可持续发展目标与绿色经济研究

12030可持续发展议程和可持续发展目标

2015年9月召开的的联合国可持续发展峰会是人类历史上的一个里程碑。大会的成果文件《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（简称《2030议程》），载入了得到所有成员国同意的17个可持续发展目标。这些目标将从2016年开始生效，为今后15年的国际发展提供方向。可持续发展目标通过17个一级目标及169个二级目标携手所有国家和所有利益相关方在人类、地球、繁荣、和平和伙伴关系五大领域采取兼顾可持续发展三个方面（经济、社会和环境）[1]的行动（联合国,2015a）。雄心勃勃的可持续发展目标为各国所接受开启了新发展议程的关键一步，但在今后的目标实施过程中将面临着一些重大挑战。首先，很多评论认为，和只有8个一级目标和21个二级目标的千年发展目标相比，可持续发展目标在试图涵盖更广泛的发展内容的同时失去了重点，从而给实施增加了难度。因此，每个国家还需要根据自己国家的国情设定国家目标。第二，可持续发展目标包含了一些难以量化的环境和社会目标，如，目标4.7中提到了关于掌握可持续发展知识和技能的目标，这给目标进展的衡量带来了一定的困难。联合国目前还在对二级目标下面的具体指标进行研究，将于2016年3月公布最终结果。第三，国家层面的数据收集将最终决定目标进展的衡量情况。如MichaelAnderson（曾任英国首相卡梅隆的联合国发展目标特使）所说，拿涉及到营养的目标2来举例，在193个签署了目标的成员国中，只有74个国家目前有足够的数据来衡量是[2]否能够达到目标（TheEconomist,2015）。来自数据方面的挑战将需要成员国在统计方面增加更多的投入。

2绿色经济是实现可持续发展目标的工具

在2012年的“里约+20”会议确定了“绿色经济是实现可持续发展的一个重要工具”（UN，2012），并要求联合国系统向对绿色经济感兴趣的国家提供支持。既然绿色经济与可持续发展的关系已在2012年就被确认，为什么这个提法却没有出现在2030议程的17个可持续发展目标中呢？首先，我们认为，绿色经济没有出现在2030议程的可持续发展目标中并不是谈判的失败或者是绿色经济地位的改变，而是成员国为了避免谈判受到不必要的干扰而达成的默契。“里约+20”的成果文件虽然肯定了绿色经济，但当时的谈判过程非常艰苦，会后关于绿色经济的争议仍然存在。仍然有观点认为，环境问题是富裕国家的问题，绿色经济也许可以在发达国家开展，但并不适合发展中和欠发达国家。另外，由于绿色经济强调清洁生产和低碳发展，认为传统的“先污染后治理”的发展路线不可持续，有观点认为绿色经济是变相的贸易保护，发达国家会通过绿色经济将环境标准强加在它们身上，以此制约它们的经济发展。虽然绿色经济已经开始被越来越多的国家认可并且作为国家战略，但在可持续发展目标的谈判中重新开启之前已经争论多时的话题的可能性仍然存在。为避免给可持续发展目标的谈判造成不必要的障碍，成员国在谈判伊始就似乎有了不再讨论绿色经济的默契。其次，作为“实现可持续发展的一个重要工具”，绿色经济的作用主要体现在可持续发展目标的实施方面，而不是成为其中的一个目标。可持续发展目标是《2030议程》中的新议程，而绿色经济则已经出现在了2012年“里约＋20”会议的议程中。经过3年的发展，绿色经济已经由议程发展成为了一个操作工具，可以帮助成员国推动可持续发展。具体来说，一个国家可以把可持续发展目标作为起点，利用绿色经济这个工具考察哪些政策可以被用来调整国民经济中的总供给和总需求，以便找到有效、公平、环保的方法来实现可持续发展目标。在衡量方面，绿色经济指标也是帮助实现可持续发展目标的一个工具。如之前提到，17个可持续发展的一级目标下面还有169个二级目标和将于2016年3月公布的具体指标。绿色经济指标可以从设计政策的一开始就和可持续发展目标的具体指标挂钩，从而确保政策从设计到实施到监测评估的每一个阶段都为实现可持续发展的二级目标服务，进而实现一级目标。最后，绿色经济的许多内容其实已经被蕴含在了不同的可持续发展目标中。绿色经济强调通过向经济的绿色化转型投资，从而达到经济增长，环境保护和民生改善的目的。如果仔细分析这17个可持续发展目标就可以发现，绿色经济强调的内容已经包含在其中。比如，消除贫困，获取可靠和可持续的现代能源，促进包容性及可持续的经济增长，减少国家内部及国家之间的不平等，应对气候变化，以及可持续利用海洋和森林资源并且遏制生物多样化丧失等。因此，绿色经济虽然没有以目标的形式出现在可持续发展目标中，但是这并不意味着可持续发展目标中没有绿色经济的存在。相反，绿色经济的精髓已经被包含在了现有的目标当中。如果说绿色经济的地位和“里约＋20”会议时有了任何变化的话，那就是绿色经济将在幕后全面发挥它工具的作用，在操作层面给成员国启动可持续发展政策提供抓手，推动可持续发展目标的实现。

