建立国土空间规划体系精选(九篇)

第1篇：建立国土空间规划体系范文

一、编制国土空间规划的重大意义

1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措

自党的十八大以来，以同志为总书记的党中央站在战略和全局的高度，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。国土空间规划就是作为生态文明建设的关键举措而提出的，并在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。在《若干意见》中再次提出，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。

改革开放以来，我国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展，因此，生态文明建设成为我国新时代建设和发展的重要战略性任务。党中央提出五位一体的总体布局，并且强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。

《若干规定》进一步明确：“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护好修复，依法开展环境影响评价。”并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。并且提出，到2035年，“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。以此对照生态文明体制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，这些要求既是落实生态文明建设的具体内容和手段，同样也是实践生态文明建设的空间保障。

国土空间规划工作通过整体谋划新时代国土空间开发保护格局，对国土空间这一稀缺资源在多种可能使用之间进行配置，并且通过对各类开发保护建设活动的空间管制来实现国家发展战略。因此，生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。

2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段

中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。党的十八大以来，党中央直面我国经济发展的深层次矛盾和问题，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出通过经济转型和高质量发展，有效配置各项发展资源，促进经济结构的全面升级；通过提高生产要素、生产力、全要素效率，而不是靠要素投入量的扩大，提升经济的活力、创新力和竞争力，从而实现“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，给人们群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。

我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。

《若干意见》进一步明确，国土空间规划“是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，国土空间规划要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。”

3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。因此，《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署。”由此可以非常明确地看到，建立国土空间规划体系并监督实施，承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。

从这样的角度来看，一方面，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，并构建起以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的“五级三类”空间规划体系。在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”各层级的规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”

另一方面，要“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用”“按照谁组织编制、谁负责实施的原则”，落实规划实施的主体责任，并提出“严格执行规划，以钉钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。”“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”

二、国土空间规划编制存在主要情况及问题

1、国土空间规划中存在的主要问题，从我国国土空间规划的发展过程可以看出，在多种因素的影响下，我国国土空间规划中存在许多问题，主要如下：各种规划职能分工不明晰，从空间规划发展历程来看，由于不同部门的规划顶层设计不同，他们的侧重点也不同，就如同空间规划的初期，主要就自然资源进行探索并对其进行功能分区，但是这样的空间分区会导致综合性国土空间规划不足，各类的规划职能不清，我国的国土空间分区在国家和省级层面以上构成了城镇体系规划，国土规划主体功能区规划这三种分区方式，再者在国土空间分区过程中，各部门各司其职，部门之间的协调性差，对经济社会与社会发展的规划在实际工作中主要是政府上层建筑决定的，这些以经济社会为代表的规划层的空间性的内容较少，这些层面的空间规划专业性强都是由负责部门进行组织编制，但是他们的各司其职缺乏协调性。

2、规划上下层及功能存在的交叉，随着规划层级的不断增多，规划过程中简单重复现象较多，因为在工作中这些层级的差异性较小，所以不同层级间重复功能多导致效率低下，规划不合理，另外除了土地利用总体规划外在其他规划的工作中，上下级的工作不明确，上级规划对下级的规划的约束性较弱，对下级规划指导性不强，而土地利用的总体规划是通过从上级到下级的层层指导与约束，但是其他层面如经济社会层面，自然资源方面体现出的上下级指导功能较弱，约束力不足。

3、规划实施机制与法制化的规划建设有待提高，对于国土空间规划，我国相关的法律法规建设不完善，并且规划实施机制有待健全，目前我国现在的规划类型几乎是编制实施与监督三位一体，缺乏科学民主的决策和制约机制，公众无法积极参与其中，并且随着我国规划类型不断增多，政府的审批工作也越来越多，这与政府进行改革的初衷不符，有待寻求新出路。

三、新时代县级国土空间规划编制的方法

以新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，坚持生态优先，绿色发展，坚持高质量发展，安全发展。围绕“两个一百年”奋斗目标，以有效提升国土空间治理能力现代化水平为抓手，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，合理调控经济社会发展及其建设布局与国土资源生态环境承载之间的关系，促进合理开发、充分利用和有效保护国土空间资源，强化国土空间用途管制，加快国土供给侧结构性改革，提升国土空间治理能力。

1、坚持生态优先，底线管控。

以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持底线思维，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、生命安全、经济安全和文化传承等国土空间，协调衔接三条控制线划定，促进人与自然和谐共生。

2、坚持以人为本，协调发展。

坚持以人为本，落实经济社会发展要求，保障科学发展目标的落地，通过国土开发利用方式转变促进发展方式转变。完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化。

3、坚持顶层引领，统筹配置。

坚持全域规划，统筹考虑城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹配置基础设施和公共服务，确保形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。

4、坚持前瞻布局、用途管制。

根据全县发展的阶段性特征，正确处理当前与长远、局部与整体、发展与保护等关系，处理好绿水青山就是金山银山的关系，统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展等相关需求，保持规划前瞻性和规划一张蓝图绘到底的定力。完善国土空间用途管制制度，将用途管制制度扩展到所有自然生态空间，从严控制各类建设占用自然生态空间。

四、县级国土空间规划编制服务组团城市建设的对策与建议

1、加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。

2、注重“多规”有效衔接，摸清全县国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。

第2篇：建立国土空间规划体系范文

1菏泽数字国土工程的主要内容、基本理论和方法

1.1 主要内容

(1)国土资源政务管理信息。主要包括国土资源管理行政审批、登记、办文、办事程序、政务公开、人事信息、国土决策模型、国土评价模型、国土规划模型、行政管理进展情况等管理决策信息。

(2)土地管理信息。主要包括耕地保护信息、地籍管理信息、土地利用管理信息3个方面。耕地保护信息包括：土地利用总体规划、土地整理项目管理、基本农田保护面积、位置、权属、保护级别等；农用地转用和征用的面积、位置、权属、数量、类别；土地后备资源数量、面积、权属和利用评价等。地籍管理信息包括：土地资源现状调查动态监测、地籍权属调查、变更调查及土地确权、土地登记和发证管理等信息。土地利用管理信息包括：国有土地储备面积、数量、权属、地理位置、利用现状，农村集体土地建设用地管理等信息。

(3)地质矿产资源信息。主要包括矿产开发与地质勘查信息、油区和资源储量管理信息两个方面。矿产开发与地质勘查信息包括：采矿审批发证和采矿权转让审批登记，矿产资源补偿费征收，地质勘查工作标准、规程、规范，地质勘查审批登记发证和探矿权转让审批登记，地质灾害防治等信息。油区和资源储量管理信息包括：油田勘探、开发生产性项目，矿产资源储量管理办法、标准、规程、规范和地质资料汇交等信息。

(4)国土测绘管理信息。包括：全市测绘工作发展规划、计划、测绘单位资格认证，全市基础测绘、行政区域界线测绘、地籍测绘信息，全市基础地理信息数据、全市测量控制系统和测绘标准化信息，全市航空摄影和遥感测绘信息等地理空间基础数据信息。

(5)国土资源法规监察信息。主要包括国土资源政策法规和执法监察信息两大类。政策法规信息包括《土地管理法》《矿产资源法》《测绘法》及其配套法律法规体系和相关法律法规和规范性文件等。执法监察信息包括国土资源执法监督和违法案件处罚信息、重大违法案件信息和来信来访信息等(图1)

图1菏泽数字国土工程模型

1.2 基本理论和方法

(1)宽带网络技术。宽带网络是“信息高速公路”的主要表现形式，是工程中数据的载体，各系统模块之间、数据库之间的联系沟通，主要是通过它来维系和实现的，整个工程也是通过它来向社会提供服务的。“菏泽数字国土”工程主要是建设局机关局域网站(内网)和菏泽市国土资源局国际互联网站(外网)，实行内网和外网分开运作。同时，编制网络建设规划和建设标准，构建安全、稳定的网站运行环境，保障内网和外网网络的安全，并具备接收大规模数字化成果的运行环境。

(2)3S集成技术。3S技术是目前对地观测系统中空间信息获取、存贮、管理、更新、分析和应用的三大支撑技术。其中，RS+GPS所获得的遥感图象和数据，是极其重要的信息源，它既是一种综合性的地理信息(包括了各种地理要素)，可提供研究区域的人文与自然要素相交织的景观实体影像。同时，又是一种空间信息，为地理现象的空间分布提供了较高精度的定位、定量数据。而GIS强大的对空间数据的综合处理能力，又可将RS+GPS所获得的浩如烟海的地理信息和空间数据，从定量、动态和机制等方面进行综合集成，实现了图形、图像处理系统完全合一[1]。GIS技术是3S技术的核心和关键。3S技术是“数字国土”工程中空间数据获取和管理的技术基础。根据近年来3S技术在“数字国土”工程建设中的应用成果，结合菏泽市国土资源管理的具体情况，笔者提出3S技术在“菏泽数字国土”工程中的应用模型(图2)。本模型主要分三个层次：第一层次为数据获取采集阶段；第二层次为数据整理存储阶段；第三层次为数据分析应用阶段。

图2 “3s”技术在“菏泽数字国土”工程中的应用

(3)数据库技术。国土数据库包括空间数据图层、数字、影像、文档和其他多媒体数据，是“数字国土”工程的基础，“数字国土”工程工作首先要建立一系列数据库标准[2]。笔者认为，“菏泽数字国土”基础数据库应包括如下4个方面的内容：①土地管理数据库。一是建立土地利用现状数据库和城乡地籍数据库。在国土资源大调查和年度土地变更调查的基础上，建立1：1万县级土地利用现状数据库，反映土地利用现状及其变更情况，汇总形成覆盖全市的数据库系列。在城乡地籍调查及变更地籍调查的基础上，建立城乡地籍数据库，以反映土地的权属情况，形成以1：500或1：1000的县级城镇地籍数据库和1：1万或1：5万农村地籍数据库为主要内容的全市城乡地籍数据库。二是建立土地利用数据库和土地评价数据库。在城乡土地分等定级和基准地价的基础上，建立土地利用数据库和土地评价数据库，以反映城乡土地利用、质量、等级及土地价格变化趋势情况。三是建立国土规划数据库。在土地利用总体规划编制和修订的基础上，建立市、县二级国土规划数据库，反映国土规划利用决策和变化趋势等。四是建立国土动态遥感监测数据库，反映国土动态变化情况，保持数据的现势性。五是建立耕地保护和后备资源数据库，反映耕地保护利用和后备资源开

发利用情况，为保护耕地、合理开发资源提供参考。②矿政管理数据库。建立矿产资源数据库、地质勘查数据库、油区资源储量数据库等，主要反映全市煤、油、气等矿产资源储量、分布和勘查开况及地质灾害防治情况等。③国土资源政务管理数据库。基于国土管理基础信息的基础上，建立国土资源政务管理数据库，反映国土资源管理的决策情况及宏观形势、土地市场变化的宏观信息、政令及国土资源管理的人、财、物等基本情况。它包括人事、政策法规、耕地保护、土地利用、地籍、矿管、油区、测绘、监察等各个管理子系统。④国土法规数据库。主要包括《土地管理法》、《矿产资源法》、《测绘法》等国家、省、市、县颁布的相关法律法规和规范性文件。⑤国土测绘管理数据库(图3)。

图3菏泽数字国土工程数据库系统

(4)其他相关专业技术。建设“数字国土工程”的技术还包括，计算机技术、通讯技术、虚拟现实技术和其他空间信息技术等。在实践中，只有综合运用多个专业技术和理论，才能把“数字国土”工程建设好，更好地为社会进步和经济建设服务。

2建设菏泽数字国土工程的政策和措施

2.1 科学编制建设规划

根据国土资源部《国土资源信息化“十五”规划和2010年远景目标(纲要)》和山东省国土资源厅《关于加快国土资源信息化建设工作的意见》，认真组织编制《菏泽市“数字国土”工程建设规划》，分期分批实施“数字国土”工程的重点建设项目。通过规划，确定方针，提出目标，明确任务，有序地开展建设。

2.2加强地理空间数据基础设施建设

结合菏泽市的市情特点，本着“总体规划、分步实施、急用先建、边建边用”的原则，加快构建菏泽市地理空间数据基础设施。地理空间基础框架建成后将为菏泽市信息化建设提供一个统一的公共基础信息平台，对城市的综合信息资源按照地理空问进行整合和实现信息共享起到基础作用。菏泽市地理空间数据基础设施建成后，可以达到三个目的：一是解决长期以来传统的线划图成图周期长、更新速度慢的问题；二是促进测绘生产技术与生产方式的转变，走测绘信息化的道路，与信息高速公路接轨，为国家经济建设和社会各行各业提供数字化信息产品；三是为实施耕地保护的基本国策，提高土地变更调查、监测等管理手段的科学水平服务。构建菏泽市地理空间数据基础设施是建设“数字菏泽”的先导，是菏泽市信息化建设的基础性措施。

2．3进一步推进数据库建设

在土地基础数据库建设方面，2005年，主要以新一轮国土资源大调查为契机，全面完成全市县级1：1万土地利用现状数据库建设，并利用2～3年的时间，完成国土规划数据库、耕地保护和后备资源数据库、土地评价数据库和国土动态监测遥感数据库的建设工作。在矿政管理数据建设方面，结合2006年开展的全市空白矿区探矿权全覆盖工作，着手建设矿产资源数据库、地质勘查数据库、国土法规数据库和政务管理数据库等。对初步建成的部分县级城镇地籍数据库和土地利用现状数据库进一步数据更新和维护。

2．4统一建设规范和技术标准

“数字国土”工程建设标准和技术规范，是建设“数字国土”工程的关键和生命，是实现信息资源共享的前提和条件。要在国家信息标准指导下，针对当前国土资源信息化建设的迫切需要，尽快制定急需的标准和规范，完成由国土资源数据模型、信息化标准参考模型等为主要内容的标准体系框架，制定一批重要的基础数据库、管理信息系统和信息网络建设标准，用以指导“菏泽数字国土”工程建设，加快建设进程，保证各级系统建设能够互联互通和信息共享。做好标准化工作，将使“菏泽数字国土”工程建设事半功倍，少走弯路。

2．5建立健全信息网络系统

一方面，要按照统一标准，重点加强市局和县局机关建立国际互联网的外部网站和基于全局局域网的内部网站，统一各级政务管理信息和基础数据，加强信息资源的开发、利用和管理。另一方面要尽快建立全市国土资源信息网络系统。两年内基本建成纵向连接国土资源部和省、市、县，横向连接局、局直属单位的国土资源网络体系。各县区国土资源信息网的建设，要创造条件，利用当地政府专用网或租用共用电信网，逐步实现市、县级国土资源主管部门之间的网络连接，形成一个有机联系的整体。同时，加强信息网络的日常维护工作，确保信息网络的实时性，促进信息利用和服务社会化。

2．6加强组织领导

一是成立主要领导为组长，各有关单位领导为成员的领导机构。成立具有专业特长的有关专家组成的专家委员会，重大决策经专家讨论和论证后实施，以增强各项决策的科学性和可行性。二是加大投入，提供资金保障。建议将建设经费列入同级财政预算管理。三是重视人才培养，加强队伍教育和培训。四是加大宣传力度，创造良好工作环境。

