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(一)机构设置不健全。基层检察院的纪检监察工作起步较晚,由于编制和机制的原因,大多数基层院的纪检监察机构设置不健全。如笔者所在市所辖13个基层院,设置了监察室的有4个院,没有单独设置纪检监察机构的有9个院,纪检组和监察室都设置了的有4个院,没有单独设置监察室的,通常是根据工作需要,从其他科室指定人员兼任纪检监察工作人员。由此,在机构设置上缺乏系统性和规范性。
(二)纪检监察队伍建设亟待完善。目前,基层检察院的纪检监察人员设置不足,有的设立纪检组长但手下无兵,从事纪检监察工作的人员基本上都是兼职的,绝大多数由政工部门或办公室承担,实行合署办公。兼职的纪检监察员不得不兼顾多项工作,客观上弱化了内部监督的地位和力度,不利于有效开展工作。有的基层院年轻干警充实到一线办案业务部门,一些年龄偏大或没有做过业务工作的干警担任纪检监察员,这些都不同程度影响监督的效率和质量。
(三)纪检监察作用发挥不够充分。开展工作的方式基本是按步就班,照葫芦画瓢,被动应付上级的检查,未能有效履行职责。一些纪检监察工作未形成制度,缺乏长期性和规范性。另外,纪检监察工作中存有顾及情面的现象,对一些较棘手的问题,不敢正面应对,能拖则拖,怕得罪人。
(四)少数领导和干警对纪检监察工作认识存有误区。部分干警对纪检监察工作有偏见,认为在检察院业务工作做好了就行,纪检监察工作可有可无,强化纪检监察工作是自己与自己较劲,自己整自己。
充分认识基层检察院纪检监察工作的重要性
(一)加强纪检监察工作是促进检察权正确依法行使的需要。人民检察院是国家的专门法律监督机关,检察干警作为法律监督工作的具体实施者,如果自身发生不廉洁行为,不仅关乎个人品质,更关系到检察机关在人民群众中的形象。要维护检察机关的良好形象,严格、依法行使法律监督权,就离不开纪检监察部门的监督。
(二)加强纪检监察工作是促进检察队伍建设的需要。思想上的滑坡将逐步演变为经济上的贪婪,只有始终坚守拒腐防变的思想防线,才能有效抵制外来侵蚀,因此,在新时期加强纪检监察工作就显得尤为重要。要通过开展经常性警示教育、廉洁教育、执法为民教育,做到警钟长鸣、防微杜渐,使检察人员牢固树立正确的权力观、利益观,始终保持权力在手,重任在肩,如履薄冰的审慎态度。
新形势下基层检察院纪检监察工作的创新思路
(一)建立和健全基层检察院纪检监察机构。2004年《最高人民检察院关于健全检察机关纪检监察机构设置等问题的通知》第一条:编制在30人以上未设立纪检监察机构的基层检察院,应配备专职纪检监察干部。因此,要抓住机遇,争取上级检察机关和地方党委纪委的支持,建立健全基层纪检监察工作机构,落实机构人员编制问题,力争提高其地位和影响力。
(二)加强基层院纪检监察干部队伍建设。一是着力提升自身能力。纪检监察干部不能停留于书面应付,照本宣科,只有不断地学习和掌握政治、经济、金融、法律、科技、管理等多方面的知识,才能拓展视野。要不断学习先进的思想,紧跟时代步伐,保持优良传统和纯洁性本色。要不断学习新经验,加强调查研究,向实践学习,向先进学习。二是不断提高工作水平。当前,基层检察院纪检监察工作存在着领导交待什么就办什么,上级安排怎么办就怎么办的现象,处于被动应付状态,较少主动出点子、想办法、出新招。要牢牢把握创新这一动力,创新工作思路,用发展的眼光来审视、判断和分析新情况、新问题,加强纪检监察前瞻性问题的研究,及时回应并解决遇到的新问题、新难题,及时总结新经验,以科学发展观统领纪检监察工作全局。三是全面加强作风建设。要牢牢把握作风建设这一根本,始终保持高尚的人格和淡泊的心境,保持昂扬向上、开拓进取的良好精神状态,作政治坚定、勤政务实、清正廉洁的表率,坚持从严管干部,从严带队伍。
4月13日,山西省检察院召开全省案管改革流动现场会。自去年1月山西在全国创建首个省级院“案件管理中心”(下称案管中心)以来,案管中心在全省三级检察机关陆续成立。“抓案管改革,全省119个县(区)院不会留下死角。”山西省检察院常务副检察长王满春说。
据省院案管中心提供的数字显示,到今年4月初,全省开展案件集中管理业务的县(区)院已达109个。这个比例占全省县级院总数的95%以上。
被“逼”出来的改革
2008年8月,山阴县检察院在山西省基层检察院率先成立案管中心,作为首个“吃螃蟹”的人,山阴县检察院检察长王划认为“这项改革也可以说是被‘逼’出来的”。
“对于一些群众反映强烈的案件,我越看越害怕,不由得惊出一身冷汗。”2007年,初到山阴县任职的王划对执法不规范有着切身的体会。
当时,上访群众经常将县委、县政府的大门堵住,其中,司法不公是引发群众上访的原因之一。
王划意识到了自己面临的困难,决定要迎难而上,2007年年底,他在党组会上提出要对案件管理进行改革的想法,一石激起千层浪――遭到多数人的反对。通过召开党组会,王划最终统一了思想,并找到了检察院内部“疏漏”的症结所在:长期以来,检察业务工作没有一个统一的管理部门,各项业务工作由各部门“各自为政”地进行管理,缺乏统一的协调运作和监督管理;
检察机关作为法律监督机关,只重视对外监督,忽视对内监督,特别是任务繁重的审查逮捕、审查案件,不能有效实施同步监督,导致不能及时发现和纠正检察环节中出现的问题;
检察机关刑检部门干警常年与公安、法院相对固定的人员频繁接触、密切交往,人情关系、相互配合占了上风,对外监督的意识逐渐淡化,监督职能日趋弱化,事后监督也仅仅是亡羊补牢,但后果已形成;
对检察业务工作的考评缺乏专门的考评部门、科学的考评方法和考核依据,导致干多干少一个样,干好干坏一个样,考评提拔凭印象,难以有效激发干警的工作积极性和主动性。
因此,创建操作性强的内部监督机制迫在眉睫。
经过半年的探索,2008年8月山阴县检察院案管中心正式成立。
“案管中心成立以来,我们边运作,边完善,逐步建立起有利于加强内部监督制约,规范执法行为,全面加强检察业务建设的案件管理模式。”王划告诉记者,这个部门由最初的 “综合科”、“监督科”、“督查科”更名为“案管中心”,该中心由纪检组长分管,直接向检察长负责。
案管中心作为独立的内设机构,负责对全院的检察业务工作进行集中统一管理,其定位高于其他科室。
案管中心的任务是:对所办案件实行一个窗口进出,动态管理、全程监控。通过受理、审查、监控、核实、处置五项工作流程,完成管理、监督、协调、考核四大职能,实现案件流程一体化操作,案件质量全程化监督,案件信息全方位控制,案件事务一条龙服务。
“两年多来,山阴县检察院所办案件无罪判决、超期羁押、办案安全事故、检察人员违法、涉检上访、自侦案件撤案不诉均为零。”王划形象地说,“案管中心好比是一个哨卡,吓走盗贼是成绩,抓住盗贼也是成绩,不发生被盗更是成绩。”
“加强案件集中管理增强了内部监督力度,有效避免了某些司法人员,联手操控案件。”山阴县检察院案管中心主任赵雁云告诉记者,过去公安部门移送案件,直接对检察院侦监、公诉部门,公诉部门又直接对法院的刑事审判部门,三机关之间配合大于制约,在受理登记上作假,互相挤占时间,找理由退补退侦延期等拖案的现象时有发生。“现在,案件管理中心进口把关,出口审核,送达由法警队完成,检察环节得到充分制约,斩断了可能发生的链条。”
案管模式全省推广
有了山阴的经验,2010年1月,山西省检察院成立全国首家省级案件管理中心。
同年7月,山西省检察院检察长王建明到山阴调研时表示:“山阴县检察院以案件管理中心为抓手,实行执法程序监督和实体监督审查相结合的案件管理模式,有效防范了程序违法,及时纠正了实体错误,从机制上保障了司法公正,提升了检察机关的公信力,这种改革模式和经验适合在基层检察机关学习和借鉴。”
同年9月,最高人民检察院检察长对山西检察机关案件管理体制改革工作进行专题调研时指出:“实行案件集中管理势在必行,这是加强科学管理、内部管理的一个非常重要的问题,是强化内部监督、促进公正廉洁执法的重要措施。”
有三件事可映衬山西抓案管改革的决心。一是发文。2010年8月,省检察院在精心试点的基础上,下发了《关于实施案件集中管理的决定》,明确要求:省市县三级检察院百分百落实机构编制,实施案件管理改革。二是拿钱。省院从紧日子中抠出800万元用于案管推广,买设备、添器材、补贴27个试点院。三是配人。已成立“案管中心”的检察院,人员配备都是从各部门抽调的精兵强将。“硬抽人,抽硬人”成为三级“案管中心”基本的配人原则。目前,全省从事案管工作的专职人员已达465人。
