乡村公共管理论文精选(九篇)

第1篇：乡村公共管理论文范文

一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇

所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个：一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。

然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。

尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上（尤其在地方层面上）说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式（在何种条件下）是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。

首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践（如现在的希腊、意大利等）已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。

其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。

最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。

当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益，借鉴其破解难题，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际，对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。总书记在党的十七大报告中指出：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”[5]

这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手：首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、

民主决策、民主管理、民主监督”，[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次，着力理顺乡村关系，促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转，乡村公共权力格局均衡合理，才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此，必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系，加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上，要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖，构建“乡（镇）村一体化”的地方民主自治结构，以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。

在村庄层面上，应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村庄治理结构，一方面，村党支部应发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；另一方面，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。由此，推动基层民主实践取得突破性进展，为实现乡村治理结构转型奠定基础。

第2篇：乡村公共管理论文范文

【摘要】乡镇必须从经济建设型政府向公共服务型组织转变。官退民进的“乡公所+乡协”模式是实现乡镇转型的现实选择。转型后乡镇不再作为我国基层政府，而是县的派出机构。乡协是农民自己的组织，是农民利益表达的有效机制。乡镇转型是在“县政——乡派、乡治——村治”框架下进行的。

【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协

乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。

乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。

一、从经济建设型政府到公共服务型组织

1、经济建设型的乡镇。

目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。

农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。

经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。

在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。

经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。

乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。

经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。

乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。

随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。

经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。

经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。

2、公共服务型乡镇的内涵。

公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重****的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。******总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。

治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。

公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。

3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。

农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。

然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污****盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。

见下表： 改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。

农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。

二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型

1、乡镇转型模式比较。

关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：

一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。

邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。

在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。

二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。

笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。

2、乡镇转型的现实路径选择。

公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。

（1）“乡公所+乡协”模式构想

乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。

乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。

（2）“乡公所+乡协”模式的优势

确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。

减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。

从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。

从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。

加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。

（3）模式推行的可行性思考

乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。

（4）模式推行的障碍分析

乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。

三、“乡公所+乡协”模式的具体构建

乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。

1、大力推行县政。

县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。

县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。

按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。

将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

2、乡公所替代原有乡镇政权。

机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：

明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。

做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。

做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。

3、乡协指导乡村农会。

乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。

在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。

政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。

4、合理界定乡公所和乡协的关系。

乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。

5、完善村民自治。

村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

参考文献：

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11、王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版。

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19、于建嵘：《乡镇自治：根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野》载于《战略与管理》2002年第6期。

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22、徐勇：《从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新》中国改革论坛。

第3篇：乡村公共管理论文范文

关键词：乡镇政府；公共服务

一、乡镇政府提供公共服务面临的挑战

随着社会化程度的提高，我国农村对公共服务的需求越来越迫切，依赖性也更强。乡镇政府是最贴近农村生活的一级政府组织，也是国家农村政策的最终落实者，这决定了农村公共服务供给应一般由乡镇政府负责。采取有效的手段强化乡镇政府的公共服务职能，提高农村公共服务供给水平已刻不容缓。

然而，目前我国乡镇政府的特殊地位又使得很多公共服务职能开展受到诸多因素的影响。

1、乡镇政府自身的发展困局。关于乡镇的改革方向的存在诸多争论，如“撤销论”、“强化论”、“弱镇强村论”等等，这些论述和观点，都使得乡镇政府在角色定位方面出现摇摆，其职能更是没有办法明确化。这种乡镇政府在发展中本身就面临定位困局，必然导致公共服务能力无法正常发挥。

2、从公共服务需求的角度来看，与城市中相对一致的需求和便于集中供给的情况不同，由于区位差异以及自然环境的影响，农业生产具有离散性，而且农村居民分散居住的生活方式和各地人文环境也不尽相同，使得农村公共服务需求普遍存在较大差异。这就给农村公共服务的集中供给和消费带来了困难，不但使得公共服务供给成本升高，还增加了农村公共服务有效供给的难度。乡镇政府作为较低一级的政府组织，一般很难解决这些实际问题。

二、乡镇政府在公共服务有效性缺失的原因分析

当前乡镇政府在公共服务提供方面存在公共服务供给总量不足且供需结构失衡、自身公共服务能力低下等问题。造成这些现象的主要原因有：

1、管理体制不顺。乡镇政府服务体制的滞后严重影响了公共服务的供给效率。这主要体现在乡镇政府拥有的权力和要承担的责任不对等，乡镇政府缺乏应有的决策与财务权力。加之县一级部门对乡镇政府的工作干预过多、过细，往往是上面千根线，下面一根针，很多部门的工作都需要乡镇组织来落实，使他们疲于应付、顾此失彼，难以根据本地实际有针对性地开展工作。

另外，长期的行政体制形成了乡镇政府唯上而不唯下的行为原则，他们更愿意提供能够让上级欣赏而不是让农民满意的公共服务。

2、服务意识不强。很多乡镇政府公共服务意识不强，服务意识不强的具体表现有：乡镇政府公共服务决策通常也偏离农民的公共服务需求，家长作风，角色意识错位等。

目前，对农村公共产品的供给往往不是来自农民或农村的实际需求，而是来自上级的行政命令，甚至是为了实现地方政府部门决策者的“利益”和 “政绩”需要。经常表现为：热衷于投资一些见效快的短期公共项目，而不愿提供见效慢、期效长、具有战略意义的公共产品；热衷于投资新建项目，而不愿意投资维修存量公共项目；热衷于投资“硬”公共产品，而不愿意提供农业科技推广，农业发展综合规划和信息系统等“软”公共产品。

3、管理环境复杂。由于农村自然环境和人文环境的差异，使得一些在城市可以由个人或私营组织提供的服务，在农村却需要由公共部门来提供。另外，在城市中，公共服务组织（企业）能够从公共服务中获得充分的回报，因而有动力去投资开发或通过合理收费弥补经济损失，而在乡镇地区，由于人口密度小，需求总量小，存在较大的风险和不确定性，很多组织就不愿参与公共服务活动。

在乡镇政府对农村工作和农民的管理方面，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作，使得乡镇政府的很多工作开展困难。

4、管理水平落后。作为农村公共服务的主要生产者和供给者，乡镇政府的公共服务能力直接关系到农村公共服务的供给效率。然而，现实的情况恰恰是乡镇政府普遍存在着公共服务能力低下的问题。

由于较差的自然环境缺乏对专业人才的吸引力，所以目前乡镇级工作人员结构相对单一，知识层次也相对较低，工作人员素质普遍不高，这些最终影响了公共服务质量。

在现实管理中，由于缺乏必要的技术手段和管理能力，很多地方为了提供好的公共服务，一味地采取行政命令的模式，大搞一刀切式的工程建设，脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”结果是好心办坏事，换来了农民的大量怨言。例如有的乡镇为了调整农业结构、促进农民增收，用强制方式指令农户种植政府指定的经济作物，但在农户种植的经济作物遭遇市场风险时却一推了事。这其实就是“公共服务”权能的越位，也是管理能力不足的结果。

三、服务型乡镇政府建设

乡镇政府是我国农村最基层的政权，是党和国家在农村工作的基础，是农村“三个文明”建设的直接领导者和管理者。乡镇政府只有适时的转变其职能，从直接管理经济转向以创造良好的制度环境、提供最基本公共产品和公共服务为主，才能更好的在社会主义新农村建设中发挥应有的主导作用。

1、优化政府组织结构，健全为民服务机构。

改革乡镇政府的管理体制、建设服务型乡镇政府已成为改善农村公共服务供给状况的必然选择。

首先，优化政府组织结构。在乡镇政府和各部门间合理配置政府的政治管理、经济管理、社会管理和公共服务职能。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇机构设置、组织形式调整以及管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行，具体可以通过撤并机构，分流冗员，建立精干高效的乡镇政府来实现。