3 结束语

第3篇：建立国土空间规划体系范文

内容提要: 我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行体系性解读，为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限，基于土地所有权的特殊社会义务，构建了关于土地建设性使用的建设法体系；考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度，指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划，可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制，土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。

引言

随着我国土地利用制度的改革，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言，土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式；对政府而言，在现有的财税制度之下，国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此，在城市化进程中，围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题，成为众多利益博弈的领域，备受社会关注。

根据我国宪法和法律的规定，为了公共利益，可以征收土地和房屋。然而，我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间，绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的，因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中：比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为，使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序；[1]《物权法》第89条规定建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一；根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备，否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收，由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分，相比起征收引发的物权的丧失，法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利，而是在私法的限度之外，有着大量的公法规定。

相较于私法上物权的研究，我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少，有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显，如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范，形成框架和体系，将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中，城市规划是其中重要的类型，并已有了制度的框架和实践，[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。

我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国，[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系，是当今城市规划法制体系最成熟，研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早，[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌，但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架，并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界，法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究，其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的，[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中，有部分论及德国城市规划法的具体问题，如德国城市规划的法律性质问题，公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家，作出了有益的探索，但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。

因此，笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面，这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面，由于一般将城市规划法归入行政法的范畴，我国的行政法学受到德国的影响很深，而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度，这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。

本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点，特别揭示所有权与城市规划法之间的关系，之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系，接着考察城市规划法内部的结构和内容，最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。

一、土地使用规划限制的宪法依据

（一）宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度

《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）第14条第1款规定：“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为，宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利，其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构，另一方面授权进行例外性限制的法律保留；相对而言，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的：其是在法律框架之下的所有权，谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的。”[10]

这也就是说，《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质：“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利，进行保护；另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由，而是其能被法律事后确定和限制的；同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠，并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用，并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]

根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解，宪法上的所有权同时有以下两方面的内容：一是由宪法所保护的（私人所有权的）自由可能；二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]

这也就是说，立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制，使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为，私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利，而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质，表明了所有权概念对于法律的高度依赖，只有依据法律的具体规定，才能清楚确定所有权的具体内容；所有权不是自然权利，天赋的权利，不存在脱离了实定法律制度的所有权。

（二）所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益

虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律，设立所有权的内容和限制，但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由，其受到宪法总体上的限制，也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]

当然，立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制，尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务，也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。现在所有权塑造中，立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]

正如联邦曾强调的，土地所有权有着特殊的社会限制，“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”，“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说，由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对于所有权人存在意义，同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅，这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利，立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑，这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务，这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出，社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。

立法者在设定土地所有权的内容和限制时，相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要，在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然，并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化，是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造（所有权）职权的范围。[18]

（三）土地所有权的内容和限制之一—城市规划法

宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由，也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”( baufreiheit)，人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时，基于土地特殊的社会义务的宪法认识，土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此，土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度，在德国统称为“建设法”( baurecht)，其是重要的法律部门，描述着土地所有权的内容和限制的边界。

在公法私法两分的视野下，建设法被归为公法建设法（offentiliches baurecht）和私法建设法(privates baurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题，确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定（《民法典》第903条及以下）属于私法建设法；侵权法（《民法典》第823条及以下）也有建设法上的意义；此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法，包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定，这些规范通常也被归入私法建设法。[21]

公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分，是立法者试图根据土地之间的位置关系，平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。

二、城市规划法的内外部体系

（一）城市规划法的内部体系—法律渊源及内容

城市规划法（stadtplanungsrecht）在德国通常被称为“建设规划法”(bauplanungsrecht) 、“城市建设法”(stadtebaurecht)，主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划，而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务，从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]

城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划，也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇（gemeinde）制定建设指导规划（bauleitplan）时的程序性和内容性要求，建设指导规划又分为两个层次，即土地利用规划（flflchennutzungsplan）和营建规划（bebauungsplan）[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的，并根据城市规划的观点应如何建设，比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范，这些规范服务于确定的规划想法的实施，比如土地重划（umlegung）、征收(enteignung)、土地开发准备（erschlie3ung）以及自然保护的措施（naturschutz）。

针对特别的城市建设问题，《建设法典》制定专章—“特别建设法”，设定了一系列的措施，包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况；在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点；通过城市重建措施和社会福利城市的措施，保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]

除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(bundes-immissionsschutzgesetz) 、《联邦自然保护法》( bundesnaturschutzgesetz)等之外，根据《建设法典》第9a条的授权，交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令，这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源，比如《建设使用法规》（baunutzungsverordnung）和《规划图例法规》( planzeichenverordnung )。前者确定了各土地利用类型的概念和具体，规定了重要的控制指标的概念，比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等，这些规定细化了建设指导规划的内容，此外还针对各土地利用类型，确定了部分控制指标（建筑密度、容积率、建筑体积率）的上限参考数值，使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]

在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章，由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划，这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定，它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]

（二）城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制

除城市规划法外，在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度，这主要包括空间秩序法和建筑秩序法，它们与城市规划法有着密切的关系，但又发挥着不同的功能。

1．空间秩序法（raumordnungsrecht）

《空间秩序法》（raumordnungsgesetz）是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定，联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权，之后在1954年的联邦的法律意见中，明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力，但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划，而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改，[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。

空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定，城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说，通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]

此外，空间规划还可能影响城市建设中建筑许可，因为根据《建设法典》第35条第3款的规定，城市规划不覆盖且不是建成区的地区为地区，在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。

可以看出，空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求，因此与城市规划的地方性不同，空间规划侧重于跨地方性；空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划，空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现，只在极少数情况下，直接对私人产生作用。

2．建筑秩序法（bauordnungsrecht）

城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上，而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止，提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的，建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求；为了防止外观丑陋，大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准，对于户外广告提出要求等；为了实现社会福利的标准，规定建筑设施便于残障人士出入等。

至今，所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法，其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序，特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法；还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]

建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求，而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时，就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性（《基本法》第31条）和特别性（《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句）的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时，城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联，也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中，行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]

3．公法建筑法的立法权限分配

如前所述，《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律，塑造所有权。然而，这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。

根据基本法规定，联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时，则州有权立法；同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定；而城市建设性土地交易和土地法立法（第74条第1款第18项）、土地细分（第74条第1款第30项）和空间规划（第74条第1款第31项）则属于第74条规定的竞争立法领域；但针对土地细分和空间规划问题，《基本法》第72条第3款第3、 4项规定了州的背离性权限，即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。

然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围，联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦作出法律意见。联邦在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范，而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域，此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》，排除了州对此的立法权。

同时该联邦的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定，认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限，对于此外的空间规划（州规划）联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划，仅于1965年4月8日制定了空间秩序法，规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中，空间规划划属竞争立法领域，而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]

建筑秩序法的立法权限相对比较清晰，由于没有明列在专属和竞争立法权中，因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。

三、城市规划法的基本制度

（一）城市规划法的核心—建设管理规划

德国城市规划法的核心是建设指导规划制度，其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分（第1～13a条）就是关于建设指导规划的内容、制定等，第二部分（第14～28条）是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的，比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]

建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划，是根据市镇的考虑城市发展预计的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途，[47]它有着承上启下的作用，它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内，另一方面也是对营建规划的控制。

“约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模，由于建设法明确了其法律性质为规章(satzung) ,[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型，落实到市镇的具体土地上，形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可（baugenehmigung）中体现出实际的约束力，也就是说在存在营建规划的, , 范围内，只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可，营建规划是建筑许可的依据，是市镇控制建设行为的重要工具。

（二）建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响

1．使用的限制—建筑许可的依据

建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图，其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制，其通过建筑许可制度约束着土地的使用。

土地利用规划虽然通常是营建规划的依据，但是其法律性质与营建规划不同，它没有被明确规定为规章，只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务，因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定（verwaltungsvorschrift）。该规定约束着其他的规划制定者，比如专业规划和营建规划的制定者。但是在地区中，土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据，从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。

作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质，通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》，建筑许可在规划法上分成以下几种类别：第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可；第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可；第三种是在地区，也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]

在第一种类别中，建筑许可又存在三种可能：一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内，只有符合营建规划才能够被允许；二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内，也必须符合营建规划才能够被允许；三是建筑计划在简单营建规划的范围内，由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定，建筑许可则按照建成区或者地区的许可要求来进行。

可以看出，营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则上约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这样的秩序、规则，将无法获得建筑的许可，由此建设也不得进行，即使进行了也将构成违法建筑（schwarzbau）。当然约束业存在法律上的例外，《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免；第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。

在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束，公共利益是颁发许可的重要考量。

2．使用的限制—城市建设性命令

在申请建筑许可时，营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外，营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言，当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时，市镇能够颁布城市建设性命令，比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由，需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时，一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57]，也可要求市镇接管土地得到补偿，另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]

3．所有权的影响—规划附属性征收

在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外，还有一个重要的实现城市规划的制度，这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划，这类征收在理论上被称为规划附属性征收（planakzessorische enteignung）。当然，与营建规划不一致的土地使用，并不必然引起对该土地的征收，因为根据《建设法典》的规定，征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件，其中重要的一条就是在征收个案，征收的目的在其他的合理方式下无法实现，个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性，在第一层面抽象地实现公共利益；而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断，是否此时必须要征收，这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]

不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件，而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。

（三）私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能

《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划，也就是设定了建设活动的限制，这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由，同样还包括制定规划的权力本身。

1．公众参与的过程控制

建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益，还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡，其中，所有权保护是最需要衡量的私人利益，要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外，还存在别的需要考量的私人利益，比如作为被规制的土地的邻里的利益。

在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中，公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡，建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度，特别是规定了双层次的公众参与，即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]

《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与，此时并不存在建设指导规划的草案，但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制，市镇应该告知规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，目的是为了使规划材料更完善。

第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定，在一个月的公示期间内，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇应对这些意见进行审查，并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见，而是没有在期限内表达的意见，可以在规划制定决策中不被考虑；并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的，根据《行政法院法》第47条的规定，之后又申请规范审查的，申请将不被接受。

2．司法的控制

除了制定程序的控制外，建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。

首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定，高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章，根据申请审查其有效性，这就是所谓的规范审查（normenkontrolle）。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象，而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。

根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。

规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。

在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]

行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。

3．使用限制的平衡—规划补偿的可能

规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。

第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]

与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。

结语：我国法的借鉴角度

德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。

德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。

德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。

注释:

[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。

[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。

[3]例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。

[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。

[5]参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。

[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。

[7]参见吴唯佳：“德国的城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、franz pesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注[5],殷成志、杨东峰文；前注[5],夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。

[8]参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。

[9]参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。

[10]brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000,912.

[11]walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl2008，472.

[12]vg1. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，472.

[13]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aug11996，18 ff.

[14] vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 5. aufl 2000, 917ff.

[15]同上，第929页。

[16]bverfge 21，73 (82f.)．

[17]vgl．brun-otto bryde, in: munch-kunig( hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000, 893.

[18]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14.aufl 2008，472 f.

[19]vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 4. aufl 1992, 833.

[20]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aufl1996, 1.

[21]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008, 458.

[22]vg1. krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch, 9. aufl 2005，2; urlich battis, in offentliches baurecht und raumordnungsrecht, 5. aufl. 2006, 1.

[23]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997，1.

[24]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004，2.

[25]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009, 4.

[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·j．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。

[27]“ bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。

[28]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459.

[29] vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008，464ff.

[31] vgl. walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，501.

[32]vgl．k. finkelnberg, bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 augl1996, 16.

[33]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 27 f.在德国，除了三个城市州以及saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。

[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。

[35]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，19.

[36]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，458 f.

[37]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[38]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 35f.

[39]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[40]参见bvefge 3，407ff。

[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。

[42]关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。

[43]在此土地交易法（bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(grundstticksverkehr)事项。

[44]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,461f

[45]vgl．krautzberger, in battia/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，24.

[46] schmidt-aβmann, baur 1978, 99.

[47]参见michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，50。

[48]根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。

[49]参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。

[50]vgl．michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[51]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46ff；k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.)，offentliches baurecht, bd ⅱ, 4 augl 1998, 37 ff; walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008, 499ff.

[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。

[53]参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。

[54]《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。

[55]在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。

[56]《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。

[57]《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。

[58]《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。

[59]《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。

[60]有关征收构成要件的分析，可参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9aufl. 2005，919ff。

[61]参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，929。

[62]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，26 f。

[63]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzhuch kommentar, 9 aufl. 2005，27。

[64]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，519.

[65]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004, 33 ff.

[66]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，72f.

第4篇：建立国土空间规划体系范文

我国早期的区域规划始于1956—1960年，其后由于受政治形势的影响，停顿了整整20年。改革开放给区域规划工作带来了生机，出现了多种类型的区域规划。但其发展是不平衡的，迄今尚未形成规范化的区域性综合协调的空间规划系列。由长期计划经济体制下形成的传统的区域规划向适应社会主义市场经济发展的新型区域规划转型也还任重而道远。

1、区城规划的发展态势

自1990年代以来，不同类型的区域规划呈现出以下发展态势。

1．1国土规划的衰变

1981年国家建委成立了国土局。不久因国家建委被撤销，国土局转到国家计委，继续主管国土工作。为了搞好国土的开发、利用、治理和保护，将开展国土规划列为工作重点，规划内容要求突出战略性、综合性、地域性特点，强调“国土规划的任务，就是要使国民经济的发展同人口、资源、环境协调起来”，基本上符合可持续发展的思想。1980年代国土规划工作由不同类型地区的试点迅速向全国各省区推开，同时还在国家计委直接领导下，组织专业力量编写了《全国国土总体规划纲要》。至1990年代初，全国多数省区，编制了省区级的国土规划，有些省区还编制了省内经济区、地区或县城的国土规划，在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮。但由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用。

对国土规划的性质及其必要性，至今尚未取得政府有关部门和社会的共识。有的只把国土看成是资源的总称，甚至等同于土地，而不是看成国家主权管辖范围的地域空间。有的认为发展规划也包含有空间布局的内容，有了全国和地区的发展规划就不需要另搞国土空间规划。因而随着机构的几经变动，原国家计委国土局曾先改为国土地区司，后又改成地区发展司，将重点转向地区发展规划。国土管理的主要职能已转移到1998年新成立的国土资源部。然而国土资源部现只能管土地、矿产、海洋(底部)三大资源，管不了水资源、生物资源等其他田土资源，更管不了整个国土空间，所以现今的国土资源部抓全面的国土规划有一定困难，只能侧重于某些国土资源的开发利用和保护规划。正在全国范围广泛开展的土地利用规划，有时也被简称为“国土规划”。虽然土地利用规划也具有空间规划的性质，国土开发建设的空间布局最终都要落实到土地，但土地利用规划需要以高层次的对各项与经济社会发展有关的开发建设布局进行空间综合协调的国土区域规划为依据，而当前恰恰是这种区域性的空间综合协调规划成为我国空间规划系列中最薄弱的环节。