一名基层院“案管中心”主任对记者说:“实行案件集中管理,检察院的内部监督变得更加有力、更加到位了。因为案件管理实现了源头‘总控’,每一起案件的进出,都要经过‘案管中心’统一流转、备案审查等一整套环节,这就使得‘案管中心’对案件的‘过滤网’和‘监控器’作用得到了最大限度的发挥。”
据统计,近五年崇川区院通过公开遴选共被选调13人,其中省检察院2人,省纪委1人,市检察院6名,其他机关4人。基层检察官公开遴选对基层检察院、被遴选人员以及遴选制度方面的问题逐渐呈现,影响着遴选工作的深入推进。
一是造成基层检察队伍优秀人才流失。由于遴选制度的推行,上级院缩小了直接从高等院校应届毕业生中的招录比例,而是招录基层检察院具有工作经验的优秀人员。而且,往往通过量化的条件设置,将遴选对象确定在35周岁左右并具有3年以上基层工作经历的群体。这一遴选范围,目标直指基层院的优秀年轻骨干甚至是科室负责人。从近年来江苏省各市检察机关遴选工作实践看,基层院此类的优秀人才被上级检察院以遴选的方式进行“掐尖”。遴选机制直接导致基层院人才青黄不接,“贫血”现象加剧。一是人才储备不足。基层检察院都有干警培养的中长期计划,以形成本院人才梯队。但是遴选制度中断了基层院的人才培养。就崇川区院而言,2008年被省院和省纪委选调3人,分别是党组成员纪检组长、全省十佳公诉人以及反贪办案骨干,均为院中坚力量。这样的优秀人才被遴选后,往往面临着人才断层问题,一定程度上影响到检察业务工作的开展。二是检察队伍不稳定。基层院遴选后人才外流的涟漪效应凸显,基层院检察队伍很不稳定。如崇川区院近五年在编流动人员(含进出)达 45人,其中招录或从其他院选调32人,遴选输出有13人。基层院由于职数、编制的限制,检察官晋升机会空间狭窄。公开遴选制度有助于基层院的年轻干警拓宽个人发展空间。因此,他们中很多人积极地报考、备考,甚至花费较多时间,一定程度上分散了工作精力。同时,受遴选制度辐射,检察队伍中出现频繁的人员调动。此类情形影响着基层院整体检察队伍的人员搭配、优化组合及各项检察工作的正常顺利开展。三是案多人少矛盾加剧。基层检察院普遍存在案件多、人手少、办案力量不足的问题。以崇川区院为例,五年来编制数基本未变,只增加了2个,但案件数增加了21.3%;目前以占比全市8.5%的干警,办理了占全市21%的刑事案件。随着新“两法”实施,执法规范化和队伍建设要求不断提高,检察工作量不断加大,检察工作需要与编制管理规定、干警队伍力量之间的矛盾也越来越明显。崇川区院优秀干警的不断“输出”,更是加剧了这一矛盾。
二是被遴选的检察官存在发展困境。检察官基层遴选制度设立的动因之一是解决基层院部分优秀检察官的发展空间狭窄问题,但在实践中,虽然上级检察院在科级职数方面较为宽松,但基层院的科级领导干部遴选到上级院后只保留原有级别,领导职务要转为非领导职务,各方面的待遇有所下降。特别是对于在基层院已经担任领导职务的中层干部,由于上级院的职数存在“僧多粥少”的问题,如果其工作业绩和工作能力没有在短时间内得到重新认可,则在几年之后同样面临晋升困境。同时,被遴选人员需要离开自己熟悉的工作、生活、人际环境,迅速适应并融入新的环境,这对被遴选者带来心理和现实的双重考验。
三是遴选方式方法不尽合理,人岗不适多有存在。结合近年来遴选工作实践,从高检院到各省市院,遴选条件上往往是从学历、年龄、工作年限等方面予以规定,遴选方式则一般是笔试加面试。这一遴选规定总体上是科学合理的,但仍存在不足。如对于年龄和工作年限的规定,实践中有时会出现年轻检察官工作年限不够、工作年限够的人员又超龄的问题;以考试作为遴选的主要方式,虽然程序上保证公平,但部分业务骨干会由于工作繁忙,无法抽出时间和精力去备考,而在笔试环节即被淘汰,因而容易出现人岗不适的情形。
为充分发挥检察官基层遴选制度在提高检察队伍整体素质方面的优越性,笔者建议从以下几方面予以完善。
一是逐步建立上下级院检察官的长效交流制度。检察官基层遴选工作不应仅仅是将基层优秀人才“挖”到上级院,而是为了更合理的配置人才资源。因此,建议上级院从基层院遴选检察官的同时,也选派干部到下级院挂职锻炼,实现上下级院共同培养优秀检察官,从而全面提升检察队伍素质的整体目标,同时减轻基层检察院因遴选工作被“掐尖”之痛,达到“补血”效果。
二是遴选程序的设定应更加科学合理。遴选不同于面向高校、社会招考初任检察官,其考试重点不应局限于一般公务员考试所要求的理论知识、应变能力,而应注重对法律实务操作能力、工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。因此,在遴选中应适当降低考试(尤其是笔试)在总成绩中的比重,而将平时工作业绩作为加分项目计入总成绩,并增加适岗评价这一遴选程序,最大程度地选拔到工作能力强的“人岗相适”人员。另外,遴选岗位的设定也应覆盖不同的年龄和职级。
在国家税务总局、省委、省政府和省纪委的正确领导下,全省国税系统紧紧围绕国税中心工作,突出重点,强化措施,狠抓落实,反腐倡廉各项工作均取得了新的成效。
(一)监督检查力度不断加大。全省各级国税机关紧紧围绕国家出台的一系列重大决策部署和省局中心工作的贯彻落实,认真组织开展惩防体系检查,精心制定检查方案,抽调业务骨干,成立9个检查组,分别由省局领导带队,对17个市国税局机关推进惩防体系建设情况进行了检查,检查发现8类44个问题。组织开展庆典、研讨会、论坛活动、“小金库”和工程领域突出问题等专项清理检查。针对发现的问题,明确提出整改措施和要求,督促各地认真进行整改。
(二)廉政宣传教育日益强化。认真贯彻廉政准则,开展“学习《廉政准则》、规范从政行为、促进科学发展”主题教育活动,以此为契机,进一步规范领导干部廉洁从政行为。在全国税务系统学习贯彻《廉政准则》展示汇报会中,我省选送的文艺节目获综合评分集体一等奖。积极组织开展丰富多彩的廉政文化和示范点创建活动,全系统共有33个单位被命名为廉政文化示范点。邀请纪委、检察院有关同志举办反腐倡廉形势报告和预防职务犯罪专题讲座。省局与省检察院召开预防职务犯罪联席会议,形成联席会议纪要,共同下发执行。全系统举办的各类培训班、研讨班和学历班575期,均开设了“廉政课”,受教育31070人次。同时,将反腐倡廉教育与文明创建工作有机结合,相互促进,全系统共有46个集体和61名个人受到省级以上表彰。
(三)内控机制建设逐步推进。以内控机制建设为重点,不断完善惩治和预防腐败体系。省、市局机关全面梳理部门权力事项,清理完善制度,健全岗责体系,排查风险点,制定防控措施,制作流程图,努力构建内容科学、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系和内控机制。多次召开党风廉政建设领导小组会议,研究和部署内控机制建设工作。截至目前,省局机关共梳理工作事项237项,制作工作流程图257个,排查风险点440个,制定防控措施443条,清理制度730个,其中保留304个,修订109个,废止317个,部分项目完成了软件开发、测试和审查。
(四)“两权”监督制约扎实有效。以政策执行、廉洁自律等为重点,加强对领导班子和领导干部的监督,严格执行述职述廉、诫勉谈话、函询、个人有关事项报告等制度。全系统领导干部报告个人有关事项4526人次,2115名领导干部进行了述职述廉,组织领导干部任前廉政谈话538人次,诫勉谈话19人次,对领导干部函询41人次。将执法检查、督察内审和巡视工作相结合,对6个市局开展了综合巡视检查。针对巡视发现的问题,提出156条具体整改意见和建议。根据巡视整改意见,加大巡视回访力度,对5个市局进行了整改检查。认真开展执法监察和效能监察工作,全系统共监察立项680项,开展监察272次,提出建议309条;协助建章立制31项,推广先进典型10个,发现案件线索2个,处理人员3人,挽回经济损失13.43万元。运用税收执法监察系统,加强税收执法动态监控,增强了执法监察的针对性和时效性。
