对国土空间规划的建议精选(九篇)

第1篇：对国土空间规划的建议范文

关键词：武汉；地下空间；土地管理

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5992-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.065

Research on Underground Space Land Management in Wuhan

ZHOU Hao1，LI Yan-xin1，QIN Tao1，GU Ying-min2

（1.Wuhan Planning & Research and Exhibition Center，Wuhan 430014，China；2.Hubei Bohan Real Estate Co.，Ltd.，Wuhan 430070，China）

Abstract：With the rapid development of economy and society， urban areas are facing the difficulties of land scarcity in China. As the central city in central China， Wuhan are facing the prominent contradiction between land and population， underground space land use have become the effective way to alleviate this contradiction. By 2008， the total construction of underground space in Wuhan was about 22 million square meters， which greatly promoted the intensive use of land resources in Wuhan city. Expansion of land use in underground space made higher requests on the land management. Therefore， by summarizing the status quo of underground space land management in Wuhan， the problems were analyzed and proposals for enhancing the level of land management of underground space in Wuhan were put forward.

Key words：Wuhan； underground space； land management

随着经济社会的不断加快，土地成为了决定城市发展的关键性资源，而不少城市面临着土地资源稀缺的困境。传统“摊大饼”式的扩张路径显然已无法满足城市空间发展的新要求，故而越来越多的城市将空间发展的目光由平面转向立体，地下空间土地成为了新型战略资源。但与地表土地管理相比，地下空间土地管理仍显滞后。在缺少国家层面明确管理规定的情况下，上海、杭州等经济发展较快、地下空间开发较多的城市充分发挥地方立法权职能，针对地下空间土地管理制定出台了具有指导与实践价值的政策法规，有效促进了地下空间土地开发与管理工作[1]。作为华中地区中心城市的武汉，是区域重要的经济、社会、文化中心，加强城市地下空间土地开发也是缓解武汉市土地资源短缺的重要途径。2013年5月，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》正式颁布，有效指导和规范了武汉地下空间的开发利用。但与国内先进城市相比，武汉地下空间开发仍然存在供应方式单一、制定标准粗略等问题。因此，有必要开展武汉城市地下空间土地管理研究，吸取国内先进城市的管理经验，以提升武汉市地下空间土地管理水平。

1 武汉地下空间土地管理现状

在国家及部委出台有关地下空间土地管理政策法规后，和国内其他重点城市一样，武汉市也对地下空间利用法制化进行了探索。《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》的正式颁布，对武汉市城市地下空间开发利用进行了整体规范。土地管理及相应的产权登记管理各为其中一章，对地下空间土地使用权的定义、土地供应方式、出让金标准、出让年限、土地流转、产权登记进行了规定，比较详细地明确了各项要求，为武汉市城市地下空间土地管理工作提供了制度支撑。

1.1 规划现状

目前，武汉市地下空间用地规划主要涵盖“总规+专项”两个层次：一是《武汉城市总体规划》（2010-2020），其要求“集约高效利用土地资源，鼓励地下空间有序开发利用与地上空间开发相结合，建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下人防系统、地下市政O施系统、地下公共设施系统，形成现代化的地下空间综合利用体系。”还对地下空间开发利用优先开发区域进行了明确，即“地下空间的利用应优先满足公共利益需要，优先安排公共空间、公共设施、市政基础设施。地下空间的开发要优先考虑繁华商业区、交通枢纽、人口稠密区等需求量大的地段。二是《武汉市主城区地下空间综合利用专项规划（2008-2020年）》，确定了武商武广片、循礼门片、汉口火车站片、王家墩CBD片等地下空间重点开发区片，并完成了部分片区的控规编制，有效指导了武汉市重点片区的地下空间开发工作。

目前，武汉市已全面启动新一轮的地下空间专项规划编制工作，正在编制的《武汉市地下空间综合利用专项规划》将对武汉市城市地下空间总体建设目标、建设基本原则、建设实施重点予以明确，并系统地对地下交通、地下防灾、地下公共空间、地下市政等制定布局规划，加速推进武汉市城市地下空间开发利用。

1.2 交易管理

供应方面，武汉市地下空间土地供应方式有划拨、“招、拍、臁背鋈谩⑿议出让等。其中，符合划拨目录的采用划拨方式供地；工业用地、经营性用地采用“招、拍、挂”出让方式；地下交通、市政公用设施附属的工业、经营性地下空间采取协议出让方式。价格方面，除划拨方式取得外，“招、拍、挂”出让起始价和协议出让价款按不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取；此外，连建项目地下建设用地起始价与地上部分一并计入总起始价。

1.3 审批管理

审批管理方面，用地审批基本延续地表建设用地的审批内容和程序。但对于不同地下空间类型有不同要求：对于连建地下工程，其用地审批手续随地面建筑一并办理；对于单建地下工程，应当按照规定单独办理国有建设用地使用审批手续。

1.4 登记管理

登记管理方面，武汉市地下空间土地登记也基本延用地表土地登记程序和要求。但根据调研显示，目前武汉市地下空间土地登记业务较少，其中，对于连建地下空间仅在产权变更时提出登记需求，并按照相关要求完成登记；对于多数未发生产权变更的地下空间并未要求进行登记；单建地下空间则由于武汉此类建设项目较少，完成登记的项目更是屈指可数。

2 武汉地下空间土地管理可能存在的问题

2.1 政策法规还需进一步细化

作为武汉市地下空间开发利用的纲领性文件，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》虽然能对武汉市地下空间土地管理起到一定指导性作用，但是在土地供应、权属登记等方面的规定还比较笼统，且《规定》第三十五条要求“市规划、土地、房屋、建设、民防等行政主管部门应当根据本规定，制定有关地下空间开发利用的规划审批、土地供应、权属登记、建设管理、日常使用等方面的实施细则”。但截至目前为止，有关地下空间土地管理和土地登记实施的细则还未出台。

2.2 地下空间单建工程土地供应方式单一

按照相关规定，武汉市地下空间土地供应方式应包括划拨、协议出让和“招、拍、挂”出让。但在实际操作过程中，连建地下空间土地因大多与地上建筑为同一主体且多为一并开发，因此绝大部分采取“招、拍、挂”出让或协议出让方式供应；单建地下空间则因开发成本较高，收益较低，多以划拨或者协议出让方式供应。截至目前，武汉市以“招、拍、挂”形式供应的单建地下空间为数不多，大多是以划拨形式供应，供应方式比较单一。

2.3 地下空间土地出让价格制定标准过于简单

目前，武汉市地下空间土地出让（含协议出让）起始价主要按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，即“按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取”。但随着地下空间土地利用类型的不断增多以及利用深度的逐渐提高，单一标准的定价规则并无法充分反映不同地下空间土地的级差地租，从而导致土地价值得不到充分体现。同时相比于先进城市，武汉市这一标准也过于粗略。例如上海市按照地下商业、地下办公、地下工业、地下车库等用途编制了地下空间基准地价表，对地下空间土地基准地价进行了分层定价，不仅能提供不同用途的地下空间土地定价依据，还能充分体现不同用途的地下空间土地价值，避免地下空间土地资产流失浪费[2]。

2.4 土地登记无法反映三维特点

目前，武汉市土地登记主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分各宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。但地下空间土地因其特有的空间特性，二维地籍模式无法全面反映地下空间土地的三维特点，因此可能会导致土地权利认定纠纷，带来法律风险。

3 加强武汉城市地下空间土地管理的相关建议

3.1 制定有关地下空间土地管理的全面实施细则

以《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等上位法为法律依据，严格按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，制定有关地下空间土地管理的全面实施细则。在满足武汉市地下空间发展方向和现实管理需求的前提下，以促进“两型社会”建设、提升城市地下空间土地利用为原则，对比现有地上土地管理相关规章制度，制定出台全面的有关地下空间土地管理实施细则。可从规划、供应、交易、登记等方面对地下空间土地管理进行细化，出台《武汉城市地下空间土地管理实施细则》，进一步提高日常管理的操作性。

3.2 建立高效、协调的地下空间土地管理专业机构

作为城市重要的土地资源，地下空间土地在城市发展过程中具有重要地位，尤其在当前城市划定城市边界的前提下，其具有不可估量的利用潜力。但与地上土地开发不同的是，地下空间土地开发利用具有不可逆性，开发难度大，涉及部门广，因此土地管理面临更加复杂和艰巨的工作。因此，为确保武汉市地下空间土地得到合理、有序的利用和管理，建议成立由国土规划、发改、建设、交通、民防等多个单位组成的地下空间土地管理专业机构[3]，负责全市地下空间土地开发利用发展战略研究、政策法规制定、开发项目审查评估，以解决日常管理过程中出现的一些突出问题。通过建立高效、协调的体制机制，促进武汉市地下空间土地的科学、合理利用。

3.3 创新武汉市城市地下空间土地管理模式

进一步推动武汉市城市地下空间开发利用，推动城市地下空间土地管理模式创新，重点要从供应方式、价格制定、登记确权等方面入手。

3.3.1 土地供应方式 在满足《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》相关要求的前提下，进一步创新地下空间土地供应方式。例如，为落实武汉“停车场年”建设，鼓励社会开发建设面向社会提供地下停车场，可采取划拨或者协议出让的方式供应地下空间用以修建地下停车场。再如，对于城市重点区域的经营性地下空间土地供应，在严格目前规定的需以“招、拍、挂”出让的基础上，可进一步事先确定规划建设方案，即对地下土地实行“带方案出让”，如此确保项目开发严格按照规划方案实施，以满足区域功能，实现长远效益。还可采取“带项目出让”的方式鼓励开发利用城市地下空间，以促进地下土地交易实现。除此之外，还可探索租赁、竞价招标等多种土地供应方式，以实现城市地下空间土地交易、提高土地符合利用率的目的。

3.3.2 土地价格制定 为平衡“鼓励地下空间开发”和“实现地下土地价值”两者之间的关系，应进一步细化土地价格制定标准。例如，按照地下土地使用用途，τ糜谏桃怠⒐ひ怠办公等不同用途的地下空间进行分类定价，对具有停车、避难等公益性的地下空间给予适当优惠；按照地下土地开发层数，对不同层的地下土地进行分层定价，可借鉴其他城市定价方式，如青岛规定的“其地下一层土地出让金按地表同用途土地评估备案楼面地价的1/3收取；地下二层的土地出让金按地下一层标准的1/2收取；地下三层及以下不再收取土地出让金[4]。”此外，还可按照地下空间土地供应区位（离中心城区远近）、成本（开发难度大小）等因素进行差异化定价。

3.3.3 登记确权 为避免城市地下空间土地权属不清所引发的纠纷矛盾，需进一步完善细化土地登记确权管理。例如，土地确权勘界阶段，引入三维坐标进行地下空间土地分层精确测绘，不仅对平面“四至”进行明确，还对每层地下空间纵向信息予以明确[4]。登记造册阶段，对于连建开发项目，在与地上建筑一并办理登记管理的同时，应在登记证书上注明地下空间利用类型和各层面积、三维界限等地理信息；对于单建开发项目，实行分层登记管理，即对每一层都作为独立宗地予以登记，并注明利用类型和面积、三维界限等地理信息。通过三维地籍信息，可明确地下空间的产权情况，防止产权纠纷[5]。此外，还需结合当前不动产统一登记推进工作，加快城市地下空间土地和建筑的统一核定和管理，积极探索登记规则，推动城市地下空间不动产统一登记，同时加快登记信息化系统建设，实现高效、便捷的登记管理。

参考文献：

[1] 张 勇，刘素玉，李 昊，等.武汉市地下空间土地权属利用的法律政策[J].地理空间信息，2014（4）：119-123.

