落实国发[2014]46号文件精神，创新公共体育场馆运营机制

2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，针对创新体育场馆运营机制做出明确指示，即“引入和运用现代企业制度，激发场馆活力。推行场馆设计、建设、运营管理一体化模式……实现规模化、专业化运营。增强大型体育场馆复合经营能力，拓展服务领域，延伸配套服务，实现最佳运营效益。”需要公共体育场馆运营主体深入学习领会和认真贯彻落实，细化公共体育场馆运营的相关政策文件，使之具有较强的可操作性，努力开创公共体育场馆运营管理新局面，提升公共体育服务水平。

（五）注重公共体育场馆无形资产的开发与运营

从经营城市的界定来看，有形资产是经营城市的客体，但依附于有形资产的名称、形象、知名度和特色文化等无形资产同样是经营城市的客体。发达国家大型公共体育场馆经营的成功经验显示，公共体育场馆很大部分经济效益来源于场馆无形资产（冠名权、广告权、豪华包厢及知识性无形资产）的开发，美国的体育场馆90%以上都进行冠名权的交易，而且收益不菲，像美国休斯敦的某体育馆冠名权达到了每年1000万美金。目前，国内对公共体育场馆无形资产诸如冠名权的开发尚处于起步和探索阶段，成功的案例很少，但对于场馆广告权的开发已成为部分场馆的主要收人来源。建议公共体育场馆在运营中借鉴社会上运作比较成熟行业的先进经验，聘请具有文化策划、企业经营管理能力的经理人或管理团队加强对无形资产的开发与运营，以拓宽公共体育场馆融资的渠道，提升公共体育场馆经营效益。

参考文献：

[1]饶会林.城市经济学[M].大连:东北财经大学出版社,1999.

[2]于洪平.城市经营的内涵与政府职能转变[J].财经问题研究,2003(10):15-19.

[3]李丽萍,彭实铖.试论城市经营的本质[J].城市发展研究,2003,10(2):62.

[4]刘维新.经营城市的理论基础[J].城市规划,2002(8):28.

[5]陈元欣,王健.我国大型体育场馆赛后运营现状、制约因素与对策[J].上海体育学院学报,2010,34(5):17-21.