(五)政风行风建设成效明显。开展节约型机关建设,加强财务管理,规范政府采购,严格会议、公务接待、公务用车、项目经费等管理,压缩行政运行成本,因公出国(境)、车辆购置及运行、公务接待和用电、用油、用水费用支出均实现了零增长。在全系统开展为期三个月的作风纪律整顿,组成检查组深入各地督查指导,通过明查暗访、查阅资料、召开座谈会等方式帮助查找问题、整改提高。将创先争优、效能建设和党风廉政建设有机结合起来,努力促使省局机关和工作人员纪律更加严明、作风更加优良、素质明显增强、效能明显提升。开展税企廉政共建、特邀监察员明察暗访等活动,积极参加政风行风评议,广泛接受社会和舆论监督。据不完全统计,省局机关被评为全省文明单位、中央驻皖单位效能建设第一名、全系统有40多个市、县局在地方政府组织的政风行风评议活动中获得前三名。
(六)违纪违法案件有效查处。高度重视举报和案件查办工作,加强反腐倡廉网络举报和网络舆情收集、研判和处置工作,加大对违纪违法案件的直查和督查督办力度。全系统直接受理举报71件,比上年减少2件;初步核实线索50件,立案12件,结案12件,受党纪政纪处分21人,刑事处理3人,组织处理13人。其中省局直接组织初核案件线索9件,给予行政处分或组织处理8人。认真贯彻落实“一案双查”、“一案双报告”制度和典型案例通报制度,分析发案特点,把握发案规律,开展警示教育,注重发挥查办案件的治本功能。
(七)纪检监察干部队伍逐步加强。高度重视全系统纪检监察干部队伍建设,省局制定出台了《关于加强市、县国家税务局纪检组长管理的意见》,进一步明确和规范了市、县局纪检组长选拔任用的条件、资格、方式、程序以及交流、转任、提拔和管理。省局监察室增配了两名处级领导干部,对12个市局纪检组长进行了调整,分别有6名副处级领导干部和5名科级干部转任或通过竞争上岗提拔为纪检组长,8个市局对监察室主任也进行了调整,并按规定严把进口关,纪检组长和监察室主任的年龄、知识结构等得到了优化。同时,加强纪检监察干部培训,省局举办了两期纪检监察干部培训班,受训120人次,干部的政治素质和业务素质得到了提高。
在充分肯定成绩的同时,我们也必须正视存在的问题。主要是惩治和预防腐败体系建设发展不够平衡,一些地区行动相对比较迟缓、工作力度有待进一步加大;少数单位对党风廉政建设责任制重任务分解、轻考核追究;一些单位和部门管理制度不够健全、内控机制不够完善、监督制约不够有力、教育预防不够有效;一些单位案件查处不得力,追究不到位,存在姑息迁就现象,案件查办综合效应没有充分显现;一些基层单位还存在执法随意、税收执法自由裁量权行使不规范的现象,国税干部违纪违法案件和损害纳税人利益的现象还时有发生等。这些问题务必引起我们高度重视,切实采取措施,认真加以解决。
二、年主要工作任务
年是“十二五”开局之年,也是我省国税系统推进税收专业化管理改革试点和健全内控机制的重要一年。根据全国税务系统党风廉政建设工作会议、省纪委七次全会的部署,省局确定今年反腐倡廉工作的主要任务是:深入贯彻落实科学发展观,切实把以人为本、执政为民贯彻落实到党风廉政建设和反腐败工作之中,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,围绕中心、服务大局,加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设,以更坚决的态度、更务实的作风、更有力的措施,严格落实党风廉政建设责任制,全面推进内控机制建设,加强反腐倡廉宣传教育,强化权力监督制约,严肃查处违纪违法案件,着力解决群众反映强烈的突出问题,不断提高国税系统反腐倡廉建设科学化水平,为安徽国税事业健康科学发展提供坚强的政治和纪律保障。具体要抓好以下九个方面的工作:
(一)严格执行党风廉政建设责任制。认真学习贯彻中央新颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,研究制定安徽省国税系统党风廉政建设责任制实施办法。围绕责任分解、责任考核和责任追究三个关键环节,把反腐倡廉各项工作逐项细化、量化到单位、部门和人员。加强检查考核工作力度,领导班子成员亲自带队开展责任制执行情况和惩防体系各项任务落实情况的检查,严肃责任追究。将考核结果作为对领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容,作为年终考核、评先选优、干部任用的重要依据,作为领导干部问责的重要方面。
(二)加大对重大决策部署落实情况监督检查力度。加强对中央、总局及省局关于加快经济发展方式转变、结构性减税政策、税源专业化管理等重大决策贯彻落实的监督检查,强化对组织收入原则、厉行节约、惩防体系建设和政治纪律等执行情况的监督检查,确保把以人为本、执政为民的要求贯彻到各项税收工作中。进一步完善监督检查体制机制,建立纪律保障机制,严肃查处违纪违规行为,坚决纠正有令不行、有禁不止行为,确保政令畅通。
(三)深入推进内控机制建设。全面落实惩防体系建设工作规划,继续加快惩防体系建设步伐。省局机关要巩固部门内控机制建设成果,按照中央“制度+科技”的要求,将机关各处室的主要业务流程开发成软件,不断提高科技防腐水平,并在完善防控措施、加强制度建设、提高管理效能、有效预防腐败上下功夫、求实效。各市局党组要在认真总结部门内控机制建设有效经验的基础上,统一领导、统一规划、统一部署,将内控机制建设向县(区)局推行,建立部门与部门、岗位与岗位、环节与环节之间,上下级税务机关及职能部门之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,落实廉政责任,规范权力运行,着力实现党风廉政建设与税收工作的有机结合。
(四)加强领导干部监督管理。要加强领导干部作风建设,促使领导干部讲党性、重品行、作表率,努力提高贯彻以人为本、执政为民要求的能力和水平。严格执行《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《税务系统领导干部廉洁从政“八不准”》等制度,以身作则,廉洁自律。要加强对《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法》执行情况的监督检查,以制约和监督权力运行为核心,加强对领导班子及其成员权力行使的监督管理,进一步规范和促进领导干部从政行为。严格执行财经纪律、经济工作纪律和外事纪律,加强公务用车使用管理,进一步规范公务接待,严禁借培训、考察的名义公款旅游,切实解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题。严格执行领导干部问责、述职述廉、诫勉谈话、函询等制度。省局将适时开展对《廉政准则》及总局三个配套文件等制度落实情况的检查,对领导不得力、执行不到位的,要严肃追究责任,切实提高制度执行力,促进领导干部廉洁从政。
(五)强化“两权”监督制约。加大对税收执法权和行政管理权监督制约力度,增强监督的权威性和有效性。强化对税额核定、发票管理、纳税评估、税收优惠政策执行、税务稽查、行政处罚等容易发生问题的重点岗位和关键环节的监督,有针对性地开展专项执法督察、执法监察和效能监察。深入推行税收执法责任制,发挥税收执法考核和执法监察子系统作用,严格税收执法过错责任追究。加强干部选拔任用监督管理,贯彻执行干部选拔任用工作四项监督制度,重点对干部选拔任用方案拟定、酝酿、考试、测评、考察等环节实施监督,防止和纠正选人用人上的不正之风。加强对预算编制和执行情况、基本建设管理、固定资产管理、政府采购、信息化建设项目等工作监督,加大内部审计力度,强化巡视监督,规范权力运行。
(六)严肃查处违纪违法案件。保持查办案件高压态势,对违纪违法行为,坚决惩处,决不姑息。严肃查处在行政审批、纳税评估、征收管理、税务稽查等重点岗位和关键环节、失职渎职的案件;严肃查处在干部选拔任用、基建工程、政府采购、资产处置、信息化建设等过程中的案件;严肃查处在重大涉税案件中、的案件;严肃查处国税机关、国税人员与中介机构串通谋利等损害纳税人利益的案件。加强反腐倡廉网络举报和网络舆情收集、研判和处置工作,加大举报直查和核查力度,改进案件审理和案件监督管理工作,落实“一案双查”制度,加大对违纪违法案件的直查和督查督办力度,提高案件初核率、立案率。加大案件剖析和通报力度,完善制度,堵塞漏洞,进一步发挥查办案件的综合效应。做好与地方纪检监察机关、检察院等部门的协调、沟通、合作。
