新土地管理法土地征收流程精选(九篇)

第1篇：新土地管理法土地征收流程范文

本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的三点建议 ：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。 二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。

关键词：修宪 土地供应

改革

十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。

与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。

一、 现行土地供应制度的基本内容

现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。

现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进 水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等 基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿 使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土 地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制 度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一 的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城 市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有 偿使用和划拨两种方式的基本架构。

按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了 国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入 股。

集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。

客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。

二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革

《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。

（一）关于征收和征用

《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。

征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。

按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“ 经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必 须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。

征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系，本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的 税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于 征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅 违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。

征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益，而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者 使用完毕之后，如果被征用的财产还存在，应当返还原物，如果原物已经毁损，则应当照价赔偿。国际上通行的征用制 度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的 “公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡 性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。

（二）关于集体建设用地流转和征用

集体建设用地流转，是指权属合法、界址清楚的农民集体 所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》 只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地 利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。

从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之 分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平 等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地 基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。

原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设

用地流转必须注意把握以下问题：

一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。

二是符合土地利 用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。

三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。

四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。

五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。

《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。

今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。

（三）关于划拨

划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。

实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效 率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代 价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。

医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充 分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本 就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。

因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。

（四）关于出让和租赁

土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。

但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上 ，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。

尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。

（五）关于招标、拍卖和挂牌

为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。

目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。

招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。

三、对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的几点建议

（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。

《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前 后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发 生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。

（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。

目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。

（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。

首先，在中央政策性文件中提 出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章 对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征 用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建 设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土 资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。

供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不 可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。

划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历 一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。

参考资料：

1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；

2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；

3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；

4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；

第2篇：新土地管理法土地征收流程范文

 

土地管理法实施条例总结1

党中央、国务院高度重视土地制度改革。在全面总结土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等经验的基础上，国务院提请全国人大常委会对《土地管理法》进行了修改完善，新法于2020年1月1日起施行。为增强法律制度的可操作性，确保党中央、国务院关于土地制度改革的决策部署落实到位，《条例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等重点问题，强化对耕地的保护，针对耕地“非农化”、“非粮化”以及“合村并居”中违背农民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任。

一是落实最严格的耕地保护制度。规定国家对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。明确耕地保护责任主体，建立耕地保护补偿制度，规范开垦耕地验收制度，鼓励社会主体依法参与土地整理。加大对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加耕地“非粮化”的法律责任。

二是完善土地征收程序。增加征收土地预公告制度，明确预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。要求县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费等有关费用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。强化被征地农民参与制度，保障其有效行使知情权、参与权、监督权。

三是加强农民宅基地合法权益保障。明确宅基地申请、审核批准程序，要求地方政府依法安排建设用地指标，合理保障农村村民宅基地需求。禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益，禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止强迫农民搬迁退出宅基地。

四是规范集体经营性建设用地入市。明确国土空间规划统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部门依据国土空间规划提出规划条件。规定土地所有权人依法编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。要求“入市”以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方签订书面合同并备案。

五是优化用地审批程序。贯彻落实国务院用地审批有关改革精神，减少审批层级，农用地转用方案直接报有批准权的人民政府批准，不再“逐级”上报审批。简化审批材料，将原“一书四方案”整合为农用地转用方案和征收土地申请。合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。

土地管理法实施条例总结2

1、严格控制耕地转为非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。为此，新的《土地管理法实施条例》专门增加规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。从而进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

2、建立耕地保护补偿制度

为贯彻落实党中央、国务院关于加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度的要求，新的《土地管理法实施条例》在总结全国部分地方实施耕地保护补偿制度成功经验的基础上，对建立耕地保护补偿制度做出明确规定：国家建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。

3、细化土地征收程序

新的《土地管理法实施条例》以维护被征地农民合法权益为核心，对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了细化规定。主要包括：（1）土地征收预公告，启动土地征收。市、县人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益，需要启动土地征收的，土地征收预公告，开展土地现状调查和社会稳定风险评估；（2）组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证；（3）签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明；（4）申请土地征收审批；（5）土地征收经依法批准后土地征收公告，公布土地征收范围和征收时间，对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定；（6）实施土地征收。

4、宅基地“四禁止”

新的《土地管理法实施条例》将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新的《土地管理法实施条例》专门作出四禁止规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

5、持续优化建设用地审批流程

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案的基础上，持续优化建设用地审批流程，深化“放管服”改革：一是合并预审和选址意见书，规定：建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目预审与选址意见书；二是减少审批层级，规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删去原来“逐级”上报审批的规定；三是简化建设用地报批材料，将现行的“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并调整，按照“批什么就审什么”的要求，整合为农用地转用方案和土地征收申请，并明确了有批准权的人民政府对农用地转用方案和土地征收申请审查的要点；四是明确国务院和省级人民政府在土地征收审批中，主要是对土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益确需征收土地情形以及是否符合法定程序进行审查；五是将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方人民政府负责。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准土地征收后，对于个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施，以体现权责对等，进一步压实了市县人民政府征地补偿安置的主体责任。

6、为土地督察权的行使划定边界

自2004年国务院28号文首次提出建立国家土地督察制度以来，土地督察机构从无到有，在实践中探索，在探索中前进，在监督地方政府依法管地用地、严格保护耕地等方面发挥了重要作用。在《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度的基础上，新的《土地管理法实施条例》进一步为土地督察权的行使划定边界，确保土地督察在法治轨道上运行：一是明确国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察；二是明确了土地督察的六大核心内容：（1）耕地保护情况；（2）土地节约集约利用情况；（3）国土空间规划编制和实施情况；（4）国家有关土地管理重大决策落实情况；（5）土地管理法律法规执行情况；（6）其他土地利用和土地管理情况。三是明确国家自然资源督察机构行使土地督察权的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

第3篇：新土地管理法土地征收流程范文

【关键词】新农村建设；土地管理；问题；举措

新农村建设背景下强加强土地管理十分必要，这不仅由于三农问题关系着国家农业发展经济与社会发展，同时三农中的土地规划问题也是农民赖以生存的主体。也就是说，三农建设进程下土地管理问题已经成为重点问题，随着社会主义经济建设进程步伐的加快，一些亟须迫切解决的问题以逐步凸显，如土地利用不当或受其他外部因素及客观因素的影响，导致问题逐步激化，进而给农民生活带来困扰。由此可见，在新农村建设背景下，土地管理问题直接关乎到农民自身的切身利益，同时也关系着国家国民服务经济的发展与国家基本建设。

1 新农村建设背景下土地管理建设进程现状与存在主要问题

1.1 土地征用管理体系机制缺乏约束性、农民基本权益保障明显不足

我国农村经济建设发展进程中，农村土地征用问题在当前看来十分普遍，同时征用范畴也未能具体明确，征用范畴较广。尤其是现行征地体系机制中，土地征用的实则所有权已经国家所有，即由农民土地集体所有权转归国家所有，从此农民经济收入的主要生产工具被逐渐剥夺，进入了以自身劳动力输出的人口就业范畴。虽然农民主体理所应当的收到了一次性土地补偿与后期安置补偿，但是当前看来农民主体的社会保障也明显不足，农民土地被国家征用也就失去了最为基础的物质生活保障。

1.2 农村土地所有权法规条例界定不清

我国关于农村土地所有权的法律条款主要存在于《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》等几部重要法律之中。这几部法典都明确规定，“农村土地归集体所有”。然而，这些法律中或者只是做出了原则性规定，未明确所有权主体，或虽然做出了较为具体的规定，但却存在多重的权利主体法律界定，造成关于农村土地产权司法实践上的巨大困难。

1.3 土地管理体系制度存在弊端、资源流转与流动规模受限

改变农业经济生产现状，实现现代化农业经济发展建设，是我国现阶段三农建设的重要内容。在现行土地征用管理体系机制下，作为土地权力所有者的农民主体所拥有的权益是使用权与收益权，而除此之外的其他权益根本没有直接兑现，其中最为主要的土地处置权根本难以保障。也就是说，农民土地处置权限逐步丧失会使得土地规模流动受限，进而直接导致农民土地占有量不足，影响基本农业生产量。同时，在不能获取有效经济补偿的形势下，不少农户肯定是不愿意放弃自身土地所有权，进而促使形成了土地资源闲置与过度浪费的现象发生。

2 新农建设背景下农村举措

2.1 明确权利主体使之土地所有权能够公正平等

结合我国依法治国战略来看，首要要解决的就是土地征收体系的法律法规内容完善问题，以此才能在实行改革举措的基础上实现成效。也就是说，土地管理问题要结合实际并从长远角度看起；即做到切实维护农民主体的切身权益，就要真正明确土地的所有权受益主体是农民。具体来说，应当重新修订国家土地征收管理相关的法律条例内容，统筹规划土地所有权的概念性问题，以此才能逐步激发更多公平有利的土地权能。如延缓土地承包期限，进一步提升农民主体的土地生产经营观念，避免因公务学等因素所导致的土地承包权脱节问题的发生，即不仅要保证农民土地权益要与国家实现同等公平对待，还要能够认真贯彻与长久坚持土地承包机制相关的惠民政策。

2.2 建立制约体系机制，确保征用土地范畴合理

现行农村土地体系管理机制下，农业用地如果被国家征用一般所实行的模式是“国家征用―政府批租”。而在当前产业化经济迅猛发展的今天，如果一直沿用这种体系管理模式势必会使得土地资源配置效率降低，并使得征用的农业土地征用范畴制约职能作用弱化。因此，当前形势下，应当维护土地征用所应具备的公共权益，如果是政府用于国家设施建设及公益事业而必须征用的土地，可以合理设置征用土地范畴及规模，避免或严厉打击非公益性质的征用土地行为发生。也就是说，在满足土地集体所有权益及国家所有权平等地位的基础之上，大范畴的地方土地使用就不再仅仅单纯依赖国家土地，而应当建立明确市场机制，由市场形成宏观调控，从而才能保证土地供需的制衡，真正体现农民在市场中的主体地位。

2.3 转变政府基本管理职能、促进农村土地流转市场

首先，对于政策政策的贯彻与土地基本管理职能的发挥，应当着重考虑土地所有制的差别问题，即避免由土地所有制差别引致的土地权益二元机构的形成规模继续壮大。也就是说，必须打破政府垄断土地初级市场的现状，建立统一的土地交易制度和流转市场，同时政府应退出土地经营职能，树立土地管理的“裁判员”角色，转向土地的规划、管理以及市场的监管与调控等，为建立农村土地流转市场创造条件。

结语：

总之，新农村建设背景作用下，三农政策顺利推行势必会提高土地征用管理的执行效率与质量。但同样不可否认的是，三农政策的贯彻与执行需要政府参与、社会参与、广大农民主体等多方群体共同积极参与。为此，我们有必要提高认识，认真研究推动当前形势下的土地管理改革相关的重要内容，从而才能为社会主义新农村建设提供良好的执行环境与必要条件。

参考文献

[1] 周基,程强然,陈伟. 农村土地流转的现状、问题及对策分析[J]. 重庆交通学院学报(社会科学版), 2009,(02) .