[2] 王 瑞，曹 操，王超领.上海城市地下空间权利设置与土地管理研究[J].上海地质，2009（3）：20-23.

[3] 王志薇.北京城市地下空间土地管理问题的对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2014.

第2篇：对国土空间规划的建议范文

关键词：城市用地、理性扩展、对策建议、重庆市

城市作为区域社会经济发展的承载体，改革开放以来，随着我国经济发展战略和经济体制不断完善，城市化成为社会经济发展的主导潮流。土地非农化是城市化的客观需求和必然结果，城市用地为城市发展提供了平台和空间，成为城市发展必不可少的生产要素。重庆市作为中西部唯一直辖市、统筹城乡综合配套改革实验区、内陆开放高地，城市发展速度迅猛。重庆市主城区，作为重庆市社会、经济和文化的核心区域，土地利用变化较大，特别是直辖以来，城市建设用地高速扩展，区内土地利用结构发生了巨大变化。

（一）提高土地利用效益，引导城市用地合理增长

重庆直辖以来，主城区新增城市用地效益并不高，仍存在城市用地的闲置和浪费现象，因此建议应建立健全城市土地利用绩效评价制度，科学设立城市土地利用绩效的评价标准，以提高城市土地的人口和经济承载力，提升城市土地利用综合效益。国土资源管理部门应根据土地资源管理的动态化和信息化要求，利用在日常工作中累计的土地资源管理数据和项目用地信息，把土地利用绩效评估结果与用地供给相挂钩，对土地利用绩效高的项目优先供地，对土地利用绩效低的项目不予供地。

根据重庆市主城区城市用地当前扩展特征来看，相对于城市人口增长，主城区城市用地扩展过快，因而建议将以增加城市用地为主的“外延式粗放扩张”方式，逐步与以挖掘存量城市用地内部潜力为主的“内涵式集约用地”方式结合起来，参照主城各区城市用地扩展的核心驱动因子，结合各区社会经济发展现状和潜力，引导经济持续健康发展，从而实现对城市用地增长的合理调控，推进城市土地集约节约利用。

（二）合理引导经济发展，促进产业结构升级

重庆市是“一个大城市带大农村”的城市直辖市，主城区城市用地扩展主要受非农业人口、全社会固定资产投资、城市居民人均可支配收入等社会经济因素的驱动，其中非农业人口和全社会固定资产投资与城市用地扩展正相关，是促使主城区城市用地扩展的主要社会经济驱动因子，而城市居民人均可支配收入与城市用地扩展负相关，反映了城市用地集约利用程度。集约化程度越高，说明城市外延扩展越缓慢。产业结构升级是优化配置土地资源的有效措施，以增强主城区作为重庆市市域中心城市的核心功能，最大限度地发挥城市土地利用的经济价值。目前重庆市主城区的产业结构表现出“三、二、一”的格局，第二产业占GDP比重较大，第三产业占GDP比重持续上升，第一产业占GDP比重持续下降。基于主城区作为重庆市政治经济文化中心的核心地位，主城区应继续推进“退二进三”战略，让高效益的第三产业逐步代替污染重效益低的第二产业，让有限的城市土地资源发挥最大的综合效益，实现城市土地资源的集约节约利用。

（三）推进城市用地置换，优化城市用地布局

城市土地结构不合理是阻碍土地集约利用的隐性原因，而城市用地置换通过把不适宜留在城市中心位置的，与城市最佳功能布局相违背的用地，通过土地置换方式，实施迁出或合并压缩其用地规模，来促进城市产业结构调整，提升城市用地效益。城市中各个地块都有其自身的区位优势，只有按照具体实际情况进行合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。土地置换可以重新配置城市土地资源，不仅有利于促进城市土地使用制度改革的深化，而且也有助于盘活企业资产，救活企业；同时，还有助于改善社会经济与生态环境，促进旧城改造和城市社会经济功能的合理重组与战略性结构调整。

通过级差地租和税费杠杆等的作用，调整土地利用方向，提高土地利用的结构性效率，运用级差地租原理重新配置城市土地资源，盘活企业资产，改善社会经济与生态环境，重建城市社会经济环境功能，通过“退二进三、“退市进郊”等措施，挖掘第三产业发展所需用地，通过合理置换，提高单位土地的产出率，使黄金地段真正发挥黄金效益，提高土地的集约利用程度，促进城市用地结构与产业结构的协调发展，优化城市空间发展格局。

（四）按紧凑型城市要求，挖掘城市存量土地资源

目前，重庆市主城区城市用地效益不高，不仅浪费了大量的土地资源，且城市公共资源的利用效率低下。而建设“紧凑型”城市的主要优势体现在对土地资源的节约集约利用上，紧凑城市的基本特征是土地利用强度高、容积率高和建筑密度高。一是科学确定城市发展方向。重庆市主城区主要沿长江、嘉陵江两岸分布，介于中梁山与铜锣山之间，直辖以来，主城区城市用地空间扩展已经形成了一条东北-西南方向的轴式扩展格局。二是对旧城区建设用地进行再次开发。旧城改造是挖掘城市现有用地潜力的有效手段，可以引导城市用地由粗放型、数量型向质量型、效益型和集约型转变。三是合理开发城市地下空间。国际经验表明，利用城市地下空间是提高城市土地利用效率和集约土地资源的有效途径。尽快开展地下空间资源普查，建立信息管理系统，尽早实施地下空间规划的编制工作，规范地下空间的建设行为，使城市地下空间规划成为城市规划的一部分，突破传统的二维规划模式，向三维规划发展，由平面规划向空间规划转变。

（五）加强土地资源的规划管理

当前城市土地利用规模、空间布局、扩展方向等主要受土地利用总体规划和城乡总体规划的控制和约束，两规的水平直接影响城市土地管理工作的落实、土地利用效率、城市用地结构等，因此应科学编制“两规”，保证规划的科学性、权威性和时效性。第一，通过编制主城各区土地利用总体规划，科学划定城市发展边界，合理确定土地利用分区和土地用途，强化土地的用途管制，严格按照规划实施土地管理，保证城市化过程中，农地转用的合法和有序。第二，土地利用总体规划的编制应该结合主城各区的现实，城市用地指标也不能搞一刀切的政策，而是根据各区社会经济发展现状和发展潜力，科学确定其城市用地规模，选择合适的用地布局模式和功能分区，统筹安排各类用地。第三，加强土地利用总体规划和城乡总体规划的衔接，应严格按照土地利用总体规划确定的城市用地规模，合理编制城乡总体规划，严格圈定城市建设用地范围，防止城市用地的盲目外延扩张。

参考文献：

[41]郑新奇,孙元军,付梅臣,等.中国城镇建设用地结构合理分析方法研究[J].中国土地科学,2008,22(5):4-10.

[2]林坚,祖基翔,苗春蕾,等.中国区县单元城乡建设用地经济密度的空间分异研究[J].中国土地科学,2008,22(3):46-53.

第3篇：对国土空间规划的建议范文

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。为了加强组织领导，做好全市规划修编工作，市政府决定，成立市土地利用总体规则修编工作领导小组。各县(区)人民政府要进一步提高对开展规划修编前期工作重要性的认识。将规划修编前期工作纳入政府重要议事日程，切实加强领导，大力支持县(区)国土资源局认真做好规划实施评价、基础调查。资料搜集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的论证等规划修编前期工作。各有关部门要各负其责，密切配合，及时解决规划修编中的重大问题，重视土地利用规划与城市规划、农业区划等专业规划、“十一五”规划的衔接与协调，为规划修编打下坚实的基础，提高规划的科学性和可操作性。

二、研究解决土地利用中的重大问题，完成规划修编前期工作报告

各县(区)政府和市、县(区)国土资源部门，要从节约和集约用地、严格保护耕地的根本指导方针出发，根据各县(区)实际和土地利用中存在的突出问题，有针对性地开展土地利用中重大问题的政策研究工作。

(一)研究提出规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，从以下几方面提出建议和措施：分析规划期内耕地和基本农田变化情况和原因，提出分类、分区域处理意见；在各项非农业建设尽最少占或不占耕地的前提下，预测占用耕地的数量，研究提出控制占用耕地的措施；合理确定生态退耕、农业结构调整的规划标准，提出生态退耕和耕地保有量的规划目标建议；围绕增加有效耕地面积，提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的措施。

(二)研究提出利用规划修编调控各业、各类用地的目标及政策建议。按照以内涵挖潜为主，提高和促进节约集约利用土地水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面提出建议和措施：分析各业、各类用地的集约用地潜力，从投资强度、建筑容积、环保措施等方面研究建立建设用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施；根据经济社会发展要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势，预测各业、各类用地的合理需求，提出统筹安排存量和增量用地的措施。

(三)研究提出规划修编时调控城乡建设用地的目标及政策建议。按照统筹安排优化城乡用地结构和布局的原则，从严格控制城乡建设用地规模和优化结构、布局的目标方面，提出建议和措施：按照居住向城镇化集中，农业产业化、工业化发展方向和进程，分析经济社会发展条件和资源环境容量，预测城乡建设用地总规模和不同类型、层次的城镇、村建设用地规模；研究提出优化城乡用地结构的措施：按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施。