(七)加强政风行风建设。加强对基层执法人员的教育、管理和监督,坚决纠正损害纳税人利益的不正之风,切实解决不作为、乱作为、效率低下以及“吃、拿、卡、要、报”等问题,进一步规范执法行为,优化纳税服务,切实保障纳税人合法权益。加强专项治理工作,重点开展工程领域、公务用车管理以及利用涉税中介、信息技术运维和服务中谋取不正当利益、损害群众利益等问题的专项治理工作。同时,要继续深化“小金库”专项治理和庆典、研讨会、论坛过多过滥问题专项治理。深入推进政务公开,把涉及纳税人切身利益、影响公正执法的关键环节和内容作为公开的重点,促进权力公开透明运行。进一步拓宽纳税人反映问题的渠道,健全纳税人对国税机关的评议和监督机制,充分发挥特邀监察员的作用,积极参与地方党委政府组织的政风行风评议和行风热线工作,主动接受社会各界的监督。
(八)深化反腐倡廉教育。巩固先进性教育和学习实践科学发展观活动成果,结合创先争优活动,深入开展反腐倡廉教育。把廉政教育作为领导干部的必修课,以理想信念教育和党性党风党纪教育为重点,促使领导干部树立正确的权力观、地位观、利益观。深入开展面向全体国税人员的示范教育、警示教育、岗位廉政教育和风险防范教育,提升教育的系统性、针对性和实效性。要坚持和完善党组中心组廉政专题学习、主要负责同志讲廉政党课等制度,在各级各类干部培训班开设廉政教育课程。要按照标准化建设要求,积极推进省局廉政教育基地建设,充分发挥主阵地作用,改进教育方式,拓宽教育领域,提升教育效果。继续巩固税务廉政文化建设成果,加大廉政文化示范点创建力度,积极开展廉政文化建设系列活动,深入推进廉政文化进基层、进机关、进家庭。
检察机关规范化建设是检察机关为了提高法律监督效能,运用现代管理理论、方法和手段,规范化管理本系统的人力资源、业务工作、后勤事务等,有目的地组织、领导和控制的各种活动的总和。随着我国立法和执法环境的深刻变化,检察机关的执法环境趋于动态化和复杂化,对检察机关规范化建设提出了挑战。
一、检察机关规范化建设中存在的问题
(一)业务管理体制缺乏统一
长期以来,由于实行以“人治”为主的队伍管理方法,在人事和行政管理方面形成了一套完整的管理体系,而法律监督这项检察院工作的“主业”,却始终没有形成一个完整的管理体系,检察工作始终处于分散管理、微观协调、低水平的发展状态,阻碍了检察院整体工作的发展。
(二)队伍管理主体成员组合不合理
成员之间职责不清,相互推诿、扯皮,人浮于事,部门之间功能紊乱;成员之间年龄结构、知识结构、专业结构不合理,不能充分发挥整体效能。
(三)事务管理方法机械单一
干警的工作进取精神、投入热情还不足,工作效率和标准不高,部分干警受重业务轻行政管理的思想影响,对日常行政工作的重要性认识不足,工作方法机械,缺少创造性;对个人要求不严,纪律观念较为淡薄,等等,不同程度地影响了事务工作的秩序,致使在文件处理、接待工作、财务管理、办文办会等方面时有纰漏,干扰了正常秩序。
二、加强检察机关规范化建设的解决对策
(一)推行流程化管理模式,加强对案件全程管理
要注重从强化干警的规则意识、程序意识、效率意识和质量意识入手,推行业务流程化管理模式,对业务部门的分工职责做出明确规定,特别是主诉、主办检察官、检察委员会议事规则等都要做具体而明确的规定。各业务科室要依据有关法律、法规和办案规则,运用统筹法,进一步细化办案环节,对每一环节中科长、办案人、内勤等责任人的职责、要求、做法和办案期限做出详细规定。要建立业务流程全方位跟踪管理系统。使案件全程达到流程走向清、完成时限清、移交程序清。在案件的侦查权、批捕权、公诉权之间开展“移交审查责任签字”,保证案件在各个环节移交符合要求,封堵程序纰漏,保证实体的公正和案件质量。要构筑案件质量全方位动态督查网络。在保证职责正确履行,程序正常流转的同时,设立检委会案件质量考评组定期查。设立自侦案件督办组专项查。由主管检察长、纪检组长及有关业务部门负责人组成,每月集中一次对自侦案件的立案、侦结及在批捕、环节的办理情况进行跟踪督办,发现质量问题,及时提出纠正意见。要整合人机最优配置,加快建立“人机系统”。注重把业务管理的着力点放在办公自动化、办案现代化上来,从而形成人支配机器,机器制约人的模式,提升管理层次,使业务工作全面纳入科学化、正规化的管理轨道。
(二)推行科学化管理模式,加强行政管理
一、案件质量评查机制的定位及评查主体的确定
(一)案件质量评查机制的定位
所谓评查就是评比和检查,是对已办结的案件从立案到结案的各个程序及实体处理等方面所进行的一种事后内部监督。案件质量评查机制作为案件管理机制的重要组成部分,横向包容了检察机关法律监督的方方面面,纵向涵盖了诉讼程序的自始至终。本质上是对全部诉讼活动和整套诉讼程序的内部监督。开展案件质量评查活动旨在进一步增强检察干警质量与效率意识,规范和加强检察业务管理,实现以评查促规范,以整改促质量,促进反贪、渎检、侦查监督、公诉、控告申诉等部门能够严格按照法律规定和院内制定的工作流程办事,所办案件都能做到认定犯罪事实清楚,适用法律准确,办案程序合法,推进各项检察工作科学发展。
(二)案件质量评查主体的确立
案件评查是一项全院性的系统工程,法律政策研究室作为一个综合性业务部门就其性质、职责而言是与业务部门同级单位,而且日常接触检察业务不全面,权威性也不足,难以承担案件评查工作。而检察委员会作为检察业务集体决策机构,承担着重大案件和全院性重大事项的决策工作,难以保证足够的时间和精力从事案件评查工作。因此笔者建议在检察院特别是基层检察院具备人力和物力条件支持的可以成立案件管理中心,由专职机构和专职人员专门从事案件管理及质量评查工作。在设立专门的案件管理中心条件暂不具备的情况下,可以考虑成立临时性非常设机构—案件质量评查工作领导小组,由检察长任组长,整组长和组员由检察长办公室决定,可由分管副检察长、纪检组长、政治处主任为副组长,相关业务科、局、室负责人为成员。质量评查工作领导小组负责评查工作的组织实施,法律政策研究室作为质量评查工作领导小组负责评查工作日常管理、起草评查报告、督促整改、及时反馈等具体事项。
二、案件质量评查范围的界定与评查标准的确立
(一)案件质量评查范围的界定
案件质量评查应遵循事后评查的原则,未结案的案件,评查不能先行介入,不能干涉检察官办案。因此,评查的对象应是已结案的案件,包括本院办结且已发生法律效力的各类案件。重点是对自侦部门不立案及撤销案件,刑检部门不批捕,不案件及法院作无罪判决的案件进行评查。案件评查从卷宗装订、卷宗材料、办案程序、诉讼环节及认定事实、证据材料、适用法律及实体处理等方面进行检查验收并作出结论,重点是评查办案程序是否合法、立案、调查、取证、采取强制措施、法律文书送达等手续是否齐全,是否按规定程序执行,是否超时限办理;认定事实是否清楚,证据是否确实、充分;适用法律是否正确;法律文书是否规范、齐全,用语是否规范、准确、精练;社会效果是否良好等,侧重于发现案件实体、程序和法律文书等方面存在的质量问题。
(二)案件质量评查范围的确立
案件评查的基本质量标准是:事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处理得当,法律文书规范,卷宗装订规范?。具体应通过制定规范化管理评论对案件的认定事实和法律适用、社会效应和法律效应、办案程序、办案纪律、法律文书、卷宗装订等案件质量方面作出比较详细的规定,特别是对优秀的案件质量标准,还将党委政府及上级院重视程度、案件难易繁简、办案工作量等,作为重要参考因素。可以考虑从评查的诸多因子设计制作统计表格,案件评查人在评查过程中只需对应每一方面的各条规定,作出标准化(是或否)的结论。笔者建议将案件质量定为优秀、合格和不合格三个等级,具体质量标准如下:优秀案件质量标准:适用法律正确,实体处理合法公正;程序合法; 法律文书规范、要素齐全、叙述清楚、说理透彻,文印整洁规范,无错别字; 法律文书依法及时送达;诉讼活动的记录完整、准确、规范,字迹工整,卷面整洁; 办案法律效果与社会效果好; 卷宗装订符合要求。合格案件质量标准:各类诉讼文书或材料填写不规范、不全面,存在两处以上瑕疵不能补正的;各类笔录记录诉讼参加人称谓及自然情况不完整、不准确、不具体、不符合规范的及各类笔录中办案人未按规定签名,存在三处以上瑕疵或疏漏不能补正的;法律文书中出现二个以上错、漏、别字的;法律文书未按规定格式制作,或引用法律、法规不全面、不具体的;卷宗页码编写、卷宗材料装订、封面、封底、目录书写等内容有错误、文书严重破损、不应入卷的材料入卷的,存在三处以上瑕疵或疏漏不能补正的;认定事实、适用法律及实体处理存在缺陷、瑕疵,但偏差不大,未造成不良影响的;诉讼程序存在瑕疵,偏差,可以补救,或虽不能补救,但尚未影响实体公正的;各类笔录出现涂改,未按规定按手印或签名的,或出现多次涂改未造成严重后果的。不合格案件质量标准:事实不清、证据不足;程序违法;适用法律错误;法律文书在制作过程中出现重大疏漏,造成不良后果,需要事后补正的;遗漏重要证据或其他案卷材料的;卷宗在装订归档过程存在严重不合格的。