第4篇：新土地管理法土地征收流程范文

关键词：英国经验；产权制度；农地流转；征地补偿

中图分类号：F301.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）03-0146-04

伴随着英国资本主义经济制度的建立及工业革命的完成，英国的土地制度也经历了一个不断改革和完善的过程，目前已经形成了包括产权制度、登记制度、征地制度、补偿制度、收益分配制度等合理有效的制度体系。英国的土地制度使土地能够充分实现其资本价值和作用，对市场经济快速发展提供了动力源泉，为社会经济的发展做出了重要贡献。我国社会经济发展正处在要求快速转变经济增长方式，积极完善市场机制及大力改革经济体制和相关制度的关键时期，急切要求对存在诸多问题的农地流转制度进行改革和完善。总结英国土地制度的经验，并对比分析我国农地流转中存在的产权界定、补偿支付、收益分配三方面的问题，对于我国农地流转制度的建设具有重要意义。

1 英国土地制度及其流转

1.1 土地产权制度

英国的土地产权制度大约可以追溯到1 000年以前。在中世纪时期，英国实行的是敞田制，其土地产权具有公权力的特点。到中世纪晚期，敞田制的弊病逐渐暴露出来，在向资本主义生产方式转变过程中通过“圈地运动”建立了大农场制。

英国现代土地产权制度建立的基础是1925年颁布的《财产法》。英国现代农业制度实施的是所有权与使用权分离的模式，按照财产法的规定[1]，拥有土地使用权者被称为土地持有人或租借人，土地持有人所保有土地的权利总和，被称作地产权，包括土地的使用权、发展权、维护权和处分权。 地产权分为自由保有权和租借保有权。自由保有权即为土地持有人长期所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础来确定，如，在他人土地上居住或使用满12年，该土地就视为使用者保有； 租借地产权是一种具有期限的地产权，一般期限为125、40、20、10年等。大部分租借地产权依协议产生，按照租赁协议或合同来确定土地权益和内容，在租赁期内不能任意改变。

1.2 强制征地制度

英国针对城市发展过程中地价高昂、地产权分散等问题，在1942年出台了厄斯瓦特（Uthwatt）报告，由政府向现有的土地业主支付补偿金额后统一征用土地的开发权，补偿金额由政府制订，即所谓的“发展权国有化”[2]。政府为公益事业需使用私人土地时，由征地机关和当事人以协商购买的方式获得土地。若当事人（指被征土地原所有者、占有者、使用者等相关利益者）不愿出售，征地机关将动用征地权“强制”征收土地，强制征购的法律依据是《 强制购买令》。

1947年《土地规划法》规定，私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发建设之前，必须向政府购买发展权[3]。英国的土地发展权具有公权力的特性，这与我国土地公有性质相似，基于发展权之上的土地流转制度设计，值得我们借鉴以完善我国土地流转制度。

1.3 征地补偿制度

英国对征地补偿有详尽的规定，包括补偿原则、补偿标准和范围、补偿争议处理等。

1.3.1 补偿原则 强制征用补偿以当事人在公开土地市场交易能够获得的价格为基础， 补偿以相等为原则， 损害以恢复原状为原则[4]。

1.3.2 补偿标准和范围 强制征地补偿由征地机关支付，补偿范围包括：土地的价值、契约中止和损害倾向补偿、干扰补偿、费用补偿。土地的价值是对土地（包括构筑物和附着物）的补偿，补偿标准为土地的市场价值，即以被征用土地的所有者在公开土地市场上能得到的售价为计算标准，其计算以土地原用途为基础，适当考虑其近期潜在用途，即征地项目提出前已被或可能被许可的土地开发用途[5]。契约中止和损害倾向补偿是针对被征土地所有人因土地被征而使所有的其他土地受到损害的赔偿，其标准是土地在市场上的贬值部分；对于因部分征收而导致剩余土地的改良或升值，补偿将扣除所增加的价值。干扰补偿指征地执行过程中对当事人造成损失和补偿，如作物损失、被迫出售的资产、迁移费以及重新确权时的测量和产权登记的花费等。费用补偿指征地前期准备和谈判阶段发生的测量以及法律服务费用等。

1.3.3 补偿争议处理 如果对征地本身存有异议，需要在征地令批准前举行听证会，而在征地令批准后则可以诉诸法院裁决。土地产权人对补偿数额有争议，可以申请土地仲裁庭进行裁决。 土地仲裁庭既不属于法院，也不属于行政系统，组织上与行政机关联系，活动上保持独立性[4]。

1.4 收益分配制度

1.4.1 改善金制度 当征购土地用于建设后使一些人得益，应该向得益者收取费用以示公正，这部分费用就称为改善金。因此，所有的房地产所有者都需支付一种定期的改善税，地方当局定期对纯地产（不包括建筑）进行估价，如果地产增值，则按增值的75%征收。

1.4.2 规划收益 规划得益（planning gain）是由于土地发展权国有，地方规划部门在授予规划许可时，从规划申请人（通常是开发商）身上寻求的规划条款中规定义务以外的利益，规划申请人付出这一利益的方式可以是实物的、现金的（支付），或是某种权益[6]。具体途径有：（1）修建道路、供水排水等基础设施；（2）提供公园、绿地、游憩、娱乐、体育运动用地，建设体育运动场馆、文化场馆、社区活动站等社会公共设施；（3）从居住用地中迁出工厂；（4）修复有历史价值的名胜古迹；（5）按规划意图满足城市景观方面的特殊设计要求[7]。

2 我国农地流转中存在的问题

目前我国农地流转的内容有所有权流转和使用权流转，所有权流转即地方政府通过征用的方式将农地的集体所有权转变为国家所有权。本文仅对这种所有权流转中存在的问题进行分析。

2.1 农地产权主体不明

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的”。对于“集体所有”的模糊规定导致在现行农地产权制度安排下，“谁”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集体所有制”最基本的特征是每一个集体成员的“退出权”被剥夺。农民作为集体组织的成员，平等地拥有对集体土地“人人有份”的成员权，但在离开所在集体组织时，谁也无法拿走任何一份集体财产。这种集体产权使得集体与农民在权益关系上显得很模糊，形成“人人有权，人人无权”的尴尬局面。其次，现行法律规定，农村土地属集体所有，但这个“集体”实际上包含乡（镇）集体、村集体和组集体三重含义。

2.2 征地补偿不合理

2.2.1 补偿标准太低 《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍；地上附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。如果按照上述标准支付不足以保障被征地农民原有生活水平，可适当提高，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过平均年产值的30倍。由此可以看出我国征地补偿费的多少与土地的年产值直接相关，土地年产值受自然条件和经济环境的影响较大。合理的土地价格受其所处的地理位置、地区经济发展状况、地区基础设施建设状况、土地本身的属性等因素的影响，所以以土地年产值为标准计算征地补偿费是不合理的。

2.2.2 补偿范围过窄 我国耕地补偿的内容包括三项： 土地补偿、安置补助以及地上附着物和青苗的补偿。参照英国的征地补偿内容，可以看出我国征地补偿内容过窄，并不能包括所有因征地带给农民的损失。虽然《土地管理法》规定征地补偿以不降低被征地农户原有生活水平为原则，但以这样的标准对农民实施补偿，在现有的社会经济发展水平下很难保障失地农民的生活水平不会由此而降低。

2.3 收益分配不合理

征用土地收益被分为四部分：第一部分是中央和省收取的各项税费，主要有农业重点开发建设资金、耕地开垦费、建设用地有偿使用费、用途变更费和征地管理费；第二部分是市、县财政部门征收的税费，主要有耕地占用税、建设用地有偿使用费；第三部分是镇村组集体经济组织收取的各种税费，主要有基本农田建设资金和土地补偿费；第四部分是失地农民的补偿，主要有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置费等。土地收益分配集中于市县级人民政府，以四川省为例，2007 年四川省土地使用权出让金占地方财政比重为 67%，中央和省收取的各种税费占总额的21.4%[8]。再以江苏省昆山市、安徽省桐城市和四川省成都市新都区为例，上述三地工业用地土地增值收益分配中，扣除征地管理费用后，可用于公共投资的土地增值收益归市县支配使用的比例分别为昆山 92.7%、桐城81.3%、新都89.3%，归中央和省级人民政府支配使用的比例不到 20%； 在商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地土地增值收益分配中，扣除征地管理费用后，可用于公共投资的土地增值收益归市县支配使用的比例分别为昆山98.1%、桐城95.4%、新都91.2%，归中央和省级人民政府支配使用的比例不到 10%[9]。

3 借鉴英国经验完善我国农地流转制度

3.1 重设我国农地产权体系

产权制度是土地市场交易的基础。英国土地产权制度对土地所有者、保有者等产权主体有明确规定，使任何一块土地的产权主体都非常明确。我国农地产权的集体所有使产权主体不明晰，借鉴英国产权制度重设我国农地产权制度体系，可以采取以下措施。

3.1.1 农地所有权收归国有 我国农地的所有权归集体所有，现实中的集体又存在多个层次，将农地所有权收归国有不但可以解决所有权主体多重的问题，同时可避免将土地所有权私有化而引起的社会动荡，因为这种所有权性质与我国社会主义性质相符。

3.1.2 明确农地产权权益主体 英国的地产权是一种权益产权，是附着于土地的各种权益，包括使用权、占用权、发展权、维护权、处分权、收益权。各种权益相互分离能够充分体现土地价值，促进土地市场交易的蓬勃发展。我国农地权益中农民只具有使用权、经营权，其发展权、处分权、收益权被剥夺。借鉴英国经验可将我国农地发展权也收归国有，但前提条件是国家应该采取有效途径将发展权权益回馈社会，而不是成为政府部门谋取部门利益的手段。土地使用权、经营权、收益权、处分权应该赋予农民个体所有，并依法对其进行保护，严格查处侵犯农民土地权益的行为。

3.2 完善征地补偿制度

3.2.1 完善土地征用补偿立法， 规范土地征用行为 现阶段农民征地补偿成为社会关注的焦点，主要因我国的相关立法滞后，对土地征用中出现的新问题法律没能与时俱进地提出具有可操作性的具体措施，没有成为解决土地征用问题的准绳和依据。因此， 要完善土地征用补偿立法。我国于2011年颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但关于农村土地的征收及拆迁补偿还没出台新的法律法规，还是依据原有的《土地管理法》进行调整。我国应在宪法相关规定的指导下制定系统的土地征用补偿法，使补偿标准更明确、补偿形式更合理， 更能防止出现漏洞或冲突。

必须规范土地征用补偿程序，建立起土地价格评估制度、征地补偿方案听证和审批制度、征地补偿民主决策制度、征地补偿争议司法救济制度等程序制度，赋予被征地农民参与权、知情权和监督权， 以便使公民的合法权益得到更加充分的保护。

3.2.2 遵循市场原则， 合理制定补偿标准和项目 应该采用市场价格或以市场价格为基础，合理确定征地补偿标准。同时可以借鉴英国关于土地补偿的原则即补偿以相等为原则、损害以恢复原状为原则，补偿由于征地带给农民的所有损失。补偿内容应该包括：土地价值补偿、地上附着物及农作物补偿、安置补偿及其他损失补偿费（如迁徙费用、误工费用、征地引起的其他地产损失补偿以及相关费用补偿），使征地补偿内容能够充分体现保护农民权益的原则。

3.2.3 建立土地评估和仲裁机制 按照市场经济规律确定征地补偿是中国现阶段征地补偿制度改革的方向[10]。随着市场机制的引入和补偿范围的扩大，迫切需要建立一套完善的评估体系能够对土地的市场价值以及征地中产生的各种损失进行准确评估。建议引入市场机制，由第三方评估机构对土地价值做出评估。评估机构的选择由被征地农民和征地机构协商，或采用随机抽取方式选出具有权威资质评估机构。在征地过程中政府兼具了受益者和仲裁者双重身份，这容易导致政府利用公共权力寻租，严重损害被征地农户权益，建议在人民法院成立独立的土地司法仲裁机构，协调和裁决征地过程中的各种争议和纠纷。

3.3 理顺和统一收益分配关系

针对土地收益分配集中于市县级人民政府的弊端，应当改革现行土地征收收益分配制度，适当增加中央土地收益分配比例，使土地使用权出让金向中央集中。一是可以均衡地区财力差异； 二是可弱化地方政府收益动机，减少其土地出让中的短期行为和对土地财政的依赖； 三是有利于加强中央的宏观调控能力[11]。

土地收益也应该在国家、集体和农民之间合理分配，可以采取以下方式来确定三者的分配关系[5]：首先依据投资收益原则剥离出国家因投资应获得的份额；其次评估出土地发展价格，在农民和集体之间进行合理分配；最后，剥离出土地发展价格剩余的部分即为农地价格，农地价格根据地租理论分为绝对地租价格和级差地租价格，根据谁投资谁收益的原则，分析产生地租的不同因素与国家、集体、农民三者之间的关系，确定土地价格在三者之间的分配比例。