1．2城镇体系规划的提升

城乡建设部门和城市规划界一般都认识到城市的发展不能就城市论城市，应从较大区域范围来分析该城市在发展中所处的地位和作用，及其与周围城镇的关系，城市的发展和空间布局需要与区域开发建设的总体布局相互协调。因而区域规划工作一直得到城市规划主管部门的支持。1980年代他们积极参与全国和省、市、县不同地域层次的国土区域规划工作，承担作为其中重要组成部分的城镇体系规划编制任务。1984年颁布实施的(城市规划条例)规定：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布置城镇体系”，1989年通过的(中华人民共和国城市规划法)规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。进一步确定了城镇体系规划的法律地位。因而在国土区域规划衰变后，不同地域层次的城镇体系规划仍在继续坚持编制和实施。

但也应该指出，一般配合城市总体规划编制的市域、县城城镇体系规划，都只作为城市总体规划的陪衬，按《城市规划法》的规定不能不搞，而又不愿对此认真下功夫，多数只是简单、生硬地套用有关城镇体系职能结构、规模结构、空间结构和区域基础设施网络的规划模式，发挥不了应有的指导作用。省域城镇体系规划在配合国土区域规划编制时，也只能主要突出城镇体系自身三大结构的内容。在国土规划衰变后，单独进行的城镇体系规划内容在逐步拓宽，除了城镇体系发展与基础设施建设布局规划协调外，还增加了与资源和生态环境协调的内容，并力求明确区分出需要对开发建设进行鼓励、引导、控制、限制或禁止的不同地域空间类型，使原功能较单纯的城镇体系规划转向以城镇体系发展为主体，与相关要素进行空间综合协调的区域可持续发展的空间规划，在较大程度上顶替了衰变前的国土区域规划。

规划主管部门深知，像这一类内容广泛、综合性很强的区域城镇体系规划，如同城市总体规划一样，必须由省、市地方政府出面组织各有关部门共同参与，城乡建设规划部门只在其中起着推动和具体操办的作用。山东、浙江、江苏等省域城镇体系规划，在规划内容和体制创新方面已取得了较好的经验。然而，也应看到，直至1990年代末，在加速城市化问题尚未提到国家决策议事日程以前，许多省区对编制城镇体系规划的重要意义还缺乏足够的认识。国家“十五”计划纲要明确提出：“要不失时机地实施城镇化战略。……走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”的战略目标，城市化问题已开始成为社会的热点，城镇体系规划在地方政府领导层心目中的地位也随之明显提升。

1．3城市区域规划的兴起

在当前我国加速现代化城市化建设的进程中，为提高大城市竞争力和拓宽城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划正在悄然兴起，其性质属于高度城市化地区的区域规划，亦可概括简称为城市区域规划。

城市区域规划的兴起，是由以下几个背景因素促成的：(1)在市场化和全球化的总趋势下，提高城市发展的竞争力已普遍受到重视，大都市区和都市连绵区具有明显的市场竞争活力；(2)国内长期奉行的“控制大城市规模”的方针已解套，近年来大量外来人口向大城市周围集聚，其发展速度超过一般中小城市；(3)随着信息化和快速交通的发展，大城市的某些功能在迅速向周围郊县扩散，城乡之间、城市建成区与非建成区之间的界线日趋模糊，出现了城市的区域化倾向；(4)有些大城市原有行政区划的狭小市区范围严重束缚了城市的发展空间，迫切要求扩大城市规划区范围，调整行政区划，或突破行政区界开展跨行政区的区域规划。

都市区是由中心市和非农化水平较高，与中心市存在着密切社会经济联系的邻接县 (市)两部分组成。都市区的地域范围，即为与中心市保持便捷通勤联系，或城市功能由中心市向外扩散直接影响所及的范围。其地域范围的大小与中心市规模的大小呈正相关。一般而言，都市区的地域范围大于中心市市区而小于现今市带县体制下的整个市域范围。近年来在广州、宁波、杭州等地开展的都市区规划，多侧重于在宏观背景分析基础上的战略规划，从较大的空间范围寻求解决在原有城市总体规划中所不易解决的城市合理发展空间、基础设施区域共享、生态环境与自然文化遗产有效保护和城乡一体化发展等一系列重要问题，可为城市总体规划的修编开拓思路，井提供有说服力的依据。

都市圈的概念至今尚未有国内公认的确切定义和界定标准，其地域范围大于都市区，而其界线却有较大伸缩性和随意性。它可以是以一个大城市或特大城市为中心的单中心都市圈，其内圈与中心城市的关系最为密切，实质上也就是都市区的范围；其外圈可将一些不邻接中心市，城市化水平还不高，但受中心市经济辐射影响较大的所有市县均划入都市圈内，相当于城市经济区的范围。它也可以是由多个大城市或特大城市组成的多中心都市圈，其内圈一般多指城镇密集的经济核心区，其中也包括已发育至高级阶段的都市连绵区。江苏省所进行的南京都市田和徐州都市圈规划，属于单中心都市圈规划；广东省早先编制完成的“珠江三角洲经济区城市群规划”和最近由吴良镛院士主持完成的“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”，均属于跨行政区多中心都市圈规划，亦即城镇密集区规划。都市圈规划的主要内容与都市区规划基本相似，只是从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，协调城乡建设与人口分布、资源开发、环境整治和基础设施建设布局的关系，使区域经整合后具有更强大的竞争力。在这里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵盖跨省市的大经济区，而当前最迫切需要规划协调的是其内圈城市化水平较高的城镇密集区规划。 2、区域规划面临的问题

温家宝副总理在近年来有关城市规划的讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省城城镇体系规划对全省(自治区)城乡建设和发展的指导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，……有条件的地区可先试点……”。他还指出：“城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展”。“要做好区域规划，建立有效的协调机制”。如果说我国的城市规划工作已迎来了第三个春天，那么与城市规划密切相关的区域规划工作，也可以说已开始显露出初春的气息。当前我国区域规划工作面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其能更好地适应社会主义市场经济发展的需要。这将主要涉及到下述诸方面问题。

2．1规划与立法

随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。应改变区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市规划法》和草拟《城乡规划法》中，希望能明确规定区域(城乡)规划的地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划法》。

2.2比较与竞争

在传统规划中较重视对城市和区域发展中客观存在的比较优势的分析。但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因而各自更多关心的是竞争优势，即如何把自已的比较优势变成竞争优势。大量事实表明，有些客观存在的比较优势明显的城市和区域，其市场竞争力却不及某些比较优势不突出的城市和区域。能否形成竞争优势，关键是人的因素。以往在分析资源的比较优势时多侧重于静态的物质资源，而对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源所具有的较大流动性往往认识不足。若能广泛吸纳各种高素质的人才，包括领导人才、经营人才和技术人才，充分发挥他们的作用，必将有效地提高城市和区域的竞争力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划，将有助于正确把握发展机遇，扬长避短，发挥有特色的经济文化优势，为迎接国内外市场竞争的严峻挑战，组织合理发展空间。通过规划实施营造出较好的投资环境、人居环境和生态环境，可增强当地对外来投资和人才的吸引力，随之也会带来更多的技术、信息和竞争活力。

2．3集聚与扩散

生产要素的流动，人口和产业空间分布的动态变化，是由分散的广域空间向相对狭小的地域空间集聚，还是由分布密集的地域空间向周围广域空间扩散?对城市和区域的开发建设布局，空间结构和环境的演变均有重大影响。集聚或扩散的过程相当复杂，往往在集聚过程中有扩散，在扩散过程中有集聚，其主要倾向因地因时而异，并随一定条件的变化而相互转化。而且由集聚或扩散过程所引起的在空间密度、形态和格局方面的具体变化也呈现出多样化。因此，只有深入了解在市场经济作用下，驱使产业、人口集聚或扩散的内在动力机制，以及全球化、信息化、交通便捷度和地理环境等外在因素对其所产生的影响，才能较好地把握城市和区域空间演变的客观规律。通过规划，因势利导，并针对某些空间无序问题，采取切实可行的对策措施，才能进行有效的空间调控。传统规划对空间布局过于理想化、静态化、简单化，寓动态多变的客观实际较远，其结局就难免多半停留在“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

2．4刚性与弹性

在计划经济体制下形成的传统的空间规划多属指令性，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的弹性，但也不能排斥必要的刚性约束。为了有效地保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，需要在区域内划定严格禁止开发和限制开发地域，有选择地引导开发和重点鼓励开发地域等不同类型区。前两种地域类型，包括各种保护区和必要的绿化隔离带，应尽力使其具有法定的刚性约束力；后两种允许进行开发建设的地域类型，可为其留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。同时又必须警惕，将留出弹性发展空间误导为盲目田地和恣意拉大城市发展框架。

2．5协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及到经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。

2．6沟通与管治

要使区域规划真正成为指导该地区开发建设空间行为的行动纲领，必须重视公众的参与。在规划过程中应广泛吸收代表各种利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及人大代表、企业家和专家学者等各方面人士参加，在充分交换意见集思广益的基础上，加强彼此间的沟通，共同寻求合理解决区域规划中各种利益冲突的有效途径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全社会根本利益的区域规划。在市场经济的条件下，对规划的实施也不能单纯依靠政府部门的管理，需要继续保持政府与公众之间的沟通，使公众与政府密切配合，共同搞好城市与区域的管治。通过规划实施可使规划圈定的开发建设区的地价大幅度上扬。土地资产的增值是重要的建设资金来源，对土地使用权的批租出让应加强公众的监督，严防暗箱操作，尽可能使不断增值的土地资产通过公开、公平的市场运作，主要用于按规划实施的基础设施和环境建设的投资。

第5篇：建立国土空间规划体系范文

物权法

支配范围

公示方法

建设用地地下使用权

 

内容提要: 城市地下空间权是对土地立体利用的产物，表现为立体权利的集合。各国和地区相关立法对城市地下空间权的规定主要形成了三种立法模式。就权利支配范围而言，城市地下空间权仅涵盖特定的地下深层，而不包含作为地表权附属的地下深限。在公示方法上，城市地下空间权的存在及变动除遵循一般登记法理外，还应采用三维登记法，以特定基点作为空间高程测算的基准。我国应区分不同的分层利用需求，通过有偿出让或划拨方式将空间权让渡给他人，并允许权利人在空间内再行创设空间权和有条件转让地下空间权。城市地下空间权基本规则在框架上应由实体规范和程序规范两部分所构成。

      地下空间是一个地 理学 上的概念，是指在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。[1]城市地下空间是指城市地表以下或地层内部可供人类利用的区域，是地下空间的主要和基本种类。城市地下空间权是指权利主体基于归属或利用的需求对城市地下空间所享有的各类权利的总称，是于“地中横切一立体空间而以之为标的物设定的权利”，[2]在法学界往往被简称为空间权或地下空间权。

      地下空间权是近代社会 发展 的产物。自罗马法迄至近代尤其是19世纪 工业 革命以前，人类对于土地的利用主要仍以农业用途为中心。在此种社会形态中，“谁拥有土地便拥有土地上下的无限空间”，[3]鲜有立体分层使用的实践。及至19世纪工业革命以后，随着人口向都市集中和土地的匮乏以及建筑技术的进步，土地在社会中的利用日益走向立体化。在新的土地利用趋势下，古典物权理论日益成为地下空间权独立和纳入物权体系的障碍。土地在物理上虽可区分为地表、空中及地下三部分，但在 法律 制度与社会观念上仍被视为一个整体，即所谓的“一物一权”。由于土地所有权的绝对支配，因此，在此种体例中地下空间权被包含于土地所有权中而难以独立。直至19世纪末，所有权绝对观念才逐步得以改观，禁止权利滥用观念、权利社会化理论日益成为法律思想的中心。在新的理念下，物权不仅只在横向的平面上成立，也可以在纵向的立体方面存续。地下空间权并非被涵盖在土地所有权之中，而具有独立性和非凡的 经济 价值。[4]进入20世纪40年代，各国相继制定了有关空间权的法律，以界定地下空间的产权，促进地下空间的有效利用。英国1947年制定了城乡计划法、日本1966年修订民法典等，均是各国有关城市地下空间权制度的制定法体现。但是，就客观情况而言，有关地下空间的立法条文数量寥寥，地下空间权的物权规则在各国也仍不够丰富，其物权模型仍处在内涵扩张、逐步成型的发展过程中。

      在我国，同样出现了不少对土地进行立体利用的实践，地下空间权也正在成为本土理论研究的热点。但是，在权利构造方式上现有法律基本是将“地表权”[5]与地下空间权等同的，且多是从行政管理角度出发，因而对城市地下空间开发、利用的研究缺乏私法视角。而有关城市地下空间权的规则尤其是其中的物权规则的研究更是相当薄弱。在社会实践中，小区停车位、地下人防工程、地铁、地下管道、地下市政设施等地下空间及其附属物产权的不清晰一直制约着地下空间的利用与开发。因此，我们有必要从物权的构造模式出发，对城市地下空间权的类型、体系、立法模式、权属范围、物权变动、登记技术等详加分析， 总结 归纳出能够有效促进地下空间规范、有序利用的基本物权规则，以期裨益于理论与实践。

      一、城市地下空间权的立法模式：从地上权模式到地下空间权模式

      按照物权法定原则的要求，物权的种类需要法律作出明确的规定。城市地下空间权的物权权利体系问题在我国仍没有得到应有的关注。就现有的域外立法而言，城市地下空间权的构成并非单一，而表现为立体权利的集合：既包含归属形态的权利———地下空间所有权以及其衍生权利空间相邻权，也包括诸如区分地上权(空间地上权)、空间役权等用益形态的权利，还包括担保形态的权利，主要是空间抵押权。

      与平面权利相比，地下空间权在总体上呈现出如下特点：(1)地下空间权“因其系离开地表，在地上之空间或地下之空间里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心而有上下垂直的支配力不同”，[6]是一个垂直的、立体的概念，不同于传统意义上将土地权利认定为平面的概念；(2)地下空间由于涉及地表土地的使用和安全，地质复杂，因而开发技术要求高，安全要求高，[7]其权利的使用范围、容积率、深度、强度及功能上所受到的政府管制力度远较其他地表权利为大。

      由于受到立法传统和立法技术等多种因素的影响，从域外规定来看，有关地下空间权的立法主要集中于地上权，“就空间役权而言，各国立法予以规定者则不多”。[8]至于地下空间所有权的法律规范，数量则更为稀少。当下，各国和地区关于地下空间权的立法主要形成如下三种立法模式：

      1.一般地上权模式

      对以德国为代表的大陆法系国家而言，传统上并无地下空间权概念，而一般习惯以“地上权”代替，即不区分普通地上权和区分地上权，将地下空间权作为地上权的一种特殊形态。德国学者认为：“德国法中没有空间权概念，空间权是普通法系的概念，不是大陆法系的概念……在德国，空间权只是土地所有权的一种延伸。美国有这个概念，可能是因为它总是建摩天大楼的缘故。”[9]对于地下空间权，1896年颁布的《德国民法典》并未明确规定。但是，由于《德国民法典》对包括区分地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919年1月15日，德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》，明确规定“地上权是以在土地地面上或地面下，拥有建筑物为内容之可转让并继承的权利”，[10]并规定现实中发生的与空间使用相关的问题均应通过一般地上权制度加以解决。