(四)研究提出区域土地利用中规划调控指标、目标及政策建议。以统筹安排各类、各区域用地为原则，促进区域合理分工协作和协调发展为目标，提出与区域经济、产业和人口发展战略相适应的调控措施和政策建议，重点是：提出落实国家重大区域发展战略的土地利用调控指标和措施；分析行政区域内不同区域的观有开发密度、功能定位和发展方向，提出分区的土地利用调控指标及管制措施；分析区域基础设施合理的发展规模、布局和用地规模，提出防止重复建设的规划调控目标及措施。

(五)研究提出统筹环境保护和生态建设的规划调控指标和政策建议．按照保护和改善生态环境的原则，围绕保障土地资源可持续利用的目标，研究提出协调土地利用与生态环境建设调控措施。重点是：深入分析资源供给、环境容量等限制因素，研究土地利用方式，空间布局对生态环境的影响，提出环境友好型上地利用模式；研究提出有利于环境保护和生态建设的土地利用调控指标和空间管制措施。

(六)研究提出保障规划实施的政策、制度、机制和办法。按照加强土地用途管制的要求、研究土地使用规划、计划在用地规模、结构、布局和时序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施。提出确保土地利用规划有效实施的制度和措施。重点是：研究提出促进规划法律法规配套衔接的建议，建立完善规划实施监督机制和考核体系；研究完善土地规划许可制度和规划实施激励机制，提出促进规划目标落实的法律、经济、行政等综合措施；结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。

通过对规划修编中土地利用重大问题的研究，进一步完善规划修编的基本原则，制订落实基本原则的规划标准和规划修编目标，从政策、制度、技术等方面提出政策建议，为指导市、县(区)级规划修编提供科学依据，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。

三、采取措施，确保规划修编工作依法有序推进

规划修编是贯彻落实科学发展观，加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用的一项重要举措。做好规划修编前期工作是规划修编的重要保障，各县(区)要采取切实有效的措施，精心组织安排，依法有序地推进各项工作。

(一)做好现行规划实施评价工作。通过对规划实施情况的系统计价，认真做到“四查清、四对照”，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量的处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。严格核定规划修编的各项基础数据、图件等资料。

(二)改进工作方式。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，切实提高规划工作水平。要广泛征求有关方面专家的咨询论证意见，增强规划修编的公开性和透明度。

(三)规范工作程序。要严格执行规划修编条件和程序，各县(区)规划修编前期工作报告报市国土资源局集中统一认定，市级规划实施评价和基础研究工作报告报省国土资源厅认定。认定工作结束后，方可开展规划修编工作。各级规划大纲通过规划审批机关的同级国土资源管理部门组织的专家评审后，才能进行规划成果编制。

第4篇：对国土空间规划的建议范文

新的《纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

源起：修编势在必行

近两年来是我国土地管理事业极不平凡的一段时期。在党中央、国务院的大力支持下，声势浩大的土地市场治理整顿让全中国人民认识到了土地资源管理的极端重要性。其间，中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。作为这场整顿的直接成果，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，我国的土地管理事业由此揭开了崭新的一页。新一轮土地利用总体规划修编，就在这样的大背景下启动。现行各级土地利用总体规划的实施，对于切实落实土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田等发挥了重要作用，有效保障了国家粮食安全的资源基础，促进了国民经济的平稳较快发展。进入新世纪后，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化。原《纲要》已不适应当前土地利用和管理的形势，有效实施现行规划的难度越来越大。

一是，原《纲要》确定的建设用地规划总量控制指标已经突破，不少省(区、市)已经用完分解下达的指标，无法按现行规划安排用地，亟需修编规划。

二是，国家能源、交通、水利等中长期规划和“十一五”规划陆续经国务院批准实施，新一轮城市规划修编正在推进，客观上需要尽快修编原《纲要》，对各类基础设施的2020年用地规模、结构和时序进行调控和引导。

三是，“十一五”规划提出了耕地保有量等约束性指标，亟需通过修编原《纲要》加以分解落实，明确各地方政府土地利用调控的目标和责任。

四是，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出了强化土地利用总体规划整体控制作用的有关要求，亟需通过修编原《纲要》，统筹安排各业各类用地。

因此，新一轮土地利用总体规划修编势在必行。

序幕：开展前期工作

开展前期工作，是这一轮规划修编的一个显著特点。

经过两年多的土地市场治理整顿，规划修编工作提上了重要日程。各地普遍表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅，在经费、人员上全力给予保障，有的还定下了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”，到这一轮规划修编“我要做”，土地利用总体规划的地位显著提高。

2005年7月12日，全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。曾培炎副总理到会听取意见并作重要讲话。国务院20多个相关部门的负责同志以及部分省(区、市)的领导出席了会议。会议层次之高，令人瞩目。

前期工作的提出，无疑是给某些急切期待规划修编的地方上了一副清醒剂。一些地方表示，现行各级土地利用总体规划已经执行了8年，部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要，不少地方的规划用地指标已经或接近用完，急于着手修编。

不可否认，一开始，不少地方规划修编的注意力，主要集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上，不少地方希望这一轮规划能多分配一些建设用地指标，有的甚至希望成倍增加。有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大，远远超出了实际供给的可能。

规划本质上是以理性的预测和筹谋，克服市场的不足和人类行为的盲目性。一些地方在盲目膨胀之后已经尝到了结构混乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦。深刻的教训提醒我们不能重蹈覆辙，再走经济粗放增长的老路。现实的压力逼着我们只有一个选择：从中华民族生存和发展的长远大计出发，实行世界上最严格的土地管理制度，推动土地利用方式由粗放向集约转变。

这正是开展规划修编前期工作最为根本的目的。这一轮规划修编，不仅要从国土资源管理层面，更要从社会经济发展层面，立足加强和改进宏观经济调控，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。不能就土地谈土地，就规划讲规划，而是要按照科学发展观的要求，通过扎实深入地开展规划修编前期工作，积极探索土地利用新模式，真正突破传统的土地利用方式，既保证当前经济社会发展的合理用地需求，又保证对经济社会发展的可持续用地供给，走出一条符合中国国情的土地利用新路子。

同时，做好规划修编前期工作的过程，也是统一思想、提高认识的过程。思想认识不统一，主要矛盾不理清，新一轮规划修编很难达到预期目标。面对业已出现的矛盾和问题，迫切需要调整修编步伐，集中一段时间开展前期工作，为规划修编做好思想和技术上的准备。其核心内容就是深入研究诸如耕地和基本农田保护、节约集约用地、统筹城乡和区域发展等有关土地利用重大问题。只有把这些问题研究透了，思路和对策对头了，规划修编才能顺利进行。

规划前期工作明确要求各地严格执行规划修编条件和程序，在前期工作报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划修编工作。同时明确，各地要通过对现行规划实施情况的系统评价，做到“四查清、四对照”(即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查)。“四查清、四对照”与重大问题研究同时开展，互为支撑，共同组成前期工作报告的主体内容。

经过认真梳理，各地归纳出这一轮规划修编面临的几大问题：一是耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐；二是建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放利用加剧；三是城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出；四是区域土地利用协调不力，用地布局不够合理；五是土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度增大；六是局部地区土地破坏、退化严重，生态环境总体呈恶化趋势。

许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价，进一步摸清了土地的现状和潜力，理清了经济社会发展面临的突出土地问题，并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来，对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。

――耕地和基本农田保护进一步加强。浙江省进一步加大耕地保护力度，继续建设标准化基本农田。按照新的规划，在不影响生态环境的前提下，该省将积极引导建设项目利用低

丘缓坡林地、滩涂等非耕地。同时，加快推行农村宅基地整理复垦，在全省积极推进“宅基地革命”。

四川省开始实施“金土地”工程，计划10年整理土地1000万亩，新增耕地100万亩，形成高质量的基本农田600万亩。

辽宁省沈阳市在规划修编中将合理利用盘活老工业基地土地资源，在建设用地布局上尽量少占耕地。

――集约用地蔚然成风。浙江省嘉善县提出了“村庄竞争力”的概念。其专题研究成果，给农村居民点的搬迁归并指明了方向。他们还对已供地工业企业的用地情况进行了调查评价。

成都市提出走集中发展、集约用地的道路，将全市333个乡镇撤并1/3，重点规划发展14个镇，每个区、县只设置一个工业集中区，同时在一些地方进行城乡综合土地整理、拆院并院等试点，挖掘土地潜力。

――用地结构和布局进一步优化。广东省东莞市提出“四整四聚”的工作思路，即整合城镇用地，城镇建设向中心城镇集聚；整合工业用地，工业用地向园区集聚；整合农村住宅，民宅建设向中心区集聚；整合零散耕地，耕地保护向规模经营集聚。

湖北省武汉市在规划大纲编制中，采纳了专题研究成果中提出的都市发展区和农业生态发展区两大层次的空间格局。其中，都市发展区作为城市空间集聚发展、集约布局的重点区域。将重点建设中心城和东部、东南、南部、西南、西部、北部六大新城组群；农业生态发展区作为远郊农业和乡村建设用地的主导区域，规划构建“城关镇一中心镇一一般镇”的三级城镇体系。

各地在前期工作中，引入了一系列新的理念和方法。例如创新耕地保护理念，耕地保护的重点逐步从数量保护转向保持数量平衡与保护耕地质量并重；创新限制城镇规模理念，重点建设中心城市和重点镇区，建立结构功能合理完善、协调发展的城镇体系；创新指标控制理念，促进规划刚性与弹性相结合，增加规划的可操作性；创新规划目标理念，由单目标规划转向多目标规划。

通过扎实的前期工作，各地进一步统一了思想认识，改进了工作方式，理清了思路，明确了目标和要求，从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编奠定了坚实的基础。

转折：从深入推进到暂缓批复

2006年，紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作，因为国务院第149次常务会的决定而变得不同寻常。

在各地前期工作的基础上，《纲要》编制工作深入推进。经国务院同意，成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成土地规划部际联席会议，加强部门协调和相关规划的衔接。国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班，统筹领导和具体负责规划修编工作。突出专家领衔。成立了规划修编顾问组和专家组，请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家，加强对重大问题的咨询、论证。由中国科学院、北京大学等单位牵头，开展了8个土地利用重大问题研究。

随后，《纲要》进入研究起草阶段。在规划思路上，明确以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为主线，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施。

在广泛收集各相关部门、行业基础资料，充分论证各业用地需求的基础上，围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题，确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务，提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标。

如果说《纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程，那么，更为艰难的工作是指标的分解和对接。《纲要》的形成，经历了大量的对接和协调工作。一是与主要用地行业和部门进行了多次协商。二是与各省(区、市)就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调。三是多次召开专题座谈会和论证会，听取有关专家学者的意见。四是通过网络和报纸，在全国范围内开展了为规划修编建言献策活动。