参 考 文 献：

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第5篇：新土地管理法土地征收流程范文

我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。宪法规定:土地属于国家和集体所有;土地使用权可以依照法律规定转让。虽然我国法律体系上至宪法，下到地方法规都针对土地及土地管理进行了系统的规定，但在现阶段新型城镇化过程中已经显得滞后和力不从心，我国农村土地权益的现状不容乐观，具体表现在以下几个方面:

(一)农村集体土地所有权主体不明确

财产权要求主体明确，即便是共有，也要求要有明确的主体。主体不明确，直接导致法律关系模糊，权利责任不清，造成剪不断理还乱的混乱局面。比如“农村集体”这个概念，“农村集体”由谁来行使权利?是村委会还是本村农民整体?现实的做法是由村委会代表“农村集体”行使主体权利，但很少承担责任。这样的机制直接导致在城镇化进程中，本应作为农民的既得利益，却被乡、镇、村组织侵占。我国农村集体所有权主体的不明确，是立法上的缺失和法律解释的模糊是造成的。

(二)农村集体土地所有权权能不完整

土地权益作为物权的一种，享有绝对权力的主体只有国家和集体两种，而广大农民和市民只享有土地权益中的用益物权，而没有处分权。即用益物权人对土地依法享有占有、使用和收益的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等等。集体土地所有权权能的不完整，直接导致集体土地流转机制不畅通。作为财产权的一种，没有处分权的物权直接导致财产性收入偏低，这也是城乡二元制体制带来的弊端。

(三)土地征收和补偿制度不完备

现行法律体系框架下，国家作为土地征收唯一权利人在土地征收过程中，征地权力过于集中，征地目的过于宽泛，征地程序不够严谨，征地范围过于宽松，征地监督缺乏机制，特别是征收补偿标准没有随着国民经济发展而适时调整，标准明显偏低，加之被征地农民的安置和社会保障工作不到位，导致社会矛盾累积甚至激化，增加了社会不稳定因素。特定个人为了社会的公共利益做出了牺牲，就应该给予他们公平合理的补偿。在我国，土地征收补偿仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿，是一种不完全补偿，明显有失公平，这是直接导致农民财产性收入偏低的主要原因之一。

(四)农村土地管理制度不严谨

我国人口众多而土地资源有限，农村土地中耕地面积已经不能再触及底线，城市建设用地越来越少，而地方各级政府出于对GDP的片面追求，屡屡超常规征用土地，甚至是耕地，造成土地流失严重。土地大部分被开发成房地产和工业园，造成GDP增长结构问题和“土地财政”依赖两个难题。而在新农村建设中，分散的宅基地管理与建设资源节约型社会相背道而驰，且农村宅基地房由于没有完全产权而不能自由转让，这也是直接导致农民财产性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)农村土地流转机制不配套

土地流转即土地使用权流转，是指农户在保留承租权的前提下将土地权益中的使用权转让给其他农民或经济组织，从中收取适当流转费用而实现土地财产性收入的一种契约。目前，我国农村青壮年大多外出务工，农村家庭有效劳动力减少，大量土地闲置甚至抛荒，加之闲置的未利用建设用地，造成土地利用率较低。针对上述问题，如何建立一套土地科学管理，合理使用的法律机制，解决土地权益调整相关问题，为农业发展注入新的动力，为新型城镇化进程扫清障碍已经迫在眉睫。

二、土地权益之法律调整原则

“有效益的增长、有质量的城镇化、有节奏的改革”预计将成为下一阶段中国经济的三条关键线索;则有望成为连接这三条线索的重要切入点。历史经验表明，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式。［2］我们有理由相信，新型城镇化过程中，土地权益调整应由法律手段主导，运用法律手段调整土地权益关系需要确立基本原则。

(一)土地权益法定原则

土地权益应该由法律明文规定。我国立法中应规定与土地相关的各种所有权及其权益，特别是农村集体土地所有权及其权益。这是运用法律对土地权益进行调整的基础和首要原则。

(二)土地权益共享原则

该原则是指对土地权益收益的分配应当综合考虑国家、集体、个人等多方主体的利益，实现收益的普遍与合理分享，这也是法律公平公正价值的体现。在新型城镇化过程中，土地作为推动这一进程的重要因素，确立土地权益共同分享的原则意义重大。

三、土地权益之法律调整方法

土地权益法律关系是指市场主体之间对土地及土地权益的实现与分配在法律层面的各种关系之总和。现行调整土地权益的主要法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《物权法》、《中华人民共和国刑法》以及散见于各种法律法规中的土地相关规定。从法律层面来讲，对于土地权益调整有民事、行政、经济、刑事等方法。

(一)土地权益之民法调整

民法调整人身关系和财产关系针对的是平等主体。土地权益本身是一种财产权，民法调整土地权益主要是通过确认财产权来保护土地权益主体的。但由于土地权益各主体地位的不对等，特别是个人土地权益的不完整性，导致民法调整土地权益能力有限。

(二)土地权益之行政法调整

行政法律关系围绕行政职权行使过程展开，行政自由裁量权的广泛存在容易侵犯行政相对人的权益和造成相同案件，不同裁量的不公平现象。而抽象行政行为要先经行政复议才可诉讼的制度设计，为行政相对人维护权益增加了难度。比如土地征收补偿标准，非经国家立法调整，其标准是不会轻易改变的。很明显，行政相对人在行政法律关系中处于弱势，而行政法调整土地权益只能是一种通过限制公权而保护私权的一种土地权益保护方法。

(三)土地权益之刑法调整

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。刑法调整土地权益法律关系只针对土地相关犯罪行为，体现在打击土地相关犯罪上，从某种角度讲，刑事方法是一种事后惩戒的土地权益保护方法。

(四)土地权益之经济法调整

经济法强调国家宏观调控和市场机制相结合，注重经济权益的保护和经济利益的总体平衡。事实上，土地权益关系的核心就是收益权，即土地权利主体对土地产生的利益参与分配并受益的权利。由于土地是我国农民的基本生产资料和基本生活保障，且流转途径有限，加之农村社会保障功能的覆盖面不足，导致农民对土地的依赖度过高，已经严重影响到土地有序流转，进而影响新型城镇化进程。如何在土地流转和土地权益保护二者之间找到平衡点，也就是国家在协调土地流转过程中如何宏观调控以及制定好相关保障机制，为深化扫清障碍。综上所述，土地权益之法律调整是一个系统工程，要综合运用各种法律手段，各部门要尽职尽责，特别是土地执法部门，要管好土地，依法管地。在立法技术、执法过程和法律监督各环节创新机制，确保土地权益在法律层面的全面调整。

四、完善土地权益之法律调整相关措施

时至今日，距离农村家庭承包制改革已经30多年了，城乡差距正在逐渐拉大，为了让广大农民共享改革发展成果，使农民与城市居民权利平等，对城乡二元体制进行实质性的改革都是必需的。在十召开以后，首要的、具有关键性意义的体制改革无疑是城乡一体化的改革，其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、户籍一元化等等改革与发展措施。这是关系到“以人为本”原则得以贯彻的大事，也是确保农民分享包括土地权益在内的改革红利的大事。

(一)完善土地确权，加强土地管理

调整土地权益，必须保护好农民的土地权益:首先在立法层面，要明确界定农民的土地财产权利归属，给权要给的完整，确权要确的及时。不完整的财产权在对抗第三方时终会显得苍白无力，不完整的财产权在享受权益时也会大打折扣。其次尽快完成土地承包经营权、宅基地使用权等权证证书制度，由国家正式进行确权，用制度的落实弥补法律的模糊，让农民亲自掌控属于自己的合法权益，防止第三方以任何形式侵占农民的合法土地权益。具体措施如下:1．借全国经济普查之机，搞清土地现状，为土地立法提供数据支撑;2．确认发放农村房屋房产证和宅基地使用权证，为农村房产流通扫清障碍，开通农民财产性收入主渠道。3．确认发放农村土地(承包地，自留地，林地，山地，滩地等)使用权证，为土地有序流转铺平道路。

(二)调控土地流转方向，实现土地有序流转

土地本身的特殊性决定了它在国民经济发展中的重要地位，调控土地在一二级市场的流转方向，遵循土地利用的社会利益本位，实现土地有序流转，其意义不言而喻。遵照契约精神，按照合同原则，鼓励农民有序流转土地权利，集中优势发展各类专业大户或农村专业合作社等多种形式的规模化经营，真正做到农地农用，有序流转。具体措施如下:1．优先向关系国计民生的农业生产专业大户提供用地，确保农地农用。2．倡导农产品深加工公司加农户的集约化生产模式，努力提高农业生产附加值，提高农民收入。3．国家有计划对农村专业大户和农村专业合作社提供资金支持和税费减免，甚至是财政补贴，调动农业生产积极性。

(三)遵循市场经济规律，确保土地合理使用

在当前我国经济发展方式转型与社会转型的关键时期，各种矛盾逐渐显现:国家与集体土地所有权与个人土地权益之间的矛盾;国家对土地宏观调控与地方财政对土地依赖之间的矛盾;土地资源有限与土地资源浪费之间的矛盾;城乡差距拉大与共享改革成果之间的矛盾。通过法律对土地权益的配置与调控，削弱政府对土地利用与收益的权力，赋予个人更多土地权益，优化产业结构，丰富经济发展模式，集约化用地，提高土地使用率，在符合国家土地宏观调控目标的基础上，合理使用土地，逐步缩小城乡差距，让农民享有土地带来的更多财产性收入和社会主义市场经济成果。具体措施如下:1．土地管理部门应注重宏观调控，重点控制用地方向，减少审批环节，间接提高用地效率。2．土地管理部门应注重事后监管，严厉打击圈地行为和不按审批用地性质用地行为，涉嫌犯罪的移交司法机关，让土地不法者产生敬畏，不敢违法用地。

(四)调整土地收益分配，切实做到权益共享

十报告提出，“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。怎样提高农民的土地财产性收入，让农村土地权益最大化，是的重要内容。当上述措施都还不足以保障这一目标实现时，就只有运用税收这一宏观经济调节杠杆来调整土地权益分配。具体措施如下:1．针对现行土地管理制度将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，那么在利益分配的最后环节可创设土地增值收益补偿税来保障农民土地权益。2．开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力，以此来反哺新型城镇化过程中的农民。

(五)完善农村社会养老保险制度，淡化土地养老模式

我国农村居民养老保障模式单一，随着城镇化进程的不断深入，家庭和土地的养老保障功能越来越弱。失地农民怎样养老?他们为国民经济发展付出了最宝贵的生产资料土地，理应由国家统筹纳入社会养老保障体制一并解决这一社会问题。农村土地流转机制要想加快，就必须通过各种途径宣传农村社会养老保险制度，引导农民积极参加新型农村社会养老保险。至2009年试行新型农村社会养老保险以来，截至2013年3月底，全国城乡居民参保人数达到4．86亿人，其中领取养老金的老年居民达到1．33亿人，有12个省整合新农保和城居保，制定实施统一的城乡居民养老保险制度，有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准，全国月人均养老金水平78．6元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元。［3］就目前而言，规范农村养老保险金相关的运行机制，最大程度的保障老年农民的利益，是新型城镇化建设和保障社会和谐所必须做到的。具体措施如下:1．降低个人缴存比例，努力提高农村社会养老保险覆盖率。2．逐步统一城镇养老保险和农村养老保险，为经济二元制破冰探索可行途径。