      2.区分地上权模式

      区分地上权立法模式的典型为日本和我国 台湾 地区。该模式的特征在于，既规定普通地上权，又单立条文另行规定空间地上权。在当今日本，区分地上权是地上权利用中最为活跃的形态。[11]第二次世界大战以来，日本经济腾飞，一些大城市的土地资源非常紧张，日本法学界开始思考借鉴美国关于地下空间权的理论。1956年日本私法学会第18次会议集中讨论了地上权的立法修正问题，提出应将以地下、空中为客体而设定的借地权与以地表为客体所设定的普通借地权分别予以规定，并寻求对《日本民法典》进行增补和修订。为了不破坏《日本民法典》的整体框架和条文序列，立法者在修法时采取“附加”的方式，将地下空间权的条款附加在“地上权”一章中的最后一个条款(《日本民法典》第269条)之后，成为最后一个条款之一部分，并于1966年在《日本民法典》中增加了有关空间地上权的内容。从《日本民法典》第269条的规定来看，其未像德国那样将空间地上权包容于普通地上权之中进行一体规定，而是在普通地上权———规定于第265条———之外单独就地下空间权(空间地上权)予以专门规定。这样，日本民法上的地上权除传统的普通地上权外，还有空间地上权(区分地上权)这一特别地上权。[12]与日本法的体例相似，我国台湾地区1999年3月修订的所谓“民法”效仿日本的立法规定在其第841条增加“第841条之一第1项”：“地上权得在他人土地上下之一定空间范围内设定之”。此次修订明确规定了“空间地上权”，以“适应土地利用向空中与地下，由平面而趋向立体化的发展，期能增益土地分层利用的效用”。[13]在2010年1月5日的所谓“民法物权编”修正中，又增订了诸如区分地上权之意义、设定条件以及区分地上权准用等条款，使我国台湾地区的地下空间权的规定更加全面，体系更加完备。

      地下空间权是英美法系中运用最广的权利类型，旧有的调整地面权、地下权和地下空间权的普通法规则往往支持土地的“ 自然 ”使用而反对新的开发行为。这些传统规则往往无视他人的权益而赋予地面所有人绝对的权利。而自过去的两个多世纪以来，这些规则被不断调整而朝鼓励土地开发的方向发展。[14]由于英美法系并未如大陆法系采用一物一权和物权法定原则，因此，将地下空间水平或垂直区分作为权利标的并不存在困难。按照学界一般的看法，对于地下空间权，英美法系国家主要采用了地下空间权专门立法的模式。在此方面的代表，有英国《1947年城乡计划法》、美国1985年《明尼苏达州地下空间开发条例》等。

      从上述立法模式可以看出，英美法由于其法律实用主义传统，地下空间权可以独立构造而不冲击其固有法律体系；德国模式试图扩张地上权的内容，立足于在传统体系下解决土地下层空间利用的问题，此举虽然暂时阻止了空间“逃逸”的现象，但在配套技术上仍显不足。[15]与其他模式相比较，日本模式在地上权序列中增设空间地上权条款，立足于在基本法中创设地下空间权来解决土地分层利用的问题。此种规定兼顾了体系的协调，也为地下空间权留下了制度成长的空间，相对而言更为 科学 。

      二、城市地下空间权的支配范围：从“四至”的平面空间到“八至”的立体空间

      地下空间权的支配范围，主要是探究权利在空间上所达到的边界。有别于平面权利支配的范围是一个“四至”的客观存在，地下空间权支配的范围则表现为立体上的“八至”。对于地下空间权边界的确定，除通过长度和宽度确定其平面面积外，最重要的工作便是确定其高度，落实地下空间权在纵向上的起点和终点。

      对于地下空间权客体在纵向上的终点，各国和地区多规定有上限，明定土地权利人只能享有地下一定深度的空间权。例如，根据《日本地下深层空间使用法》第2条规定，地下深层空间的标准是把通常建造地下室达不到的深度(地面40米以下)或通常设置建筑物基础达不到的深度(支撑层上沿起算10米以下)作比较，以最深者作为该地区地下深层空间的基准。除日本法外，芬兰、丹麦、挪威等国法律也规定私人土地在6米以下即为公有。

      对于地下空间权客体的起点，一般认为从地表平面起算。实际上这种认识存在误区。就纵向而言，土地权利虽被区分为空中权、地表权和地下空间权，但这三种权利却是客观联系在一起的。对于地表权而言，其支配范围不仅存在于地表平面，还必然延伸到地表以下的空间。地表权人取得土地权利，常常不仅是为了利用地表，更主要的是利用地表上下的空间，如出让取得建设用地使用权的房地产开发商需使用地下一定范围的空间夯地基或者建造车库。如果不承认地表权人享有一定空间的使用权，其权利必将失去应有的效用和价值。由此可见，地下空间权客体的起点实际上就是地表权合理吸附地下空间的终点，确定地下空间权的纵向起点就必须弄清地表权合理吸附地下空间的终点。也就是说，地下空间权客体的确定其实直接关涉地表权的地下空间界限。

      地表权人支配地下空间的深度标准应当如何确定，对此仍然存在争议，综合立法和学说主要是如下四种确定标准：其一，利益存在限度标准。[16]日本学者奥田昌道认为，土地所有权所涉及的上下范围应以权利人行使而存在的利益为限度，“应依具体场合的情事，妨害形态，并顾及土地的位置，形状及一般的交易观念予以具体认定，而不可对一切土地做出统一的抽象性规定”。[17]利益限度标准目前是在日本、德国、瑞士等国通行的标准。其二，支配可能性标准，即提倡以支配可能性为界限，土地所有权的客体仅限于人力所能支配的范围。[18]其三，实际利用标准，即以满足土地实际利用确定空间范围，建设用地使用权的效力并不及于土地的全部空间，而是以满足土地实际利用的空间为限，即依实际利用标准来确定建设用地使用权的空间范围。[19]对于如何量化“实际利用标准”，持该说的学者主张，因土地使用的用途各异，“若是将土地用于种植、养殖的，土地使用权人享有使用权的空间范围应当包括地面之上植物、动物生长所需的一切必要空间，及地面以下植物根系生长、凿井汲水等所需的空间；若是为了在土地上建造建筑物的，土地使用权人享有使用权的空间范围应当是法律允许的建筑物的高限，以及建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间和建筑物通风透光所需的空间”。[20]其四，建设规划和出让合同标准。该标准以建设规划所确定的和土地使用权出让合同所约定的土地使用目的(土地用途)来确定使用权人的地下空间权。持该说的学者认为，我国城市建设用地使用权制度已经规定建设用地使用权人对土地的使用不得违背建设规划所确定的和土地使用权出让合同所约定的土地使用目的，土地使用权人的地下空间权也就理所当然地受建设规划所确定的和合同所约定的使用目的之限制。[21]

      笔者认为，确定地表权的地下空间深度标准应当考虑如下要素：(1)应当保障地表正常的利用范围，不应过于压缩土地权利在给定地区、给定用途中的合理实现。(2)要确保建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间以及建筑物通风透光所需的空间。以地下空间为例，一般认为的表层和次层空间是指地表以下10米以及10米至30米的空间。[22]这部分地下空间距离地表较近，通风、光源等问题较易解决，而且安全上有保障。(3)要确保地上及地下空间的利用效率，这主要考虑到空间建设工程的高度、深度需要以及科技能力可以达到的水平。(4)标准应比较客观明确，能够有效指导实践。

      综上所述，利益存在限度标准、支配可能标准均过于抽象和概括，“就如何确定利益、如何确定人力所能支配的高度和深度，学界无定论，或者说处于一种抽象状态”。[23]实际利用标准所倡导的地下空间界限过于多样化，不够统一和客观，很难确定。就实务而言，政府在出让土地时必须依据城乡规划部门出具的规划条件(列入建设用地使用权出让合同)，明确该地块的容积率以及建筑密度。[24]而依据我国现行法的规定，城乡规划所确定的容积率将直接决定地块向下建筑的深度。[25]与上述几种标准相比较，建设规划和出让合同标准以规划确定地表权的纵向范围，相对较为简单和直观，更为可取。

      三、城市地下空间权的登记：效力与方法

      登记是不动产物权公示的技术手段。地下空间权作为物权的分支，当然应当透过登记对外彰显权利的存在及变动，“科学合理的登记规则是土地立体使用趋势至关重要的前提”。[26]一般而言，地下空间权的物权登记必须遵循《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)有关传统登记的法则，如采用权利登记制，实行异议登记、预告登记等。

      在登记效力上，正如前文所述，由于地下空间权并非是一种简单的权利形态，而表现为由地下空间所有权、地下空间相邻权、地下空间用益物权、地下空间担保物权等所形成的“权利束”，因此，对于地下空间权的登记制度设计，很难用一种登记效力模式简单划定。依照《物权法》第9、14条的规定，我国土地登记制度系采多种登记效力模式之综合，即以登记要件主义为原则，登记对抗主义、登记处分主义为补充。将上述规则类推适用地下空间权，作为用益物权形态分支的区分建设用地使用权，应当采登记要件主义；空间地役权，按照《物权法》第158条之规定，在理论上应采登记对抗主义；空间抵押权，一般实行登记要件主义；地下空间相邻权为法定权利，无需登记即可成立；至于地下空间所有权，在我国土地公有制的社会制度下，并无登记之必要。

      在登记方法上，地下空间权除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积(三维空间)，于登记簿上记明空间的上下范围，如海拔几米至几米或从地平面起几米至几米。按照实际需要，有时只需要登记其上限或下限(如地平面下几米起)，甚至登记曲线形、斜形乃至球形的空间所有权也均无不可。[27]

      地下空间是一个三维立方体，其范围以土地上下两个不同高度的平行水平面之间所形成的空间最为常见，除此以外，还存在着少量非平行水平面所形成的空间。[28]平行水平面型的空间范围如何正确记载？对此首先需设置测量的基准。在我国台湾地区，关于确定测量基准的学说主要有三种：(1)以平均海平面为基准确定其上下范围；(2)以该地或邻近地表上不易变更的特定点为基准；(3)若设定时候已经有建筑物存在，则以层别确定。[29]但是，在登记实务上，由于目前台湾地区之高程系以基隆市之海平面为准，因海平面会有异动，在测量上较不易执行，故实务上由设定人自己选定基准点做高层估测。例如，我国台湾地区所谓“内政部”在其(87)内地字第8796413号函中曾提出，地下空间上下范围的确定方式可有两种：一般而言，由当事人设立一固定 参考 点并妥为保存，作为设定空间范围高程之基准，地政机关应于相关位置上注明参考点；若有建物，得以该建物之某楼层或其上方特定空间之范围为标的。

      在我国，1994年颁布施行至今的《中华人民共和国城市房地产管理法》和1997年颁布、2001年修改并于2008年被《房屋登记办法》废止的《城市房屋权属登记管理办法》只是对土地上的房屋权属登记作了规定，并没有涉及地下附属物的权属登记。2008年4月29日，国土资源部、国家工商行政管理总局了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，明确指出出让宗地空间范围是以平面界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围，并要求“出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写；出让宗地的竖向界限，可以按照1985年国家高程系统为起算基点填写，也可以按照各地高程系统为起算基点填写。高差是垂直方向从起算面到终止面的距离。例如，出让宗地的竖向界限以标高+60米(1985年国家高程系统)为上界限，以标高-10米(1985年国家高程系统)为下界限，高差为70米”。2008年4月3日，国土资源部《关于印发〈国有建设用地划拨决定书〉的通知》也有类似的规定。

      笔者认为，关于高程之测量记载方式，如果单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，可能无法直接看出该空间至实际地表的距离，毕竟每一城市的海拔高度不一，甚至同一城市的不同区域、不同项目，其地面之高低起伏也不相同。因此，笔者建议在一定级别的行政区划内，设立作为测量基准的原点，对每宗建设用地区分使用权，可用由多个在水平面的横坐标和纵坐标表示的顶点所形成的平面图，以上限标高与下限标高之间的标高差作为高程，从而建立一个三维坐标体系。在该高程系统之外，利用该设定土地空间之实际地表或附近一较永久性工作物作为基准点进行记载，会更加准确和直观。

      四、城市地下空间权的变动：出让与转让

      权利的变动以权利的确立为先决条件，城市地下空间权的变动也同样如此。根据国际隧道协会(ita)地下空间规划专业工作组的调查，目前世界主要国家对土地所有权的权属规定，主要有四种情况：(1)土地所有者拥有深达地球核心的一切权益；(2)土地所有者拥有该处含有效利益的任何地方；(3)土地所有者只拥有地表以下一定深度的空间；(4)私人土地所有者几乎不存在。我国系土地公有制国家，依照宪法的规定，城市土地归国家所有，因此从解释论出发，城市地下空间的所有权由国家享有，私人不享有城市地下空间的所有权，可归入ita归纳的第4种情形。

      结合我国实际，城市地下空间权的变动主要有以下两种方式：

      1.城市地下空间权的出让

      在《物权法》出台前，各地对地下空间开发用地方式，以基础设施或 交通 设施建设为主，商业、办公、 旅游 、工业等经营性开发相对比例仍然较小，多是根据实际情况以划拨或协议出让方式解决。《物权法》颁布后，随着地下设立土地使用权规范的明确，以往地下空间权的设立方式显然不能继续沿用。笔者认为，应当考虑地下空间分层利用的现状，甄别土地分层利用的具体方式，区别对待：对可以单独建设的以经营性为主的地下空间，其土地使用权应通过公开竞价方式取得；对于附属于其他项目建设或者不宜分开的结建项目，原则上不能单独流转，其土地使用权的设立，应当服从和附属于主项目建设土地使用权的取得方式。除此以外，对于地铁、通水排水、通电、电信、地下交通隧道、地下人防工程、地下垃圾处理系统、地下大型能源供应系统等在国土资源部《划拨用地目录》中的地下用地需求，应通过划拨方式取得。

      2.城市地下空间权的转让

      就目前国内而言，城市地下空间权的出让主要限于地上空间没有使用权人的地块。而对于在地上已经有明确使用权人的地下空间而言，应该如何转让，《物权法》第136条仅简单规定：“新设立的空间建设用地使用权，不能损害已设立的用益物权”。对于该问题的解决，法律仍缺乏有效规则。而在实务上，我国奉行的是“一地不得许二主”原则，即一块土地上只能有一个用地单位，只能有一个国有土地使用证。尽管其实际使用空间的范围是受到限制的，但其他人却不能再在这块土地上进行建设，除非得到建设用地使用权人的同意，并且即便有其同意，获得的权利也难谓“物权”。我国有学者便认为，在建设用地使用权转让之后，土地所有权人不能再单方面设定空间利用权，以免妨碍建设用地使用权人行使权利。[30]就域外的规定而言，即使对有地上权利人的地下空间也认可其流转，但必须取得利害关系人的同意。例如，日本法就规定，为了不侵害既存关系者的利益，设定空间地上权要以利害关系人的同意为要件。[31]而同意权人的类型具体包括三类：第一类是对该空间范围享有用益物权的人；第二类是以该使用收益权为标的之物权人，主要是指担保物权人；第三类是预告登记人。[32]由此可见，日本法的这种规定无疑更加周全，尤其值得借鉴。