三、案件质量评查程序的规定和评查方法的选择
(一)案件质量评查程序的规定
笔者建议案件质量评查采取部门自评与评查小组评查相结合的方式,开展定期和随机评查。先由办案部门对照质量标准,提出等次建议,写出自查报告,将本部门推荐的案卷交法律政策研究室审核。经审查后交院案件质量评查小组集体讨论决定。具体程序设计是先由办案部门对照质量标准,15日内写出自查报告,并连同本部门推荐的案卷通过法律政策研究室交评查小组审核。经评查案件质量分为优秀、合格、不合格案件三个等级,由每位评查人员提出初步意见,经评查小组集体表决后对案件质量等级作出最后认定。评查人员要认真查阅案件材料,做好阅卷记录,对评查中发现的问题,做好详细记录,并对所评查的案件写出详实的评查报告,对案件质量作出客观的评价。评查小组还将评查情况进行总结,对评查过程中发现的问题进行讲评,提出建议对策。法律政策研究室负责《案件质量评查报告》的起草,报检察长审批后公布,并督促办案部门制定纠正和预防措施。院案件质量评查小组接受卷宗后的15日内将案件评查完毕。案件承办部门自查结论应服从本院案件质量评查小组的评查结论。部门或承办人对评查结论有异议的,可以在收到评查结论之日起十五日内向法律政策研究室申请复议,法律政策研究室收到复议请求后三日内移交本院检察委员会。本院检察委员会应当在接到复议之日起一个月内进行复核,复核结果为最后决定。各办案部门应当对案件评查小组提出的纠正建议、意见及时进行整改,并向法律政策研究室15日内提出书面整改报告。法律政策研究室根据情况适时组织案件评查小组与各办案部门共同召开评查结果反馈会议,监督整改情况。评查小组将案件质量评查结果和落实整改情况向政治处通报并备案,作为各业务部门和办案人员年终目标考核时的重要奖惩依据。
(二)案件质量评查方法的选择
案件质量评查方法从时间上可以分为定期评查和不定期评查。法律政策研究室于每年1月和7月按每半年度对业务部门所办结全部案件提请检察长办公会决定开展案件评查。检察长办公室可以根据情况决定开展不定期案件质量评查。从评查案件的覆盖范围可分为全面评查和抽样评查。全面评查是对特定期限内的全院所办理的各类案件进行普遍评查,因工作量过大在实践中不易采用此方法。抽样评查是随机抽取全院业务部门所办理案件
一、领导重视,严密组织好举报案件的查证工作
为了认真做好举报案件的查证工作,省局领导高度重视支持办案。7月29日,省局整顿办接到举报信后,省局(公司)党组成员、纪检组组长__*同志立即做出批示,要求整顿办对此举报案件迅速立案,由整顿办牵头组织机关烟叶分公司、监察处认真做好案件的初查,并成立调查组,做好调查前举报反映问题的研究、分析等准备工作。为了认真落实局领导的批示精神,局整顿办先后两次组织调查组召开案件分析会,研究如何查证违规经营烟叶的问题,理清思路,认真制定了举报马××违规经营烟叶的初查方案,列出举报反映的主要问题和线索,确定从五个方面入手作为调查内容和方法,即:1、为确认该县公司是否经营外地烟叶,对20__年至20__年度烟叶经营情况进行查证,从烟叶种植、收购、调拨及开据准运证情况进行核对;2、为确认该县公司是否大量支付给烟贩子中介费问题,对20__年至20__年度的财务账目和收支情况进行核对,重点查验汇款及现金支付等去向;3、为确认烟叶收购站点虚开假收购票据,对有关烟站收购票据进行查验;4、为确认马××等县公司领导是否有组织或研究违规经营烟叶问题,查阅该县局(公司)党组会议记录、办公会议记录和职工大会记录等资料;5、为确认局(公司)领导班子成员对违规经营烟叶的组织和参与程度情况,分别逐个进行谈话,作好记录,通过__市局(分公司)查阅该局(公司)考核××县局(公司)领导班子材料。要求在调查中要善于分析,不放过任何疑点,发现问题追根求源,一查到底,并严格要求调查组成员严守秘密,作风廉洁、排除干扰、独立办案。
20__年8月9日至12月,省局整顿办牵头组织机关烟叶分公司、监察处四名同志的调查组进驻××县局(公司)实施案件的调查。调查组按照事先确定的调查内容和方法逐一实施,对党组成员及有关部门负责人作了谈话记录及马××本人的谈话记录,收集了与此案相关的有关证据,并通过反复研究分析问题的线索,进行一一验证,随后,又赴__市局(分公司),调查取证了20__年初__市局(分公司)考核××县局(公司)领导班子成员的谈话记录、中层干部及一般同志的谈话记录和考评结果,通过各方面分析的验证,已经初步认定马××违规组织经营烟叶的事实。调查结束后,调查组将调查情况进行整理后,由省局整顿办向省局领导作了认真的汇报。
由于在初查过程中,__省局发现××市高新区检察院也在调查同一问题,并于7月28日将××县公司20__年元月至20__年6月的会计凭证、帐薄、报表等材料调取,使有些问题未能进一步核证,直至11月份,××市高新区检察院调查取证后认为,马××同志在烟叶违规经营中没有涉及个性问题,并将调查情况正式向__市局(分公司)主要领导同志进行了通报,随将调取的材料送回××县公司。根据此情况和初查的结果,为了对有关案情进一步查清查实,省局整顿办牵头又组织局机关专卖、监察、烟叶等部门,先后召集××市局(分公司)有关领导及部门负责人召开3次案件汇报分析会,要求××市局(分公司)配合好省局整顿办,对举报问题要扩大调查范围进一步调查取证。经过反复调查取证,已从大量事实认定马××领导组织违规经营烟叶问题属实。经查证马××在20__年至20__年烟叶经营中存在如下问题:
(一)领导组织在××市金红烟草有限责任公司附近收购外地烟叶。20__年春,马××同志派人在××市金红烟草有限责任公司附近收购74.6万斤外地烟叶,总价值388万元。
(二)领导组织利用烟贩子销售烟叶,并支付中介费。××县烟草公司自20__年至20__年期间,经中介人销售给云南红塔集团、成都卷烟厂、什邡卷烟厂4.22万担烟叶,许诺支付中介人好处费累计__0万元,实际支付260万元,未付880万元。
(三)领导组织虚开烟叶收购发票、虚列烟叶扶持款,用于支付中介费。20__年春,马××安排烟站开具烟叶收购发票562.7万元,其中虚开烟叶收购发票174.7万元。另外,虚列烟叶扶持款100万元,总计274.7万元,用于支付中介费260万元、支付银行贴现利息14.7万元。
二、硬起手脖,从严追究有关领导和责任人的责任
根据反复调查取证工作基本就绪情况,按照干部管理权限,省局(公司)责成__市局(分公司)对涉案有关领导和责任人追究责任,作出处理。__市局(分公司)对此问题提出了初步处理意见:一是责成××县公司停止支付一切中介费;二是给予马××行政记大过处分。对此,省局整顿办认为,对责任人处理欠妥,不符合国家局《烟
草行业行政处分暂行规定》(国烟监[1999]33号)等有关规定,查处此案要明确按规定怎么办、如何按干部管理权限处理、如何找准问题发生的原因、有关领导和责任人应承担什么责任四个方面问题,认真进行责任追究。责成__市局(分公司)在查证问题、划清责任的基础上,依据规定尽快从严从重做出处理。__市局(分公司)在处理有关责任人问题上,曾受到过来自各方面的压力和阻力。对此,__省局(公司)党组书记、局长、总经理郑建民同志、党组成员、纪检组长徐德全同志多次指示要排除一切干扰,尽快查办此案,处理要严格、迅速、到位,必须严肃追究有关领导和责任人的责任,局整顿办原主任龚正伟同志多次协调__市局(分公司),要求一周汇报一次进展情况,整顿办认真组织听取汇报,加强指导,加快了案件处理进度。根据调查情况确定,马××同志领导组织违规经营烟叶事实清楚,性质严重。为严肃政纪,认真纠正烟叶经营中的不规范行为,__市局(分公司)党组进行了认真研究,依据国家局《烟草行业行政处分暂行规定》第六章第三十八条等规定,对有关责任人做出了严肃处理。其处理结果如下:给予负主要领导责任的××县局(公司)党组书记、局长、经理马××行政撤职处分;给予负有一定领导责任的××县局(公司)党组成员、副经理王××行政记大过处分(另文免去副经理职务);给予负有一定领导责任的原××县局(公司)党组副书记、副局长李××(现任××县卖局(公司)党组副书记)行政记大过处分;给予负有领导责任的××县局(公司)党组成员、副经理吴××行政记过处分;责成××县局(公司)对其他有关责任人给予严肃处理。