2006年7月，经过反复协商沟通以及多次审议，国土资源部按时完成《纲要》编制工作，正式上报国务院。

9月6日，备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定，而变得更加引人瞩目。就在这次会上，国务院作出了暂缓批准《纲要》的决定，要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。

我国人多地少，土地资源严重不足，当前又面临工业化、城市化加快，人口继续增长的压力，发展不可能不用地，但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划，必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展，而且关系国家和民族生存根本大计。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住。基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，不要扩外延……常务会上，一系列指示精神凸显出一个词――忧患意识。

国务院领导高屋建瓴，从全局出发，本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务，其中一个最为关键的目标是――18亿亩耕地红线必须守住。

然而，对于许多地方来说，也许更为迫切的愿望是加快修编步伐。拓展用地空间。面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期。

10月12日，在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会，被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点。会议规模不大，却牵动着许多人的心。

这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《纲要》之后，国土资源部组织召开的第一个全国规划工作会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神，部署推进规划修编下一阶段工作。其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到中央的要求上来。

中央领导的高瞻远瞩，对规划修编的殷切期望，是大家事先没有想到的。人们在深受鼓舞的同时，也切切实实意识到了先前在认识上的差距，掂量出了身上肩负的压力和责任。

落实国务院的决定，规划修编工作没有停顿，而是进一步明确了方向，加快了步伐。一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点。

思想弯子要转过来。大家意识到，再走外延扩张的道路行不通了，必须积极想办法，寻找新的出路。

18亿亩耕地要坚决保住，基本农田不能动。而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期，用地量很大。怎么解开这个结?到底有没有好的办法，既能保住这18亿亩耕地，同时又能保障合理的用地需求?

可以说，转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式，解决当前的矛盾和问题，已经形成了有效的机制和办法。这些工作都真正落实了，保住18亿亩耕地才能实现。

――要结合耕地保护省长负责制的实行，加快落实耕地保护目标，明确保护责任，尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省(区、市)和国务院有关部门，报国务院批准后下达地方执行。

――要抓住中央正在完善干部政绩考核体系的时机，从制度和考核上督促地方转变用地观念，进一步挖潜盘活存量土地，精打细算用地，切实从根本上转变落后的用地方式。

――要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时，抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见，作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实。

――要认真研究存量土地利用效率问题，结合区域特点和经济发展水平，分析存量土地的利用潜力，并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩。

――要加快制定各行各业的建设标准。有关人士指出，各行各业都有一些设计标准、技术参数。这些标准、参数对用地起着决定性的作用。把这项工作做好了，估算能节约30％左右的用地量。

各地在实践中，也被“倒逼”机制逼迫着，进行积极有效的探索。

浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩，制定出台了区域土地集约利用考核评价标准，对各市土地集约利用情况进行考核，并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。

广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等，还适当提高了投资强度。广州经济技术开发区明确提出，项目投资强度在250～500美元／平方米以上，投资总额在500万美元以上。

陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50％的区、县，原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续。

甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时，对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标。

江苏省丹阳市，通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整，计划将3047个自然村规划成753个。

“倒逼”机制，不仅促进了土地的节约集约利用，控制了建设用地的增量，而且进一步优化了经济结构，加快了经济增长方式的转变。当然，就全国而言，推进节约集约用地，将是一项长期而艰巨的任务，但是只有这项工作抓好了，保障发展才有出路，保住18亿亩耕地才有希望。

经过近一年的努力探索，全国土地利用规划修编已进一步明确了方向，为新一年的工作打下了较好的基础。

共识：坚守1 8亿亩耕地红线

2007年，对新一轮土地利用总体规划修编来说，可以用“拨云见月”来形容。自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰。

18亿亩耕地为什么要守住、如何守住，有了明确的方向。

在2007年年初召开的全国“两会”上，国务院总理面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求。

守住18亿亩耕地，首先是为了粮食安全。对我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有保住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才能从容应对国际形势的云风变化，不会受制于人。

保护耕地也是为了社会稳定。目前我国还有8亿多农民。对他们来说，耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。

守住18亿亩耕地，同样关系经济安全。因为土地，既是一切经济活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。

未来一个时期，随着人口增长。工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。

“守住18亿亩耕地红线，是我们应对土地资源危机的基本态度，是中华民族赖以生存和发展的底线，是一项重大的政治任务，体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心。”2007年春天，国土资源部连续召开了几次务虚会，与会专家围绕新一轮土地利用规划修编，提出了新见地、新思路。

大家深刻体会到，必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段，本着对人民、对子孙后代负责的态度，以高度的历史责任感和使命感，编制出体现危机意识、体现国家战略，经得起历史考验的土地利用规划。

18亿亩耕地到底能不能保住、怎么保住，不算账就说不清楚。

根据土地利用变更调查数据，1997～2005年，全国耕地面积总共减少1.54亿亩，同时补充了3414万亩。全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩，净减约1.20亿亩，年均1326万亩。造成耕地减少的主要是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁四项因素，补充耕地的主要是开发、整理和复垦三项因素。

生态退耕是耕地减少的最大因素。据统计，1997年～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地净减少总量的85.83％。如何安排退耕还林计划，将是确保18亿亩耕地红线的一个关键。

非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。按照《土地管理法》规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。但是占补平衡的基础是要有一定量的耕地后备资源。而我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，在建设占用趋势不减的情况下，一旦后备资源不继，非农建设占用必然会造成耕地的净减少。况且，占优补劣、占多补少，这种情况依然存在。保住18亿亩耕地，建设用地规模必须严格控制。

其次是农业结构调整。1997～2005年，农业结构调整减少耕地3531万亩，同时也增加耕地2209万亩，两者相抵，净减少1322万亩，占净减少量的11.02％，年均减少147万亩。

最后是灾毁耕地。1997～2005年灾害损毁耕地986万亩，占减少总量的6.4％，年均减少110万亩。

增加耕地则以土地开发为主。

1997～2005年，土地整理复垦补充耕地1192万亩，占补充耕地数量的35％，土地开发补充耕地2222万亩，占补充耕地数量的65％。

因此，守住18亿亩耕地红线，应当从严控制非农建设占用耕地规模；压缩生态退耕规模，严格禁止擅自实施生态退耕；引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行；加强耕地抗灾能力建设，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。

具体措施包括：与国务院西部开发办及国家林业局协商，“十一五”期间安排生态退耕2000万亩，“十二五”以后不再安排生态退耕新规模；和农业部联合发文将农业结构调整限制在种植业内部；加强耕地抗灾能力建设，尽力实行对灾毁耕地的补充，力争在规划期内将因灾害损毁等因素减少的耕地面积控制在1100万亩以内等。

同时加大土地整理复垦开发补充耕地力度，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；对水田等优质耕地实行特殊保护，加强基本农田建设，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。

另外，也要开辟建设用地新空间。我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发来搞建设。农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间。另外，在用地普遍粗放浪费的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出来……

如果这些都做到了，不仅到2010年保住18亿亩耕地是切实可行的，经过努力，到2020年，这一目标也是可以实现的。

2007~-6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议，再次对修改后的土地规划修编思路进行审议。这次会上，一个重要的成果是，对于如何保住18亿亩耕地形成了一个共识。守住红线，需要中央的决心，全民的共识，部门的配合，地方的责任，社会的行动。

坚守耕地红线，这个压力不仅在中央政府和国土资源部，地方政府本身就有这个责任。《土地管理法》规定，各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少。保住18亿亩耕地，必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处。

守住红线，也需要相关部门形成合力。交通、铁道、水利等部门或行业规划，不管是什么名称，最后都要落到土地上。如果没有这些部门的通力配合，保住18亿亩耕地。几乎是一句空话。

保护耕地，还要激发起基层政府和广大农民的积极性，落实为全社会的自觉行动。

基于以上认识，全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路，提出一系列实现规划目标的政策和建议。

要进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识。

通过各种方式，加强土地国情、国策、国法教育，树立全民人多地少的危机意识，珍惜土地，合理利用土地。

全面落实耕地保护目标责任制，将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据，并纳入地方党委和政府领导的考核内容。

18亿亩耕地红线是一个倒逼机制，各地各行各业都要从全局出发，同心协力坚守信念。城市不能过度扩展，广场不能越建越大，马路不能越修越宽，住房要求也要控制在国情许可的范围内，更不能搞花园式工厂。建设部门要从总量上控制城镇规模，减少建设占用耕地；林业部门要在耕地总量不减少的前提下统筹安排生态退耕规模；农业部门要规范和引导农业结构调整向增加耕地数量方向发展；能源、交通、水利等部门要在土地利用规划确定的建设用地总规模控制下，科学预测未来用地需求，在时序上作出合理安排，抑制过度超前建设和盲目重复建设，严格项目用地核算，遏制粗放浪费用地。

在思想统一的基础上，全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容，分别提出了规划目标和措施。对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排，包括严格控制耕地流失，加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等。同时，对规划期间的建设用地增量进行了压缩。

出台：保护耕地保障发展的新蓝图

2007年下半年，根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神，全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对《纲要》进行了修改和完善。

这次修改完善，围绕落实18亿亩耕地红线目标，《纲要》在原来的基础上，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；根据资源环境承载能力，实施差别化的土地利用政策，强化省级土地利用调控责任。

围绕保障科学发展的用地需求，要求将城乡建设用地规模作为约束性指标加以调控，各地不得突破。各项建设都要坚持节约集约用地的方针，通过科学统筹，合理安排，保障经济社会科学发展的必需用地。主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度来解决用地不足。对基础设施用地的安排，要区分轻重缓急，坚持用规划引导项目，项目按序安排。对新增建设用地缺口较大的地区，要运用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制，解决合理发展用地的不足。

围绕土地节约集约利用，要求强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制，严格控制城乡建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；从严制定用地标准和供地政策，完善能源、交通和公共设施等各类建设用地定额标准，严格审核各类建设项目用地和城乡居民点用地；交通、厂矿、城镇等各类建设，都要把规划节地放在首位，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。

围绕落实共同责任，要求健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施；建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责；把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

2007年年底再次召开的土地规划部际联席会议上，各部门的反应让这轮规划修编的承担者们倍感欣慰。大家一致认为，这次修改后的《纲要》目标更加清晰，指导性更强，既落实了中央严守18亿亩耕地红线的要求，也兼顾了各方面发展的需要。对于进一步加强土地管理，促进耕地保护和土地节约集约利用，将起到重要的作用。