3里约＋20后的绿色经济活动进展

“里约＋20”标志着绿色经济工作的全面开启。经过了3年的时间，绿色经济已经在政策研究和国家项目等方面有了一些进展。

3.1绿色财政政策

要实现绿色经济，必须以战略眼光调动使用国内资源。在这方面，绿色财政政策可以发挥强大的作用。具体而言，绿色财政政策不仅可以增加公共资源，使之用于绿色投资，也可以将经济活动的所谓“外部性”反映在商品和服务的价格中，从而引导投资决策和消费行为。环境税、排污费、绿色技术补贴、预算分配和税收优惠等绿色财政政策工具可以刺激低碳、资源节约、以及环境友好型的经济活动。拿化石燃料补贴为例，据国际能源署估计，2014年全球在化石燃料的补贴超过5000亿美元，比可再生能源补贴高出4倍（MariavanderHoeven，2015）。高额的化石能源补贴减少了可用于绿色发展的资金，并且鼓励了能源的过度生产和消费，给自然环境带来极大的压力。目前环境署已经在一些国家帮助政府分析绿色财政政策,提出加强财政制度的建议，比如毛里求斯、加纳、肯尼亚和莫桑比克（见专栏1）。另外，环境署和国际货币基金组织以及德国国家合作机构共同建立了一个“绿色财政政策网络（www.greenfiscalpolicy.org/）”，通过提供财政政策改革方面的知识和经验来促进各国在这方面的相互学习和交流。最后，作为政府间机构，环境署还积极推动政策对话，例如环境署、国际货币基金组织和德国国家合作机构在2012年和2014年举办了两次政策对话，主要关注化石燃料的补贴问题。

3.2绿色产业政策

绿色产业政策指推动一个经济体的实业（以制造业为主，包括与制造业直接相关的服务业）绿色转型的产业政策。它不仅仅是指针对环保产业的产业政策。绿色产业政策旨在将环境和社会因素纳入一个国家的政策以及企业的运作，与此同时推动工业创新、创业、增强竞争力并且创造就业机会，从而促进绿色经济和可持续发展的实现。绿色产业政策手段包括：撤销有害补贴、提供生态效益基础设施、引进工业标准以及生态标签、环境税、法律和监管框架等。很多机构已经在绿色产业政策方面开展了一些工作，比如联合国工业发展组织或工发组织），德国发展研究所，经合发组织，可持续发展国际研究所等。但是每个机构对绿色产业政策的定义不同，研究的覆盖范围也有所不同。为了将绿色产业政策研究系统化，从而触发更多有效的政策实践，环境署目前正在与工发组织和德国发展研究所合作开展关于绿色产业政策的系统研究,其中包括绿色产业政策的理论基础、经济效益以及具体实践等内容。

3.3计量体系

在绿色经济指标体系方面已经有一些机构开展了工作，但是每个机构在其指标系统下面所衡量的内容不同。比如，环境署的指标体系主要关注如何运用指标来制定绿色经济政策（见专栏2），经合发组织的绿色增长指标关注自然资本，资源效率，环境质量以及政策和机遇等，世界银行的综合财富核算则测算一个国家将物质资本、自然资本和人力资本考虑在内的所谓“真实财富”，而全球绿色增长组织的绿色增长规划指标是为了寻找阻碍绿色经济的问题以便帮助相关国家进行绿色规划。这些不同维度的研究各有千秋，但这让想要衡量绿色经济进展的国家有些无所适从。于是，由这四家机构共同发起的“绿色增长知识平台”于2013年了一个尚待完善的绿色增长指标框架，把这几家机构的指标工作重点窜在一起。指标体系常常因为比较复杂而不利于宣传和国家间的比较，很难清晰地体现一个国家的整体绿色发展水平。因此，一些组织开展了关于绿色发展综合指数的研究。比如，环境署正在研究的绿色经济进步指数来测量一个国家的绿色经济进展及其可持续性。这个指数目前已经有了雏形，但是还需要进一步的推敲细化。在绿色经济计量体系方面的研究目前还存在一些挑战。首先，一些关键的指标还没有完全建立起来，比如绿色就业，由于认识不同和标准不同，加上绿色就业有动态的一面，而且绿色就业大中部分是现有就业的改造升级而不是新创造的就业，使得指标的确定和数据的收集面临挑战。另外，有限的统计能力以及民营部门的参与不足也给数据收集带来了困难。环境经济统计比单纯的经济统计要复杂很多，需要统计部门人员对环境问题有一些基本的理解。这就需要政府投入相当规模的资金及人力。同时，数据的收集还需要鼓励民营部门更加主动地披露自身经营活动的环境经济信息，这样环境统计才能达到帮助政府和民营部门分析趋势并及时发现问题。

3.4模型

绿色经济转型是一个长期的过程，绿色经济模型可以帮助政策制定者看到不同发展途径所带来的长期社会经济环境效益、就业和民生情况。在目前环境署的绿色经济研究中应用比较多的是由美国千年研究所开发的T21模型。比如环境署于2011年的绿色经济报告就用这个模型得出了如果每年将全球生产总值的2％投资于10个主要经济部门的绿色化，便可推动全球向低碳绿色经济转型的结论。

作者：曲铮铮 盛馥来 单位：联合国环境规划署