      在城市地下空间权的转让中仍需讨论的是，土地使用权人可否自行在其土地使用权附属范围内的空间再设空间使用权？有的学者主张，我国实行土地公有，若允许土地使用权人在其空间上再设空间使用权就会出现空间使用权部分是从国家那里取得，部分是从土地使用权人那里取得的现象。[33]由于两者取得权源不同，取得方式不同，所取得的空间使用权的效力与性质也不同，因此极易导致混乱，引发纠纷。空间使用权一律从土地所有权人那里取得，既可以避免不必要的麻烦，又可以与土地使用权的取得方式相统一。另有学者认为，除了土地所有权人之外，土地他物权人也可以就其权利客体范围内的空间为他人设定空间权。其理由是，土地他物权人对自己权利的处分并没有违反“任何人不得处分大于自己的权利”的民法原则，并且允许土地他物权人再设定空间权有利于空间的多层次充分利用，符合民法“物尽其用”的理念。[34]

      在笔者看来，空间权设立的目的即是希冀人类对空间的利用能够发挥到极致。空间利用权人如果怠于对空间的开发与利用而将空间权转让给愿意并且能够更好地充分利用此空间的第三人的，就不应当遭到法律的否定评价。从非土地所有人那里取得的土地空间权与从土地所有人那里取得的土地空间权，在性质上并无差异，只是在具体权利内容上可能有所差别。因此，我们只要将各个使用权人对空间的使用范围界定得清楚明晰，在某个特定的空间设立多个空间使用权是完全可行的。对此德国民法上的“次地上权”制度———实质是地上权的让与制度———已经为我们提供了可资借鉴的经验。[35]

      五、城市地下空间权的物权法构建：由零散无序到科学规范

      (一)地下空间的利用与现行法规定

      我国地下空间利用最早始于西北黄土高原，至今还有数百万人居住在延续数千年的窑洞中。新

      (二)我国城市地下空间权的物权规则之构想

      如前所述，从体系一贯的角度和我国实行渐进式立法的现实考量，日本模式对于《物权法》修订而言是一个可行的选择。但是，将城市地下空间权规范在《物权法》中独立成章加以规定在未来却是最佳选择。也就是说，将城市地下空间权彻底作为物权的一级彻底独立，使其不再“寄身”于其他传统物权，才更能为其成长预留富有想象力的空间，大大扩展地下空间利用的广度和深度。

      1.物权规则的总体构想

      城市地下空间权是与土地立体利用相伴而生的一种新型的不动产财产权，必须在《物权法》中明确规定。在我国，构建城市地下空间权的物权规则可以分两步进行：(1)分解方案，即仿效日本模式，在《物权法》修订时，将“建设用地地下使用权”在第12章通过专条予以单列，而诸如空间役权、空间相邻权等内容，则各自归入传统的物权体系中；(2)整合方案，即在时机成熟时，以“建设用地地下使用权”为核心，将其与空间役权、空间相邻权等规定集中，作为“权利束”在《物权法》中独立成章加以规定，并以其作为城市地下空间权的基本规则，并另行制定《中华人民共和国城市地下空间权法》，形成以城市地下空间权的基本法为主，单行法为辅的完整物权规范模式。

      2.物权规则的具体设计

      我国城市地下空间权的物权规则在具体设计时主要分为以下两类规范：(1)城市地下空间权的物权实体规范。这类规范主要包括：一是依照物权法定原则所应规定的权利种类。城市地下空间权属于概括性权利，由地下空间所有权、空间相邻权和空间利用权组成。其中，在空间利用权中应当规定区分建设用地使用权、地下空间役权和空间担保物权。二是城市地下空间权的支配范围。城市地下空间权的支配范围应通过排除法确定，即除去地表权利人依法享有一定范围的地下空间，除此以外的其他地下空间归地下空间权利人支配。三是城市地下空间权的物权变动规范。城市地下空间所有权归属国家，国家应以有偿出让方式让渡权利，并严格限制地下空间权的划拨取得。基于物权法原理，城市地下空间权利人在其空间范围内可以再行设定空间权。对于纵向上存在不同权利人的地下空间，原则上可以转让，但必须获得利害关系人的同意。(2)城市地下空间权的物权程序规范。这类规范主要是城市地下空间权的登记规则。在传统的物权登记规则之外，地下空间权的登记应当与立体权利的登记法则配套。登记簿上不仅应当记载用以确定土地面积的数据和图形，还应当记载垂直方向的高程。高程之测量记载方式，不单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，允许登记人在特定区域内自己选定基准点做高程估测。 

 

 

 

第6篇：建立国土空间规划体系范文

一：现状与问题

上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度4米左右。地基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为10－13吨／平方米。距地面深21－30米处有2.5－5.0米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的良好支持层。潜水埋藏深度为0.5米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的基础。

（一）现状

1、规划现状

目前，有关主管部门已编制了地下交通、地下市政基础设施方面的专业规划；市民防办公室作为全市民防工作的主管部门，于1992年组织编制了上海市民防工程与城市建设相结合的专业规划；黄浦区和卢湾区民防办于1996年编制了该区域的地下空间总体规划；近两年，有些区结合部分地区改造和开发编制了地下空间详细规划。

2、建设现状

地下主要交通设施：

（1）三条黄浦江越江隧道：1970年建成的打浦路隧道，全长2783米，外径10.224米；1989年建成的延安东路隧道，全长2261米，外径11.3米；1996年建成的延安东路复线隧道，全长2207.5米，外径11.22米。

（2）1994年通车的地铁一号线（自莘庄至上海米车站），全长 16.1公里，设有11座地下车站，4座地面车站。地铁2号线一期工程（自浦西中山公园至浦东张江车站），全长 18.2公里（其中地下16.2公里，地面2公里），设有12座地下车站，一座地面高架车站。

（3）16条人行地下过街（含6条铁路道口）；7条车行下立交。

（4）地下停车库，有227个，使用面积56万平方米。约能停13000多辆车。

地下主要市政基础设施：

（1）各类地下管线（包括上水、雨水、污水、燃气、电力、电信等）长1万余公里。张扬路管线共同沟11.25公里。

（2）黄浦江越江管线隧道5条，其中石油管线隧道2条，电力电缆管线隧道3条。

（3）上海合流污水治理一期工程20.48公里，二期工程53.77公里。

（4）地下水库工程33个，蓄水量约50万立方米；半地下雨污水泵站270余座。

（5）1300余口深井，口径63毫米至400毫米，深度在78米至500米，约50％分布在各大纺织厂。

其他地下设施：

结合民用建筑修建的地下室、半地下室及其它地下工程约有11000个，使用面积约360万平方米。主要用于旅店、商场、住宅、办公、车间、文化娱乐、仓库等。

3、管理现状

为适应城市现代化建设和城市可持续发展建设的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》，建设部于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》。这个规定确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确地下空间建设的项目应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。从上海的情况来看，1993年，上海市政府颁布了《上海市民防工程管理办法》，办法具体规定了民防工程的开发使用、维修养护和管理机构，规定市民防办公室是本市民防工程的主管机关，各区县民防办公室负责本地区的民防工程的管理。

地下建筑有其特殊性，采取积极的安全措施非常重要，因而国家在这些方面已有相应的技术规范和技术标准，具体的规定有：《地下工程设计规范》、《地下工程防火规范》、《地下工程防水技术规范》、《地下工程验收规范》；还有专业工程规范，如《地下铁道设计规范》、《地下车库消防规范》、《地下工程消防安全治理标准》等。

（二）问题

1、无统一规划

本市地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划，各行业按照各自的发展需要自行建成的地下建筑，缺乏整体性、系统性。上下不协调，矛盾较多，综合效益不明显。目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造 成大量增加成本。此外，高层建筑的桩基基础给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

2、地下建筑物、构筑物的产权关系不明确

由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证，影响了投资者的积极性。

3、地下工程之间缺乏连通

由于对地下工程之间的连通未引起足够的重视，造成现有地下工程之间缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。

4、地下空间的开发利用缺乏相应的优惠措施

地下空间的开发利用固然是土地价格上涨和经济技术条件已经具备这一推力和拉力相作用的结果，但政府在这一过程中的积极引导也至为重要。国外发达国家从可持续发展战略出发，都对开发、利用地下空间制定了相应的优惠措施。上海现在除开发利用民防工程有一定的优惠措施外，其他无相应规定，不利于大规模的开发利用地下空间，也与可持续发展战略不相适应。

5、多头管理与无人管理并存

城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。

二、立法的必要性与可行性

（一） 从上海城市未来的发展看其必要性

根据《上海市城市总体规划》（1999-2020），2010年，全市实际居住人口1500万左右，其中，非农人口1200万，城市化水平达到80%，集中城市化地区城市建设总用地约1302平方公里。中心城规划人口约815万人，城市建设用地约583平方公里。

2020年，全市实际居住人口1600万左右，其中，非农人口1360万，城市化水平达到85%，集中城市化地区城市建设总用地约1500平方公里。中心城规划人口约800万人，城市建设用地约600平方公里，郊区城镇人口约560万。

2020年，上海将初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。实现这一目标的主要标志体现为：

1、基本形成现代化国际大都市的经济规模和综合实力，基本形成与国际经济中心城市相匹配的城市功能布局。

2、基本形成符合现代化大都市特点的城乡一体、协调发展的市域城镇布局，并与长江三角洲地区城市共同构筑经济发达、布局合理的城市群。

3、基本形成人与自然和谐的生态环境。

4、基本形成与现代化国际大都市相匹配的基础设施框架。

5、基本形成以促进人的全面发展为核心的社会发展体系，建设布局合理、环境洁净、配套齐全、生活舒适、交通便捷的居住园区。

为了满足未来的交通需求，使中心城与郊区主要城镇之间的公共客运交通时间控制在1小时左右，中心城内任何两地之间的公共客运交通时间控制在40分钟左右，在《上海市城市总体规划》（1999-2020）的市域交通规划中，设计了11条地铁线路，全长约330公里。

未来日益增长的人口无论是对城市交通的需求，还是对城市环境的需求，都与开发、利用地下空间息息相关。开发、利用地下空间，改善我们的生存环境，扩展我们的生存空间，已经成为一个刻不容缓的任务。

（二）从国外对地下空间的开发、利用看其必要性

国外发达国家为了缓解城市用地紧张，满足日益增长的城市人口对环境和交通设施的需求，都相当重视对地下空间的开发、利用。

以日本为例。日本属于环太平洋造山地带，是多火山、多地震区，因此，日本充分开发、利用其地下空间，以建设城市基础生活设施、交通、商业设施、能源设施、水利设施及其他设施。

1、 基础生活设施：以共同沟为例。修建共同沟当然是

以人口密度大、交通状况严峻的大城市为主。但中小城市也不例外。至1992年，仙台、冈山、广岛、福冈、熊本等地共同沟的修建总长已到310公里。日本建设省的目标是到21世纪初叶，在县政府的所在地和地方中心城市等80个城市的干线公路下建成约1100公里的共同沟。

2、交通商业设施：日本最早的地下街是1932年建造的神田须田町地下商业街，截止1996年，日本总建筑面积超过2万平方米的大型地下街已经超过17条，其中1965年投入使用的东京都中央区的八重洲地下街建筑面积为73253平方米。

3、能源设施：日本最早的地下发电站——雨龙发电厂，洞室高28米，挖方量25000平方米。随着发电厂大型化，地下洞室也大型化，在新高濑川发电厂中，洞室高度达到了54.5米，挖方量达212000立方米。

4、水利设施：东京、大阪等特大城市在地下规划建设大型调节池和人工河道，地下调节池在暴雨时，以治水涵洞的形式暂时蓄存河水，从而达到防洪目的；地下河道是在河道旁建造侧管以提高排水能力。如神田川御茶水地下分水渠是为了防止神田川漫水引发洪水而建，建于与该河平行的护城河大道公路的地下，全长约1300米。

5、其他设施：包括地下文化、体育设施、地下研究、实验设施、地下娱乐设施、地下工厂、地下防灾设施、应急给水池、蓄水池、避难场所、消防通道等。以国立国会图书馆为例，该馆1986年竣工的新馆由地上4层和地下8层组成，从地下1层到地下8层全部用作书库，并且在该书库的中间设有采光井，光线可以从地面直射地下最底层。

国外地下空间开发利用的现状，体现了城市发展的趋势，值得我们借鉴。

（三）从开发、利用地下空间的的利处看其必要性

1、有利于节约城市用地

上海土地面积只占全国土地面积的0.07%，在全国特大城市中，上海市土地面积只占北京市面积的38.8%，为天津市面积的56%.1981年，全市 农业用地共630.60万亩，1996年，全市农业用地共492.12万亩，15年间，全市农业用地减少138.48万亩，平均每年减少9.23万亩。所以城市的发展应向地下寻求出路，以节约土地。

2、有利于改善城市交通

交通是社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的2.42%，比例过小。加上不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。因而，常常造成堵车现象，既影响城市经济联系，又浪费了时间与能源。必须减轻地面交通的负担，合理安排好地下交通设施，以形成地面、地下、高架结合的立体化、现代化综合交通网络。

3、有利于美化城市环境

上海由于人口密集、城市拥挤，城市环境日益恶化，与上海城市的地位和形象很不相称，也影响上海市民卫生和健康。市区人均道路仅2平方米，为巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3.积极开发利用地下空间，把不应放在地面的项目，如有三废、振动噪音大的、危险品等放到地下，把需恒温恒湿等适宜于地下的项目，安排到地下，这样，使地面空间得到松动，增加绿地，改善环境质量，美化城市景观。

4、有利于加强城市防护

作为特大型城市，必须提高上海的总体防护能力。包括防御战争和抗震、救灾等各方面的能力。震惊世界的1976年唐山大地震，造成人员死亡达24万人，地面建筑毁坏达1亿M2，而唐山的地下工程在地震中绝大部分完好无损，在人防工程中的人员无一伤亡，大大减轻了震害。上海人口密集，更需增强地下空间开发，提高城市防护能力。

5、有利于满足城市特殊需求

地下空间具备的某些特性和优越性是地上空间不能比拟的，如良好的抗震性、稳定性、隐蔽性、防护性、隔音性等等，正适合满足城市的某些特殊需求，如城市中的一些保护建筑，需要扩建时应借助于地下空间的开发利用。这在国内外已有不少成功先例，如巴黎的卢浮宫扩建，利用了地下空间；南京夫子庙为保护建筑，故在地下开辟商场和游乐场。上海是一座文化历史名城，需要保护的建筑很多，不仅保护建筑本身若需扩建时应借助地下，其周围建筑改造时，为保护环境也可以求助地下。

（四）从促进民防建设与经济建设相结合看其必要性

1、是加快民防建设的需要

加快民防建设步伐，使本市民防建设与现代化战争和特大型城市的抗灾救灾工作要求相适应，是提高城市整体防护能力的需要，但是，由于规划的滞后以及对地下工程的联通缺乏相应的规划，使得民防工程与民防工程的联 通、民防工程与一般地下工程的联通，以及一般地下工程与一般地下工程之间的联通难以实现。以陆家嘴地区为例，尽管陆家嘴地区结合修建地面建筑修建了不少的地下室，但各个地下室之间互不联通。而在民防工程之间，民防工程与一般地下工程之间以及一般地下工程与一般地下工程之间不联通的情况下，一旦发生某种直接威胁某一特定民防工程或者一般地下工程的灾害时，就会对掩蔽人员的生命和财产造成无法挽回的损失。因而，必须通过立法对已开发的地下空间联通问题作出相应规定，使得已开发的地下空间成为一个四通八达的网。