2008年4月2日，徐绍史部长主持召开第5次部务会，对《纲要》送审稿进行了审议。会议强调，全国土地利用规划是各项相关规划的前提和基础，党中央国务院高度重视，社会各界普遍关注。要认真贯彻落实党的十七大精神和2006年国务院第149次常务会议精神，全面贯彻落实科学发展观，坚守18亿亩耕地红线，保障发展，保护资源，编制出历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。要求《纲要》更加贴近党的十七大之后的形势，更加贴近当前对土地利用管理重大问题的思考。要立足保障发展，在发展中做到保护。要讲清特殊的资源国情，树立节约资源的基本国策。

第5篇：对国土空间规划的建议范文

充分合理利用有限的土地资源，坚持节约集约用地，是建设节约型社会的重要环节，是保障经济社会可持续发展的迫切需要。为继续强化科学用地观念，严格土地管理，进一步深化土地节约集约利用，根据国家和省关于土地节约集约利用有关文件精神，结合我市实际，特提出如下实施意见。

一、强化规划源头管理，严格耕地保护

扎实开展好新一轮土地利用总体规划的修编工作，注重做好城市规划、村庄规划等专项规划与土地利用总体规划的衔接，强化耕地保护，从规划源头上促进土地的节约集约利用。

（一）扎实开展新一轮土地利用总体规划修编。按照市政府统一部署，扎实抓好第二次全市土地调查，全面掌握土地利用现状，建立好详尽的土地资源数据库，认真开展新一轮土地利用总体规划的修编。及时组织开展好土地利用总体规划的局部修改试点。要体现土地节约集约利用原则，科学处置资源保护和用地保障关系，合理安排各类规划空间，从规划控制入手，促进土地资源的节约集约利用。

（二）加强土地利用总体规划和用地年度计划管理。着力提升土地利用总体规划对各类规划的指导和约束作用，把土地利用总体规划和年度用地计划作为各类规划的重要指标。其它各类规划如涉及土地使用的，特别是市域总体规划、城市总体规划、乡镇和村庄规划，要充分结合土地利用总体规划进行科学论证后对接完善。

（三）加快编制新农村村庄规划。强化村庄规划对新农村建设的指导作用，抓紧编制村镇规划，鼓励建设占地面积小、功能齐全的农民住宅，村级医疗、教育等公共基础设施提倡一楼多层、一楼多用，节约用地。

（四）认真落实土地管理和耕地保护责任制。严格按“政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度用地计划执行情况负总责”的总体要求，落实好土地管理和耕地保护尤其是基本农田保护的各项政策规定，强化对耕地保护目标责任制的考核，奖优惩劣，加大对破坏耕地、乱占耕地尤其是基本农田行为的查处力度。

二、强化现有建设用地管理，充分挖掘用地潜力

合理规划和节约使用好现有建设用地，加大对建设用地占而不用、多占少用行为的处置力度，提高建设用地的利用效率，大力开展建设用地开发复垦工作，强化农村土地利用管理，促进节约集约。

（一）加大存量闲置土地盘活处置力度。落实乡镇、街道存量闲置土地盘活任务，强化对乡镇、街道盘存挖潜工作的绩效考核，积极盘活存量、闲置建设用地。加大对闲置土地的处置力度，凡土地闲置满二年的，依法无偿收回重新安排使用；不符合法定收回条件，满一年不满二年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费（市政府原会议纪要和文件中有关闲置土地处置意见的相关内容不再执行）；对尚未满一年或不属企业自身原因闲置的，由乡镇、街道提出回收政策并重新制订出让方案，按照一事一议报市政府联席会议审定。盘活后重新出让收取的出让金净收益全额返回乡镇、街道。

（二）积极开发利用废弃矿山和低丘缓坡地。逐步拓展存量建设用地和未利用地的开发利用范畴，把废弃矿山地、窑基地及废弃公路、煤场等土地的盘活利用纳入工作重点，根据区位、面积等特点，有机开发，灵活利用，鼓励将废弃矿山、低丘缓坡地直接用于建设用地项目。制定完善废弃矿山、低丘缓坡地开发利用政策，提高开发积极性。

（三）充分挖掘农村建设用地潜力。按照居住集中、工业集中和农田集中的原则，强化农村用地管理，促进新农村建设。

1、加强农村私人建房用地管理。严格执行农村私人建房一户一宅和户均限额标准，控制农民超用地标准建房，农民新建住宅，原则上使用本村内的空闲建设用地、调剂宅基地和低丘缓坡地的非耕地，鼓励原基翻建。落实好建新拆旧和先拆后建原则，鼓励有条件的城郊结合部村和其它行政村集中连片建造农民公寓楼。加强农村分散居住点的归并整合，严肃处理变相分户和乱占乱用行为，逐步清理历史遗留的一户多宅问题。

2、严格控制农村建设用地规模。依法、有序开展村庄整治和新农村建设，通过典型引路和政策引导，鼓励利用现有建设用地开展各项新农村建设。强化农村建设占用耕地的审批和管理，严格农村建设用地总量控制，以乡镇、街道为单位，整治后的行政村建设用地总面积之和不得大于原有建设用地总面积之和。

3、大力开展宅基地整治复垦工作。进一步加强村庄整治和建设用地复垦力度，每年下达以农村宅基地整治为主要内容的建设用地复垦任务。鼓励自然村整村拆迁、高山村移民，建立建设用地异地有偿代垦和建设用地复垦与年度用地计划下达、经营性用地出让捆绑保障机制，适度调整指标回购价格，增强村、镇开发利用建设用地的积极性。

三、强化工业用地管理，提高投入产出效率

进一步完善适合我市的产业政策，提高工业项目用地准入门槛，加强项目管理，提高工业用地利用水平。

（一）进一步加强项目管理

1、优化产业结构，严格投资项目管理。提高高新技术产业及调整产业结构项目的用地比例，严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。严禁向淘汰类工业项目供地，从严控制限制类工业项目供地，优化向高新技术产业、先进装备制造业、运用先进设备和技术改造传统产业项目供地。对禁止类项目，发改、经贸部门不予审批、核准或备案。

2、强化项目规划编制、实施管理。在安排和引进项目时，要对项目的选址和用地规模、经济技术指标进行充分论证，优化建设项目用地方案。在各类建设项目规划编制、审批及项目建议书、可行性研究等前期方案审查阶段，将土地节约集约利用作为重点审查内容。因城市建设需要对已出让用地的规划指标进行调整时，原则上不得扩大用地规模，应通过适当提高容积率的办法压缩用地规模。

3、鼓励拓展地下空间。树立新的资源观念，提高对立体空间资源的认识。规划、建设、国土等部门要加强城镇地下空间开发利用的政策研究。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的同时，充分利用地下空间安排市政配套设施，鼓励项目建设单位对地下空间进行综合开发和利用，鼓励工业项目开发建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施。

4、提高存量工业用地利用率。积极鼓励企业对现有工业项目加大投资力度，提升生产技术水平。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业生产项目，利用现有厂房加层或翻建多层厂房的新增建筑面积，在市政府已定奖励政策《*市人民政府关于进一步加强工业建设项目集约用地管理的意见》（虞政办发〔2004〕202号）基础上，再予以每平方米20元奖励；在城镇规划区非化工企业内，利用现有绿地和行政办公设施建造民工公寓可适度放宽。压缩现有绿地或利用空闲土地新建生产厂房，且投资强度、建筑容积率等指标符合省、市规定的，增加建筑面积部分不再补缴土地出让金和城市配套费，再予以每平方米30元奖励。奖励政策在乡镇、街道和“两区”审核的基础上，报发改、经贸、规划、国土等部门认定后，由经贸、财政部门负责兑现。

（二）进一步提高供地门槛

1、强化建设用地控制指标管理。固定资产投资强度和容积率严格按照《浙江省工业建设项目用地控制指标（修订）》的规定标准执行（工业建设项目供地控制指标详见附表）。除特殊行业项目外，工业用地容积率一般不得低于1.0，无行业特殊要求的新建工业项目用地，应建造3层及以上多层厂房，一般不得建造单层厂房。企业内部行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，从严控制危险化学品生产企业办公及生活服务设施用地。建筑面积不得超过项目总建筑面积的10%，绿地率除特殊行业外，原则上不得超过15%。已公开出让成交的地块建设单位在审批项目和办理规划手续时，凡容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地面积比例等指标不符合出让要求的，发改、经贸、规划、国土等部门不得办理项目立项、规划、用地审批等手续，待调整到位后办理手续，影响建设周期的由企业自负责任。对占有多处土地的同一企业，其部分土地尚未落实项目投资建设的、项目已建成或在建但投资强度、容积率低于规定标准的，严格控制新增用地。

2、明确项目投入产出要求。工业项目在投产后的第一个完整生产年度内投入产出比（即年度销售收入与项目固定资产总投入之比）应达到1：1以上，亩均工业产出值（项目年度工业生产总值/项目总用地面积）应达到相应规定要求。未达到要求且能核减用地面积的，应予核减并按原出让价格收回，不能收回的，暂停办理房产登记，待限期追加投资、提高土地产出率后，再予办理房产登记。

3、严格执行工业用地区域出让最低价标准。根据虞政发[20*]66号文件规定，从20*年1月1日开始按调整后的工业用地区域出让最低价执行，全市工业用地的出让价格不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价格标准进行减价。

4、建立工业项目供地与节约集约利用水平捆绑考核机制。根据区域不同情况，由经贸、国土等部门会同乡镇、街道制定相应的土地利用节约集约区域考核标准，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将新增用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。对土地集约利用度较高的地区，倾斜安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用手续；对土地利用集约度不高、未达考核标准的地区，暂停办理该地区的用地审批手续，或相应核减用地指标。对工业用地公开竞买的申请人，原已在*市内取得工业用地国有土地使用权的，发改、经贸、国土等部门要对该企业原厂区土地开发利用指标进行综合考评，达到规定标准方可确认报名资格。

（三）进一步完善土地出让管理

1、完善工业项目土地出让合同条款。进一步完善工业项目用地《国有土地使用权出让合同》的补充条款。工业项目动工期限统一调整为成交确认之日起6个月。成交后12个月竞得人未能按规定办理规划、立项、环评、安评、用地等审批手续的，取消竞得人资格，不予退还竞买保证金，收回国有土地使用权。用地面积15亩（含）以下的建设期限为18个月，30亩（含）以下的建设期限为21个月，75亩以下建设期限为24个月，75亩（含）以上项目建设期限为30个月(建设期限包含动工期限)。因规划调整、土地交付等不属企业自身原因及一些不可抗力造成延期的项目，经乡镇、街道、两区审核后视情予以延长建设期限，但最长不得超过1年；对其他已经动工建设但因企业自身原因未能按期完工的项目，视情予以延长预约土地证有效期，建设期限仍按原执行。