其次，合理划分地方政府的职权。当前地方政府，尤其是乡镇一级，存在着财权少、事权多，两者不统一的现象。这种局面使得很多乡镇为了应付上级任务，不惜举债或者向农民乱分摊，加剧政府与农民的矛盾，使得政府正常工作难以开展，公共服务提供更是“有心无力”。应该划清各级政府权限与职能，使得每一级政府(尤其是乡镇一级的基层政府)可以专心做好其本职工作。

2、创新投入体制，夯实公共服务基础。

乡镇政府要履行好公共服务职能，必须构建新的财政投入体制，保障乡镇政府拥有足够的资金来保障最低的基本公共服务。

在农村公共服务供给方面，乡镇政府具有信息充分、回应性和灵活性强的优势。因此，除少数涉及农民生产和生活的基本公共服务可由上级政府统一做出安排，以实现较大范围的公共服务公平之外，大多数农村公共服务不太适合由中央或上级政府统一供给。上级政府只需提供公共资金，做好资金的使用与监管工作，具体的公共服务决策和服务供给应主要由乡镇政府负责。

由于农村公共服务需求具有多样性和层次性的特点，仅仅依靠政府难以完全满足农民的多样化需求和特殊需要。所以应积极培育农村公共服务的其他供给主体，对农村民间组织给予扶持和引导，帮助农村公益性民间组织健康发展，以便更好地满足农民多样化的公共服务需求。

通过投资主体多元化和融资形式多样化，既减轻了财政压力及农民对公共产品的成本负担，又促进了农村经济的迅速发展。

3、树立正确的服务理念。

建设服务型乡镇政府，就要求乡镇政府必须树立正确的服务理念。

有所为有所不为。抓好公共服务，提供公共产品，政府责无旁贷。但以乡镇政府的地位和实力论，服务的方式主要是“少出钱、多出力、多办事、办好事”，管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡镇提供必要的社会保障，履行好公共服务职能，是目前乡镇政府在建设社会主义新农村中的正确选择。

一是着力解决人民群众快速增长的公共服务需求同公共产品供给的严重不足之间的矛盾，把政府主要的职能、主要的财力集中到为百姓提供更多更好的公共产品上来；二是为市场主体提供公平竞争的环境、为百姓的生存发展创造条件；三是集中精力建立公共服务模式、探索公共服务体系、创新公共服务方式，从而最终建立良好的公共服务体系。

4、提升公共服务能力。

公共服务能力偏低是目前乡镇政府普遍面临的一个问题，也是导致农村公共服务供给效率低下的一个重要原因。为了更好的发挥乡镇政府作用，建设新农村，乡镇政府必须切实加强公共服务的职能，提升公共服务能力。当然，有效提供农村公共服务，完善农村公共服务供给体制，既要考虑到农村公共服务自身的特殊性，又要考虑到农村社会特殊环境和条件。

乡镇政府应该逐步做好以下两方面的工作。第一，树立政府良好的公共服务形象。乡镇政府是联系政府与农民的桥梁和纽带，能否有效地满足农民的公共服务需求，在很大程度上决定了我国政府在农民心目中的形象。因此，乡镇政府有效及时地提供农村公共服务，有助于树立公平、高效、亲民的政府公共服务形象。第二，高效提供农村公共服务。我国现阶段农村公共服务的巨大需求与投入不足之间的矛盾，要求最大限度地提高农村公共服务的供给效率和效果。这要求乡镇政府树立为民服务的理念，不断提高政府工作效率和效能，深入了解群众的公共服务需求，确保公共服务供给与民众的需求偏好相一致。

参考文献

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[5]肖琼辉，《关于乡镇政府履行公共服务职能的调查与思考》，《中南林业科技大学学报(社会科学版) 》，2009年11月。

第4篇：乡村公共管理论文范文

〔关键词〕 乡镇管理,特点,作用,原则

乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明,乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后,实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务,迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则,为乡镇管理实践提供理论指导,以提高乡镇管理的有效性。

一、乡镇管理的特点

乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动,乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中,乡镇政府是主要管理者,除此之外还有一些非政府组织,如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者,乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,同上级行政机关相比,其单独决策少,执行决策多,且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比,乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构,一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构,对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间,是“城市之尾,农村之首”,其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说,乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务,而这些事务无不涉及农村、农民、农业,即“三农”。这是因为,从行政区划角度看,乡镇建制是在农村(又称乡村,泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看,到2000年末,农民在全国12亿人口中占8亿,其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看,农业在乡镇经济中仍占有相当的比例,2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。

二、乡镇管理的作用

党的十六大明确提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收,对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好,可以推动农村经济社会全面进步,有助于“三农”问题的解决,否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见,搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说,其作用主要有:

(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后,农民拥有了生产经营自主权,使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时,在传统农业向现代农业,小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如,农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的,需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如,农用资金短缺问题,需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务,在保障资金安全的前提下,加大对农业结构调整的支持力度,通过小额贷款等形式,支持农户自主地调整生产结构,发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如,要解决单个农户的小生产适应大市场的问题,需要乡镇管理积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设,因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。

(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来,农村的精神文化生活发生了明显的变化,农民的文化水平有了显着的提高,精神面貌大为改观。但与城市相比,农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看,根据2001年人口变动情况抽样调查,农村的粗文盲率为17.4%,城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%,城市为19.7%。从卫生保健事业看,2001年,全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张,而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个,而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨,在广大农村地区,仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年,全国乡镇卫生院比上年减少1139个,乡村医生和卫生员减少3万人,而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此,乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中,既要提高农民的思想道德水平,又要加强文化基础设施建设,如学校、文化馆、图书馆、卫生院等,还要开展普及科学文化知识,教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动,使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念,用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。

(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。******同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分,其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者,其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先,负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次,负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”再次,负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”,“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”最后,负责开展政治教育,提高公民的政治素质,使其正确行使政治权利;创新制度安排,为农村政治文明建设不断注入新的活力。

三、乡镇管理的原则

乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则,而乡镇管理的上述作用能否充分实现,则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:

(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分,其主要任务是执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,因此,它具有鲜明的政治性,要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发,其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此,它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念,并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等,给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会,促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公,不得利用其职权谋求非法利益,并在开展公务活动过程中做到清廉节俭,不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利,管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足,必须积极地履行其职能和义务,真正承担起政治、行政、法律和道德责任。

(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。

(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。

1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:

(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。

(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。

2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:

(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。

(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。

创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。

3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:

(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。

(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。

治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一,转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来,担当起治理者的基本角色。第二,创新管理方法与技术,提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域,需要培训公务员,提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三,加强农村社会组织建设,提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织,完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐,实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化,实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织,提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革,实现政企真正分开,等等。

第5篇：乡村公共管理论文范文

乡村债务危机已经日益成为农村经济社会生活中存在的一个严重问题，其实质是乡村治理结构方面存在的一些深层次矛盾的反映。如果将治理理解为制度规则的制订及其执行，可以说，乡村债务危机就是现行的乡村治理结构所存在的制度性缺陷的有力印证。所说的制度性缺陷大致可以从两个层面分析：

第一，由于宏观经济体制和行政管理体制的改革滞后，国民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改观。

当前，国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。中央与地方的财政收入的划分比例，1990年约为34：62，*0年上升为52：48，*4年已经上升到55：45。这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲，总的态势是财权上收，事权下放，基层的财权和事权严重不对称。就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制。有增长潜力的所得税先是被划为共享税，现在共享的比例又进一步向县以上调整。县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种。县及县以下的财力减少，但要保障的方面、要完成的任务却越来越多。

行政管理体制的改革与宏观经济体制的改革紧密相连。从全国来看，行政管理体制的改革同样滞后，部门既得利益固化的局面没有得到改观反而有所加强。中央各部门集中了过多的财力，但在向地方和基层转移时又存在许多弊端，突出表现在专项资金的数额和发放方式上。