基层工商分局是工商系统的“窗口”和“前沿”,能否健康高效运转,事关工商管理部门的社会形象和服务经济建设的质量。近年来,滨海工商局紧密结合基层实际,积极探索,勇于创新,着眼于事先防范和长效管理,积极探索基层工商分局党风廉政建设新路子。实现了纪检监察工作的“四项前移”:即服务窗口前移、宣传教育阵地前移、监督“关口”前移、反腐倡廉防线前移,由于形成覆盖全系统的“纪检监察网络”,有效地从源头上预防和遏制了腐败现象的发生,促进了队伍建设,塑造了良好的工商形象。
现将我们在强化兼职纪检监察员队伍建设工作中的主要做法和体会汇报如下:
一、从完善制度入手,为兼职纪检监察员充分履行职责提供组织支持。
,我们刚刚推行兼职纪检监察员制度时,在系统内的认同度较低,许多人认为又是在搞形式主义,在基层分局设立兼职纪检监察员纯粹是聋子的耳朵--摆设。概括起来,大概有这样几种模糊认识:
一是认为兼职纪检监察员只是个虚职,可有可无,作用并不大,任命兼职纪检监察员的随意性较大,造成这支队伍的素质参差不齐,难以很好地履职尽责,完成上级和领导交办的各项任务。二是不能正确处理本职与兼职的关系,投入到纪检监察的工作时间、精力较少,出现工作敷衍、应付了事等不良状况,起不到实质性的纪检监察作用。三是认为兼职纪检监察员的作用不大,所发挥的作用也是微乎其微。四是认为监察缺乏权威性,正常工作难以开展。五是存在老好人思想,对一些违纪和腐败现象是睁一只眼,闭一只眼,有的甚至视而不见;有的则碍于情面,不好意思板下脸来履行工作职责。
针对大家在兼职纪检监察员问题上的认识误区,县局大力度地开展宣传教育工作。我们利用召开会议、设立板报、印发资料等形式,反复宣传兼职纪检监察员工作的重要意义,向大家慎重指出,兼职纪检监察员是工商系统反腐倡廉的排头兵,兼职纪检监察员管理得好与坏,作用发挥得大与小,直接关系到一个单位乃至一个系统的党风廉政建设和反腐败工作,直接关系到整个工商系统在社会上的形象。大力加强兼职纪检监察员队伍建设,使兼职纪检监察员工作制度化、规范化,让他们充分发挥兼职纪检监察员的职能,对推进工商系统的党风廉政建设和行风建设有着不可估量的作用。思想疙瘩解了,人心也就顺了,全系统上下形成了共识,大家一致认为,党风廉政建设和反腐败工作任重道远,当一名兼职监察员神圣而光荣。
兼职纪检监察员的工作刚开展时,由于制度不完善,他们难以正常履行自己的工作职责,工作上出现许多不尽如人意的地方。主要表现在这样几个方面:一是兼职纪检监察员参与工作的面较窄。二是兼职纪检监察员职责不明。三是兼职纪检监察员的综合素质参差不齐。四是兼职纪检监察员的积极性难以调动。
为健全兼职纪检监察员的管理制度,充分激发和调动他们的主观能动性,使分局的纪检监察工作有效运行。我们经过认真探索和研究,出台了几项措施:
第一,强化培训。工商系统纪检监察工作参与的面比较广,兼职纪检监察员不仅要有良好的政治素质和熟练纪检监察业务,而且要熟悉工商业务知识以及其他相关知识,成为一个多面手。为此,我局纪检监察室把带好兼职纪检监察员队伍作为自身建设的重要内容,每年都举行兼职纪检监察员培训活动,增强兼职纪检监察员的工作本领,从而更好地做好监察工作。培训活动主要有:一是组织学习新《条例》。专门邀请了县局有关领导举办专题讲座,培训主要围绕准确判断形势、规范工作行为、把握工作规律三方面内容进行。二是强化来信来访接待工作培训。邀请县纪委室的同志就如何做好群众的来信来访接待工作为兼职纪检监察员传经送宝。三是传授预防职务犯罪知识。邀请县检察院的干警为兼职纪检监察员进行不定期授课,使他们全面掌握预防职务犯罪的相关知识,尽最大可能地防止、遏制和减少本单位职务犯罪的发生。
第二,建章立制。“无规矩不成方圆”,制度是搞好各项工作的前提和保证。要想发挥兼职纪检监察员的作用,使兼职纪检监察员工作有章可循,操作有据,步入正轨,就必须出台相应的规章制度。我们通过调研、征求意见,制定出台了《基层工商分局兼职纪检监察员监督检查办法》,明确了兼职纪检监察员的六项监督职责、监督对象、监督的五个方面29小项、五种监督方式。这些兼职纪检监察员如今可充分发挥对基层工商分局的监督职能,有效实施事前预防、事中监督、事后查处,使监督贯穿于权力行使的全过程。有效的收到了教育防范、源头制约、信息反馈的效果。
第三,明确奖惩。对兼职监察员由县局直接考核,既防止别人打击报复,又防止监察员本身失去监督,使监督和制约平衡。具体考核办法为:局纪检组监察室对兼职监察员的工作采取定期检查与随机检查、一般检查与重点检查、明查与暗查相结合的方式,全面掌握兼职监察员的履职情况;对认真履行监督职责,年内无违纪违法现象发生,在地方政府行风评议中排名前列的分局的兼职纪检监察员,由县局授予“优秀纪检监察员”称号;对单位人员违政纪条规,不闻不问、不管不查,地方政府测评滞后的分局的兼职纪检监察员,年内不得评为先进,下一年度内不得提拔使用;对监督不力、严重失职的兼职纪检监察员,按有关规定追究责任。
第四,授予特权。我局明确当兼职纪检员监督受阻或正确意见建议分局长不予采纳或不予执行时,可不通过分局长直接向县局反映;对分局干部进行考察提拔任用之前充分听取兼职纪检监察员的意见,使监督和结果的运用平衡。
三、从关键环节入手,让兼职纪检监察员的监督贯穿分局工作的全程。
一是注重演好角色,在分局党风廉政建设中发挥主导作用。
当前,仍有少数干部自觉不自觉地把党风廉政建设当作软指标,“说起来很重要,忙起来就次要”,对党风廉政建设重视不够。为了转变这一情况,我局今年在基层分局中将党风廉政建设与“经济卫士杯”考核联系起来,其分值占“经济卫士杯”的1,使得各个基层分局都重视这项工作。而兼职纪检监察员在这中间充分发 挥了主导的作用,使各分局的党风廉政建设工作有声有色。
1、扩大监督范围,多打“预防针”。兼职纪检监察员处于监察工作的第一线,平时工作在干部、职工之中,容易发现和接触干部队伍中的一些不廉行为。把监督从“八小时”之内延伸到“八小时”之外,从“工作圈”延伸到“生活圈”和“社交圈”,对苗头性、倾向性问题及时提醒、定期诫免,防微杜渐,增强工作的主动性。
2、落实谈话制度,多为领导分忧。兼职纪检员做好深入细致思想教育工作,开展经常性的谈心谈话活动,把反腐教育贯穿在日常的工商工作中,确保干部、职工的思想稳定。城南分局在全分局开展了“讲真话、交真心、凝真情”活动,兼职纪检员王远海同志与每位同志真诚的谈心交心,有什么心理话当面说,查找过去的不足,摆出面临的困难,共商克服困难的对策措施,通过开展大讨论和谈心活动,使分局的同志在沟通中磨合,在磨合中融通情感,较好地形成了相互理解,相互信任,相互支持,有责共担,有事同干,有难同克,有利同享的浓烈氛围,增强了创新意识,实干意识,争先意识。全局精神状态振奋后,工作节奏明显加快,工作热情日益高涨,各项工作在和谐的氛围中快速推进。到目前为止,城南分局的各项工作指标比去年同期有大幅度的提升。
3、加强工作调研,多提好的建议。各分局的兼职纪检员对分局的工作充分做好助手工作,加强对工作的调研,为分局的工作提出好的建议。正红分局今年全局人员大调整,工商干部中有是新调进的,可以说是新队伍,新班子。面对老獐沟的复杂的工作环境,再看看一项项繁重的工作任务,从分局班子成员到每个同志都感到有困难,有压力,信心不足。面对这一状况,兼职纪检员张主龙同志建议分局长改变过去派员驻点,分散力量的做法,采取实行条线分工负责,适时集中力量突击的改革措施,分局采取了他的建议。经过半年的实践证明,这一改革实现战斗力倍增,正红分局到六月底已经全部完成全年任务。