同时，由于当前理论界和实际部门对地下空间权的认识不够，加上原有的对于民防工程的管理规定不尽合理，使得开发商不愿投资开发地下空间及利用现有的民防工程、如：尽管《中华人民共和国人民防空法》对投资开发民防工程有"谁投资、谁使用、谁收益"的规定，但未能对民防工程的产权问题作出明确的界定，因而，当前部分开发商开发地下空间后拿到的是使用权证，而不是所有权证。也正因为是使用权证，开发商无法用使用权证去银行抵押，申请贷款，因而缺乏开发地下空间的积极性，应当通过立法来明确产权关系以调动开发、利用地下空间的积极性。

2、是推动经济建设的需要

国外经验表明，当人均GDP达到3000美元以后，常常会出现地下空间开发的高峰，因为开发地下空间的经济条件此时已经具备，所谓开发地下空间的经济条件，一是城市地面价格上涨对开发地下空间的推力；二是开发地下空间比较成本较低以及技术条件已经具备的拉力。1999年上海人均GDP已经达到3700美元，因而开发地下空间的经济条件已经具备，如果通过地下空间立法来加以引导，必将形成一个开发地下空间的高潮。而大量的开发地下空间对于盘活存量、搞活增量，对于本市经济的良性发展，都有着极其重要的意义。

3、是促进民防建设与经济建设相结合的需要

民防建设与经济建设相结合，其实质是平战结合，经济发展与防灾需要相结合，当前，尽管《中华人民共和国人民防空法》、《上海市规划条例》、《上海市民防条例》等法律法规对平战结合的原则以及地下空间开发应当考虑防灾需要等作出了规定，但这些原则规定具有通过细化才能体现其可操作性。例如在地下工程的设计上，要体现上述原则规定，最起码还得有如下的细化要求：一是"预留设计"、"应急加固"的问题。所谓"预留设计"，是在工程设计阶段就考虑留下战时临时加固的位置及所取用的具体技术措施，同时要根据设计要求储备加固材料，一见发生紧急情况，不需要专业人员而是由使用建筑物的普通公民在2－3天内就可完成平战功能转换，加固成符合要求的掩蔽部。所谓"应急加固"，是通过增加复土厚度以及将现有地下工程的承重能力提高，使其能够防核沉降辐射和防冲击波。二是实行动态防护，不采用固定的防护标准，不采用统一的防护标准的问题。防护标准是针对防护的武器而言的，防核武器就有核武器的防护标准，防常规武器、就有常规武器的防护标准，防高精度的常规武器，又有高精度常规武器的防护标准。从防护的武器来看，既有可能是核武器，又有可能是常规武器，还有可能是生化武器，因而防护标准决不可能是统一的、固定的、一成不变的，而是动态的。就本市而言，除了一些特定的工程，应同时考虑防核武器与常规武器外，一般防护的主要对象应是常规武器，而且还应注意防常规武器的间接毁伤；不全面强调集体防毒要求；民防工程与一般地下工程的设防是有重点，分层次的，不采用固定的防护标准，也不采用统一的防护标准，以尽量节省成本。立法应当对上述问题进行规范，在不降低保护要求的情况下节约建设成本，促进民防建设与经济建设的结合。

（五） 可行性

地下空间开发、利用的立法涉及地下空间权的确定问题。地下空间权作为一种有别于房地产权的物权，按照物权法定的原则，必须依法设定，通过地方政府规章来确定地下空间权具有可行性。

1、确定地下空间权属于一般民事法律规范范畴，不属于民事基本制度，不属于中央专属立法权限。

《中华人民共和国立法法》第八条规定，民事基本制度只能由法律规定。这样就涉及到一个问题，如果确定地下空间权属于民事基本制度，那么地方就无权对此立法。

关于民事基本制度的内涵，《中华人民共和国立法法》并无明确规定，也无任何权威部门对此作出解释。我们认为，立法法提出民事基本制度的概念，其本意应该是将民事法律规范作出区分，即在民事法律规范中，有一部分称为民事基本制度，只能由国家法律规定，另外有一部分称为一般民事法律规范，立法法并未对此作出规定。否则就难以理解为什么要提"民事基本制度"这个小概念而不提“民事制度”或者"民事法律规范"这个大概念。

如何区分"民事基本制度"和"一般民事法律规范"？在立法法并未对此作出规定，有关权威解释部门也未对此进行解释的基础上，我们只能这样解释：已经由 民法通则、合同法、担保法、婚姻法、继承法、收养法、公司法、票据法、证券法、保险法、海商法、专利法、商标法、著作权法等民事基本法和民事单行法确定的民事法律制度，属于民事基本制度，而除此以外的，则属于一般民事法律规范。

2、按照上述推定，地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。尽管对于一般民事法律规范国家也有优先立法权，但按照我国的立法惯例，对属于探索性质的立法，一般都有先地方后中央，通过地方立法为中央立法创造条件的情况。地下空间开发利用的立法具有明显的探索性质，可以通过地方的先行立法来为中央立法创造条件，提供经验教训。

3、由于地下空间立法的紧迫性、复杂性，先制定政府规章，待条件成熟后再制定地方性法规也符合立法的一般规律。同时，根据《中华人民共和国立法法》的规定，地方政府规章属于法律规范层次，通过地方政府规章来确定地下空间权，符合物权法定原则。

三、立法的基本思路

地下空间立法是一个系统工程，从纵向上来看，有地下空间规划立法、地下空间建设立法，地下空间管理立法，从横向上来看，有地下空间使用权有偿出让立法，地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押立法等。应当根据急用先立的原则，从当前迫切需要解决的问题入手，逐步完善地下空间立法。因而，地下空间立法的基本思路是：以确立地下空间权（包括地下空间使用权和地下工程所有权）为基础，在明确地下空间的权属关系的基础上，结合地面已有的法律规范，根据急用先立的原则，首先解决当前最突出的规划联通问题，其次，要解决"预留设计"、"应急加固"以及"动态防护"的问题，最后是解决与地下空间权有关的民事法律关系问题。

（一）地下空间权的确立是地下空间立法的基础。

作为一种与地产权既有联系，又存在着区别的地下空间权，考察一下其演进轨迹，比较一下各国对其立法的情况，将会有助于我们对其实质的把握。

1、从土地法到空间法

19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用，一般以地表平面利用为主。土地所有权的行使及于土地上下，土地所有权的范围包括地表、地上及地下三部分，土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下的垂直的支配力。这一阶段关于土地的上下垂直的所有与利用的法律制度与法理，民法史上称为"土地法".

19世纪工业革命的完成，使得土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用。工业革命使人类社会生产力获得巨大进步，各国工商业经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展。城市化导致城市生活环境过密化及土地过度利用，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用扩及于空中和地中，这就是土地的立体利用。高架铁路、地下铁道、空中走廊、地下街、地下停车场、高压电线、上下水道及排水沟等，如雨后春笋般兴起。这些建筑物、构筑物因未直接与地表接触，而是主要存在于空中或地中的水平空间，所以与传统上对于土地的平面的所有与利用，具有显著的区别。这种对土地加以立体所有与利用的形态，学说界称之为"水平的所有、利用形态".而有关调整土地的水平的所有、利用关系的法律，则称为"空间法".

空间权法理的产生，在法律文明尤其是不动产法的发展史上是一个极其重大的事件。"这一法理的产生，打破了罗马法以来法律观念长期拘守的一物一权主义的旧框框、旧教条，在法律观念（及至制度）上为人类多重性的利用同一土地扫清了障碍，并由此开辟了人类利用土地的新天地、新境界。这样一来，一块土地，不仅可以为他的所有人提供安居乐业之所，同时还可供他人建造高架铁路、高架公路、立交桥、高架电线，并敷设电缆光缆、输油管或供水、排水管道，以及建设地下铁路、地下商场或地下停车场等等。土地利用的多重性、广泛性及效用的最大化由此获得充分实现。

2、空间权的概念、分类及其意义

所谓空间权，是指"于空中或地中横切一断层而享有的权利，或者说是对土地地表上下一定范围内的空间的权利" .就性质而言，空间权属于不动产财产权。"以空间权的客体在地表之上或之下为标准，空间权可分为地上空间权即空中权，与地下空间权即地中权；以空间权的性质为标准，空间权可分为空间所有权与空间利用权；以空间权可否移转为标准，空间权可分为可移转性空间权与不可移转性空间权。现代社会的发展已极大地扩张了可移转性空间权的范围，使大多数空间权成为可移转性空间权；以存续期间不同为标准，空间权可分为有期限性空间权与无期限性空间权。"

在传统的土地法理念和土地法制度下，土地所有权效力的范围是以地表为中心而有上下的直支配力。换言之，土地所有人除对地表有支配力外，尚对土地之空中和地中有法律上的支配力。但是，这种支配力并非现代民法指的空间权。这一时期，作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、空中及地中三部分，但在法律制度与社会观念上，仍是将三者视为一个整体，其经济动因在于尚未产生将地表、空中及地中明确予以区分，并以各部为客体予以让渡、租赁的必要性与社会需求。因而，当时的民法理论及立法，也就不可能产生出以土地空中或地中之一特定断层空间为客体的空间权概念、理论及制度。

促成空间权得以产生的直接推动力是科学技术的发展。随着空中走廊、区分所有式高楼、地下通道及地下街的相继出现，这些离开土地，独立存在于空中或地中，且有独立的利用价值与经济价值的建筑物，必须从理论上加以说明。在这种背景下，空间权概念、法理逐渐建立起来。

"空间权概念的确立，使人们对土地权利的观念发生了根本性的转变，一方面改变了过去那种土地所有权上达天宇、下及地心的传统观念；另一方面，土地空间的财产观念也由此深入人心，从而为人类充分利用土地资源提供了法律基础。"

3、西方各国空间权立法情况

在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、日本和德国为例。

美国

就法律传统而言，美国法虽属英美法系，但其传统的包括不动产在内的财产法制却继承了罗马法，从而认为土地所有权的范围"上达天宇"、"下及地心"，而且不承认土地上的建筑物为单一的独立不动产。然而，至19世纪末、20世纪初，在飞机发明之后，美国法律界不得不承认，在保护土地所有人的合法权益的同时，在不妨害土地所有人的限度内，飞机等有在他人土地上 空飞行的权利。这样，所谓土地所有权"上达天宇"，"下及地心"的法律原则便被打破，土地所有权的有限性原则获得确立，这就为后来美国进行大规模的城市土地的立体开发运动奠定了法律基础。

进入20世纪20年代以后，由于城市人口急剧增加，美国进入了一个前所未有的城市土地的立体开发与利用时期。这一时期，让与、出租某一被规定上下范围的地上、地下空间，以获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定"断层"为客体而成立的权利，被称为"空间权"（空中权）或者 "开发权"（Development Rights）

1927年，美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文法……1938年，新泽西州也制定了类似的法律。1958年，美国议会作出州际高速道路（Inter State High Way）的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概念由此被广泛传播开来。1962年，美国联邦住宅局制定国家住宅法，按照该法，空间权得成为抵押权的标的。1970年，美国有关部门倡议各州使用"空间法"这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973年，俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的"俄克拉荷马州空间法"（Oklahoma Air space Act）。该法集有关空间权领域的判例与研究成果之大成，详细规定了空间权制度。研究表明，美国现代空间权制度，莫不深深地打上了该法的烙印。

日本

1956年，日本私法学会第18次会议集中讨论了"借地借家法的改正问题"这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年，日本修正民法典，在第269条之2追加规定空间权（区分地上权）制度，此即日本现行空间权制度。第269条之2第1项："地下或空间，因定上下范围及有工作物，或以以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制".据此规定，可知日本民法典上的空间权，就是指以他人土地空中或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权，即区分地上权。区分地上权的客体，为空中或地中的某一特定断层空间。为配合这一区分地上权的规定，日本不动产登记法第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该法第111条第2项，设定区分地上权时，除须登记设定目的、存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及有关土地使用的限制性约定等等；就登记的效力而言，此登记为区分地上权的生效要件，亦即非经登记不生区分地上权的效力。

德国

德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条："土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利".可见，《德国民法典》上的空间权制度，实质仍不过为空间地上权制度，即以保有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地空间的权利。但是，由于德国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919年1月15日，德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》（Verordnung uber das Erbbaurecht），史称"地上权令".依此"地上权令"，德国空间权制度得到了极大的完善。

地下空间权的概念的提出，既是对传统物权概念的革命，又是地下空间开发得以进行乃至发展的理论基础，因此，地下空间立法首先必须明确地下空间权的概念，即明确地下空间的权属关系。

（二）充分利用地面空间已有的法律规范

尽管地下空间权是一种不同于房地产权（土地使用权和房屋所有权）的物权，但由于地下空间权与房地产权有着共同的理论渊源，也有着相同的特性，因而，与地下空间权有关的法律关系，完全可以按照地面空间已有的法律规范，即有关房地产权的法律规范来处理，而无须另外制定一套法律规范。

1、关于地下空间权的登记

房地产的登记已有相应的法律、法规。以《上海市房地产登记条例》为例。《上海市房地产登记条例》共六章，四十五条，包括一般规定、土地使用权和房屋所有权登记、房地产其他权利登记等内容，其中，土地使用权和房屋所有权登记又分为初始登记、变更登记和注销登记。地下空间权的登记也同样存在着地下空间使用权和地下建筑物所有权登记，地下空间其他权利登记等内容，其中，地下空间使用权和地下建筑物所有权登记也可分为初始登记、变更登记和注销登记。因而，有关地下空间权的登记，除了不具备《上海市房地产登记条例》第六条第（三）项所列的情形外，其他都可以按照《上海市房地产登记条例》的规定操作。

2、关于地下空间权的转让、租赁、抵押

房地产的转让、租赁、抵押也已有相应的法律规范，以《上海市房地产转让办法》为例。该办法共六章五十八条，分一般规定，商品房预售、房屋建筑工程转让等内容。其中，一般规定中又包括转让范围和条件、转让程序、转让当事人的权利、义务和责任等。同样，地下空间权也存在着转让问题。还有，就上海地方立法而言，《上海市房屋租赁条例》、《上海市房地产抵押办法》等与房地产有关的法规、规章也都已经相继出台。地下空间权的租赁关系与抵押关系也都能够按照上述法规、规章的规定操作。

因而，无论是地下空间权的登记，还是其转让、租赁、抵押等，都可按照地面空间的有关法律规范操作。

（三）坚持急用先立的指导思想

当前，从立法的紧迫性来看，地下工程的联通问题以及地下空间权的取得与登记问题已经成为制约地下空间开发，提高地下工程防护能力的瓶胫口，因此，在进行地下空间立法时，可以地下工程的联通（包括民防工程之间的联通、民防工程与一般地下工程之间的联通和地下工程之间的联通）和地下空间权的取得与登记为突破口，先对这些内容进行规范，在此基础上逐步完善地下空间立法，并完善与开发、利用地下空间有关的技术标准和技术规范。