五、结语

第6篇：新土地管理法土地征收流程范文

关键词：土地征收制度；财税体制；城镇化；改革路径

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0001-07

引言

我国的土地征收制度是历经多年形成的，在加快基础设施建设、促进我国经济可持续发展等方面发挥了重要作用。同时，在二元分割、政府垄断和非市场化配置的土地制度下，土地征用范围过宽、土地征收补偿标准过低且随意、土地利用效率较低等土地征收制度面临的主要问题也屡受诟病，难以为继。自2001年以来，我国启动了多轮以土地征收补偿标准、土地征收实施程序、补偿安置方式等为核心内容的土地征收制度改革试点，并取得了一定成效，但改革阻力重重，与思路混乱矛盾交织，以土地征收纠纷、违法占地为主的群体上访、失地农民权益受损、腐败频发等问题长期未能得到有效解决，土地财政问题并未破题[15]。如何平衡各方利益，真正触碰到问题的核心和难点，进而促进我国经济结构转型升级，实现经济可持续发展，是我国土地征收制度改革具备现实可能性面临的重要挑战。

党中央、国务院十分重视土地征收制度改革，在党的十报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会进一步指出要“建立城乡统一的建设用地市场”。一方面要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，另一方面要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。最终“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。总之，新一轮土地征收制度改革的主要思路是：考虑我国城镇化进程远未完成的现实条件，在“规划高于所有制”前提下实行土地供应政府征收与市场转让“双轨制”，缩小征地范围，通过深化财税体制改革来理顺土地增值收益分配机制，建设“中性政府”，破除地方政府“土地财政”依赖，促进我国经济可持续发展。另外，与中国的征地制度演变带来的困境不同，国外（特别是与中国多层面类似的日本）与中国台湾地区的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，支持了经济可持续发展，这为我国土地征收制度改革提供了有益借鉴。本文正是以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内研究我国土地征收制度改革问题，对解决我国土地征收制度中的问题，将人的城镇化与土地城镇化同步推进，从而促进我国经济可持续发展具有重要的理论和实践意义。

一、我国土地征收制度改革的焦点分歧与试点经验

（一）我国土地征收制度的基本判断

1.我国土地征收制度的构成。我国土地征收制度具体包括集体土地所有权制度、国有土地有偿使用制度、城市国有土地上的房屋征收与补偿制度、集体建设用地入市流转制度、就业保障制度、社会保障制度[6]。

2.我国土地征收制度的历史脉络。从改革的历史进程和现实环境约束角度，我国土地征收制度的法律依据包括“八二宪法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》[7]。

3.我国土地征收制度面临的主要问题。当前，城镇建设用地指标与人口户籍化脱节；土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化；土地财政问题突出、征地权滥用、耕地保护不够；产权主体模糊、增值收益分配不公是我国土地征收制度面临的主要问题[2， 8， 9]。

（二）我国土地征收制度改革的焦点分歧

中国的土地征收制度，特别是近年来愈演愈烈的地方政府“土地财政”问题，严重制约我国经济可持续发展，从政界到学术界也都确立了土地征收制度需要改革的共识。但主事者和学术界对土地征收制度改革方面思路混乱，导致顶层设计的可操作性大打折扣，引起了激烈的学术争论[2， 10， 11]，说明学术界对改革方向的认识仍有很大分歧，也说明了土地征收制度改革的复杂性和挑战性。

目前，土地征收制度改革的焦点分歧集中在：（1）外部性极强的土地开发权与所有权是否应分离？（2）是严格区分公益性与经营性用地，还是应该“区段征收”？（3）在分区规划和用途管制条件下，征地“同地同权同价”的可行性有多大？现实约束是什么？（4）农民能否在宅基地上自主转让和买卖？（5）农村建设用地流转入市的增值收益应该如何分配，是城中村、城郊村农民和房地产开发商瓜分土地收益，还是优先用于农民工市民化？对这样重要的国计民生问题还需要更多的改革试点、更丰富的经验事实的支撑和更严谨、全面、深刻的讨论。

（三）我国土地征收制度改革试点的有益经验

针对土地征收制度面临的主要问题，自2001年以来，我国启动了多轮土地征收制度改革试点[8]，并取得了一定成效。

1.针对我国城镇建设用地指标与人口户籍化脱节的现象，重庆的“承包地换社保、宅基地换住房”城乡统筹改革试点相当有突破性。实际上，通过将农村人口的建设用地指标带到城市，城市同时为农村转移人口提供住房和社保，有利于推动土地流转，解决征地中利益分配，维护农民权益和保障社会稳定[2]。

2.针对土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化的问题，包括成都、佛山、浙江乐清、河北燕郊在内许多地方进行了土地征收补偿政策创新的探索。其中成都、佛山等地根据自身发展阶段和当地政府财力建设耕地保护补偿机制，开展集体建设用地建设租赁住房；浙江省乐清市在按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，部分县乡政府与村集体共享土地出让金，村集体能得到大约28%的土地出让金；河北省三河市燕郊镇，地理位置靠近北京，在城中村改造中允许开发商与村集体直接谈判，房屋拆迁后村民获得安置房和一次性生活补贴，而地方政府则通过低价征用耕地后高价出让获得财政收入。实际上，从制度层面顶层设计激励与约束对称、成本与收益统一的土地征收补偿制度，可通过“留地”“换地”“留物业”“入股”等多种方式实现多元化补偿，赋予农民选择补偿方式的权利，使被征地农民能分配到相应的土地增值收益，这将有利于保障其长远生计，从根本缓解征地纠纷造成的群体上访，也能进一步拓展企业融资渠道，最终将促进我国经济的可持续发展。

3.针对耕地保护不够、产权主体模糊、增值收益分配不公的现实问题，海南陵水农民实行自主征地拆迁的改革试点，广东省实行促进集约用地的“三旧改造”的土地制度改革试点。

在海南陵水的改革试点中，由村委会成立的股份制公司按照法定补偿标准给予村民拆迁补偿后，村集体能结余丰厚的村办股份企业发展资金。实际上，海南陵水农民实行自主征地拆迁的新征地模式下，农民作为征地拆迁的实施主体参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，这为村集体经济发展和解决失地农民就业和长远生计提供了有力的保障，具有示范效应和全国性的推广价值。

在广州市的“三旧改造”中，对“旧城镇、旧村庄、旧厂房”这类集体建设用地上的违章建筑拆除后进行高密度规划重建，在象征性补交一些土地出让金和公益事业用地，政府就承认大产权，即获得房产使用权证与国有土地使用权。实际上，广东“三旧改造”模式中，地方政府可通过工业用地和商住用地“差价”获得财政收入和增加未来税收，这有利于地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

4.针对我国耕地保护和建设用地总量平衡与指标分配的现实，城乡建设用地增减挂钩的“成渝地票试验”具有制度突破与重大缺陷。“成渝地票试验”最大的制度突破在于非城中村、城郊村的农地开发权的显性化，农民可分享土地增值收益；另一方面，其重大缺陷在于并未将人的城镇化与土地城镇化同步推进，仍然没有摆脱经济建设中心论的怪圈，主要还是为了获得更多的建设用地便利地方政府发展经济。

5.中国香港和台湾地区的相关经验。香港的公屋（廉租房）是根据申请者的资格、入息和资产来确定申请资格，目前我国香港政府通过“居者有其屋”计划和“长远房屋发展策略”等计划保障了30%的香港居民（约200万低收入家庭）的居住权益。中国台湾地区“市地重划”“农地重划”的主要思想是“平均地权、涨价归公”，其主要措施是限定征地补偿价格和转让土地征收高额累进土地增值税，从而促进增值财富平均分配，提高土地利用效率。

二、城镇化进程中土地征收制度的国际比较

（一）土地征收制度相关法律原则内涵演变的国际比较

从法律原则的国际比较来看，土地征收的根本目的是为了实现公共利益，其征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件。其中，公共利益是基本前提，公正补偿是核心，严格的征收程序则是保证。

1.“公共利益”原则经历了从严到宽的演变。最初土地征收的“公共用途”被严格解释为必须是用于如公共道路、公园、国家博物馆等“为公众所使用”的公共设施。如此严格的土地限制显然不能适应现代城镇化发展、规划和用途管制调整以及政府职能扩大的实际需求。在此背景下，西方各国大多开始把土地征收从“公共用途”演变成了“公共目的或公共利益”[12， 13]。由于“公共利益”在法律实务中是一个动态的模糊概念，很大程度上依赖于立法机关的判断。具体而言，公共利益的界定应综合考虑“资源的最优配置、公平公正补偿、全社会福利最大化”三个目标。而在实际操作中，很难通过成本收益分析法量化公共利益的经济学边界。

虽然对征收的公共目的的限制被削弱，但是公共利益必须是占支配地位的动因，动用土地征收的权力也需要立法机关的明确授权，且授权还应该尽量具体化，同时，实施土地征收通常还要遵循规范的司法性程序。其中，与英美法系的“分散”式授权相比，有专门的征收法的大陆法系国家的“集中”授权模式可能更适合。因此，在中国未来的土地征收制度改革中，在土地征收获得作为立法机关的人大或其常委会的明确、具体授权基础上，然后进行包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权，最后由法院通过严格程序来审核土地征收项目是否符合公共利益能否征收。

实际上，我国现行土地征收制度中最令人诟病的地方在于土地征收权的行使并不是真正出于公共目的，而是地方政府在财政和政治的激励下用于发展经济。由于包括土地征收制度在内的我国的现代法制体系都直接或间接地借鉴了国外的法律体系，同时，国外的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，有力地支持了城镇化建设与经济结构转型升级，因而有必要对土地征收制度相关法律原则内涵演变进行国际比较研究，这可为我国当下土地征收制度改革提供有益借鉴，特别是为今后我国的“八二宪法”《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规的可能修订提供一定现实参考。

2.公正补偿：征收前市场价值补偿与税收递延。美国最高法院对“公正补偿”法律原则的认定是依据市场价值，即买卖双方都知道该财产的各种用途和特殊性条件下，不受任何外部压力的市场环境中成交价格。进一步说，市场价值是指土地征收前的市场价值，不补偿土地征收带来的间接影响的损失。同时，土地征收的补偿在美国税法中按非自愿出售处理，即进行相应的税收递延。日本《土地区划整理法》第109条、110条也阐明了类似的思想。

以德国、法国为代表的欧洲国家常常以土地征收以前时间的同种用途土地的市场价格或者以土地所有的纳税人填报的纳税价格作为市场价值测算的依据。在德国，无论是旧城区改造还是新城区土地征收，或者是规划调整带来的地价上涨，都被认为应由社会公众分享，而并不是让土地所有者独占。

3.严格的土地征收司法程序。根据欧美成熟法治国家的法律精神，土地征收的司法程序必须是“严格根据诉讼和证据规则实施的公正司法程序”。那么如何才能算做是公正的司法程序？

首先，必须保证土地征收的裁决者中立。由于土地征收是公权力对私有财产的重大限制，因而必须由中立性的裁决者决定能否征收以及可获得的具体赔偿数额。例如，美国和法国都由公正无偏的法院组织听审、进行裁决；日本由专业中立的土地征收委员会裁决。其次，必须及时且充分告知。告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间；必须以书面形式和以逐个的方式告知；还必须详细告知征收方案的内容与当事人的权利义务，并使之清楚了解听审的时间、地点等。违反上述规定的，征地申请即为无效。最后，要进行正式听审。正当程序的核心是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。例如，美国相关法律要求财产所有人有权出席听审，表达意见，出示证据，对有关应否征收、如何补偿的事实和请求，进行辩论、质证。

目前，我国土地征收的内部程序十分复杂、耗时长，且正当司法程序的法律构件十分缺乏。实际上，要提高征收裁决机关的中立性，改革告知与听审程序，通过正当的听审程序让补偿双方当事人进行辩论、盘问与质证，确保土地征收程序的公正性与可接受性。

（二）欧美国家土地征收的国际经验

土地征收制度主要涉及征收范围、征收主体、补偿标准、实施程序、安置方式、司法救济等方面。通过对欧美发达国家的相对成熟的土地征收制度进行国际比较研究，有助于总结经验教训，为我国的土地征收制度改革提供参考。