据从有关部门了解，中国*4年财政转移支付总额约1万亿元多一点，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中，专项转移支付占57%，财力性转移支付仅占43%；在财力性转移支付中，一般性转移支付不到750亿元，占财力性转移支付的29%，仅占实际转移支付的12%。财力性转移支付的其余部分用于调整工资补贴，农村税费改革，以及县乡财政补贴、民族地区补贴等。国家审计署李金华署长*6年6月在一次发言中曾指出，“中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚”。专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。中央政府的部委处于社会利益管理和分配的重要环节上，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也出现了政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。

宏观经济体制和行政管理体制存在的问题就必然导致作者在书中揭示的广大农民群众日益增长的对乡村公共品和社会服务的需求与不断萎缩的乡村财政供给能力之间的矛盾。作者指出，农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善。为加速工业化进程，长期以来我们选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品城乡二元供给政策。农村地域宽广、人口众多，不仅城乡收入差距大，而且农村公共产品供给水平更大大低于城市。乡村组织承担了义务教育、卫生、交通、水利等部分公共建设职能，但却未获得相应的财力保障，不得不借款满足事业发展的需要。一些事权及债务的不合理转移也最终沉淀为乡、村债务，包括因教育“两基”达标、农村“两会一部”清理划转等形成的债务。在这种情况下，乡村债务的存在和状况的恶化则是必然的。

第二，政府职能和管理模式尚未根本转变，传统的管理模式和干部考核机制尚未退出历史舞台。

由于垂直体系的强大影响力，在农村，基层政府的职能和管理模式很难转变。全面取消农业税后，乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式，可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。追求政绩，以搞运动的方式，定指标，下任务，指标层层分解，打分，一票否决。对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。目前很多事情是自上而下布置下来，而在很大程度上，通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。一些地方进行农村综合改革，减人、减事、减支，转换职能，“花钱买服务，养事不养人”，但上边一直统下来的垂直体系不变，这些典型经验往往不具有推广性和可复制性。

由于条条，各个垂直部门自己立法自己执法，严重，没有有效的监督机制，这已成为阻碍农村社会发展的极大障碍，也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。基层的问题大多都是由于各个条条和上级单位的原因形成的，但是上级部门却采取行政强制性的手段要基层解决问题，使得基层政府忙于应付上级的各种报表检查，形成巨大的基层政府运行成本，但是都不能解决问题，这些成本最终还是要老百姓负担。同志曾指出，“上级部门要大力支持基层改革，不得以机构‘上下对口’，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境”。但真正做到这点，在现实中也有一定的难度。

这也就引发了作者所指出的第二对矛盾：乡村组织的收入来源（注：似乎也应包括管理权限）日益缩小与乡村社会管理成本日益上升之间的矛盾。书中写道，在委任制下，乡镇政府必须执行上级政府的意志和承担上级政府委派的事宜而非以辖区内的农民意志为主。由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，也就会出现乡村领导干部不顾群众利益、不顾经济长远发展的各种短期行为，乡村债务也就成为了近期目标和长远目标、群众利益和干部官员利益、显绩和隐绩等众多冲突与矛盾之下的必然产物。

为了解决这些深层次的矛盾，作者提出了要推进三项改革：改革公共品供给和服务的城乡二元财政体制，建立乡村民众民主参与的公共品供给和服务的决策制度；合理划分事权与财权，明确县乡政府之间的权力边界；科学定位乡村组织职能，推进乡镇机构改革步伐。我个人认为这三项改革也可以归结为两个层面的改革：

第一，深化宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革，要更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系，为构建农村和谐社会提供经济体制和机制的保障，这也是化解乡村债务危机的治本之策。

第二，改进和完善乡村的治理结构，真正落实农村基层民主制度。

同志曾指出，“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治”。农民群众是农村集体的主人，是农村集体财产（包括土地）的所有者，是“老板”。但在许多情况下，“老板”不能当家作主，而村干部或基层政府替“老板”当家，广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有，这是导致农村发生冲突、矛盾，出现不和谐现象的重要因素，也是引发乡村债务危机的一个重要因素。在农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后三个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民主”发展的状况，往往决定基层民主的质量和水平。应通过改革和完善乡村治理结构，探索在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制。这样才能真正做到作者所提出的乡镇政府职能的转化，即把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理，按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。

作者的这部学术专著提出和研究了农村现实经济社会生活中的一个重大问题。综观全书，作者以乡村债务产生的制度性根源作为研究的突破点，来研究解决乡村债务问题的对策，视角独特，有助于拓展乡村债务问题研究的广度和深度；以化解社会公共危机作为研究的出发点，目的明确，重点突出，特色鲜明；以建立乡村债务危机的防范体系作为研究的着眼点，以构建治理乡村债务的长效机制作为研究的落脚点，在制度创新的层面上探讨治理乡村债务问题的指导思想、基本思路、基本原则、战略目标等，具有较强的前瞻性。总之，这部书在理论上提供了新的视角，在操作层面上用综合性的研究方法提出具体的政策建议，具有较强的理论价值。

第6篇：乡村公共管理论文范文

关键词：乡村旅游；地方政府行为；乡村治理；现代化

中图分类号：D036.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0087-04

中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。2013年党的十八届三中全会提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，为推动乡村传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型提供了方向和选择。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。探索乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，必将为推动乡村生态型区域治理、加快后现代化乡村治理转型、实现乡村旅游可持续发展提供有益思考。

一、乡村旅游治理基础：地方政府行为治理主体现代化

地方政府行为治理以治理主体现代化为基础。治理主体是由政府行为中具体的个体或群体构成，突出表现为治理中的领导实体。但是，治理中的个体、群体或领导实体并不等于政府行为治理主体，只有通过程序化的政府组织才构成政府行为治理主体，治理主体现代化必定是“政府组织这个治理主体逐渐向组织结构科学化、组织功能专门化、组织程序高效化及组织规范优质化的转换过程”[1]。实现乡村旅游发展中政府行为治理主体现代化，需着力推动地方政府组织优化、结构序化。

要推动乡村旅游管理职权分化。地方政府旅游管理职权分化，在整体上有横向与纵向之分，横向平衡分化要求地方政府将部分旅游管理职权逐步向市场及社会分化，既要在治理模式中保留政府主导因素，又要在公民社会培育中增强市场主体及社会功能。伴随乡村市场主体扩大，乡村居民参与性增强及社会组织化程度提高，由政府推动型乡村旅游发展模式将逐渐过渡为市场推动+政府引导+社会参与的乡村旅游治理模式，加快构建多元共治乡村旅游发展格局是实现乡村旅游可持续发展的内在要求（如图所示）。

乡村旅游发展需体现“市场在资源配置中起决定性作用”基本原则，要从自身资源特色出发，坚持以乡村旅游市场需求为导向，促进乡村旅游与乡村市场有效对接，地方政府旨在履行好乡村旅游协调、立法、规划等职能，维护乡村旅游市场，引导社会参与，促进有序竞争。纵向层级分化即推进上下级政府的职权分化，逐步将乡村旅游发展权限还权于基层治理单位，推动乡村旅游生态型区域治理。美国、加拿大、英国、奥地利等国家，在乡村旅游发展初期赋予乡镇政府和基层自治单位更多乡村旅游发展职能，极大提高乡镇、村社参与乡村旅游开发与管理的积极性、主动性和创造性，实现乡村旅游可持续发展。乡村旅游活动场所是在乡村社会，广大乡村社会集聚着大量旅游资源及内生发展力量，乡村旅游发展必将催化着乡村治理重构，重构后的乡村治理又持续推动着乡村旅游发展。让乡村旅游发展回归于基层治理本真、还原于基层自治单位及村社共同体运作是实现乡村旅游可持续发展、催化乡村治理重构的现实选择。