2、严格控制工业用地改变用途。工业用地不得擅自改变用地性质。如遇城市规划调整，应在终止原项目后，依法收回土地，并根据新的规划用途重新办理建设项目审批手续。对城市规划已明确可调整为经营性用地的工业用地，地上建筑由建设拆迁部门实施拆迁，土地以招拍挂方式重新出让。未经批准擅自改变规划审批用途的，由城市管理行政执法部门会同规划、建设、国土等相关部门依法查处。

3、规范完善工业用地使用权转让行为。鼓励因企业经营不善或其它原因需要进行的工业用地使用权转让，但必须达到规定投资额的25%以上（不包含土地价款），规划、建设、国土等部门要对土地使用权转让实施前期审核把关；对行政划拨、拆迁安置企业协议出让和近期城市建设需要进行整体改造区域的工业用地转让，必须经所在地乡镇政府和街道办事处或杭州湾*新区、经济开发区管委会先行审查，方可到规划、建设、国土等部门办理相关土地、房产转让手续。对不符合法定转让条件或城市建设改建区域的工业用地及其房产，规划、建设、国土等部门不得办理房屋所有权、土地使用权变更登记。

四、强化城市基础设施和经营性用地管理，提高土地利用效率

优化城市用地结构，科学规划、合理布局城市建设项目，严格控制基础设施建设规模，提高经营性用地利用水平，促进节约集约用地。

（一）优化城市用地结构，提高城市土地利用效率。科学编制和严格实施城市总体规划、控制性详细规划和土地供应计划。对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在符合城市规划的前提下，适度提高建筑高度和容积率。强化对“城中村”改造的引领和管理，“城中村”集中改造采取组团公寓式安置。

（二）切实推进基础设施建设节约集约程度。编制交通、能源、水利等基础设施建设规划，充分考虑各类基础设施的空间布局和相互补充，防止出现重复建设和不合理建设。严格控制基础设施用地规模，优化设施方案，原则上执行城市公建项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田。进一步调整城市规划区、“两区”、中心镇集镇主干道路和新农村建设道路设计标准，严格控制道路宽度，在符合道路交通安全要求的前提下，缩减绿化带用地标准，减少道路带征土地面积，节约新增土地。

（三）着力提高经营性用地项目土地利用节约集约程度。根据土地利用总体规划、城市规划和年度用地计划，合理编制经营性用地年度出让计划，提倡使用存量闲置土地实行经营性用地出让。鼓励经营性用地向空中要土地。加强经营性用地项目的在建监管和验收管理，明确合同履约权责，严格验收标准，加强对超期限建设、不符合控制指标建设的处罚力度。

五、进一步完善土地节约集约利用的保障措施

制定推进土地资源节约集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体等的各自责任。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责专项规划的实施和跨部门的协调推进，对有关体制、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。明晰企业、社会团体等单位和个人节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和群众推行节约集约用地的公共服务平台。

第6篇：对国土空间规划的建议范文

【关键词】土地储备规划；可行性；成果内容

1. 土地储备规划的概念

土地储备规划是各级政府在一定的区域内，根据其当地自然地理、社会经济等条件，对所储备的土地在空间、时间、规模上进行总体安排和布局。

2. 土地储备规划的背景

我国开展土地储备工作相对较晚，管理模式长期处于模仿和探索阶段。由于缺乏规范可行的管理模式，土地储备工作一直处于人手管理的形式。随着时间的推移，储备项目的增多，越来越容易产生混乱，给日常管理工作带来很多不便。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步完善国家关于土地储备的法律法规，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。

在此基础上，土地储备工作为实施区域土地开发，推进产业结构调整升级起到积极的作用，同时也为交通、城建和部分国有资产经营单位通过土地收储运作推动基础设施和公益建设项目的运作。但由于缺乏有效的土地储备规划，储备土地不能很好地与土地利用总体规划、城市总体规划等衔接，造成无法合理用地，产生了较多历史遗留问题。为提高土地储备的可操作性和效率，有效指导以后的土地储备工作，需要编制土地储备规划。

3. 编制土地储备规划的可行性

（1）政策上可行

近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划（计划），大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的指导思想。其中：第七条要求市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。因此，编制土地储备规划（计划）符合国家的政策要求。

（2）技术上可行

目前以数字化虚拟、地理信息系统（GIS）为基础的空间信息技术在土地管理、城市规划等行业的应用越来越深入，包括第二次全国土地调查、土地利用总体规划、城市规划等重大项目，实现了图、数和空间的无缝结合。通过完备的数据库成果，能够科学管理土地资源，减少工作失误，提高工作准确度。因此，运用空间信息技术进行土地储备规划也是大势所趋，并且能实现与土地利用总体规划、城市规划等成果衔接，提高规划的可操作性。编制土地储备规划在技术层面上可行。

（3）经济条件成熟

我国开始推行经济改革和对外开放政策以来，经济增长一直保持在高位水平上。在近20多年的经济发展中，国家在对经济发展的宏观调控方面认识不断深化，经济调控的手段日趋多样化，调控的水平不断提高，标志着中国经济的增长日趋成熟，省、市、县等各级政府均积累了一定的财政基础。经济条件的成熟，衍生了对土地储备规划的需求，土地储备规划同样也会作为社会经济发展的催化剂，为经济发展提供思路和方向，两者相辅相成，相互促进。由此，编制土地储备规划能够得到各级政府有力的资金保障，经济上可行。

5. 编制土地储备规划的工作内容

土地储备规划是一项系统性、专业性很强的专题规划，其工作内容主要包括：（1）开展前期专题研究，调查和分析土地利用、储备开发、供应的现状特点；（2）调查和分析土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，把握城市土地储备工作面临的问题和关键点；（3）协调上层次规划（城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划），提高土地储备规划的可操作性；（4）对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底；（5）依照城市空间发展规律，正确预测规划期土地储备的需求的范围；（6）根据土地储备的现状调查和预测结果，制定土地储备规划方案，从土地储备的规模、结构、布局和时序等对储备土地进行合理安排；（7）重点阐述规划期内土地储备的近远期目标以及各阶段（年度）的任务、计划及资金安排等；（8）分析土地储备规划预期达到的社会、经济效益；（9）提出符合地方发展的相关建议，制定切实可行的规划实施保障措施；（10）编制土地储备规划图件，做到文本、图件、数据一致；（11）建立土地储备规划数据库；（12）安排方案成果的部门讨论及开展专家咨询工作；（13）提交成果验收。

6. 土地储备规划的成果内容探索

目前，我国还没有对土地储备规划颁布详细的规程规范，各地开展土地储备规划，其成果内容五花八门，没有统一的成果标准。在参考了土地利用总体规划、城市规划等成果要求的基础上，土地储备规划的主要内容应该包含以下方面：

6.1 文本

（1）总则：描述规划项目的目的、原则、依据、范围、期限等；（2）现状与目标：描述规划对象的地理区位、历史沿革、社会经济，以及土地储备的现状情况，土地储备的目标等；（3）土地储备潜力测算：主要分析和预测规划对象各类型储备土地的潜力；（4）土地储备规划方案：主要描述土地储备的规模、结构、布局和时序安排等；（5）近期重点储备计划：主要描述近期重点安排的土地储备项目；（7）效益分析：主要计算土地储备达到的社会、经济效益；（6）规划保障措施：主要描述实施本规划的相关建议和举措。

6.2 编制说明

（1）项目概况：主要描述规划项目的由来、意义等基本情况；（2）规划编制过程：主要描述规划编制的流程、方法等；（3）基础数据说明：描述规划采用的基础数据的来源、种类等；（4）问题研究与分析：主要分析当前土地储备的问题和不足；（5）规划方案说明：描述确定规划方案产生的依据、数量、时序关系等；（6）规划方案可行性评价：从社会发展、经济增长等方面描述本方案带来的效益。

6.3 规划图册

（1）土地潜力分析图：反映土地储备潜力等级和空间分布；（2）储备土地空间分布图：反映当前土地储备的空间分布；（3）储备土地结构图：反映储备土地的结构种类；（4）储备土地时序图：反映土地储备项目的时序安排；（5）轨道交通储备规划图：反映轨道交通的土地储备空间分布和时间安排；（6）工业用地储备规划图：反映工业用地土地储备的空间分布和时间安排。

参考文献

[1]何芳 叶嫔华 土地储备也应编制规划 中国土地2006年11期.

第7篇：对国土空间规划的建议范文

【关键词】法国新城 区域规划

中图分类号：F110 文献标识码：A 文章编号：

20世纪，针对大城市迅速发展并向区域扩散的倾向，世界各国根据各自的条件，纷纷采取了不同的控制措施，包括绿带、楔形绿地、缓冲带、绿心、区域公园、优先发展轴等等，试图通过规划引导城市建设，60年代末70年代初，法国政府颁布新城政策，开始在巴黎地区建设新城。新城建设对促进巴黎地区的均衡发展、增加巴黎以及巴黎地区的竞争力发挥了重要作用，是巴黎在城市竞争日益严重的今天立于不败之地的重要原因之一。

巴黎地区

巴黎地区作为一级行政建制建立于20世纪60年代法国行政体制改革之后。它由首都巴黎和7个省份共同构成，由内向外分为中心城市、近郊和远郊三个圈层，所辖市镇包括巴黎在内共1300多个。巴黎地区地处塞纳河中游、巴黎盆地的中心地带，是塞纳、马恩和瓦兹三河交汇之地，拥有大面积河流冲积平原，间以森林覆盖的三丘，土地肥沃，适于多种农作物种植，历史上农业生产相当发达。

2、 巴黎新城缘起---相关的历次区域规划

新城在巴黎地区的出现绝非解决现实问题的一时之举，而是20世纪以来一系列区域规划长期酝酿的结果，是区域认识不断提高、区域整体发展思想日益深化的体现。20世纪上半叶，以限制为主体的区域规划在多方面为新城建设奠定了基础；60年代中期，以发展为主题的区域规划直接促进了新城的诞生。