从征收范围来看，土地征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件，当前地方政府在财政激励和晋升的政治驱动下，征收范围过宽，时常滥用土地征收权力，要缩小土地征收范围；从征收主体来看，目前主要是以地方政府为主，今后将要演变成为“社会公共利益”的任何社会主体；从征收补偿标准和实施程序来看，国外主要由法院组织，我国必须由各级人大或其常委会审议通过，而且其制定与实施过程，还应确保包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权；从安置方式来看，我国需提供多种补偿方式供土地征收对象自主选择，进行安置就业或提供就业培训来保障长远生计，并完善子女教育和医疗、养老等社会保障制度，从而释放社会消费潜力。从司法救济方面，加强对国家征地相关法律、政策的宣传，从而降低发生征地纠纷采取过激行为的概率。

（三）日本、新加坡土地征收制度的典型做法

日本的“减步法”是指在更改土地用途规划时，部分归原土地所有者根据新的土地用途规划进行开发，其他土地用作公共设施建设用地或者出售所得收益用于公共利益。其核心原理是土地征收应该以附近的市场公正价值为基准，由于土地规划变更产生的土地增值收益则归社会公众所有。新加坡的“组屋”是一种保障性住房，类似于我国的经济适用房、“两限房”，可以通过房贷购买“组屋”，其均价为附近商品房价格30%左右，目前80%新加坡居民均住在“组屋”中。

三、我国土地征收制度的战略定位与改革路径

（一）我国土地征收制度的改革路径

我国土地征收制度的改革路径（见图1）是在满足土地规划和用途管制前提下，“中性政府”对土地所有权和土地开发权进行改革，实行政府征收与市场转让“双轨制”，农民集体土地征收后和城市国有土地使用权均可“入市”，借鉴日本“减步法”和中国台湾地区“平均地权、涨价归共”的经验，部分土地增值后进行股份化保障失地农民长远生计，“抵税地”则入市流转，提供新型城镇化所需资金，为新移民提供保障房和基本公共服务，同时进行必要的财税制度改革，破解土地财政“顽疾”，来提升政府运行效率和促进经济结构转型升级，并通过新型城镇化、农民工市民化来转移过剩农村劳动力，使分散的小规模兼业农业向适度规模经营农业转化，促进农村可持续发展。总之，“中性政府”通过打财政、金融、土地、税收等“政策组合拳”进行改革创新，从而促进经济可持续发展。具体应遵循如下四条准则：（1）土地征收应是中性政府为维护公共利益，在符合规划和用途管制前提下进行；（2）土地征收应将人的城镇化与土地城镇化同步推进，实现我国经济结构转型升级；（3）要界定土地产权，充分尊重土地产权完整性，保障失地农民居住权和长远生计；（4）政府要保证征地过程中用地成本公开、财务平衡，征地不应是发展经济的手段。

（二）我国土地征收制度改革的具体措施

1.修改相关法律条文，缩小征地范围，打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”。目前的集体建设用地入市流转制度是指在保持现有土地所有权不变条件下，不经过土地征收，直接进入市场交易、流转，土地产权所有人能获得相当部分土地增值收益。但现实中，由于缺乏财税体制改革和产权改革等相应的配套制度，土地增值收益大部分被政府部门、村委会等占有。在城镇化进程远未完成的中国，把我国土地征收范围限定于狭义的公共设施的主张，从国际比较来看，并不具有现实可行性。除了土地供应的政府强制征收之外，集体建设用地要改变建筑规划以及相应的容积率后入市流转（这常常涉及到公共利益，从而包括在广义的土地征收制度内），必须一部分提供给原土地所有权人或使用权所有人按规划使用（抵税地），具体多少以土地权益人在规划变更前后土地价值不变为准，可以通过设立集体股份公司解决失地农民就业和长远生计；其他部分要全部划拨给地方政府使用，将地方政府的建设用地指标和人口城镇化挂钩，地方政府可以出售一部分土地所得财政收入用于分摊包括失地农民在内的人口城镇化成本，激励地方政府提供一般公共服务，这部分土地入市流转也能优化资源配置效率，促进产业转型升级，政府获得的另一部分用于建设保障房和公益设施用地。人口城镇化的有序、良性发展必将促进农村人口的迁出，发展农村的适度规模经营成为可能，这与人口城镇化的结合将能推进农村内生式发展，从而促进经济可持续发展。实际上，应该进行全面顶层设计，推进配套改革，有序推进农村集体建设用地流转，这有利于降低政府征地权限，打破现行的政府垄断土地一级市场的土地征收制度，并使政府通过土地供应指标逆周期调控宏观经济，有利于优化资源配置效率，转变经济增长方式，进而促进我国经济结构转型升级。

2.将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。我国土地征收制度改革并不能从地方政府“土地财政”和随意变更土地规划和用途管制的极端，走向城中村、城郊村农民和房地产开发商在缺乏实际有效缴税情况下完全瓜分土地收益的另一极端，而是要在中性政府和财务平衡条件下合理安置以农民工、大学毕业生为主的移居就业人口为关键，并保障失地农民的长远生计；还可以通过土地股份化、允许集体建设用地入市流转等“政策组合拳”进行改革创新，从而激发出地方政府的支持，推动农村基层自治，使地方政府摆脱“土地财政”和债务恶化的泥潭。土地征收制度改革的思路不应是让以城中村、城郊村农民为主的农村集体从集体建设入市流转中获得大部分增值收益，而是着眼于解决失地农民就业和长远生计。土地规划与用途管制权归中性政府，收益主要被中性政府用于人口城镇化建设，供社会分享。实际上，改革土地征收制度必须首先要破解“土地财政”问题，这需要“刮骨疗伤”深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，逐步建立起以财产税为主的地方财税体系，允许地方政府发行市政债，从而建设具有广泛代表性的、不偏袒利益集团的、着眼于经济社会长远利益的“中性政府”[14]。中性政府要按照“财务平衡”的原则有序推进土地征收制度改革，政府从土地征收中获得的所有财政收入必须悉数用于人口城镇化，不能挪用于发展经济等其他方面，可以实行创新驱动战略，更多引导社会资本参与经济建设。

3.通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。在缺乏初始资本的中国，通过将分税制改革、官员晋升锦标赛和土地货币化结合产生了基础设施建设加速、标尺竞争等正面效应，同时也引起了市场分割和收入差距扩大等负面效应，因此必须要进行土地征收制度的结构转型，从当前主要由政府主导的强制性制度变迁（政府土地征收）转向今后更多的诱致性制度变迁（集体建设用地入市，理顺利益分配），结合中国国情实行农村土地的确权颁证等改革，有利于明晰农村土地产权，增加土地流转，从而可提高农业经营规模和生产效率，实现农村内生式发展，通过建立城乡统一的建设用地市场，有助于转换工业用地和商住用地之间的资源配置，提高土地利用效率，使市场趋于完善，从而减弱制度刚性，最终促进我国经济可持续发展。

4.通过税收、减步法（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就意味着只有把农村集体所有的土地转变为国有土地，才能满足城市化进程中的新增土地需求。实际上，土地供应的市场化程度提高后，土地大幅度增值，政府能增加财政收入（租金）来满足日益增多的民生支出和发展需求，但需要厘清政府与市场之间的关系，建设中性政府，强化财务平衡。具体可以借鉴日本的“减步法”、中国台湾地区的“平均地权、涨价归公”等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，通过确保“公正补偿”，让被征地农民得以分享部分土地增值收益，提供多种安置补偿方式选择，使“人、户、房、地、股”都有保障，这有利于保障失地农民长远生计，使地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。

（三）有序推进我国土地征收制度改革的步骤

1.做好顶层设计，加强组织领导。土地征收制度改革涉及多个领域和部门，必须做好顶层设计。具体而言，要修改相关法律条文，缩小征地范围，实行政府征收与市场转让“双轨制”，最终建立起城乡统一的建设用地市场。同时，要从组织领导、人员配备、经费保障等方面，全面做好改革试点保障工作。

2.坚持试点先行，做到风险可控。通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。国土资源部要对改革事项进行分类，对中央已提出的基础改革方向，要制定具体实施方案；对一些风险较大、存有争议、认识还不深入但又必须推进的改革，积极进行局部先行试点，取得充分经验后再逐步进行全面推广和分类指导。各地要在批准试点的基础上，结合本地实际情况，因地制宜，不得擅自扩大范围或改变内容。要建立重大改革决策影响社会稳定的风险评估机制，确定风险等级，分类实施，确保改革试点工作健康有序推进。

3.注重统筹协调，确保整体推进。土地征收制度改革与财税制度改革、社会保障制度、户籍制度改革、地方政府政绩考核制度改革等高度相关，必须统筹安排，整体推进。在推进征地制度改革时，要通过税收、“减步法”（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，还要统筹推进被征地农民养老保障制度改革，将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。

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第7篇：新土地管理法土地征收流程范文

关键词：法律依据征收程序补偿标准其他比较

一、我国大陆地区土地征收依据与台湾地区土地征收依据的比较

1、我国大陆地区有关土地征收的法律法规远未成熟，主要散见于各部门法当中，而台湾地区有关土地征收的法律法规相对已形成较为系统的专门部门法律，其有专门对土地征收的部门法，对于土地征收的实务操作规定得更加具体、更加详细。

2、我国大陆地区土地征收的前提是"为了公共利益"，台湾地区土地征收的前提是"应先与土地所有权人协议"，相对大陆地区土地征收的前提，台湾地区土地征收的前提更向前一步，将土地征收的前提直接落实到必须先与土地所有权人协议。大陆地区在土地征收之前虽然也有征询土地使用权人的意见，组织征地听证，但在实际土地征收过程中往往由村委会或居委会代表土地使用权人行使相关的权利义务，如：是否举行听证、对征收标准是否有异议等，而恰恰村委会或居委会往往是听命于征收人，通常为了配合征收人的征收工作，而放弃其相应的权利义务，不利于保护土地使用权人。台湾地区土地征收将"应先与土地所有权人协议"设置为征收前提，其规定更为科学、合理。

二、我国大陆地区土地征收程序与台湾地区土地征收程序的比较

笔者根据参与大陆地区多个项目土地征收程序的经验，对我国大陆地区的土地征收程序提出如下几点意见：（1）上述征收程序（1）一（3）项完全流于形式，由于大陆地区土地征收的对象一般是集体土地，通常由村委会或社区居委会代为行使经济管理职权，而村委会或社区居委会的干部又往往听命于政府领导，因此对于正式征地公告前的征地告知书、土地现状调查及确认、征地听证等直接关系到被征收人利益的环节，均由村委会或社区居委会干部以村委会或社区居委会的名义，根据征收人的指示代被征地农民行使征地公告前的权利义务，如对土地现状调查结果的确认、放弃听证权利等，大多数被征地农民在正式征地公告前，都不知道其所拥有的土地已拟被政府征收。（2）省政府可以批准同意的征地方案补偿标准太低。根据《土地管理法》第四十七条及《物权法》第四十二条的规定，法定的征地补偿标准为：①按照被征用土地的原用途给予补偿；②征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；③社会保障费用。法定的征地补偿标准不符合实际，远远低于被征收人实际应得的补偿，而征收人只要符合法定征地补偿标准就可以向省政府申请征收土地，不利于保护被征收人的利益。（3）省政府同意征收土地的批复目前难以。目前大陆各地法院对于"省政府征收土地的批复"的法律性质主要有三种观点：①第一种观点认为，根据《行政复议法》第三十条的规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决"，对省政府同意征收土地的批复不服应当申请复议，行政复议决定为最终裁决；②第二种观点认为，省政府同意征收土地的批复属于抽象的具体行政行为，不具有可诉性；③第三种观点认为，省政府同意征收土地的批复属行政机关的内部行为，不是对外行为，未对被征收人产生约束，不具有可诉性。笔者认为上述三种观点均有失偏颇，自省政府批复同意征收土地之日，就已对被征收人的利益产生直接影响，征收人就可以凭着该批复实施土地征收，类似规划局颁发工程规划许可证的行为，为何业主或者利害关系人可以向规划局颁发工程规划许可证的行为提讼，而不允许被征收人对省政府同意征收土地的批复提讼了？显然不合法，也不合理。（4）缺乏对征地补偿标准异议的救济措施。一般征收人只要符合法定的征地补偿标准，省政府就可以批复同意征收土地，虽然征收人在省政府批复同意征收土地后，往往又重新制订了远远高于法定补偿标准的《征地拆迁补偿安置实施方案》，但该《征地拆迁补偿安置实施方案》一般是由征收人单方面制定，被征收人无协商余地，倘若被征收人对《征地拆迁补偿安置实施方案》规定的补偿标准同样认为偏低，且缺乏任何救济措施，征收人认为重新制定的《征地拆迁补偿安置实施方案》的补偿标准已算是对被征收人的照顾，被征收人要是不配合征地工作，那么就适用法定的补偿标准，最多允许进行评估。但即使要求重新评估，也会因受各种因素（如无产权证明、土地用途、政府公告的基准地价低等）的影响而导致重新评估的价值同样达不到被征收人预期的利益。