要优化乡村旅游机构职能设置。治理理论认为，良好的治理状态即“善治”要求国家权力向市场及社会回归，但这种回归并不是政府与市场及社会的零和博弈，而是力图在动态合作中共享公共资源的权力分配[2]。从而指出了政府组织需要通过创新形式构建多元主体的协作关系，优化多样功能的职能设置，促进政府行为治理多元主体并存、多样功能发挥。在乡村旅游不同发展阶段及条件背景中，要着力推动科学化机构设置及专业化职能分工。当前，随着乡村旅游市场化、社会化推进，有必要在政府与市场、政府与旅游企业之间培育一个专门服务于乡村旅游发展的半官方组织，充当发展乡村旅游业的筹资机构、技术咨询机构、信贷服务机构、土地开发与销售机构。20世纪60年代后期，韩国的“观光公社”、墨西哥的“福纳多”等乡村旅游发展半官方服务组织，在特定的历史条件下，克服了乡村旅游业发展中的重重困难，为本国乡村旅游可持续发展打下坚实基础。在政府与市场、政府与旅游企业之间培育和扶持专门服务于乡村旅游发展的半官方机构，有利于加快社会资本集聚，多渠道筹集乡村旅游发展资金，促进乡村旅游转型升级。应用所筹集资金对购买土地进行开发，通过变生地为熟地，使交通等条件便利后销售给旅游开发商或旅游企业，对于培育乡村旅游市场主体，拓展乡村旅游发展空间，强化地方政府公共服务及社会治理能力具有重要作用。

二、乡村旅游治理支撑：地方政府行为治理技术现代化

地方政府行为治理以治理技术现代化为支撑。就历史发展观而言，乡村社会变迁不是单纯生产力直线发展所致，而是由乡村社会有机体的网格化多向作用所为。但是，网格化作用不是直接发生，而是以相应行为技术为支撑。乡村旅游作为乡村经济发展的重要要素、乡村治理重构的内驱动力，需通过相应行为技术打破乡村治理的封闭性，促进人口与资本流动，逐步将乡村经济整合到国家经济共同体中，加快推动以地缘亲缘关系为特征、村民身份为基础的传统乡村治理向以开放为特征，以公民身份为基础的现代乡村治理转型。

要推动乡村旅游服务人才现代化。生态现代化理论认为，现代化是一种发展状态、文化转型、价值提升，现代化的核心在于人的现代化，包括人的生活、素质及社会关系现代化。追求乡村旅游经济有效、代际公平、环境友好型现代化发展，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的，推动人的思想观念、能力素质、行为方式、社会关系现代化是加快乡村旅游服务人才现代化的根本。为此，实现乡村旅游可持续发展，必须有一个更快的知识及技能积累率，知识技能的应用和推广是推动乡村旅游发展的重要因子。地方政府应积极参与到乡村旅游知识生产和扩散及人力资本的积累中来，推动地方政府行为治理技术现代化。当前，要积极推进寓管理于服务的乡村旅游管理服务架构，加快高、中、初级和乡村旅游在职教育培训体系形成，切实提高乡村旅游企业和乡村居民的服务能力和治理水平。要有计划针对乡村旅游部门管理人员，旅游饭店、旅行社和部门经理等管理人员开展职业经理人培训，在更高层面促进乡村旅游发展中经理人职业化及职业化经理人形成。随着乡村旅游的发展，乡村居民的参与面不断扩大，在各大景区家家开饭店、户户设旅馆成为一大趋势，“野导”拉客、居民宰客是景区的一大弊端，加大乡村旅游服务培训力度，规范乡村旅游服务行为势在必行。

要推动乡村旅游形象导向现代化。随着乡村治理变革，乡村旅游发展正经历着由资源导向到市场导向再到形象导向转变，乡村旅游形象是“旅游者对旅游地综合性、概括性的认识和印象，是公众对旅游地所有产品、服务设施的综合感知”[3]。乡村旅游形象导向关键在于地方政府行为技术现代化，核心在于旅游产品的设计和推广，重点在于代表性理念、行为、景观、氛围等形象设计，切实把握活动性、舒适性、人文性、现代性乡村治理需求。首先，要以自身资源为基础做好形象定位。乡村旅游资源决定乡村旅游形象，乡村旅游形象持续影响着乡村旅游产业可持续发展，乡村旅游形象作为自然资源条件状态下的主观能动性产物，更加尊重自然与文化的异质性，倡导人们在认识自然、保护自然、享受自然中促进旅游促销。其次，要以乡村旅游市场为导向开展形象推广。要在市场经济大背景中发展乡村旅游市场，充分体现乡村旅游市场主体性、地域差异化、经营分散性、形象整体性等特点。如我国香港特区坚持市场经济发展浪潮中开展旅游促销，欧美地区也采用传统的东方宣传色彩开拓乡村旅游市场。再次，要以乡村意境营造为内涵促进形象提升。意境形象体验是人在感知基础上通过情感、想象、理解等审美活动获得的内在美，乡村意境是乡村地区在长期的历史发展中，各种生产生活要素积累和沉淀[4]。乡村旅游形象导向现代化，要围绕独特性理念、行为、景观、氛围等形象设计，通过表演性、民俗性、群众性、参与性乡村旅游活动开展，有效促进乡村旅游地情景交融、意境提升。

三、乡村旅游治理条件：地方政府行为治理环境现代化

地方政府行为治理是以治理环境现代化为条件。伴随着传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型，行政生态必然向生态行政嬗变，推动生态型区域治理是乡村旅游发展的价值及目标追求。地方政府行为治理环境现代化，要着力推动政府的目标政策、法规体制、机构职能、能力建设、文化理念等诸方面生态化。

要实现自然环境现代化。生态行政学认为，行政系统应积极主动适应于保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是设法改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。自然行政环境现代化过程本质上是一个高度体现人类归属性生态价值进程、旨在维护人与自然的和谐发展、实现乡村共同体代际公平与可持续发展。当前，乡村旅游发展在“反现代化”行为条件下，往往导致生态环境破坏而增加社会成本，滥建房屋、大兴土木、游人过多、土地流失等，难免导致植被和自然环境遭受破坏，带来外部不经济性影响。为消除或弱化乡村旅游发展中外部不经济性，地方政府必须充分发挥生态型区域治理现代化张力。要统一规划、提升地方政府环保立法的预见能力，对潜在的生态资源预先立法保护，建立景区卫生环保体系，提升地方政府环保工作能力，建立环境监控机制，防范乡村环境恶化，回应村民抵制情绪。乡村旅游作为乡村经济重要因子，旅游经济的发展必然会促进人口与资本的流动，人口与资本的流动必然会要求加快乡村治理格局提升。当前，迫切需要将地方政府生态管理职能进一步将环保职能延伸到村屯，强化乡村旅游生态教育，倡导健康文明旅游行为，加快确立生态效益型价值理念，斧正传统生态行为，切实使生态环境保护成为村民和游客自觉行为。