二狠抓执法执收重点,在规范履职上发挥监督作用。
今年以来,我局按照省市局提出的“基层建设年”和“规范提升年”的要求,充分发挥基层分局兼职纪检监察员的监督作用,要求他们在执法办案、规费征收、年检注册等进行监督,保证履职行为规范到位。
1、对执法行为重点监督。兼职纪检员对本分局执法情况进行自查,着重从执法办案,市场监管等容易出现违法行为和执法腐败的环节进行监督,发现问题,及时整改,将问题解决在萌芽状态。督查市场监管人员的执法管理,杜绝了粗暴管理,野蛮执法行为,有效地遏制了不作为行为和违反“六项禁令”等乱作为行为,杜绝了“吃、拿、卡、要”等不廉洁行为,规范了行政执法。
2、对行政收费全程监督。公开收费的依据、收费的项目、收费的标准、收费的结果,检查企业年检和个体工商户验照贴花中有无乱收费现象,检查各类收费优惠政策是否落实到位、个体工商户的减免费是否符合规范要求;对收人情费、收费不给有效票据或少票、以物抵费、以吃喝抵费等现象进行重点督查。
3、对年检注册跟踪监督。检查有无对符合法定条件不予审批、登记、颁发证照、年检的;有无对不符合法定条件而予以审批、登记、颁发证照、年检的;辖区范围内经营者持照、亮照情况;已经受理的材料是否在规定时间里办理完毕。
通过对行政执法、规费征收、年检注册等的监督到位,使履职行为规范,今年以来的量有明显下降。
三是牵头民主理财,在经费使用上发挥把关作用。
民主理财工作不是分局的中心工作,但它影响中心工作,管理的好坏直接反应分局的全面工作,另外现在实行收支两条线,经费都是核算到每个人,如果不管好经费,就会造成经费的赤字,俗话说:“巧媳妇难做无米之炊”。如果不加强民主理财工作的建设,它将严重干扰中心工作,如果不加强这方面的管理,有的甚至会引发同志之间、上下级之间相互猜疑,影响内部团结。搞好民主理财,是促进分局党风廉政建设,密切党群干群关系的重要途径。我们在全系统八个基层工商分局推行民主理财制度,各分局成立了民主理财小组,由兼职纪检员任民主理财小组组长,刻制了民主理财专用章,由兼职纪检员保管。在每月经费报帐前,由兼职纪检员牵制召开一次民主理财会议,对当月的经费支出情况进行审理,对不合理项目不予列支,并对理财结果予以公示。
为了保证民主理财落实到位,具体实施过程中,兼职纪检员重点把好“四关”:
第一关,财务预算关。年初做好财务预算,本着“以收定支,量入为出”的原则,报民主理财小组审议通过,实行预算控制管理。
第二关,财务支出关。每月报帐前召开民主理财小组会议,分局长和会计或其他人员列席参加。重点研究和讨论当月或季度经费支出情况,对已使用的经费,由民主理财小组进行初审,对合理使用的经费,经民主理财小组盖章,报分局长批准后,再报请县局批准;对不合理使用的经费,由民主理财小组说明理由,不予报销。如八滩分局在今年三月份的民主理财中,发现晚上加班到饭店吃喝的40餐费发票,民主理财小组认为,这样的开支不符合节俭的精神,长期下去会助长吃喝之风,决定这笔帐不予列支,谁吃谁掏钱。民主理财小组组长、兼职纪检员董德荣将民主理财小组的意见告知分局长,并得到了分局长的支持。八滩分局还作出规定,以后加班买饼干、方便面充饥,以节约经费支出。五汛分局在民主理财中发现汽车的燃油费明显偏高,一查发现主要是平时上下班使用汽车消耗的。兼职纪检监察员王林主动提出这部分支出应由个人负担,仅此一项节约经费支出300元。
第三关,“联签关”。对每一笔会计核算业务,必须由经办人、民主理财小组、分局长签字才能入账,县局财计科作出规定,凡基层分局报帐的发票没有民主理财专用章的一律不予报销。
第四关,财务公开关。公开的内容主要是年经费预算收入、支出预算计划和每个月的经费支出情况。公开的内容由分局长签字和民主理财小组审核盖章、会计签字,并由民主理财小组存档备查。
四、从务求实效入手,打造清正廉洁的工商形象。
我们在推行兼职纪检监察员制度工作中,始终坚持务求实效,决不搞走过场,决不打“和牌”。在全体兼职纪检监察员共同努力下,各基层分局的行业进一步转变,党群干群关系进一步密切,服务经济建设的能力进一步增强。主要表现在:
一是量大幅度下降。由于有许多问题和矛盾被兼职纪检监察员解决在基层,近两年的量大幅度下降,全系统呈现出安定团结的大好局面。,全系统收到的举报信,比上年同期下降6。
二是凝聚力进一步增强。过去,在基层工商分局经费如何用,分局长说了算,往往会引发同志之间、上下级之间相互猜疑,相互缺乏信任感,影响内部团结。现在分局的收支情况当月理清、当月公示,经费用在哪里公开透明,一目了然,大家心畅气顺,凝聚力进一步增强。
三是费用支出进一步规范。由兼职纪检监察员牵头组织的民主理财有效地督促分局领导严格按支出预算使用经费,较好地杜绝了乱支滥用,严格督促会 计按财务管理制度办事,避免发生差错,使财务管理更加规范。
一、主要做法
1、实地走访,谈话了解相关事项。在陆续接到职工举报后,审计组首先分析了举报反映的主要问题,简单归纳梳理,进一步确定了审计重点和先后顺序。随后,综合分析了改水办的基本情况、部门职责、行业特点和单位内部控制制度等,先后到各水厂与近80%的职工谈话了解有关举报事项和丁卫东任职以来财务管理等内容,并就有关事项实地走访部分农户和相关当事人,掌握了第一手资料,作出了系统性判断。在初步判断的基础上,再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及整体的财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析,确定了审计方向。
2、现场勘查,查阅与举报事项有关的材料。针对工程维修举报事项,聘请造价工程师配合审计人员现场勘查了改水办材料库房、办公室维修、刘茨、双城、上坝三个水厂房屋粉刷维修和刘茨水厂土暖气改造等工程施工情况,实地勘量,并就有关事项向相关当事人谈话了解,并深入市场做调查,掌握了工程维修原材料市场的基本情况。随后,查阅相关财务资料,认真审核工程协议和预(决)算书,审查工程是否存在超标准、超预算等问题。
3、认真核对,详细审阅会计账簿和原始凭证。审计组利用详查法,检查获取该办总账、明细账及会计报表等各项收支数据,核对总账、明细账、报表是否账账相符、账表相符。在认真核对会计账簿的基础上,详细审阅了2007年5月至2011年12月期间的会计原始凭证和记账凭证。重点审查凭证要素是否齐全、真实、规范,凭证所反映的经济业务是否真实、合法和合规。审计过程中,针对有疑问和发现的问题,及时走访相关人员,调阅相关资料,认真核对分析,获取相关书面证据。
二、几点体会
1、注重基础工作和领导有效参与,是工作顺利开展的基础保障。此次审计涉计了四个独立核算单位、多套会计账目和职工举报的多方面问题。针对此次审计点多、面广、量大,复杂程度高、风险大的特点,一方面,审计组做了大量深入细致的基础工作,及时获取了相关数据和基础资料;另一方面,纪检组长李林元亲自参与了查询、谈话等现场实施工作,深入一线指挥,使被审计单位高度重视、积极配合;第三,审计过程中,及时向领导请示汇报,随时沟通并确定下一步的工作重点,提高了工作效率,保障了审计工作的顺利开展。
2、认真查处职工举报反映问题,是化解社会矛盾的有效途径。任何问题的发生、形成都有一个发展过程。社会矛盾的缓和与激化,在社会的人际关系上必然会有所反映。使问题成为热点,并引起群众的普遍关心。此次审计之所以接到18个方面的举报,究其原因就是单位内部控制制度不健全、民主理财意识不强、法制观念淡薄、财务不公开所造成的。如果不认真查处,矛盾将进一步激化,单位将得不到安定。所以,审计组对举报问题给予了高度重视,并一一进行了查证落实,将查证及处理结果在较大范围内进行了通报,得到了职工的理解和认可,将矛盾化解在了萌芽状态。
3、运用行之有效的审计方法,是保证审计质量的关键所在。该审计项目举报面之广、问题之多、涉及范围之宽,实属近年工作中罕见。在历时五十多天的审计中,结合多年来审计工作的实践,摸索和总结了一些审计方法。尤其在“小金库”检查方面深有体会。
(1)找准检查“小金库”的切入点
一是从检查收入入手。首先摸清被审单位机构设置、职能和收入项目、来源及收取方式,摸清所有收入的来源渠道和环节。其次,对已有的收入项目和可能存在的收入环节,就其真实性和准确性要逐一核实,判别真伪。在对刘茨水厂实施审计时,通过对收入的检查,发现了收入未足额入账的疑点。