三、补偿标准比较

（一）我国大陆地区土地征收的补偿标准。

1、补偿方式。我国大陆地区土地征收的补偿方式分为货币补偿、产权调换或者部分货币补偿、部分产权调换相结合，由被征收人自行选择。但对于工业用地一般不允许选择产权调换方式，通常只给予货币补偿。

2、补偿项目。根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十六条及《物权法》第四十二条的规定，我国大陆地区土地征收法定的补偿项目为：（1）土地补偿费，按原有土地用途给予补偿；（2）安置补助费；（3）地上附着物和青苗的补偿费；（4）社会保障费用。目前各地在上报省政府批准征收时虽然仍套用上述法定的补偿项目，但由于我国大陆地区法定的土地征收补偿项目与被征收人的期望利益相差甚远，因此在实际征收土地时，征收人一般参照《城市房屋拆迁管理条例》及各省自行制定的有关城市房屋拆迁法律、法规、政策的规定，重新予以制定补偿项目，具体如下：（1）选择货币补偿方式：①土地补偿费用；②房屋补偿费用；③地上附着物（含地上建筑物、构筑物、临时建筑）补偿费用；④一次的搬迁补助费；⑤属经营性店面或者工业厂房的，给予停产、停业的补偿；⑥在征地拆迁期限内签订协议的，给予奖励金。（2）选择产权调换方式：①提供新建安置房；②两次的搬迁补助费；③住宅临时安置补助费；④属经营性店面或者工业厂房的，给予停产、停业的补偿；⑤在征地拆迁期限内签订协议的，给予新建安置房补差价减免率的优惠。

（二）我国台湾地区土地征收的补偿标准。

1、补偿方式。台湾地区土地征收的补偿方式通常为现金补偿，但若属区段征收（区段征收是指对一定区域内的土地，为重新规划分宗整理，而对该区域内的土地予以全部征收），则被征收人有权就被征收的全部土地或者部分土地申请征收人提供相应的土地，要求提供的土地面积按被征收土地应领的地价补偿费与区段征收补偿地价总额的比例计算。

2、补偿项目。根据台湾地区《土地征收条例》、《土地法》的相关规定，台湾地区土地征收不仅对法定的和非法定的补偿项目作出了规定，同时也对补偿的计算标准作出了明确规定，具体如下：（1）地价补偿费，应按照征收当期政府公告的土地价值补偿；（2）加成补偿费，在当期政府公告的土地价值与正常的市场价值相差甚远，在不损害土地所有权人利益及兼顾顺利推进公共建设的原则下，在公告土地价值的基础上，适当给予增加补偿；（3）地上改良物（地上改良物是指房屋、地下建筑物、构筑物及地上附着物等），其中建筑改良物按征收当时该建筑改良物的重建价格评估补偿；农作改良物补偿：农作改良物在被征收时与成熟时期相隔在一年以内的，按成熟时可能获得的利益评估补偿；其与成熟时期相隔在一年以上的，按其种植及培育费用，并参照现有价值评估补偿；（5）营业损失补偿费，因征收导致停止营业或者营业规模缩小的，应给予营业损失补偿，具体补偿标准由中央主管机关规定；在中央主管机关作出统一规定前（目前中央主管机关尚未作出统一规定），直辖市或县市政府参照以往或邻近县市的营业损失补偿进行补偿；（6）迁移费，征收土地导致人口、家具、动力机器、生产原料、经营设备、改良物、水产养殖物、畜生或坟墓及其他纪念物必须迁移时，应发给迁移费，具体补偿由中央主管机关核准；（7）接连土地损失补偿费，因土地征收导致连接的土地不能使用或减低使用价值，征收人应对该土地所有权人给予适当补偿，以不超过连接土地因受征收影响而减低的土地价值为限。非法定补偿项目为：（1）奖励金；（2）补助金；（3）救济金。以上非法定补偿项目均是由于法定地价及公告的现行土地价格普通偏低，征收人在补偿地价之外，根据不同实际情况、不同比例适当增加补偿被征收人。

（三）我国大陆地区土地征收补偿标准与台湾地区土地征收补偿标准的区别

我国大陆地区土地征收的法定补偿标准非常低，征收人在实际征收时一般均重新制定征收的补偿标准，且重新制定的补偿标准一般远高于法定的补偿标准，但征收人重新制定的补偿标准，一般是由征收人根据实际情况主观制定，无法定的计算标准，征收人具有较大灵活空间，即使重新制定的补偿标准与实际价值仍有相当差距，由于被征收人缺乏相应救济措施，只能接受该重新制定的补偿标准。台湾地区征收土地法定的和非法定的补偿项目，均是由法律直接作出规定，并规定了计算了具体的补偿标准，征收人只能在法律规定的范围内制定具体的补偿标准。台湾地区土地征收的补偿标准相对于大陆地区的土地征收标准补偿更为详细、更为公开，更有利于保护被征收人的利益。

四、其他

我国台湾地区土地征收法律比大陆地区土地征收法律更具有合理性，还体现在以下几个方面：

（一）撤销征收

台湾地区政府在核准需用土地人征收土地申请后，若有下列情形之一，应当办理撤销征收：（1）因作业错误或工程变更设计，致使原征收土地不在工程用地范围内的；（2）公告征收时，都市计划已规定以联合开发、市地重划或其他方式开发的；（3）依征收计划开始前，因都市计划变更，规定以联合开发、市地重划或其他方式开发的；（4）依征收计划开始使用前，其兴办的事业改变或兴办事业计划书经注销的；（5）已依征收计划开始使用，尚未依征收计划完成使用土地，因情事变更，致原征收土地全部或部分已无使用必要的。我国大陆地区土地征收的主体只能是政府，缺乏裁判者，即使政府征收错误，也无任何途径可以撤销该征收，除非政府自愿自行撤销。我国大陆地区有关土地征收的法律法规没有任何撤销土地征收的相关规定。

（二）土地回收制度

台湾地区《土地征收条例》规定，有下列情形之一的，原土地所有权人可以在征收公告之日起二十年内，向该管直辖市或县（市）主管机关申请按照原征收补偿标准收回其被征收土地：（1）征收补偿费全部发完满三年，未依征收计划开始使用的；（2）未依核准征收原定兴办事业的；（3）依原征收计划开始使用后未满五年，不继续依原征收计划使用的。我国大陆地区有关土地征收的法律法规缺乏对征收人征收土地后的监督制度，未赋予被征收人收回土地的权利。

（三）附带征收。

台湾地区《土地征收条例》规定："有下列情形之一的，土地所有权人在征收公告之日起一年内向该管直辖市或县（市）主管机关申请一并征收：（1）被征收土地残余部分面积过小或形势不整，致不能继续使用的；（2）征收建筑改良物残余部分不能继续使用的"。我国大陆地区有关土地征收的法律法规未对被征收土地或房屋的残余部分如何处理作出任何相关规定，导致征收人在实际操作当中随意性大，往往将该残余部分作为与被征收人谈判的筹码，不利保护被征收人的利益。

（四）他项权利的规定。

对于被征收土地上设有他项权利的解决，台湾地区土地征收法律对此直接作出了明确的规定，为其解决提供了法律依据。而我国大陆地区土地征收法律未对此作出明确的规定，导致征收人为了顺利实施征收工作，一般倾向于保护被征收人的利益，对于在被征收土地上设定的他项权利在未经法院判决确认之前，往往故意视而不见。

五、结语

笔者对于台湾地区有关土地征收的法律、法规、政策也只是略知皮毛，对于其当中的规定未能作更深入的分析。笔者在对台湾地区土地征收法律法规、政策的有限了解下，简单对两岸土地征收的法律依据、程序、补偿标准及其他进行比较分析，希望能为我国正在大力开展的海西建设尽上一份绵薄之力。

参考文献：

[1]尤重道《土地征收补偿实务》，永然文化出版股份有限公司；

[2]仲京涛《征地补偿法律适用与疑难释解》，中国法制出版社；

[3]房绍坤、王洪平《不动产征收法律制度纵论》，中国法制出版社；

第8篇：新土地管理法土地征收流程范文

关键词：土地管理制度；自贸区；广东省；制度创新

自贸区土地资源是自贸区发展的空间载体和基本要素。广东省自贸区成立的第一年，已经有56000家企业在自贸区注册［1］，区内用地需求旺盛，地价高昂，其中前海片区土地成交价大部分以数十亿元来计算［2］。上海自贸区运营不到一年的时间，新设立企业超过1万家，区内土地供不应求，后备土地资源大约仅剩5km2，土地资源稀缺成为了影响上海自贸区发展的最大障碍，出现了土地二次开发的需要。［3］广东省自贸区与上海自贸区都在运营的短期内就开始面临用地需求旺盛，土地资源总量供应不足的难题。可见，合理配置和优化利用自贸区土地资源直接关系到自贸区建设发展能否顺利进行。而土地管理制度直接关系到土地资源要素的配置和利用效率，进而影响到自贸区的建设发展效率。因此，如何创新自贸区土地管理制度，避免用地约束困境是实现自贸区发展目标和功能的前提，也是需要深入研究的内容。但是目前仍未有文献专门研究广东省自贸区土地管理制度建设的问题。因此，本文将我国现行土地管理制度、广东省自贸区三大片区现行土地管理制度及国家对广东省自贸区制度创新的要求相结合，剖析了广东省自贸区目前土地管理制度建设存在的不足之处，并探讨了广东省自贸区土地管理制度的创新路径。

1广东省自贸区土地管理制度建设的不足之处

1.1土地管理制度设计未突破过于繁杂的土地审批规定

2015年1月,李克强总理在广州南沙考察时提出“自贸区要做的就是简化审批流程、激发市场活力、加强事中事后监管，争创审批“特区速度”。而且，广东省自贸区的定位是打造粤港澳深度合作示范区，审批效率必须与港澳对接，审批程序必须简单、高效。但是目前广东省自贸区三大片区已有的土地管理制度设计并未突破我国土地管理法对土地审批的繁杂规定。首先，在土地征收环节，按我国现行土地征收制度规定，以下三类土地征收需国务院批准：一是征收基本农田；二是基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；三是其他土地超过七十公顷的。征收其他土地则需省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。其次，在土地征转环节，我国土地管理法规定“征收农用地的，应按规定先行办理农用地转用审批”，而农用地转用审批部门也是省政府甚至国务院。再次，在项目建设用地落地审批阶段，必须经过土地供应，项目立项，规划许可等多个审批环节，而且各个环节相互交叉，互为影响，审批涉及20个委、办、局，100个环节，审批程序非常繁杂。按现行的土地审批制度规定，一宗土地办完所有的审批手续所需的审批时间也非常长。据统计，在广州市推进审批制度改革之前，广州市建设工程项目整个审批过程最短的时长也需799个工作日。为了缩短审批时间，广东省自贸区开展了项目工程审批制度改革，但是实践表明，此项改革成效并不理想。以南沙片区为例。据调查，虽然南沙片区开展了改串联审批为并联审批的改革，但是80.32%的企业因审批制度无法满足建设项目发展需求和83.61%的企业因多头为政难以协调等问题，而仍然选择了串联审批，愿意选择并联审批的企业较少，可见，南沙片区并联审批改革并未达到改革的预期目的［4］。广东省自贸区范围内仍有不少农用地，需要通过征收和办理农转用手续，过长的审批时间和过多的审批环节将降低自贸区土地开发利用的效率，影响自贸区产业发展及项目落地，最终影响整个自贸区的开发建设。