要实现人造环境现代化。人造行政环境现代化体现价值与规范的统一，社会动员性及同化性凸显生态型区域治理现代性或后现代性张力。根据美国著名行政学家弗雷德・W・里格斯（FredW・Rjggs）关于“非均衡政体”棱柱社会认识，在未完全商品化、社会化、市场化，各种政治的、社会的、宗教的及个人地位等因素仍然强烈影响的“集市――有限市场”型社会里，沟通网直接影响一个社会的“动员性”和“同化性”，利用现代技术推进人造行政环境现代化势在必行。广大乡村社会是熟人社会或半熟人社会，是一个由多元公共空间缔造的集合体，乡村旅游经济体现为“集市――有限市场”型经济结构，家族背景、宗族势力、裙带关系、社会威望、、地缘亲缘等因素无不影响着地方政府行政行为及履职功能发挥，推进乡村旅游行政环境优化、促进生态行政能量交换平衡是实现人造行政环境现代化必然选择。要建立勤廉监督机制，规范乡村旅游市场，勤廉监督是构建公共服务型政府的有效途径，规范乡村旅游市场旨在推动乡村旅游发展由政府主导型向市场导向型嬗变，最大限度防止乡村旅游中公共权力腐败及市场失灵。当前，需要将家庭旅馆、家庭饭店、村社导游纳入规范化管理范畴，避免拉客、宰客、市场混乱等现象发生。如日本政府为推进乡村旅游饭店业规范化、国际化发展，分别于1948年和1949年制定了《旅馆业法》和《旅游旅馆促进法》，使本国旅馆、饭店进入规范化管理。要健全保障机制，促进村民有序参与，参与性是治理变革的内在要求，居民参与乡村旅游发展合乎目的性及规律性的统一。当前，需要加快制定乡村居民从事乡村旅游经营活动的法规性文件，从法规上引导乡村居民有序参与乡村旅游发展中来。要建立乡村旅游发展合作共赢机制，西方多数国家如1992年美国的“理解备忘录”、1995年芬兰的乡村政策委员会，通过成立乡村居民、与政府主管部门和乡村旅游企业的联席会会议制度，在更高层面推进乡村居民、政府、旅游企业的互惠共赢。要强化设施服务，促进农村社区化发展，基础设施服务建设是乡村旅游发展的基本要求，乡村社区化是城乡一体化的必然选择，乡村旅游地基础设施服务建设必须以社区理念来打造，通过乡村社区化治理模式促进乡村旅游经济市场化、社会化发展。要推动区域联合发展，实施文化治村，“治理是一个权力运行多向度的，包括横向互动和上下互动的管理过程”[5]，“政府间的横向合作普遍促进相关区域内基础设施等公共产品的改善，从而使相关地区的整体效应得到提高”[6]。地方政府在乡村旅游发展目标认同基础上应着力建立良好的府际关系，着眼强化“心治”模式，推动乡村社会政治符号系统形成。通过协商合作、联合行动、人文化成等项目载体推进，加快推动乡村旅游发展中区域生态型公共治理。早在20世纪30年代，一代教育宗师宴阳初先生就提出“文化治村”思想，强调以文艺教育救“愚”，以生计教育救“穷”，以卫生教育救“弱”，以公民教育救“私”。乡村旅游发展要始终伴随乡村文化及乡村社会政治符号系统建设有序推进。要做好乡村旅游地文化体系梳理，努力寻找乡村精神文化主线，充分挖掘民俗文化内涵，促进乡村文脉提升；要加快构建廉洁高效乡村行政文化，促进乡村旅游发展中服务性、民主性、公正性、有效性、责任性、创新性、法治性行政文化理念形成；要努力营造和谐、健康的乡村旅游文化，突出以社会主义核心价值体系建设为引领，以“礼、读、耕”文化建设为导向，赋予乡村旅游发展及乡村文化建设全新内涵，增强地方政府行为治理现代化张力。

参考文献：

[1]刘 丹，等.政府行为论――市场经济条件下政府功能研究[M].长沙：湖南出版社，1998：296.

[2]高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究.2010（6）：110.

[3]匡 林.旅游业政府主导型战略研究[M].北京：中国旅游出版社，2001：224.

[4]刘 娟，钟 伟.乡村旅游地形象塑造研究[J].合作经济与科技，2010：（5）：9.

第7篇：乡村公共管理论文范文

关键词：乡村和谐旅游旅游公共产品供给

abstract:the village harmonious traveling is the village traveling development targets,realizes the village economy development important way.at present supports the harmonious traveling development the public product massively to lack actually,has restricted the tourism harmonious development seriously,has affected the tourism to the village economy impetus function.this article based on the public product theory to the village traveling public product connotation,the classification carries on the discussion,has analyzed the traveling public product to the village harmonious traveling support function,and proposed the countermeasure ponder to the traveling public product effective supplies.

keywords:village harmonious traveling traveling public product supplies

1.前言

随着旅游业的迅速发展，乡村作为现代旅游的目的地，吸引着越来越多的旅游者。以各种类型的乡村为背景，以乡村田园风光、乡村生活和乡村文化为旅游吸引物，以农业和农村特色资源为基础开发旅游产品，吸引游客前来观光游览、休闲度假、考察学习、参与体验的乡村旅游蓬勃兴起，其对农村经济的带动作用越来越引起各界的关注。实践证明，发展乡村旅游对调整农村产业结构、扩大农副产品的销售渠道、转移农村剩余劳动力、增加就业机会、拓宽农民增收渠道、提高农业经济综合效益、增强农民市场意识和转变观念、提高村民文明素质、促进城乡经济交流与精神文明建设等方面都起到重要作用。

但是在乡村旅游给农村建设带来效益的同时，也带来了人与自然，人与人之间的一些不和谐问题，如生态环境恶化、资源破坏、文化异化等，成为抑制乡村旅游持续发展的因素。因此，乡村和谐旅游的发展成为乡村旅游的必然趋势和最终目标［1］，成为发展地方经济的新亮点、解决三农问题的新途径、农村全面建设小康社会的新引擎［2］。

乡村和谐旅游是和谐旅游的一种类型，是以科学发展观为指导，坚持以人为本，实现旅游食、住、行、游、娱、购各要素全面发展以及旅游经济、社会、生态价值全面发挥的旅游发展模式。［3］实现乡村和谐旅游的发展需要大量旅游公共产品的支撑。然而在我国“二元经济”结构下，由于农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足，旅游公共产品更是供不应求，供需矛盾突出，严重影响了乡村和谐旅游的实现。可以说没有旅游公共产品有效供给，乡村和谐旅游的目标就无法达成。

2.旅游公共产品内涵及分类

“公共产品 (public goods) ”是相对于“私人产品（private goods）”的一个概念，最早由林达尔(e.r.undahl)提出，萨缪尔森（samuecson p.a.）作了进一步深入研究，给公共产品下了一个严格的定义，即“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少”［4］。萨缪尔森认为，公共产品具有非竞争性和非排他性两个基本特征。所谓非竞争性是指一个人对公共产品的使用并不减少其他人对公共产品的使用。非排他性是指一旦提供某公共产品，就不可能排除任何人对它使用。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品必须同时具备非竞争性和非排他性，现实生活中纯公共产品很少，大多数为准公共产品。根据物品消费排他性和竞争性的强弱，准公共产品又可分为一般准公共产品、俱乐部产品、可拥挤产品和可拥挤的俱乐部产品四种类型［5］。一般准公共产品具有较弱的竞争性和排他性，或者说具有较强的非排他性和非竞争性；俱乐部产品具有较强的排他性但竞争性较弱；可拥挤产品则具有较弱的排他性和较强的竞争性；而可拥挤的俱乐部产品的排他性和竞争性都相对较强，更接近私人物品的特征。

旅游产品是旅游经营者凭借一定的旅游资源和旅游设施向游客提供的满足其在旅游过程中综合需求的服务。旅游产品在表现形式上往往以旅游供给者提供给旅游者的旅游线路或旅游活动出现［6］。旅游公共产品是具有公共产品特点的旅游产品，也是为满足旅游业发展需要的社会产品，包括基础设施、公共服务以及旅游项目等等。根据旅游公共产品排他性和竞争性的强弱，可将旅游公共产品分为公共服务，旅游基础设施，旅游景区、教育培训，公共资源和旅游接待设施五种类型。