四、主要问题的说明

（一） 关于地下空间开发利用的领导机构

鉴于地下空间开发利用的重要性，以及目前地下空间开发利用中有关管理部门各自为政的现状，有必要成立一个统一领导地下空间开发利用的机构。

关于地下空间开发利用的领导机构，有两种方案可供选择：一种方案是成立专门的地下空间开发利用领导小组，由市政府主要领导担任领导小组组长，其办公室设在市建委。这种方案的优点是：设立专门的领导小组，有利于加强对地下空间开发利用的领导，也容易引起人们的重视；办公室设在市建委，也与建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》相一致。另一种方案是由市规划委员会作为地下空间开发利用的领导机构，市规划委员会办公室作为其办事机构。这种方案的优点是抓住了规划作为地下空间开发利用的龙头，不增设新的机构，也有利于地上地下的协调开发。

我们认为，选择第二种方案比较合适。因而，《上海市城市地下空间开发利用管理若干规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）第四条规定；上海市规划委员会统一领导本市城市地下空间开发利用，负责本市城 市地下空间的综合协调管理；上海市规划委员会办公室具体负责城市地下空间的综合协调工作。

（二） 关于地下空间开发利用的管理部门

地下空间管理的现状已如前述，是那种划块而治，各自为政的管理体制，为此，关于地下空间的管理部门可作如下设计：

第一种方案：授权市民防办作为地下空间的主管部门 ，扩充市民防办的管理范围，使市民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。

这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要，作为人民防空工程的主管部门，市民防办对于地下工程的规划，建设和管理已经具备相当的经验。但是，市民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，1995年颁布的《上海市城市规划条例》第十一条也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了市规划局，因而，授权市民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。

第二种方案：在成立统一的不动产登记机构的基础上，由市规划局管理地下空间规划，市建委管地下工程的建设与管理，市民防办管民防工程的规划、建设和管理。

这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划，地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政府职能转变。但这种方案的缺点也是明显的：成立统一的不动产登记机构，使不动产的登记与政府行政管理脱离，不仅涉及到房地产的登记，地下空间的登记，也涉及到林地登记，滩涂登记、草原登记等、牵涉的范围比较广，难以在较短时间内完成。

第三种方案：在将地下工程区分为民防工程和一般地下工程的情况下，由市规划局负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理，市建委负责一般地下工程的建设、管理，市房地局负责一般地下工程的登记、发证管理，市民防办负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。

这种方案的优点本身就是其缺点，即迁就现有管理体制、调整幅度不大，易为各方面接受。《办法（草案）》采用的就是这个方案。

（三）关于鼓励开发、利用城市地下空间资源的优惠措施

国外对开发、利用地下空间资源有着许多很具体的优惠措施。本市对民防工程的开发、利用也有一些优惠措施：如单独修建民防工程，免缴土地使用费；修建民防工程及其连接通道，民防工程的使用收益，免缴所得税。在鼓励开发、利用城市地下空间资源过程中，也必须象鼓励开发、利用民防工程一样，有一些优惠措施。

《办法（草案）》对优惠措施的规定有四个层面：

1、维持原来对民防工程的有关规定

即对民防工程的使用收益（出租、转让收益），免缴所得税，而对一般地下工程的使用收益，不给予免缴所得税的优惠。这样规定的目的是近可能将地下工程建设成民防工程。

2、将原来对民防工程的优惠扩大到所有的地下工程

即不仅对单独修建民防工程及修建民防工程及其连接通道，而且对单独修建所有的地下工程及修建所有的地下工程及其连接通道，都享受免缴土地使用费。如此规定，可以在一定程度上节省地下空间的开发、利用成本。

3、增加财政专项补贴

即对开发，利用城市地下空间资源，建设地下污水处理厂，煤气储藏设施，垃圾焚烧设施等市政公用设施的，除享受上述优惠政策外，还可以享受财政专项补贴，这是因为上述市政公用设施一般都有较大的危险性，可能对环境产生严重的影响，将其造在地下，则可将这种影响降低到最小程度。当然，这里的财政专项补贴，不一定就是现金补贴，可以象日本等国一样，将利用的地下空间的地面空间无偿的由开发、利用者来使用，以调动其积极性。

4、增加对使用者的优惠措施

上述优惠措施主要是针对建设者的，要加强地下空间的开发利用，仅有投资者愿意建设地下工程还不够，还要有使用者愿意使用地下空间。为此，《规定（草案）》对使用地下工程也设定了若干优惠措施，如免缴增容配套费、水电增容费和市政设施配套费等。以水电增容费为例，由于当前使用地下工程时，每使用一立方的水要征收825元、每排放一立方的水要征收850元的增容费，因而，如果免掉这些费用，对于使用者来说，将是一种很大的优惠。

（四）关于地下工程建设的技术标准和技术规范

本市对地下工程建设的防火设计，安全规范等已有相应要求，但与国外对地下工程建设的技术标准，技术规范相比较，还是不够完善。如日本关于地下空间开发的技术标准和技术规范包括：环境保护技术规范、内部环境技术规范、防灾、安全技术规范以及心理对策技术规范。因而，有必要按照国家的技术标准、技术规范以及本市的实际情况，在借鉴国外经验的基础上，制定本市的地下工程建设技术标准和技术规范。为此，《办法（草案）》规定，开发城市地下空间的单位，应当按照城市地下空间规划，根据地下工程建设的技术标准和技术规范，依法建设地下工程。

（五）关于地下空间的权属问题

1、 地下空间所有权、使用权与地下建筑物的所有权

与城市土地的国有属性相一致，城市地下空间的所有权属于国家。开发城市地下空间，投资者可以通过两种方式取得地下空间使用权，即无偿划拨与有偿出让。参照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，下列情况可以无偿划拨：（1）国家机关使用地下空间和军事使用地下空间；（2）城市基础设施和公益事业使用地下空间；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施使用地下空间；（4）法律、行政法规规定的其他情况。除此以外，开发地下空间都应当通过有偿方式取得地下空间使用权。

投资开发地下空间，投资者依法享有地下建筑物的产权。但是，关于改造原有的地下建筑物，能否取得地下建筑物的所有权的问题，有两种看法：一种看法认为，改造原有的地下建筑物，与拆掉地面建筑物以后新建建筑物，从而取得该建筑物的所有权类似，因而，在这种情况下，投资者能够取得所有权；另一种看法认为，这种情况与对一所旧房子进行装修类似，不管使用人对旧房子进行何种装修，其所拥有的始终只是使用权，而不是所有权。

我们认为，地下空间的特殊性在于使用人无法将原有的地下建筑物拆迁，因而无法象地面建筑一样，通过新建来体现对建筑物的产权。实际上，从现在的情况来看，凡是利用原有的地下空间的，都必须对原有的建筑物进行彻底的改造，这种情况实际上更接近于通过拆掉原来的房子建新房子以取得产权，因而，应当看作是取得产权的条件，而且，如此规定也有利于提高开发、利用地下空间的积极性。

2、 相邻关系问题

相邻关系，是指两个以上相互毗邻的不动产的所有人或使用人，在行使不动产的所有权或使用权时，因行使权利的延伸或限制而发生的权利义务关系。地下空间权涉及的相邻关系，就是地下空间权的所有者或者使用者与房 地产权的所有者或者使用者之间发生的权利义务关系，其实质是地下空间权的行使不应该影响房地产权的行使，或者地产权的行使不应该影响地下空间权的行使。因而，开发已有地面建筑的地下空间，不得破坏地面保护层，同样，开发已有地下建筑的土地，不得破坏已有的地下建筑。为了解决相邻关系问题，1997年12月12日上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过的《上海市地下铁道管理条例》第八条规定，市规划管理部门应当确定地铁规划控制区域范围。市和区、县规划管理部门在审批地铁规划控制区域范围内的新建、改建、扩建项 目时，应当征求市市政局的意见；第九条第二款规定，地铁建设使用地面以下的空间，不受其上方土地使用权的限制。地铁建设单位应当采取措施，减少对上方建筑物、构筑物的影响。第二十九条规定，地铁设置安全保护区，安全保护区的范围如下：（一）地下车站与隧道外边线外侧五十米内；（三）出入口、通风亭、变电站等建筑物、构筑物外边线外侧十米内。其第八条和第二十九条实际上是土地使用权的行使不得妨碍地下空间权行使的问题，第九条实际上是地下空间权的行使不得妨碍土地使用权的行使问题。为了在开发利用地下空间时不至于对地面建筑构成影响，《办法（草案）》作了如下规定：市规划局应当会同有关部门，根据地面建筑的情况以及地质、地形条件，划定地下建筑物的地面保护层。开发已有地面建筑的地下空间，不得破坏地面保护层，但开发单位采用先进的施工技术，不至于对地面建筑的安全造成影响的除外。

3、土地使用权人开发地下空间的优先权问题

土地使用权人开发其土地下的空间，与其他申请开发这一地下空间的人相比，是否具有优先权？一种观点认为应当具有优先权，其理由是空间权是土地权的延伸，且这样容易处理相邻权问题，或者说是容易处理相邻关系问 题；另一种认为不应当具有优先权，其理由是地下空间权是一种有别于土地权的物权，对地下空间的开发利用在存在多个申请人的情况下应当通过招投标方式解决。我们认为，原则上土地使用权人对其地下空间的开发、利用并不具有优先权。因为土地使用权的行使有其特定的空间范围，亦即规划批准的建筑范围（包括地面使用面积、底下使用深度和地面建筑高度），除了这一特定的空间范围，都与土地使用权没有法律上的所有与使用关系。因而，作为一种有别于土地使用权的地下空间权，土地使用权人对其地下空间的开发并不具有优先权。但应当根据具体的情况作出具体分析，如果房地产权人建设地上地下连体建筑或者房地产权人在已建地下工程的情况下再开发地下空间，显然以优先考虑房地产权人为宜。

（六）关于规划编制及其要求

第7篇：建立国土空间规划体系范文

一、2015年度发展特点

（一）三大战略成为拓展区域发展的新空间

党的十以来， 党中央大力推动实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，并在“十三五”规划建议中提出，以区域发展总体战略为基础，以三个战略为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，并与全国区域经济总体战略的“四大板块”有机联系起来。这意味着我国区域发展将更加注重统筹协调，“三大战略”促进了我国“四大板块”之间的合纵连横，充分发挥不同地区的优势和特色，增强要素流动性，强化区域之间的产业分工与经济联系。2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。？2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部28日联合了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，全国各省份都已出台实施方案，“一带一路”战略正加速向具体操作层面推进。三大战略中，《长江经济带发展规划纲要》也在积极向前推进。

（二）城市群规划和国土规划成为2015年的新亮点

2014年以来，城市群规划成为区域经济发展的重点。2015年4月，国务院批复同意《长江中游城市群规划》。成渝、哈长、长三角等城市群的规划也在加紧推进。经过3年多的酝酿，《全国国土规划纲要（2013―2030）》已初步编制完成。继《广西北部湾经济区国土规划（2011―2030年）》和《中原经济区国土规划（河南部分）》颁布实施后，广东、辽宁等省份已经出台国土规划，广西也已于2015年启动国土规划编制。

（三）优化国土空间开发格局成为深入推进生态文明建设的新内容

加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）中明确提出强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，指出国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。继续健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系，构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（四）空间规划成为市县治理体系现代化的新抓手

2015年时各地密集编制当地“十三五”规划，但目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题。为此，国家发改委要求市县规划要强化空间布局，并下发了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，提出“十三五”要创新市县经济社会发展规划，要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。将市县域划分城镇、农业、生态三类空间，按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，目标是推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。作为“多规合一”试点，厦门市、山东桓台县、重庆璧山区、江津区、佛山市南海区等市区县已陆续编制完成国土空间规划，积极探索出完成规划“一张蓝图”、构筑管理“一个平台”、推行审批“一张表格”、完善配套“运行机制”等行之有效的国土空间规划改革经验。

二、2016年展望

2016年，随着我国国土空间战略的深入实施，区域经济转型的纵深发展，我国区域经济发展水平将整体提高，区域经济转型速度将进一步加快。

（一）多个部级城市群规划将陆续公布，城市群发展协调机制将逐步完善

根据《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》，未来我国城市群发展将会按照“两横三纵”城镇化战略格局进行发展，并将编制7大部级城市群规划，这些城市群规划正在编制或已上报国务院，预计2016年长江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、哈长城市群、中原城市群等城市群规划将陆续，将促进城市群内部城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动发展。

（二）多个跨区域规划将加快推出，生产要素配置将更加市场化

《“一带一路”发展规划》、《长江经济带发展规划》、《新十年促进中部地区崛起规划》等多个跨区域规划实施后，将进一步明确各地区发展思路和重点任务，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置，推进跨区域合作协调发展。

（三）欠发达地区将得到更多支持，区域新增长点将不断涌现

“补短板”作为供给侧结构性改革的重要一环，政府将加大老少边穷库枯等特殊类型区域的支持，特别是随着统筹东中西协调南北方力度的加大以及向西开放步伐的加快，沿边、沿江、沿线的区位条件将发生重大改变，过去的交通闭塞地区可能成为“交通要道”，过去的边远地区可能成为“国际门户”，过去的内陆地区，可能成为“开放前沿”，区域发展将注入新的活力，新增长点也将不断涌现。

（四）国土空间规划将受到更多关注，主体功能区战略将在空间上得以落实

“十三五”规划建议明确指出“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策”。作为“十三五”的开局之年，各地区将根据自身实际情况，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，科学编制各省市县国土空间规划，着力推进“多规合一”，提高区域开发的质量和效率。

三、政策建议

2015年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出要“以市县行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。由此，空间规划成为国家治理体系现代化的重要手段。为适应新形势变化，建议加快建立完善的空间规划管理制度，提高区域空间治理能力。

（一）建立和完善规范统一的空间规划管理体制

进一步整合国土、城建、环保等部门的职能，加快构建全国统一、相互衔接、分级管理的规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容，明确不同层级规划的重点内容。全国和省级的空间规划体系重点确定生态、经济发展、重大基础设施、农田保护和特大城市发展边界的大空间；市域和县域空间规划重点划定生态空间、农业发展空间和城镇发展空间，明确生态保护红线和城市发展边界；镇乡规划突出土地利用、生态保护、城乡一体等方面内容，发挥乡镇服务农村的作用。

（二）加快推进市县“多规合一”试点

及时总结2014年国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房建设部四部委在全国28个市县区开展“多规合一”试点经验，形成可复制、能推广的经验。研究制定市县“多规合一”技术规范，指导各地开展“多规合一”试点。重点围绕优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等生态文明建设总要求，以主体功能区规划和国土规划为基本规划，推进区域规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等空间规划编制过程统一、成果基本融合。

（三）强化公共空间规划管理

以主体功能区规划划分的“三生”空间（生产、生活、生态）为基础，统筹考虑土地利用总体规划“三线四区”（城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界；允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）和城乡规划“三区四线”（禁建区、限建区、易建区；绿线（绿地）、蓝线（河海湖泊）、黄线（高压走廊等市政设施）和紫线（文物保护区））划分方案，根据空间尺度大小采取综合功能分区与用途管制分区相结合的方式，确定空间管制的基本单元及划分方案。