1.2自贸区现行部分制度弹性不足，影响自贸区土地高效利用

从广东省自贸区三大片区的土地管理制度建设现状来看，深圳前海片区的土地管理制度较为完善，本文不妨以前海片区的土地管理制度为例，探讨广东省自贸区一部分土地管理制度弹性不足之处。首先，标定地价制度存在未能充分体现不同用途土地价值的问题。标定地价制度是指按不同片区来标定地价。一个片区的土地分不同的土地用途，从用地功能上而言，区片内土地利用主体功能、设施配套功能等功能不同的土地具有不同的价值。从产业用地的角度而言，用于优先发展与延后发展的产业用地具有不同的价值，具体用于房地产业、科技信息产业、金融业等不同产业的土地也具有不同的价值。对于具有不同价值的土地仅仅按划片区的方式来标定地价存在过于一刀切、标定地价未能体现不同用途土地价值的问题。其次，土地利用管理弹性不足，降低了自贸区的土地利用效率。按前海片区实施的需求管控机制内容的规定，用地主体根据产业类型和项目建设情况，约定自用或出售比例之后，用地主体自用部分原则上10年内不得转让，出售部分原则上5年内不得再转让，确实需要转让需经前海管理局批准，经批准可以转让的，转让方应将一定比例的增值收益上缴前海管理局。这一需求管制规定在一定程度上起到了约束土地市场的土地炒卖行为，但是也限制了土地流转，降低了土地的利用效率，弱化了市场在土地资源配置中的作用。

1.3缺乏土地金融制度的创新探索

与发达国家相比，我国土地金融市场发育缓慢，土地金融制度建设落后。为了提高我国土地特别是农村土地和城镇化发展用地在撬动资本及其它要素的功能，我国需要加快建设发展土地金融市场和土地金融制度。虽然南沙、前海、横琴三大片区的产业布局有所不同，但金融业都是其重点产业，土地金融也是自贸区金融业的组成部分。而且，以制度创新为核心是国务院对广东省自贸区建设的主要要求。因此，推进自贸区土地金融制度创新，为我国土地金融制度建设积累经验是广东省自贸区土地利用管理中一个重要的创新内容。但是目前广东省自贸区三大片区基本没有对土地金融制度创新作出前瞻性的制度探索和安排，这将让我国土地金融制度探索和创新错失机会，不利于我国土地制度体系的建设和完善。

2广东省自贸区土地管理制度的创新路径

2.1创新自贸区的土地审批制度

广东省自贸区需继续改革和创新土地审批制度，简化审批程序，激发市场活力，进一步提高土地要素的流动效率和产业活动的经济效率。首先，在土地征收审批环节构建自贸区土地联动审批机制。充分利用自贸区先行先试的优势，在农用地征转指标总量控制的条件下，可将广东省政府的土地征收审批权限赋予自贸区管委会，提高自贸区土地征收审批效率，缩短土地供需之间的时间差。其次，在土地“征转”环节实行自贸区“征转”分离的土地审批制度。为了提高农用地征转审批的效率，自贸区可将土地征收审批和农用地转用审批相对分离。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，自贸区管委会可将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，然后根据项目开发需要、年度新增建设用地指标等情况，实施农用地转用审批。再次，在用地审批环节继续深化并联审批的制度创新。产业项目的用地审批直接关系到项目用地的开发进度，广东省自贸区可从以下三个方面继续推进用地审批程序改革创新，提高项目建设用地落地效率。一是设立行政审批局。借鉴天津滨海新区经验，设立行政审批局为政府派出机构，集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监察等职能为一体，将原来归属20个部门的200余项审批职责集中于一个局，集中开展事项审批的组织协调、管理监督和指导服务职能，建立“一体化”审批方式和“一条龙”办理机制。二是根据出让土地性质及用地功能，制定审批“许可清单”，当项目建设内容符合“许可清单”规定的内容时，用地主体不需要办理相关审批事项；当项目建设内容涉及“许可清单”规定以外的内容时，用地主体才需要办理相关审批事项。三是优化竣工验收程序。建立建设工程竣工联合验收制度，以工程项目建设单位对口的管理部门为牵头单位，组建由国土、规划、建设、消防、人防、环保等多个部门人员组成的建设工程竣工联合验收工作组，共同负责检查竣工验收资料、协调解决验收问题、联合办理现场验收手续，以缩短建设工程竣工验收的时间。

2.2创新自贸区的用地管理制度

南沙片区发展的生产性服务业、特色金融产业，前海片区发展的科技信息服务产业，横琴片区发展的旅游休闲健康产业、高新技术产业等，都具有高附加值、高创新性、高发展潜力和低污染、低能耗的特点，但上述产业用地也存在着供地类型不明确、审批程序复杂等问题。创新土地利用管理政策，助推产业发展，是广东省自贸区制度建设的关键所在。广东省自贸区需根据不同的产业用地需求，实行差别化的土地利用策略，进一步提高自贸区的土地利用率。首先，结合自贸区的产业规划，不断优化和提高土地利用总体规划和控制性详细规划对自贸区土地利用的引导作用，优化自贸区的土地资源利用，提高自贸区土地利用的综合效益。其次，实施差别化的新增建设用地计划指标管理制度。自贸区管委会可将年度新增建设用地指标分为重点指标和调控指标两大类，重点指标主要用于保障重大基础设施建设项目和特色金融、科技服务等重点产业发展项目的建设用地需求。对调控指标则根据产业项目的质量优劣进行市场化配置，择优选取，对于竞争力强、土地节约集约利用水平高、对自贸区发展拉动作用明显的项目用地予以优先保障。再次，建立自贸区土地用途管制负面清单，避免自贸区现行土地利用管理制度规定出现的一刀切问题。自贸区管委会可根据功能定位和产业布局，进一步细分土地用途类别，制定不允许供地的项目、不允许相互间转换用途的用地类别的详细目录，并区别不同的产业项目，制定土地及地上建筑物不允许分割转让、出售详细目录及比例，负面清单外可自由转让土地及地上建筑物，同时达到发挥市场优化资源配置的作用和提高土地行政审批效率的目的。最后，按不同的行业特点实行差别化的土地出让价格。目前横琴片区对不同用途的土地制订了基准价格修正系数，这是对我国土地价格制度创新的有益探索和创新。自贸区可进一步在土地出让价格调整方面作出新的探索。自贸区可尝试实行产业供地差别化地价，即对自贸区内金融、现代服务业、战略性新兴产业和科技创新创业项目等产业区别不同的行业和特点，建立产业发展导向地价修正体系，实行差别化的土地供应地价调控标准。比如，对房地产项目用地出让严格实行市场定价；对自贸区优先发展的产业项目、对科技含量高的产业项目、土地节约集约程度高的产业项目等项目用地出让实行修正定价。

2.3创新自贸区土地金融制度

在自贸区土地金融制度创新方面，广东省自贸区可借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的土地金融政策，大胆探索土地证券化、资本化，加快发展自贸区土地的资本化运作与管理模式，形成既有中国特色，又能与国际惯例相衔接的土地金融模式。首先，加快推进土地证券化运作。土地证券市场是地产业运行的“晴雨表”,有利于政府及时对地产业实施宏观调控［5］。我国已有了土地抵押的具体实施办法,但是我国土地证券市场发育较慢，关于土地证券流通的法律制度也尚未建设。广东省自贸区作为新时期的制度创新窗口，可利用先行先试的优势，在我国没有设立不动产专业银行的情况下，联合银行金融机构共同设计专业化和可操作的土地证券流通方式，推动自贸区土地证券化，为我国土地管理制度建设积累经验。其次，尝试建立“土地投资基金”。广东省自贸区通过建立和经营“土地投资基金”，既可以解决自贸区土地开发资金量不足的问题，又可以利用土地增值的特性，使自贸区的土地收益及投资开发形成可持续的、资金集中的和有明确长远目标的基金使用和投资模式，促进自贸区土地资源的合理利用。因此，本文建议广东省自贸区从以下三个方面着手构建土地投资基金。一是通过政府拨款或提取一定比例的土地出让收益等方式设立公益性土地投资基金，或鼓励信托投资公司等其他公司设立经营性的土地投资基金。二是成立专业的土地资产管理机构作为土地基金的管理主体，负责土地资产的投资和管理，可通过基金运作进行土地储备、出让和出租获取土地收益，以加快自贸区土地整理、土地收购储备或公共基础设施建设进度。三是同步制定土地基金运作的技术规范和政策规定，对土地基金的来源、归集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投资规则等进行规定，规范土地投资基金的经营管理。再次，鼓励开展土地信托业务探索。为了进一步提高自贸区土地的开发与经营效率，自贸区可从以下四个方面探索开展土地信托业务。一是尝试设立土地信托机构，将特定土地的收益权转让给土地信托机构，并与其签订委托合约，开展土地信托业务。土地信托机构则以土地出让收益作为支持，发行信托产品进行融资。二是鼓励境内外符合条件的相关机构和企业发起设立多币种的土地信托基金，针对境内外特定机构发行信托产品，以引入更多的外资合作，创新自贸区的土地金融模式。三是依据我国国情和国际惯例，加快对土地信托制定相关的具体管理办法，通过立法规范土地信托相关主体的行为，以有效保障投资者的合法权益。四是顺应土地信托业务的发展需要，建立能与国际接轨、被国际认可的信用评级制度，同时，借鉴国际财务报告准则(IFRS)的相关规定，结合自贸区土地信托业务实际情况，制定土地信托相关会计准则，逐步建立和完善土地信托服务体系。总而言之，广东省自贸区围绕国务院提出的“以制度创新为核心”的要求，在土地审批制度、用地管理制度、土地金融制度等土地制度建设中的难点领域继续大胆探索创新，将能为我国土地管理制度建设积累宝贵的经验，加快我国土地管理制度建设完善的步伐，使我国土地管理制度这一社会基本制度产生更高的制度绩效。

参考文献：

［1］王孝松，卢长庚.中国自由贸易试验区的竞争策略探索—基于上海、广东省自贸区的比较分析［J］.教学与研究，2017，（2）：42-50

［2］小秘密：前海和南沙自贸区的地都被谁买了？(附表)［Z］.南方网，

［3］上海自贸区土地供不应求8月1日起用地盘活.观点地产网讯，

第9篇：新土地管理法土地征收流程范文

【关键词】征地制度 征地补偿 土地增值收益 分配机制

目前，我国城市化正处于关键发展阶段。这意味着我国的城市范围、规模将继续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。过去由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。为了保障农民利益，促进我国经济社会发展，征地问题成为我国发展过程中必须解决好的问题。而征地中最核心的问题是农民利益的保障和征地补偿的标准。十报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。我国要实现“工业反哺农业”，在今后的城市化发展中，我国不能再让农民承担利益损失来取得更快速的城市化发展，必须让农民也平等参与现代化进程、分享现代化成果。