公共服务属于纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，包括生态保护、资源保护、环境卫生、安全预警制度、旅游市场监管、旅游资讯、旅游区规划和营销等；旅游基础设施具有较弱的排他性和较弱竞争性，包括景区的内外道路、水、电、气、通讯、宽带等设施；旅游景区项目、教育培训具有较强的排他性和较弱的竞争性，包括旅游资源开发、项目建设等以及服务人员与管理人员的职业教育和培训等；公共资源具有较弱的排他性和较强的竞争性，包括公共停车场、公共厕所等；旅游接待设施具有较强的排他性和较强的竞争性，包括宾馆、饭店、娱乐场所等。

3.旅游公共产品对乡村和谐旅游的支撑作用

乡村和谐旅游的实现依赖于旅游公共产品的供给，突出体现在以下几个方面。

3.1维持乡村特色旅游资源依赖于旅游公共产品的供给。乡村旅游是以各种类型的乡村为背景，以乡村田园风光、乡村生活和乡村文化为旅游吸引物，以农业和农村特色资源为基础开发旅游产品，吸引游客前来观光游览、休闲度假、考察学习、参与体验的旅游活动。可见，乡村的优质生态环境，健康、朴素、简单的乡村文化生活，是乡村旅游吸引旅游者的重要基础，破坏了乡村这些特有的旅游资源，乡村旅游就会成为无源之水，无本之木。旅游公共产品的供给对维持乡村特色旅游资源具有重要作用，如，对旅游资源的开发进行科学规划，政府和行业协会对旅游资源的开发和经营进行规范和管理，对游客加强环境保护的宣传等保护乡村的自然生态环境；加强对传统文化、民俗文化价值的宣传，提高当地居民对所在地方文化的认识，自觉的维护自己特有的文化，维持乡村的特色文化旅游资源。

3.2完善旅游设施依赖于旅游公共产品的供给。乡村旅游设施是旅游产品的重要组成部分，是实现旅游接待的物质基础。一些乡村的很好的旅游景点由于过于偏远、交通不便、配套设施不齐全等原因而没有市场，无法发展乡村旅游经济，可见，乡村旅游和谐发展依赖于旅游区道路交通的建设，水、电、气、通讯、宽带等设施的建设，依赖于公共停车场、公共厕所等公共资源的建设，依赖于宾馆饭店等接待设施的建设。完善旅游设施会大大增强乡村旅游的吸引力，满足游客个性化的服务需求，实现乡村和谐旅游以人为本的理念。

3.3实现优质旅游服务依赖旅游公共产品的供给。实现乡村和谐旅游仅有旅游资源和配套设施是远远不够的，还需要配有优质的服务，广义的服务包括公共治安、食品安全、市场规范等，狭义上特指导游讲解、餐饮、住宿、娱乐服务，强调要以游客满意为中心，推行规范化服务、个性化服务、感情化服务，为游客提供优质、热情、周到的服务，让游客吃得舒心、住得安心、行得放心、游得欢心、购得称心、玩得开心。实现这些目标，都需要旅游公共产品的供给作为保障，政府加强公共治安，食品安全监管，对市场加以规范等公共服务，政府联合企业合作办学，对导游等服务人员加强技能和职业素质的教育和培训，培养人才等等。

3.4构建乡村和谐社区依赖于旅游公共产品的供给。构建乡村和谐社区是实现乡村旅游发展中人与人之间和谐的重要方面，主要体现在当地政府、旅游企业和本地居民三方的利益协调。当前，由于旅游资源的开发和经营，政府、旅游企业和当地居民三方之间的矛盾和冲突不断出现，要解决这些问题必须依靠旅游公共产品的供给，政府必须加强公共服务，搜集信息和信息，让不同利益主体实现沟通和讨论，政府和开发商要对村民就旅游资源的开发和保护相关问题对村民加以宣传，提升村民参与旅游发展的意识，共享旅游发展带来的经济成果，从而实现三方利益的协调，构建乡村和谐社区，为乡村旅游的和谐发展打下基础。

4.乡村旅游公共产品有效供给的对策思考

旅游公共产品对乡村和谐旅游的发展具有至关重要的作用，然而面对在我国“二元经济”结构下，由于农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足，供需矛盾突出的问题，增加旅游公共产品供给，优化供给结构，提高旅游公共产品质量便成为实现旅游公共产品有效供给的必然要求，成为实现乡村和谐旅游的必经之道。旅游公共产品分为公共服务，旅游基础设施，旅游景区、教育培训，公共资源 和旅游接待设施五种类型，本文以五种类型为切入点，探究乡村旅游公共产品的有效供给。

4.1增加公共服务和旅游基础设施的供给数量。公共服务和旅游基础设施的较弱排他性和较弱的竞争性决定政府是其供给者，因此地方政府应该高度重视，加大财政对该类公共产品的投入，要充分认识到乡村旅游对新农村建设的重要意义，要把乡村旅游提高到作为扶贫工作的新切入点、发展地方经济的新亮点、解决三农问题的新途径、农村全面建设小康社会的新引擎的高度来认识和定位。

4.1.1政府要科学规划，加强法制建设，规范乡村旅游的有序发展。地方政府应在国家旅游业发展总体规划的指导下，以区域旅游经济开发和系统生态学理论为指导，按照因地制宜、合理布局、突出特色的原则，在对区位条件、资源特色、生态环境、客源市场等方面进行认真详实的调查与评价的基础上，对乡村旅游发展作出科学的规划，使之具有较强的可操作性。

4.1.2政府要加强环境保护和资源的可持续利用。生态资源和人文资源是发展旅游的基础，一旦破坏，旅游经济也成了无源之水，无本之木，因此政府等组织应切实做好资源保护工作，生态环境的保护工作，维持并提升资源的吸引力，实现人与自然的和谐和旅游业的持续发展。政府在做好监管和治理的同时应该努力提高村民的生态保护意识，对村民进行旅游教育和环保教育。

4.2增加旅游景区开发、教育培训和旅游接待设施的供给数量。旅游景区开发、教育培训具有较强的排他性而旅游接待设施具有较强的排他性和竞争性，这就决定该类旅游公共产品适用于公私结合的供给方式。所谓公私结合的供给方式是指以政府为主导、通过某种方式与私营机构相结合，共同完成公共物品的供给的任务，满足社会消费需求，主要包括政府委托私营机构生产，政府授予私营机构经营权和政府补贴供给公共物品的私营机构［7］。

结合乡村旅游的具体情况，旅游景区开发应主要由市场主体加以投资经营，政府进行管制；乡村旅游技能和管理人员的教育培训需要大力发展，对民办院校加以补贴和实行优惠政策，吸引民营企业对旅游教育的投入；乡村农民个体较为贫穷无力进行旅游接待设施的建设，政府可将新建的饭店宾馆娱乐设施承包给社区农民，并对经营加以规范，从而使当地人民分享到乡村旅游发展带来的利益。

4.3优化旅游公共产品供给的产品结构。党中央高度重视三农问题，关注社会主义新农村的建设，投入了大量的资金，在一定程度上改善了农村公共产品的供给缺乏问题，但是供需矛盾突出，供给与需求存在大量的错位现象等问题依然存在，极大的影响了乡村和谐旅游发展的进程。在公共产品的供给中，一方面许多乡村小型基础设施如小水库、水渠、池塘等无人管理和负责，造成老化甚至报废;乡村生态环境恶化，乡村交通、通信设施普遍落后等等问题突出，另一方面一些政绩工程，特别是上级领导要求考核的公共设施项目，如示范性或标志性的面子工程等，却供给过剩，这往往是村民较少需求的公共产品;甚至有的政府官员为了满足一己之私欲而向村民提供一些毫无实际意义甚至是有害的“豆腐渣”公共工程和以次充好的农用资料及设施。产生这些现象的原因主要是由于我国农村公共物品供给不是市场决策的结果，而是政治决策的结果，个人对公共物品的需求和偏好，不是通过价格机制传导的，而是通过政治程序转化为集体行动的。要改变现状，必须摒弃政府包办公共物品供给的做法，引入人民的需求表达机制，把农民的利益放在第一位，通过民主机制汇总农民对公共物品的需求和偏好，将农村公共物品的决策权还于农民。推进农村基层民主制度建设，是公共产品的供给真正反映农民意愿和偏好，优化公共产品供给结构，提高公共产品供给的有效性。