2.1以限制为主题的区域规划作为新城建设的基础

2.1.11934年的PROST规划

19世纪末，在工业加速发展的推动下，巴黎地区的城市建设开始规模增长，工业企业在近郊自发集聚，独立式住宅在工业用地无序扩展，甚至呈过度蔓延趋势。为了对日益增加的城市建设进行有效的规划管理，1932年，法国政府通过颁布法律提出打破行政区划壁垒，根据区域开发的需要设立巴黎地区，对城市发展实行统一的区域规划。这是法国历史上第一次从区域高度干预城市建设和管理。标志着巴黎地区真正意义上的区域规划的开始。1934年PROST规划正式出台，针对巴黎地区的区域道路结构、绿化空间保护和城市建设区范围作出了详细规划。它标志着巴黎地区真正意义上的区域规划的开始。主要提出了：

⑴为了迎合当时盛行的汽车交通需求，规划突出了放射路和环状路相结合的道路结构形态。五条主要干道以巴黎为中心、以不同方向向区域腹地辐射，联系首都和法国以及欧洲其他重要城市。

⑵由于无序的郊区蔓延毁掉了大片森林绿地，规划提出了对现有森林公园等空地以及重要的历史景观地段加以严格保护。

⑶为了抑制郊区不断蔓延，规划根据现状将巴黎以外的各市镇土地利用划分为建设用地和非建设用地范围。为未来的城市发展作了土地储备。

PROST规划对巴黎地区的人口增长和城市发展持保守态度，否认城市进一步发展的可能和必然。未能将巴黎纳入到巴黎地区统筹考虑、对建设用地与非建设用地划分过于严格，缺乏应有的灵活性。但是作为法国历史上有史以来第一次区域规划，它的重要性也是无法否认的，虽然规划没有为地区城市发展开辟新的空间，但它以绿色空间和非建设用地的形势为日后的城市建设保留了大量的空地。

2.1.21956年的PARP规划

二战后，法国经过十年的经济复苏期，人口和经济在地区和全国范围内的不平衡分布为当时社会的主要特征。1956年的《巴黎地区国土开发计划》（简称PARP规划）继承了PROST规划的指导思想，继续主张通过界定城市建设区来限制城市空间的扩展。主要规划建议：

⑴降低巴黎中心区密度、提高郊区密度、促进地区均衡发展的新观点。

⑵建议积极疏散中心区人口和不适宜在中心区发展的工业企业。

⑶在近郊建设相对独立的大型住宅区。

⑷在城市建成区边缘建设卫星城。

事实上PARP规划中的城市建设区范围比PROST规划还要紧凑，新建的大型住宅区和卫星城基本被安排在现状城市建成区内见缝插针地进行，以确保郊区的人口增长不会导致城市用地的继续扩大，从而达到提高郊区密度的目的。今天看来，PARP规划提出了区域均衡发展的新思想，提出加强区域基础设施建设，特别是4条环路加若干放射状道路的区域道路结构，并建议加速区域快速轨道交通网（简称RER）建设，这为10年后的新城开发在基础设施方面打下了良好基础。

2.1.21960年的PADOG规划

20世纪60年代是法国城市化进程的一个重要转折时期，城市人口有史以来第一次超过农业人口。1960年的《巴黎地区区域开发与空间组织计划》（简称PADOG规划）就是在这种背景下编制完成的，但是通过界定城市建设区来遏止郊区蔓延、追求地区均衡发展的指导思想没有改变。规划认为未来巴黎地区城市发展的重点不是城市空间的继续扩大而是现有建成空间的结构调整，因此建议：

⑴利用工业企业扩大或转产的机会向郊区转移以疏散中心区。

⑵通过改造和建立新的城市发展极核以形成多中心的城市空间格局。

⑶通过鼓励巴黎地区周边城市的适度发展或新建卫星城镇来提高农村地区的活力。

显然，从实质上讲PADOG规划几乎是PARP规划的翻版，其主旨仍然是通过限定城市建设区范围来遏止城市空间的蔓延扩大，PADOG规划的创新之处在于，它在现状城市建成区内设立了若干新的城市发展极核，与巴黎共同组成“多中心的城市聚集区”[2；]这是所谓的“新城”概念第一次出现在正式的区域规划文件里，对5年后的新城政策是一个重要启发。

面对城市建设不断增加、城市空间不断扩张的现实，PROST、PARP和PADOG规划均采取了以限制为主的保守态度，试图通过界定城市建设区范围、规范新增城市建设布局的方式来遏止城市蔓延的趋势；虽然规划引入了区域概念，其关注点仍然局限于城市建成区本身。事实证明，狭隘的区域观念成为上述规划的致命弱点，由于实际的人口增长速度远远超出预测水平，规划的城市建设

区范围屡屡被突破。但是不可否认，正是由于这三次区域规划的铺垫，才使得新

城政策的出台和实施成为可能。

2.2以发展为主题的区域规划促进了新城的诞生和发展

1964年巴黎地区作为一级行政建制正式成立，辖区面积扩大到12000多平方公里，《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965～2000》（简称SDAURP规划）

于翌年编制完成。

面对60年代以后巴黎地区城市化加速、经济和人口双重增长的现实，新规划坦承城市建设用地继续扩大的可能性和必然性，因此优先考虑满足人口增长和建设发展的空间需求，而把保护农业地区和自然空间置于相对次要的位置上。规划建议：

⑴将新城市化沿地区内自发形成的发展轴布局，作为优先发展的城市轴线；在现状建成区和新城市化地区内大力发展多功能的城市中心，形成多中心的区域空间格局；

⑵利用公路、铁路、RER等交通基础设施引导潜在的城市建设，并且作为优先发展轴上城市化地区的主要交通手段。考虑到巴黎地区的自然条件、地理条件、历史沿革以及实施的可行性，

⑶规划在塞纳、马恩和卢瓦兹河谷划定了2条几乎平行的城市优先发展轴线，从现状城市建成区的南北两侧相切而过，并在其上设立了8座人口规模介于30～100万之间的新城，作为重点开发的新的地区城市中心。至此，新城建设成为巴黎地区城市发展的主要政策之一。

显然与以往的历次区域规划相比，SDAURP规划的指导思想发生了根本性变：它不再将限制城市空间扩展视为规划的首要任务，而是把目标转向促进区域的整体均衡发展，因此提出城市发展轴线、新城和多中心的区域等概念，在强调完善现有城市建成区的同时主动为城市建设提供新的发展空间，兼顾城市发展在数量和质量上的双重需求，顺应了区域城市化加速发展的趋势；它从区域高度构架了巴黎地区的城市空间格局，对促进巴黎地区的整体发展发挥了积极作用。此后，巴黎地区又分别在1976年和1994年进行了2次区域规划，根据区域社会经济发展需要，对城市发展政策和城市建设布局做出了必要调整，但是区域空间格局始终没有改变，新城也始终是城市发展政策的重要内容。从60年代末70年代初开始，新城建设陆续开工，至今已经初见规模。

巴黎新城的特点

3.1基于区域城市发展的功能定位

首先，巴黎新城的主要职能是吸纳新增地区人口，特别是集中在半城市、半乡村的城乡交接地带的新增人口，避免人口向中心城市巴黎的过渡集聚；其次巴黎新城作为多功能的地区中心城市，是巴黎地区城市空间的重要组成部分。

3.2关注区域整体的空间布局

巴黎新城的布局有意识的追求与现状城市化地区之间的空间连续，形成整体的区域空间格局。因此新城的区位考虑比较靠近城市中心，平均距离大致保持在30公里左右(不同于伦敦的平均50公里有些达到了100公里)而且与巴黎保持了便捷的交通联系，其间虽然也有一些绿化间隔但在空间上基本还是贯穿的。

3.3结合发展现状的空间规划

新城的空间组织：巴黎新城不是从无到有发展起来，而是在已经半城市化的地域内，利用新建城市中心的辐射作用，将一定范围内的住宅区、工业区、娱乐区等集聚在一起，提高半城市化地区的建设密度，带动其逐步向真正的城市化地区转化；巴黎新城的内部空间因每座新城的具体条件不同而有所差异，但总体上存在着一些共同原则

3.4注重区域合作的规划建设管理

与伦敦新城相比，巴黎新城的最大特点在于：它始终是区域城市空间的组成部分，而不是孤立于现状城市建成区之外的游离因素，其目的在于促进城市

建设在半城市化地区集聚发展，以加强城市化的空间整体性，促进区域的整体

发展。这一特点在新城的功能定位、区域布局、空间组织等方面都得到了体现。

新城的建设管理：巴黎新城不是一级行政建制，不存在独立的新城政府，而是由特别成立的新城国土开发公共规划机构（简称EPA），以多重身份参与新城的规划、建设与管理。首先作为具有公共性质的国家派出机构，它负责编制新城的土地开发计划和用于住宅建设、市政配套和土地征用的财政计划；其次作为具有私人性质的开发机构，它承担建设用地的征用、配套和出让；此外作为地方的长久合作伙伴，它协助地方解决复杂的技术问题、建设跨市镇的市政基础设施等。在土地开发或建设项目完成后，EPA将通过有偿或无偿转让的方式，把管理权移交给各相关市镇或者由相关市镇联合组成的市镇联合体，由地方政府行使具体的管理职能，从而保证新城开发中的利润回归到地方财政。

参考文献

刘健. 基于区域整体的郊区发展—-巴黎的区域实践对北京的启示. 南京：东南大学出版社，20004，6

刘健,马恩拉瓦莱.从新城到欧洲中心——巴黎地区新城建设回顾.国外城市规划, 2002(1): 27-32

刘健. 从巴黎新城看北京新城. 北京规划建设.2006. 01

赵学彬.巴黎新城规划建设及其发展历程.规划师.2006.11

第8篇：对国土空间规划的建议范文

主体功能区的规划编制工作非常重要。刚才，曾培炎副总理对编制主体功能区规划工作的重要意义、指导思想、工作任务、工作要求及原则都讲得非常明确，马凯同志就主体功能区编制工作现状以及编制工作思路作了说明。我们要认真学习领会这次全国会议精神，认真学习培炎副总理的重要讲话和国家主体功能区领导小组的具体要求，进一步统一思想、统一认识，结合**的实际，做好主体功能区规划的编制工作。下面，就我省的主体功能区规划编制工作，我强调三点：

一、切实提高对主体功能区规划编制工作重要意义的认识，增强工作的责任感和紧迫感

主体功能区规划作为一个符合市场经济要求、体现政府宏观调控职能的重要手段，是指导基层工作、引导市场资源配置的重要抓手，是落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的重大举措，关系到经济社会发展的全局。各级各部门要站在现代化建设全局的高度，充分认识推进主体功能区规划建设的重大意义。