二是从检查票据入手。包括收据、支票和发票。主要检查收据存根联与入账联、支票存根与入账、发票存根与入账是否相符等情况。
三是从检查银行账户入手。要求被审计单位提供所有银行账户和批准开设银行账户的文件及是否有以个人名义开设的折子户。重点把握三个方面:一要核查银行账户的个数。二要核查对账单余额和会计账面余额是否一致,银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应,摘要注明的资金流向是否相符,发现可疑应延伸到所属银行进行查询。三要检查以个人名义开设的折子户的收支是否在基本收支账上反映。在对刘茨水厂实施审计时,发现该厂以出纳的名义在区联社营业部开设了一个折子户,私设“小金库”的问题。
四是从延伸检查下属及往来单位入手。了解被审单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。延伸审查应重点关注以下方面:一查下属单位上缴收入是否汇入大账;二查被审单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账;三查下属单位是否存在报销上级单位费用的情况;四查往来款,特别是一些长期挂账或异常的往来款项。另外,有必要对出纳和会计人员的交接记录进行检查。在对刘茨水厂实施审计时,发现了改水办会计给刘茨水厂出纳打的白条收据一张,金额20,546元,经进一步检查改水办会计账,发现此笔收入未入账。
(2)正确运用科学的检查方法
一是突击盘存法。一要掌握好时机。盘库前要根据对被审计单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行的综合分析,进行周密安排,根据掌握的线索资料,准确判断资金存放的地点。在对刘茨水厂实施审计时,审计组先是与有关知情人对其收入的范围、管理、入账,职工补贴、福利支出等情况进行了了解,发现基本账户的职工工资、福利等支出与职工所谈的有出入,由此产生疑点。于是,进一步与该厂原任厂长进行谈话了解,掌握了在其任期内有私设“小金库”的情况。考虑当时出纳警觉性可能比较高的实际,并未立即进行盘点,而是先到其他水厂进行审计。几天后,审计组感觉刘茨水厂出纳放松警惕了,又杀了个“回马枪”,果然发现了“小金库”。二要注重两个结合。盘点时,既要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来,又要与保管的实物资料相结合。盘库时,注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料,特别是出纳的工作笔记。此次盘点时,我们就是从出纳的工作笔记中发现了有私人存折的情况。如果发现账款不符现象,应追查到底,查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单,不管是单位户还是个人户,都要进行深入查证,确定是否属于“小金库”。
二是清查票据法。检查票据购买登记簿,清点所提供的票据存根是否完整;审核票据编号是否连续,填写项目是否齐全,大、小写金额、复写字迹是否一致,有无涂改现象,作废的票据是否加盖“作废”戳记。可以以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索,通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异。
三是审阅相关资料法。一要审查会计凭证后附的原始凭单,考究其真伪。二要审查合同、协议,特别注意保证金和押金的情况。三要查阅被审单位的会议记录。因为会议记录往往能反映一些单位违纪违规问题的蛛丝马迹,可以通过审阅会议记录来获取一些问题的线索。四要查阅会计人员交接记录。会计人员交接记录是非常重要的检查证据,能够记录交接过程中涉及到全部会计账簿、资料等真实情况。认真检查历任会计、出纳人员的交接记录,可能会发现违法乱纪问题的线索。
四是调查询证法。通过询问、调查有关部门或知情人员,并对其做思想工作,讲明利害关系,调查、核实证据。
五是延伸检查法。在分析判断发现疑点掌握一定证据的基础上,向资金往来单位或其下属单位进行延伸审计。通过对现场的勘察和向有关人员询问,结合财务资料和经济资料,选择与被审单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查,就特定事项调查取证,分析判断、搜寻蛛丝马迹,找出线索打开缺口,对查出“小金库”至关重要。
六是利用举报法。此次审计时,公布了举报电话和通信地址(包括电子邮箱地址)。结果收到了关于私设“小金库”等18个方面的举报信息,审计组对举报信息的真实程度进行初步判断,重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查和增加实质性测试程序的范围,提高了审计的针对性。
三、审计成果
审计主要围绕丁卫东任中经济责任和部分职工举报反映的18个问题进行了审计和调查,共发现八个方面的主要问题,依法进行了处理处罚,并有针对性地提出了意见建议。
(一)对审计发现的主要问题,依法进行了处理处罚。
一是针对“区改水办和刘家茨湖水厂私设“小金库”360,521.42元”的问题,对区改水办给予了通报批评;没收了刘家茨湖水厂小金库余额72,146.33元,并处以罚款5,000元;对主管(直接)责任人(改水办主任)处以罚款2,000元,对直接责任人(刘茨水厂厂长)任国栋处以罚款2,000元、改水办会计处以罚款1,000元、刘茨水厂出纳处以罚款1,000元。
二是针对“应缴未缴财政专户资金519,821.90元”的问题,对区改水办处以了罚款5,000元。
三是针对“擅自处置国有资产,收取变价收入5,000元”的问题,对区改水办处以了罚款1,000元,责令在今后的工作中依法处置国有资产。
四是针对“未经政府采购资产20,630元”的问题,对区改水办给予警告,责令在今后的工作中严格执行《政府采购法》的规定,依法采购资产。
五是针对“固定资产未入账188,450.98元”的问题,责令区改水办将以上固定资产入账。
六是针对“收入挂往来273,550元”的问题,责令区改水办调账处理。
七是针对“未入账材料182,568.45元”的问题,责令区改水办将以上材料入账。
八是针对“未执行‘党政主要领导不直接管理财务’的规定”的问题,对丁卫东给予了通报批评,病责令其严格执行《凉州区乡镇(街道)、区直部门(单位)党政主要领导监督管理办法(试行)》的有关规定,由副职分管财务,正职负责监督。
(二)对管理方面的薄弱环节,提出了切合实际的审计建议。
针对区改水办存在的上述问题和民主理财意识不强、内部控制和财务监管制度不够健全等管理方面的薄弱环节,提出了七条审计建议:
一是建立健全内部管理制度,加强民主理财,重大支出应经领导集体讨论研究决定。严格控制开支程序,收支应公开透明,自觉接受群众监督。
二是各水厂的业务收入,要及时足额上交基本账户统一核算管理,严禁私设“小金库”。
三是加强固定资产修建、维修的预(决)算管理,完善合同、签证、验收手续,做到手续齐备、资料完整、内容真实、支出合法。
四是加强固定资产、库存材料管理,依法设置资产明细账,定期对库存材料进行盘点,做到账账相符、账实相符。
五是量入为出,厉行节约,正确处理积累和消费的关系,积极筹措资金解决职工欠缴的“四金”,提高资金使用效率。
六是依法规范国有土地的管理使用,及时收取租赁费。
七是积极清收单位及职工借欠款,提高资金使用效益。
(三)对依法作出的审计结论,被审计单位积极落实。
1、主管单位高度重视,要求限期整改。审计通报会上,主管单位区水务局主要领导表态发言,感谢审计局对水务事业的关心支持,并提出要求:一是对审计中发现的问题,要求区改水办认真研究、靠实责任,齐心协力,限期整改,在10月底前向水务局党委汇报整改情况。二是加强学习,完善制度,强化内部监督,规范财务管理。结合“创先争优”活动,制定好学习培训计划,分步培训,提升队伍整体素质。三是领导班子成员要从自身做起,学好法律法规,加强道德修养,摆正位置,各尽其责,坚决反对拉帮结派,造谣煽动职工;要从大局考虑,带领改水办职工发展好改水事业。