4.4优化旅游公共产品供给的地区结构。我国多年以来一直存在城乡两套公共产品供给模式，这成为现阶段乡村公共产品供给不足的主要原因。我国自建国以来到农村税费改革以前一直实行的是“抽农补工”、“重城轻农”政策，从而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制。为实现乡村公共产品的有效供给，必须加大对乡村公共产品的提供力度，调整政府公共支出政策，从根本上调整国民收入分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，以坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制改革，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施，缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距，逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局，优化公共产品供给的地区结构，提升公共产品供给的有效性。

4.5提升旅游公共产品供给的质量。旅游公共产品主要由政府、企业和行业协会提供，由政府对公共产品的质量加以检查监督和管理，政府对公共产品的有效供给起着至关重要的作用。为提升旅游公共产品的供给质量，政府应当追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民社会的公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、企业的合作信任和互动共治。

参考文献

［1］郑文俊,周志翔.可持续乡村旅游的基本特征及其实现途径［j］.生态经济,2007,(9):127～130

［2］李应军.试论乡村旅游对新农村建设带来的挑战［j］.商业时代,2007,(32):89～90

［3］谢清溪.和谐社会背景下和谐旅游的构建及其实现［j］.人文地理,2006,(4):98～101

［4］samuecson p.a.,the pure theory of public expenditure.review of economics and statistics,1954,november,pp..387～389

［5］陈国庆、王舒果.公共产品纯度:公共产品市场建设的理论基础［j］.财贸经济,2007(10):71～76

第8篇：乡村公共管理论文范文

农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言，供由农村居民享用，具有非竞争性、非排他性的各类经济物品或公共服务。根据其在消费过程中性质不同，也分为农村纯公共产品和农村准公共产品。前者包括农村基层政府的行政服务、综合规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河的治理、农村环境保护等；后者包括农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施、农业科技推广、公共卫生、社会保障等。

二、农村公共产品供给的现状

1994年分税制实施后以后，农业税被划为市县本级收入，用于县市一级的公共产品提供。农村乡镇基层组织的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政权职能，同时，也是一个经济组织，在这一体制下，公共产品的供给主要靠内部解决。尽管改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给，城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。

（一）农村公共基础设施建设落后。在“城乡分治”的二元管理体制下，城市地区的公共设施和基础设施等基本公共产品比较充裕，提供的主体是政府，建设资金来自于财政拨款。对于这些公共产品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共产品。虽然有些地方建设了道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上由农民自主解决，国家只给予适当的补助，在现行的财政体制下，国家财政资金向城市投入多而对农村投入少。

（二）农村义务教育问题突出。长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省级政府承担的责任少，基础教育管理权限下放，地区之间、城乡之间义务教育公共资源配置失衡的问题十分突出。同样是义务教育，国家财政拨款和教师工资城乡间存在较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。在广大农村，尤其是偏远农村，由于忽视农民的教育培训，加上经费短缺，师资力量薄弱，致使城乡教育水平存在很大的差距。据资料显示，目前我国农民的平均受教育年限为7.3年，城市居民的平均受教育年限为10.4年。这说明我国农村处于十分严重的“教育贫困”状态，相当多的农村人口不能获得改善其生活水平所必需的教育培训。

（三）农村医疗和公共卫生薄弱。1991-2000年，全国新增医疗卫生经费中投入农村的只占14%，而这14%中又有89%是“人头费”，真正专项的农村医疗卫生经费只有1.3%。目前，农村有3000多万人口不能保证有及时的医疗服务，有近8%的婴幼儿没有享受免役接种，10%的村寨没有医疗卫生点，新的农村合作医疗覆盖面也只有9.5%。广大农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。

（四）农村社会保障水平低。长期以来，由于我国实行城乡分割的二元社会保障制度，在国家财政大力支持下，城市已建立起比较完善的社会保险、社会救济、社会福利“三位一体”的保障体系。而以农民为保障对象，涵盖社会保险、社会福利和社会优抚的农村社会保障始终处于国家社会保障的边缘。目前我国农村社会保障覆盖率只有3%，参加养老保险的农民只占农村总人口的9.6%，这意味着农村养老基本上仍以传统的家庭养老为主。

三、增加农村公共产品供给的对策建议

（一）消除体制障碍，给农民以城镇居民同等的国民待遇。我国城乡分治的“二元”经济管理制度现已成为制约“以工促农，以城带乡”，城乡统筹，区域均衡的主要障碍。因此，应尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，实行以职业划分为农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度。

（二）积极引进私人投资，构建多层级的公共产品供给结构。根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场机制自行提供，俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必须由政府扶持。而政府扶持并不意味着完全由政府提供，政府可以通过补贴等方式和私人混合提供。

（三）积极挤进农村税费改革，理顺公共分配关系现行制度。从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子，乱收费的情况发生。

（四）重视农村人力资源开发，将教育经费的投入重点向农村倾斜。教育作为一种准公共产品，是促进收入分配平等的最有效的因素之一。建设社会主义新农村，统筹城乡公共产品供给，必须适时超前地进行人力资本的开发投资。要将教育经费的投入重点放在农村义务教育和基础教育方面，真正实施九年义务教育制，尽快改善农民的教育状况。

（五）以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点，建立完善的农村社会保障体系。一是应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率。二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。三是创造条件，逐步建立农村养老保险制度。四是解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。

参考文献

[1]黄新华著，《公共部门经济学》，上海人民出版社，2006

[2]周游著，《公共经济学概论》，武汉出版社，2003

[3]赵宇，保障我国农村公共产品有效供给的几点建议[J]农业经济，2005，(10)

[4]胡宝珠，杜晓，农村公共产品供给不足的原因及对策[J]云南社会科学，2004，(4)

[5]崔开华，我国农村公共产品供给效率分析及对策[D]山东大学，2007

[6]王小宁，农村公共产品供给的制度困境与重构[D]山东大学，2006

第9篇：乡村公共管理论文范文

关键词：新农村建设；乡镇政府；职能；合理定位

中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）12-0037-02

新农村建设是一项庞大的社会系统工程，必将要倾注各方面的关注及参与，尤其是作为直面农村工作的乡镇政府。一方面，新农村建设的提出和实施，将赋予乡镇政府新的职能要求。由于乡镇政府身处在新农村建设的第一线，这必然要求乡镇政府要成为新农村建设的主导力量；另一方面，新农村建设的实施也将是造就乡镇政府的一个大好时机。当前乡镇政府要想有所作为，就应当以新农村建设为出发点对其职能进行重新定位。

一、新农村建设对乡镇政府职能定位提出的新要求

乡镇政权运行状况能否适应当前条件下农村经济和社会发展的形势，直接关系到中国的政治稳定、社会安定和经济繁荣。鉴于此，新农村建设对乡镇政府就有如下新要求：

1.要进一步认识其在新农村建设中的主导作用。要解决三农问题，农民问题是核心。在新农村建设中，农民仍然是也应该是建设的主体，但这并不就等同于否定了乡镇政府的主导作用。建设社会主义新农村的关键就在于地方政府尤其是乡镇政府必须严格遵守中央和上级政策的目标和任务，结合当地实际，分解目标任务，因地制宜地采取政策措施。因此，在当前的新农村建设实践中，必须树立并强化乡镇政府的主导作用，以便更好地发挥其应有的职能。