增值收益分配机制不合理：农民获得征地补偿过低

我国征地中最大的问题就是对失地农民的补偿不足。我国目前农地征收补偿范围包括土地补偿、劳动力安置补偿、青苗费及地上附着物补偿，土地补偿和劳动力安置补偿以被征地前三年平均产值的一定倍数来计算，并且法律规定土地补偿和劳动力安置补偿之和最高不得超过30倍。我国主要实行货币补偿的形式，一次性给予农民一定量的货币。土地对农民既是生产资料，也是生活资料，是农民生存的根本保障。当前过低的补偿标准和单一的补偿方式，难以维持失地农民生产、生活的可持续发展。征地补偿不足严重损害农民利益，影响我国经济发展和社会稳定。

从表象看，我国对被征地农民补偿过低是因为以农用途的年产值的一定倍数计算征地补偿，征地补偿中没有包含转用后的土地增值收益。法律对补偿标准以年产值倍数计算的方法过于具体、死板，带有政府定价的色彩，在征地补偿中农民没有协商议价的话语权。政府代表国家将集体所有的土地征收为国家所有，从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格在实际中表现为政府定价，可能出现滥用公权超越“公共利益”范围进行征收的问题，而农民在征地过程中谈判协商力量微弱，议价能力更是微小。当前的制度是在过去计划经济时期下形成的，对征地补偿价格规定过于具体、死板，随着市场经济体制的建立和深入发展，已经表现得不合时宜，因此，征地中屡屡出现各种社会问题。

对于征地中屡屡出现的社会问题，党和国家也一直很重视，推行过许多政策和措施，如提高征地补偿标准、统一年产值、实行综合地价和区片地价、完善征地程序等。但是征地问题一直没有得到根本性解决，对被征地农民的补偿仍然较低。其中的主要原因就是农民没有真正参与到土地增值收益分配之中。“按土地原用途进行补偿，忽视了市场经济规律，没有体现土地的潜在收益，征地补偿和土地的潜在价值不对等。”①一块集体土地在转为国有土地之后，政府将地块通过“招拍挂”进行出让，土地的价值潜力就显现出来，该地块在原用途下的价格和出让的价格两者间差距甚大。农民得到的只是原用途下计算得到的低廉的价格，而巨大的增值收益农民却几乎没份，农民被排斥在土地增值收益的分配系统之外。这也是征地引出的社会问题频发的重要原因。若农民能在土地增值收益获得一定比例的分配，那征地补偿标准就会提高，也就能很大程度缓解征地矛盾。

农民难以参与土地增值收益分配：政府公权的强势

不合理的征地补偿方法和方式只是表象，深层次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配机制不合理。核心问题是征地过程中补偿价格的确定以及增值收益分配中农民的参与弱化，政府公权的作用过大，农民往往处于弱势地位。

第一，政府拥有法律赋予的征地权力，却对征地中的“公共利益”范围界定不清晰。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用。实际上，政府不仅为了公共利益需求进行征地，在城镇化过程中需要集体土地转为城市用地也是通过政府进行征地，完全垄断了农用地转城市用地的渠道。同时我国法律规定，在城市建设中任何单位或个人只能使用国有土地，也就是说集体土地未经政府征为国有土地则不允许流转为城市建设用地。在我国，农村土地的流转受到了严格的限制，政府完全垄断了农村土地的“出口”。征地成为城市化过程中各类所需新增建设用地的唯一方法。

征地是土地所有权的完全转移，征地市场相当于土地的买卖市场。在我国“征地市场”中，政府是唯一的“买”者，“卖”者是多方面的，但不能以此就认为我国“征地市场”是垄断竞争性市场。因为由于土地的稀缺性，在多方的“卖”者中不存在竞争性，理论上甚至是各个农地的所有者对自己所有的土地具有一定的垄断力。因而，从市场结构条件来看我国“征地市场”形成不了政府的垄断。政府的垄断地位不是来自于其唯一的“买”方地位，而是源自于法律所赋予的征地权力。政府的垄断力量，实际是一种行政垄断。政府在公共利益的范围之外的非公共领域征地中，就是超越公权力边界，滥用行政权力，强行征地。再加上，我国法律对“公共利益”的界定模糊，征地又是城市化中各类所需新增建设用地的唯一途径，因而滥用征地权力，扩大“公共利益”征地范围成为了必然，而且随着经济发展和城市化进程愈演愈烈。

第二，二元制土地所有制下，集体土地所有权和国有土地所有权权利不对等。我国现存两种土地所有权，《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山属于农民集体所有。同样是土地所有权，但是两种土地所有权所享有的权利存在着极大的不对等。集体土地受到严格的用途管制和流转限制。城市建设只能使用国有土地，集体土地不能转让、出租用于城市建设，农用地转为非农用地必须通过征地这唯一的途径。国有土地所有权表现为“更高一级”的土地所有权。倘若集体土地所有权享受完整的权利束，集体土地就能够合法上市流转，打破政府征地垄断，这样既能保障农民利益，也能满足城市建设用地的需求。两种土地所有权在经济实现上也表现得极不平等，征地是土地所有权的完全转移，是土地所有权的买卖价格；国家土地所有权在经济上的实现往往表现为土地使用权一定年期出让价格，现实中征地补偿价格远远低于被征为国有土地后的出让价格。

第三，征地过程参与者中各方主体的地位不平等。在征地过程中参与主体主要有政府、集体组织、农民。政府是征地者，拥有法律赋予的垄断性征地权，土地被征用后地方政府就行使国有土地所有权。集体组织是集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权。农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权等。在征地过程中，政府、集体组织、农民的地位是不平等的，农民的地位尤其显得弱势。我国是社会主义市场经济体制，实行依法治国，在征地过程中，各方主体应当拥有平等的市场参与者主体地位，拥有法律上平等的地位。实际中，政府凭借征地权具有绝对的优势地位，可实行强制征地。集体组织作为土地的所有者，由于法律对集体土地的真正产权代表者规定不明确，集体土地产权被虚化，从而影响了集体土地所有者行使土地所有权。同时，在基层集体组织容易受到政府行政权力的影响，难以完全去维护农民利益。农民的土地承包经营权和宅基地使用权实际具有物权属性，理应具有交易的主体地位，在征地中拥有维护自身权益的话语权、议价权。

第四，土地财政、GDP政绩考核等机制的驱动。土地财政在土地制度改革、高房价等问题中一直饱受诟病。地方政府的土地财政依赖、GDP政绩考核等利益驱动与征地问题也密切相关。地方政府大量的财政收入来自于卖地，在土地的“一征一卖”中所得的级差收入数目惊人。土地财政是政府积极征地、将征地范围延伸到非公共利益领域的重要动机。同时在GDP政绩考核下，地方政府更是积极征地以扩大城市规模，刺激经济发展。

征地制度改革：两种征地范围的制度安排

征地制度的改革，核心问题是农民利益的保障，要让失地农民得到公平合理的补偿，让农民真正参与土地增值收益的分配。这需要对我国当前征地制度中征地补偿定价机制与收益分配机制进行改革。在改革中，既要强调农民利益的保护，也要协调好城市化过程中经济发展对用地的需求，尤其是对“公共利益”范围内用地需求的保障。征地制度改革中，应当严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，对不同领域实行不同的农地转化路径，因而土地增值收益模式也不同。

“公共利益”征地：缩小范围与合理补偿。传统的征地制度，在我国的城市化过程中发挥了巨大的作用，能够有效地满足我国城市建设用地的需求。但是，过去低成本的城市化让农民付出了巨大代价，极大地损失了农民的利益。对于真正的“公共利益”范围的征地，农民还是能够理解、支持和配合的。而在对农民补偿不足，损害农民利益的条件下，农民对商业经营用地的征地就表现得极其不满。“‘公共利益’范围是征地制度的基础，因此完善征地制度，政策基点就是具有明晰的‘公共利益’界定。”②对“公共利益”范围的界定，可以学习国际经验，运用具体列举的方法列举允许进行征地的公益性行业。“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家政府机关、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

“国家为‘公共利益’需要征收农村集体土地时，在给农民充分补偿的基础上，可以动用国家强制征地权，这时被征地单位必须无条件服从。”③在“公共利益”领域范围内实行征地制度，要以给予农民公平合理的补偿为前提，以土地的市场价值为基础进行定价补偿，不能以“公共利益”为由而损害农民的利益。“征地补偿费要在确认农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。”④在征地中，要保障农民拥有与政府平等的谈判地位，保障农民的话语权、议价权，保障在征地中农民拥有一定的自主选择、自主决策权。征地程序要民主、公开、公正。严格征地审查、监察，保障农民维权渠道畅通。

“非公共利益”征地：谨慎推行集体土地上市流转。农地转为城市用地除了征地路径之外，我国还在探索另一种新路径。目前已经有集体土地入市流转的试点，核心内容是由过去的计划配置转化为以市场机制对土地资源进行配置，这实际上是对土地增值收益分配模式的另一种探索。“依法征地，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。”⑤在这种模式下，农民以主体地位参与市场运行，农民获得的不单是征地中以农用途年产值的一定倍数计算得到的补偿，而是流转土地使用权而获得的收入，农民直接参与到了土地增值收益的分配。允许集体土地在符合土地规划的条件下上市流转，对“非公共利益”领域范围需要集体土地转为城市土地，以市场机制进行土地资源配置。以市场机制进行定价，用地需求者、集体组织、农民以平等的市场主体进行协商谈判，政府作为审查、监督、协调、管理者。这种方式不仅改变了先将土地征为国有，再将土地出让，农民只得到土地增值收益的微小部分的状况，同时能保障集体和农民的利益。集体组织作为土地所有者，在集体土地流转所得收入中以一定比例获得收益参与增值收益分配。虽然政府利益一定程度上受损，但政府能以税费方式参与分配，保证收入的长远性，改变了过去一次性的卖地收入。但是，由于新模式不成熟、各个城市的具体情况不同等多种因素，需要多试点，多在实践中总结经验，谨慎推广。

这种模式重点和难点在于确定政府、集体、农民之间合理的土地增值收益分配比例。该模式打破了政府的土地一级市场垄断地位，一定程度上冲击了当前的地方政府土地财政收入。征地制度改革从某种程度上而言是各方利益分配的改革，确定一个合理的土地增值收益分配比例是关键。从评估角度来说，对土地的增值进行完全清晰的界定是困难的，甚至是不可能的。农用地转为城市用地后土地增值收益形成主要受到土地用途改变、土地稀缺与土地需求的矛盾、经济发展和基础设施改善的外部效应等影响，因而，政府应该参与土地增值收益的分配。集体组织具有土地所有权，应以土地所有者参与土地增值收益分配。农民具有集体土地使用权，也应该参与土地增值收益的分配。在这种市场化的土地增值收益分配模式下，土地增值收益的分配表现为对集体土地流转后所获得的收入在各方进行分配。笔者建议学习和参照城市二级土地市场经验，政府对集体土地流转进行征收税费，政府以征收税费方式参与分配。集体和农民在土地流转收入缴税费后的剩余收入中按一定比例进行分配。

这种以市场机制配置集体土地资源，对土地增值收益进行分配的模式，需要对集体土地进行确权，明确清晰的集体土地产权是集体土地上市流转的前提。当前我国集体土地有乡、村、小组三种形式的土地所有者，集体土地产权不明确，集体土地所有权被虚化。应进一步强化实际具有物权属性的土地承包经营权、宅基地使用权等，弱化集体土地所有权，明确农民在土地交易中主体地位，切实给予农民土地财产权利，保障农民的利益，促进经济发展和社会稳定。

（作者单位均为四川大学经济学院）

【注释】

①王伟，程亮：“刍议征地补偿制度的完善—以保障农民权益为出发点”，《农业经济》，2011年第2期，第61～63页。

②宏观经济研究院“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组：“我国征地制度特点、问题及改革建议”，《宏观经济管理》，2010年第9期，第24～26页。

③颜文强：“浅论我国农村征地制度的缺陷与完善”，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版），2011年第1期，第35～37页。

④魏晓彤：“改革开放30年征地工作之反思”，《改革与开放》，2009年第1期，第71～74页。