（四）深入推进国家公园试点

第8篇：建立国土空间规划体系范文

关键词：地理信息 云平台 房地一张图 信息化

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）09（a）-0024-01

如果说《国土资源信息化“十二五”规划》拉开了全国国土资源“一张图”工程建设的大幕[1]，那么在去年的苏州工业园区中新联合协调理事会第15次会议上，中新双方政府首次把智慧城市建设纳入战略合作内容，则是启动了工业园区“房地一张图”建设的引擎。该项目在“智慧园区”总体框架下，对国土资源“一张图”的顶层设计进行了扩展和补充，结合地产毗连房屋的管理实际，创建房地业务模型与数据模型，建立核心数据库，搭建综合监管与决策平台，聚合数据资源，促进了政府效能和公共服务能力的提升。

1 顶层设计实现全生命周期管理

园区“房地一张图”平台遵循“统一规划、统一标准、统一管理、统一平台、资源共享”的建设原则，按照全生命周期管理要求，建立房地一体的生命周期业务模型和全过程业务数据关联关系流，优化、重组和再造各板块内部以及板块与板块之间的业务流程，打破各个管理主体、各个管理环节存在的鸿沟壁垒，实现数据的互联互通，从土地利用总体规划开始，对土地征收、土地储备、土地供应、土地登记、土地利用、土地监察等过程，以及房屋的建设、交易、使用、维修直至毁灭并重新收回土地为止的完整生命过程进行管理。

2 构建“全、通、新、用”的数据中心

园区“房地一张图”平台基于统一地理空间框架，制定了包括基础地理数据规范、电子地图数据规范、数据交换标准、数据库标准等系列规范标准，建立了包括基础地形、数字正射影像图、地名数据库等基础数据库和包括土地利用总体规划、土地征收、土地供应、土地登记、土地利用、房产产权产籍等业务数据库的多源、异构、全过程、全要素数据中心。数据具有“全、通、新、用”的特点。“全”，覆盖所有涉及的业务数据；“通”，实现所有业务无缝管理、所有数据互联互通；“新”，源自生命周期循环的内动力，实现业务数据在生命周期不同环节的产生、流转、更新和共享的常态化与自动化，保证其数据的准确性和现势性；“用”，所有管理行为在统一平台上协同办公。

3 业务模型生态化、提升公共服务水平

园区“房地一张图”平台是在理顺各业务数据之间的生态关系、统一数据标准基础上，创建“一个平台”、多图一库管理新模式，这是管理理念和手段的升华。在“房地一张图”平台上，我们可以完成从土地征收转用到地类变更，从用途管治到用地审批、从土地供应到合同签署、从土地登记到商品房预售、从在建工程抵押到颁发房产权属证书，实现了批、供、用、补、查、房屋管理各个业务应用系统数据的实时更新和统一标准下的信息共享，整个管理工作的过程和结果全在“房地一张图”内循环，实现了业务操作模块化、业务数据关联化、平台服务阳光化，完全杜绝了人为因素，极大提升了公共服务水平。

4 “房地合一”推进不动产统一登记

园区开发建设以来，通过实践和积累并积极借鉴新加坡先进经验，创造性地建立了地产毗连房屋的房地产登记管理体制，初步形成了一套有自身特色的“房地合一”管理新模式。基于该模式，“房地一张图”平台对房地管理业务流程重组、再造，将房地信息统一管理、集中存储，同时将房地数据通过空间位置和业务纽带有效的融合在一起，并以专题图的方式表现出来，便于决策者看清现状、发现问题，实现了“以数管地”、“以数管房”到“以图管地”、“以图管房”、“房地合一”的转变，推进了工业园区不动产统一登记的实施。

5 “三规合一”促进经济协调发展

自1996年开始，苏州工业园区就开始着手建立土地、规划等各类地理信息系统，实现了土地、规划等部门的高效运作与长效管理。如今“房地一张图”平台将土地、规划两部门的规划数据有机的结合起来，纳入统一空间库中。将城乡规划定“方位”（发展方向和空间布局）、土地利用总体规划定“指标”（建设用地规模）的协同关系在同一空间体系中展现出来。在实施过程中，根据园区国民经济社会发展规划总“目标”，按照“范围一致、总量控制、城乡统筹、布局一致”的原则，实时动态更新、逐步衔接完善，避免了土地规划、城乡规划的“两分离”现象，实现园区“三规合一”，促进园区经济高效和谐发展。

6 “多库合一”构建房地时空信息云平台

园区“房地一张图”平台以工业园区云计算中心为依托，构建园区特色的房地时空信息云平台，在私有云端汇聚业务数据库、基础地理库、三维地图库等各类数据，通过二三维可视化创新表达，直观、准确、动态地在“一张图”上反映，为行业应用、辅助决策和预警分析提供空间、时间和业务上高度协同的精细化服务。房地时空信息云平台实现了与苏州CORS平台的对接，跨平台的技术服务聚合为土地巡查、地籍调查等业务提供了高精度的空间定位支撑；房地时空信息云平台打通与“智慧规划”等强GIS部门之间的数据共享通道，实现了城市规划与土地规划，规划红线与土地预审图和地籍图等数据在时空上的一致性；在精准融合其他地理信息、法人信息和人口信息的基础上，实现了国土、房产、建设、城市管理、教育、招商等信息在空间和业务上的无缝衔接和及时共享[2]。

苏州工业园区“房地一张图”平台在实际应用中取得了显著成效，本着“信息协同、业务协同、资源协同”的目标，实现了多源地理信息与业务审批信息的一体化和业务应用系统的集成优化，形成了国土资源的合理配置和系统的整体联动，建立了基于“房地一张图”地理空间框架的数据更新机制，实现了一体化协同办公，提升了政务效能，优化了公众服务能力，对完善政务地理信息，推动基于GIS云的“智慧园区”建设具有重要意义。

参考文献

第9篇：建立国土空间规划体系范文

Abstract： For land features and the difficulties in the process of implementation of the planning at Yuhong district， under the background of urban and rural development， this paper analyzes the outstanding problems existing in the three plannings， and from the three aspects of spatial planning system， coordination framework， system of urban and rural work， puts forward the planning strategies.

关键词：城乡统筹；城市边缘区；三规合一；于洪

Key words： plan of urban and rural development；city fringe area；three-planning united；Yuhong

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0043-04

0 引言

“三规”普遍认为即国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，“三规合一”即将三者进行充分协调的工作。近年来，随着土地资源的日益短缺，“三规合一”工作在国家和地方层面均受到了热切关注。

于洪区位于沈阳市区边缘，是城市西北方向上的重要腹地，全域总面积约499平方公里，总人口约66.2万人，横跨城市主城区、新城发展区及农业区三大板块（见图1），现状土地利用复杂、“亦城亦乡”特征明显。2011年6月，于洪区获批“沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区”，对其城乡统筹工作提出了更高要求。然而，在具体工作的开展中，于洪区现行空间规划种类多、数量大，规划间关系不明、协调不够等问题突出，造成了规划实施部门“依据过多且彼此矛盾”或“无据可依”的局面，严重阻滞了于洪区的城乡统筹进程。为走出这一困境，于洪区政府提出开展 “三规合一”工作。

1 “三规”问题剖析

1.1 空间规划体系无序

于洪区现行各类空间规划共25个，其中法定规划11个，非法定规划14个，分属发展规划、城乡规划、土地规划三大系列，均发挥着空间资源配置的作用。从规划实践来看，三大规划系列在各自体系内部基本实现了纵向上的衔接，但在横向上受我国目前条块分割的行政体系的影响，规划彼此之间的关系尚未理顺或明晰，造成了于洪区空间规划体系处于混乱、无序的局面，无可避免的导致各规划间的矛盾冲突。

1.2 规划编制内容重叠且彼此矛盾

目前，于洪区的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、全域规划及各片区发展规划均已编制完成，虽然各规划的侧重点不同，但均涉及目标、规模、布局、性质、开发控制等规划内容，受各自主导思想及目的的影响，各规划间存在着“发展目标不统一”、“建设规模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表现为实施过程中的“规划打架”，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从。

1.3 同一空间多头管理且衔接不足

目前，于洪区的发改、规土、城建、水利、交通、市政、农林等职能部门均对全域的空间资源具有规划和决策权。在我国现行的行政体制下，于洪区政府内部各职能部门之间形成横向并列的结构模式，各部门具有相对独立的专属权和职能范围，行政级别大致相同，任何一个部门无法对其他部门产生直接的行政约束。受自身利益和事权争夺的影响，使得各部门负责的空间规划存在沟通不畅、实施分割等问题，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱。

2 “三规合一”规划对策

2.1 规划摸底，建立区级城乡空间规划体系

规划以25个现行空间规划的全面解读和比对为基础，建立以“于洪区全域规划”为统筹，横向并行设置引导性规划和约束性规划两大系列的城乡空间规划体系（见图2）。引导性规划系列为约束性规划系列在进行空间资源配置时提供指导和依据，在纵向上设置片区发展规划、重点地区城市设计两个层级；约束性规划系列作为指导地区发展建设的法定依据，在纵向上设置总体规划、分区规划及村庄规划、专项规划、控详规划四个层级。

通过对于洪区城乡空间规划体系的梳理，可以看出于洪区的规划编制存在明显的“重城轻乡”、“重发展轻保护”、“两头重中间轻”、“城乡总体规划缺位”等问题。本规划即为目前缺位的城乡总体规划，向上可承接全域层面的发展规划，向下可统领各片区的城乡规划，横向上要与于洪区的“土规”和“经规”相协调。

2.2 规划协调，构建“三规合一”城乡规划编制框架

规划从于洪区的切实需要入手，有的放矢，解决关键性问题，系统构建出“三规合一”城乡总体规划编制框架，横向维度确定了“统一目标、规模控制、用地协调、人口分布、控制线管控、空间管制”六大板块，纵向维度明确了各板块的核心内容和工作方法（见图3）。

2.2.1 统一目标

规划以于洪区的发展重点和各现行规划的发展目标为基础，建立目标体系并进行关联性论证，从“城乡统筹、产业发展、保护控制”三方面明确于洪区各规划需共同遵守的发展目标。城乡发展目标即建成统筹城乡发展示范区、现代化生态新城区；产业发展目标即打造沈阳装备制造配套产业基地、沈阳经济区现代商贸物流基地、部级现代农业示范基地；保护控制目标即确保基本农田和耕地总量，控制建设用地边界，集约利用土地。

2.2.2 规模控制

“土规”根据土地资源现状、耕地保护及社会经济发展目标，遵循从总体到局部、自上而下的工作路线进行建设用地指标的逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标，带有很强的计划性和不可逾越性，其核心是以供给制约和引导需求。因此，规划结合于洪区发展的实际需要，采用“以供定需”的方式，按照“土规”确定的刚性指标，控制规划期末的建设用地总量。

2.2.3 用地协调

宏观层面，协调“经规”的调控、“城规”的建设、“土规”的保护要求，落实“城镇发展、农业生产、生态保护”三大功能区（见表1，图4）。中观层面，以宏观功能区为基础，进一步落实全域的重点建设区域，构建“主城、新城、新市镇、中心村（社区）”四级全域城镇村体系结构（见图5）。微观层面，以中观城镇村体系结构为基础建立协调原则、统一用地分类（见表2）、统一基础数据并运用GIS统计分析技术进行“差异化分析”（见表3、4、5，图6、7），最终确定规划期末于洪区的用地布局和“主城、新城、新市镇、保留村”的建设用地规模及增长边界（见图8）。

2.2.4 人口测算

在《沈阳市城市总体规划 （2011-2020年）》中，中心城区人均城市建设用地为99.3平方米/人。于洪区位于城市中心城区边缘，人均建设用地略大于平均值，按照105平方米/人测算，于洪区2020年规划可容纳人口为150万人。结合各片区的建设用地规模和承载力分析，进行人口分配。

2.2.5 控制线管控

以“三规合一”城乡用地规划为基础，综合远期预留、耕地占补平衡等因素，确定“建设区、产业区、协调区、复垦区、基本农田”五条控制线，并提出管控要求（见表6，图9）。

2.2.6 空间管制

根据各片区的经济社会发展情况和未来方向，兼顾发展与保护的双向要求，划分“调整优化区、核心提升区、重点拓展区、适度发展区、禁止开发区”五类管制区，并提出管制政策（见表7，图10）。

2.3 规划沟通，创新城乡规划工作制度

规划采用“联合组织”制度与“经济区”制度组合的创新模式（见图11），建立部门间的沟通与合作机制、实现规划与现状信息的实时对接、分类解决不同属性地区的规划协调问题。

全区层面：采用“联合组织”制度，成立区委书记统筹、多部门介入的“规划编制小组”，改变以往各职能部门简单的串联方式，建立并联的工作关系，实现信息的实时对接和重大事项的共同决策，以促进部门间的沟通合作。

经济区层面：以“于洪区全域规划”中的功能分区和各街道的行政辖区为基础，将全域划分为七大经济区。每个经济区下设1个“纽带”部门即规划协调办公室，下与街道对接、上与职能部门沟通，确保多方在统一的信息平台上探讨问题，并依自身属性因地制宜地提出解决方案。

3 保障措施

为确保规划工作的顺利进行和有效实施，规划从信息共享、政策配套、法制建设、工作机制四个方面提出保障措施。信息共享方面，整理基础资料与数据、现行规划、规划管理审批情况等相关信息，运用3S（GIS，RS，GPS）技术，建立数据库，搭建信息共享平台。政策配套方面，本规划编制完成之后，于洪区需制定统筹区域发展、年度实施计划、城乡用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治等相关配套政策。法制建设方面，在市级或区级层面出台相关法规、规章或实施办法，保障“三规合一”的法律地位；研究制定关于“三规合一”的技术标准，规范“三规合一”的工作程序和方法。工作机制方面，成立专管机构，加强对城乡统筹和“三规合一”工作的组织领导、管理协调、指导监督，区委、区政府应将推进城乡统筹和“三规合一”工作纳入到对各街道和相关部门的考核内容。

4 结语

于洪区位于沈阳市中心城区边缘，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。在《沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2020）》的编制过程中，贯穿始终的是强调城乡统筹发展，包括建立城乡空间规划体系、构建“三规合一”城乡总体规划编制框架、创新城乡规划工作制度，为其他地区提供了参考和借鉴。

参考文献：

[1]沈阳市规划设计研究院.沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2020）[R].2012.

[2]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012（5）.

[3]汪云.武汉市“两规”衔接的探索与思考[A].2010中国城市规划年会论文集[C].重庆出版社，2010.

[4]黄叶君.差异・融合――对“三规合一”的再思考[A].2011中国城市规划年会论文集[C].东南大学出版社，2011.

[5]谭都.资源紧约束条件下的新型城市化道路探索――广州“三规合一”规划研究[A].2013中国城市规划年会论文集[C].青岛出版社，2013.

[6]尹向东.“两规”协调的土地利用分类体系探讨[A].2009中国城市规划年会论文集[C].天津科学技术出版社，2009.