2.加快农村产业战略转型，发展现代农业。尽管经过改革开放，中国农业产业水平有了大幅度的提升，但自给自足的小生产状况仍较普遍。究其原因，就在于当前中国农业产业结构的调整滞后于现代化农业的发展。因此，各地乡镇政府应立足本地区农村资源优势，大力调整并优化农村经济结构，推进农业产业化经营，促进中国农业产业向现代型农业转变。要加快实现这一目标，就需要乡镇政府提高驾驭产业战略转型的能力。

3.搞好农村精神文明建设，建设农村现代文明。乡镇政府在抓好物质文明建设的同时，绝不能忽视农村精神文明建设工作的重要性。我们要建设的新农村不单单是“生产发展，生活富裕”，而且要“乡风文明，村容整洁”。因而，在新农村建设过程中，乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，加强教育培训，宣传建设规划，引导他们摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风，从而真正实现乡风文明的新农村建设目标。

4.为农村提供公共产品，满足广大农民的公共需求。在市场经济条件下，农民成为了市场的主体，农村公共产品的生产无法由一家一户来承担，必须交由乡镇政府去完成。然而，当前农村公共产品的供求矛盾日益突出，已严重影响了乡镇政府的行政效能，也阻碍了统一城乡公共服务体制建设的进程。为了解决这一矛盾，就必须要求乡镇政府要进一步提高公共服务职能，完善公共服务体制建设，更好地满足广大农民的公共需求。

二、当前中国乡镇政府职能定位存在的问题

当前乡镇管理体制的基本框架是“乡政村治”二元结构，随着农村经济、社会的发展，这一管理体制与城乡统筹发展以及新农村建设的要求存在着明显的差异，主要表现在：

1.乡镇政府职能定位缺乏法律依据。乡镇政府职能履行、机构运转的好坏直接关系农村经济社会事务管理的水平，进而影响新农村建设目标的实现。面对新农村建设的新形势，对乡镇职能进行重新定位和合理配置，有利于提高乡镇政府的行政效率，促进基层政治民主化，从而实现生产发展，管理民主的建设目标。然而，长期以来，我们对乡镇一级政府的职能配置重视不够，迄今为止，中国尚未出台一部全国性的专项法律，用于规范乡镇机构的设立及其职能配置，这种状况已经远远不能适应不断变革的基层社会和新农村建设的需要。

2.乡镇政府职能难以适应社会经济发展的需要。新农村建设的根本要求就是要千方百计地增加农民收入，提高农村生活质量，促进城乡统筹发展。这就要求乡镇政府要提高对市场主体地位的认识，从过多的微观经济事务中抽身出来，把主要精力放在加强社会公共管理职能上。然而，当前一些乡镇政府仍然过分介入农村经济的微观运作层次，自身成为一个利益主体，这对农村经济市场化、产业化、一体化的发展产生了严重的阻碍。

3.乡镇政府职能表现出自我扩张的惯性。在以“管理民主”为目标的新农村政治文明建设中，要求广大农民对属于本区域村民自治的事项具有决定权，村民自治是管理民主的现实体现。然而，事实上一些乡镇政府在乡村关系上，习惯于简单粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织视为自己的下属机构，没有使村民自治得到充分的体现。此外，在一些乡镇，政企不分现象仍然存在，政府在经济管理方面全面越位，不仅没有使农民受益，反而加重了农民的负担。

4.公共服务职能和意识的缺乏。建设社会主义新农村，必须构建一个精简高效、运转灵活的乡镇政府，同时结合村级组织向农民提供更多的公共产品。乡镇政府要营造一个良好的外部环境，为其直接服务的对象――农民提供更好的服务。然而，当前绝大多数的乡镇政府并没有摆脱过去管理模式的束缚，公共服务职能缺失，行政人员服务意识淡薄。政府处理行政事务习惯于发号施令，直接干预具体经济和社会事务。

三、新农村建设背景下，实现乡镇政府职能合理定位的思考

在推进新农村建设的过程中，合理定位乡镇政府的职能，既是进一步推进乡镇机构改革的必要前提，也是深化农村综合配套改革，建设社会主义和谐农村的必然要求。因此，各地乡镇政府应从农民的利益诉求出发，结合本地实际，围绕更好地服务三农这一根本出发点，合理定位自身职能，积极投身于新农村建设的伟大实践中，实现城乡统筹发展。

1.转变思想观念，更新乡镇政府治理理念。建设社会主义新农村，首先需要解放思想，及时转变治理理念。当前，乡镇政府应以科学发展观为根本指导思想，认清形势，借助农村综合改革不断深化的契机，主动求变，提高改革的自觉性和主动性。乡镇政府要明确自己的角色定位，改变过去那种无所不包、无所不管、指挥一切的家长形象以及没有政府行为约束的观念；要通过多种形式的宣传教育，帮助广大乡镇干部树立乡镇政府是公共管理者、公共产品提供者的行政新理念。

2.突出乡镇政府的规划职能，明确城乡统筹发展。新农村建设涉及面广、牵扯的问题多，是一项十分复杂的系统工程。乡镇政府要站在全局的高度，从总体上做出科学、合理的谋划。一方面，乡镇政府要成为基础设施的规划者。这是因为在很大程度上，基础设施的规划将会影响未来产业结构分布以及产业关联，进而影响农村产业化的实现；另一方面，乡镇政府要成为产业结构的规划者。农民收入难于提高，就在于农村产业结构的同质性和单一性，这样就会导致比较优势的丧失，并进而引发恶性的数量竞争，而无法获得比较收益。乡镇政府对产业结构的规划，应是新农村建设的重中之重。

3.突出乡镇政府的服务保障职能，建立统一的城乡公共服务体制。农村公共物品和公共服务的提供状况，直接关系到农民的基本生产生活，是新农村建设的保障条件。随着农村综合改革的推进，乡镇政府应把职能的重心转向为广大农民提供公平、优质、高效的公共产品和公共服务上。此外，新农村建设的目标是多元化的，这就要求乡镇政府在其他领域改革的同时，要按照城乡统筹发展的要求，建立和完善农村社会福利、养老保险体系等，加快建设统一城乡公共服务体制的步伐。

4.积极培育和发展农村社会组织，尤其是农民专业合作经济组织。新农村建设，既要正确发挥乡镇政府的主导作用，又要充分尊重农民的主体地位。然而，由于农民的自身发展和抵御风险的能力普遍较弱，要想发挥其主体作用，就必须借助于各类农村社会组织。农村新型合作组织是实现小农户和大市场对接的有效途径，同时可通过发挥其相应的管理、监督等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。有鉴于此，各地乡镇政府应结合本地实际，采取有效措施，支持农村专业合作组织的发展、壮大，为其生存和发展创造良好的宏观运行环境。

5.进一步完善和推进基层民主发展，实现村民自治。在新农村建设过程中，完善村民自治制度是实现乡村管理民主的关键。然而，目前在很多地区，村民自治制度并没有得到很好的体现和发展，甚至流于形式。乡镇政府作为农村基层政权，是农村经济社会事务的直接管理者；而村委会则是由选民选举产生的，是基层群众自治组织。二者之间不存在直接的领导与被领导的关系，而是一种指导关系。鉴于此，一方面，乡镇政府要摆正其在乡村关系中的位置，不过多干预村委会的工作，给予村委会和农民群众真正意义上的自治权；另一方面，要通过发挥其对村委会的指导、支持和帮助作用，完善对其管理与监督。我们在加强农村基层民主建设的同时，要理顺乡镇政府和村委会之间的关系，以达到政府实现地方民主管理的目标。

参考文献：

[1]王伟光.建设社会主义新农村的理论与实践[M].北京：中共中央党校出版社,2006.

[2]刘小春,吴平,周波,等.乡镇政府的“撤”与“改”――兼论社会主义新农村建设中乡镇政府职能的重新定位[J].江西农业大学学报：社会科学版,2006，(1).

[3]张俊贵.发挥乡镇政府在建设新农村中的指导作用[J].前沿,2007,(5).