（一）搞好主体功能区规划，是实现工作指导转变，大力推进可持续发展的需要。省九次党代会提出，要在工作指导上进一步从加快发展转到科学发展、又好又快发展上来，努力做到科学发展、和谐发展、率先发展，在新起点上实现富民强省新跨越。改革开放以来，我省经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，与此同时，也出现了空间结构失衡问题，一些地区水源污染严重，河湖干涸，环境污染加剧，生态环境进一步退化。在这种情况下，推进主体功能区规划，科学规划国土空间开发，将国土空间划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确开发方向，科学控制开发强度，严格规范开发秩序，不断完善开发政策，有前瞻性地谋划好国土空间的分布，有利于加强指导和约束，合理规划国土空间，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，构建均衡、和谐、可持续的国土空间格局，有利于实现省九次党代会提出的富民强省目标，增强全省可持续发展的能力。

（二）搞好主体功能区规划，是实现节能减排目标的需要。当前我省正处在加快推进工业化、城镇化、市场化、国际化进程的新阶段，节能减排的任务非常繁重。今年上半年，全省冶金、石化等10大高耗能行业增加值占规模以上工业的比重为47.7%，能源消耗比重高达85.9%。去年全省万元GDP能耗1.23吨标准煤，比全国高0.25吨，比广东、江苏、浙江分别高0.46吨、0.34吨和0.37吨；今年上半年万元GDP电耗又比上年增长3.55%，增幅分别比三省高5.5个、1.63个和1.49个百分点。高消耗伴随着高排放，去年全省二氧化硫、COD排放量均居全国前列，60%以上的河流监控断面达不到水环境功能区要求。要完成今年GDP能耗降低4.5%、二氧化硫和COD排放分别下降7%和5%的约束性目标压力很大。搞好主体功能区规划，明确哪些区域要重点开发，哪些区域不应开发，以及各类主体功能区的开发强度，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，有利于从根本上扭转生态环境恶化的趋势，全面完成节能减排的目标，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

（三）搞好主体功能区规划，是促进区域经济协调发展的需要。当前，我省区域经济发展中仍有一些问题没有得到根本解决，经济发达地区与欠发达地区的发展差距非常明显，2006年人均GDP最高的市与最低的市相差10多倍，其他一些社会财富的人均占有水平、公共服务方面的差距非常突出，实现区域经济社会协调发展任务艰巨。最近，省委对我省区域经济发展理论和实践进行了丰富和发展，提出**区域经济可以按“一体两翼”的布局展开，一体推进，两翼展开，充分发挥各地的积极性、主动性、创造性，努力形成全省区域经济协调发展的新格局。实现“一体两翼”的区域经济发展战略，必须实施更有针对性、更有效的区域政策。搞好主体功能区规划，坚持区别对待、分类引导，有利于根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域发展政策、绩效评价和政绩考核，有利于完善转移支付等政策措施，增强区域调控的有效性，达到缩小区域差距、促进共同富裕的目的。

（四）搞好主体功能区规划，是促进产业结构优化调整的需要。从三次产业的比例关系看，我省经济的结构性矛盾还比较突出，现阶段我省经济的快速增长，主要是靠工业特别是重化工业拉动，服务业发展相对滞后，2006年，全省服务业增加值占GDP的比重为32.6%，不仅明显低于京津沪和广东、江苏、浙江等经济发达的沿海省市，而且低于多数中西部省区市。从产业内部结构看，项目重复建设、区域结构雷同问题较为突出。搞好主体功能区规划，统筹三次产业发展，有利于推动三次产业间和三次产业内部的协调发展，有利于在结构优化中提高经济发展的质量、效益和竞争力，改善三次产业的结构，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动的转变。

二、认真研究编制好我省主体功能区规划

这次主体功能区规划，分国家和省级两个层次编制。国家重点规划的四类区域不覆盖国家的全部国土，大体上是三分之一多，不到40%，而国家要求省一级实行全覆盖，也就是说，对区域进行定位，三分之二的任务在省这一级。因此从总体上讲，省级的规划编制任务相对繁重。我们必须高度重视，明确重点，认真组织实施。

一是认真搞好分析评价。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔**〕21号）已明确提出，分析评价采用全国统一的指标体系，同时要统筹考虑资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力等因素。省有关部门要充分利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，认真组织好基础数据的搜集分析，多方面征求专家学者的意见，对我省各个区域的所有国土空间进行综合分析评价，确保分析评价意见的科学合理。

二是认真确定主体功能区。确定我省的各个主体功能区，要认真考虑我省现有的各项规划，搞好与“五大板块”、“一体两翼”等区域规划的衔接。同时，要根据国家主体功能区规划，将相关行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证在数量、位置和范围上完全一致。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合各地实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于与兄弟省交界、均质性较强的区域，可确定为同一类型的主体功能区；沿海地区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。

三是完善相关区域政策。国家已规定，为促进全国主体功能区规划的实施，要继续调整完善财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核政策等相关政策，这些政策有的是国家层面的政策，有的是省级及以下能够调整的政策。各有关部门要认真抓好这些政策的研究，对我省现有的相关政策进行认真分析梳理，不适应的要抓紧提出修改完善的意见，确保功能区规划的顺利实施。

四是明确时间要求。目前，我省的主体功能区规划编制工作已经全面启动。成立了规划编制工作领导小组，并召开了全体会议，下发了开展规划编制工作的通知，对主要任务、工作步骤、组织要求都进行了安排部署。需要强调的是，为了争取主动，更好地与国家规划衔接，省里的进度安排比国家的要求适当提前。主要分为两个阶段：第一阶段，时间安排在**年9-11月，这段时间的主要任务是抓紧完善省级规划技术大纲，开展专项课题研究，各市、各有关部门提供上报资源状况等基础数据。第二阶段，为**年12月-2008年6月。**年年底前，提出全省主体功能区规划基本思路，基本明确全省各类主体功能区的范围、发展方向和区域政策框架。2008年3月，形成《规划》（草案）；2008年6月，广泛征求各市、各部门和社会各界意见，修改完善后，上报全国主体功能区划规划编制工作领导小组办公室，与国家主体功能区规划相衔接。

各级各部门要认真对待主体功能区规划工作，特别是主体功能区确定以后，要认真落实，不能随意更改，确保规划的严肃性和权威性。各市、县（市、区）领导同志要学习好培炎同志的讲话，积极配合提供数据，保证数据的科学、客观、准确，以便真实反映出本市县的情况。

三、明确责任分工，抓好工作落实

编制主体功能区规划，涉及面广，技术要求高，工作任务重。现在已经是9月底，要完成规划编制阶段性任务，时间已经很紧。各级各部门要按照本次会议要求和省里的工作安排，明确分工，精心组织，加紧工作，按时保质完成任务。

一是省发改委要牵好头。要加强与国家发改委的沟通衔接，制定科学周密的总体工作方案，组织搞好专项课题研究，抓紧研究规划思路，同时在规划编制领导小组指导下，协调解决好规划编制中的重大问题。

二是领导小组各成员单位要认真完成好分工负责的任务。各成员单位要把参与和配合编制全省主体功能区规划摆上重要工作日程，落实好鲁政办发〔**〕68号文件确定的分工任务。省国土资源厅要提供全省各类土地和主要矿产的底数，分析和评价开发潜力，为规划编制提供测绘、地理系统支持；省水利厅要提供水资源和水利建设现状，提出未来水资源供需平衡建议；省环保局要分析评价环境质量和各类保护区情况，提出环保政策建议。财政部门要提供相关的财税数据，提出对各类功能区的财税政策建议，并保障规划编制的必要经费。其他各相关部门、单位要按照分工，安排专人负责，在今年11月底前完成第一阶段工作任务。要加强与国家对口部委的联系，努力争取国家的支持。

第9篇：对国土空间规划的建议范文

【关键词】土地制度 统筹城乡 发展

通过产权、市场等方面制度创新，完善相关配套，建立激励和约束机制，促进人口流动与土地的流动相关联，提高农村要素利用效率。结合我国城镇化和农村现状，提出如下政策建议。

一、从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权

城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多，同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》城市国有土地与农村集体土地产权相关规定存在较大的差异。建议以城乡统一土地产权体系为出发点，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。

让城市国有土地产权与集体土地产权对等，那么在规划范围内农村集体土地也可以进行市场化交易，任何单位和个人进行建设需要土地时也同样可以使用集体建设用地。重点改革是规划的法制化问题。需要规划管理从之前的用途管理和产权管理转变只对用途进行管理。在规划区内集体建设用地也应同样用于除乡镇企业和村民建设住宅外的用地。

二、推进集体土地使用权的有序流转

在城乡统一产权体系下，征地制度的范围将必然缩小，在规划区范围内，只要不涉及公共利益的用地，均应采取市场化的方式取得土地。这就需要严格界定征地范围，对公共利益逐步推行详细列清单的形式给出，区分政府与军事、基础设施、社会公益事业、国计民生等项日。同时，要推行征地补偿到征地市场价格的转变，充分体现并保障农民的土地权益从双重管制到单一管制，公开征地程序，让公众参与到征地的标准制定的过程中，并建立仲裁机制进行监督。在规划管制范围内，农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等确权后，应该享有与国有土地使用权同样的产权待遇，推进有序流转和市场化配置，打破政府垄断一级土地市场。改革征地制度，对这部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通过空间置换获取的收益全部返还农村，促进农村经济发展，城市获得发展空间。

三、改革收益分配机制，建立收益“返还”机制

在城乡统筹的产权体系下，农民所享有的土地产权（使用权）与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中，应该改革现有的收益分配机制，将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民，让农民享有工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的上地财产权益。

四、创新公共财税体系，增设物权税等税种

保证地方政府的财政收支在二元土地市场制度下，地方政府通过征收土地获得大量预算外收入来弥补预算收入不足，但在一体化市场制度下，“土地财政”必然减少甚至逐渐消失，要保障地方政府的财政收支平衡就必须建立新的财税体制。如：开征物权税，把物权税作为地方财税来源，保证财政正常收支，推进地方经济发展。

五、强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理

在城乡统一的产权体系下，农民享有的产权可以自由流转，那么就要对不同类型的土地进行规划管理，哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场，按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行，区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。

六、相关配套改革整体推进

土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。

参考文献

[1] 俞思念， 杜晓溪. 社会治理范式转换中的政府主导——城乡一体化建设中政府主导及其限度分析. 求索[J].2011 （5）：61-63.

[2] 鲁长亮， 唐兰. 城乡统筹建设模式与策略研究. 安徽农业科学[J]. 2010 （3）：1585-1587.