对国土空间规划的理解精选(九篇)

第1篇：对国土空间规划的理解范文

在不久前的全国国土资源工作会议上，国土资源部（以下简称“国土部”）副部长徐德明表示，国土部将完善国土资源空间规划体系，在县（市）层面探索实施“三规合一”或多规融合，推动《土地利用规划条例》立法。

《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》）已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。

1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。

生活高于建设

国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。

而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。

《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。

“目前我国空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示，国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划，以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。

以往的规划顺序，通常是优先选定开发、建设空间，而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同，是指把生态文明放在第一位，将生态和农业空间首先选定，而后再寻找开发、建设空间。

在这位负责人看来，未来的空间规划体系，在全国和省级层面应编制国土规划，确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间；在市域和县域层面做土地规划，让空间规划落地，按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间，划定城市发展边界；在具体的市、县、镇、村，做城乡发展规划。

他同时认为，重建空间规划体系，树立“反规划”的理念同样重要。

“过去地方的发展观和政绩观，以发展主导一切，建设服从发展，用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间，把吃饭和生态的空间压缩的很小。”

该负责人认为，推动“三规合一”，首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上，优先划定农业和生态空间，然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”

徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉，广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作，北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。

划定三条底线

按照《纲要》，目前中国国土空间格局已成“开”字形，“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带，“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带，推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。

要实现上述理想开发格局，就必须要有科学而严格的空间管制措施。

在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上，国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控，即生存线、生态线、保障线。

张丽君介绍，划定“生存线”，是指明确耕地保护面积和水资源开发规模，主要目的是保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，是指明确重点生态功能区和各类部级保护区范围，提高生态环境安全水平；设置“保障线”，是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要，促进工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

据了解，上述“三条底线”理念已在相关层面取得了较大共识。国土部相关负责人透露，该部计划2014年从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始进行落实。划定城市发展边界，划定优质耕地和生态空间，然后调整现有规划。

第2篇：对国土空间规划的理解范文

关键词:国土空间;区域协调发展;开发战略

作者简介:宋志强(1972-),男,锦州市经济研究所所长,硕士。

中图分类号:K902文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.05.005文章编号:1672-3309(2010)05-0015-02

一、我国国土空间开发战略的历史演进

国土空间是宝贵的资源,是人类赖以生存和发展的家园。我国幅员辽阔,自然状况多样,气候条件复杂,生态环境脆弱,人均资源严重不足,更需要科学的空间开发战略,指导协调利用有限的空间和资源,实现可持续发展。新中国成立以来,在社会主义现代化建设的各个历史时期,党中央、国务院都高度重视空间开发战略,制定了一系列促进区域协调发展的政策措施,其演进大体分为3个阶段:

第一,建国初期。基于公平原则和国防安全、区位条件的考虑,新中国成立后,我国国土空间开发战略是“加速开发内地资源工业和重工业,建立战略防御性经济布局,并且强调区域自成体系和地区间均衡发展。如“一五”、“二五”计划提出努力平衡沿海与内地关系,重点加快重工业发展;“三五”、“四五”计划提出“大三线”建设,按照“山、散、洞”原则布局,并将中西部作为重点发展地区。

第二,改革开放初期。党和国家工作重心转移到经济建设上,在“六五”计划开始实施向沿海地区倾斜的非均衡发展国土空间开发战略后,“七五”计划将我国划分为东、中、西三大地带,并继续突出沿海地区。

第三,从上个世纪90年代中后期到现在。针对区域发展差距带来的突出矛盾,党中央、国务院继鼓励东部地区率先发展后,相继出台实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、中部地区崛起战略,逐步构建形成了新时期我国国土空间开发战略体系,各个区域协调发展的势头初步形成。

二、国土空间开发战略的指导作用亟需加强

第一,以国土空间开发战略为统领和基础的空间规划支撑体系尚未形成。这主要表现在:一是各类空间规划之间出现打架现象,衔接协调出现问题。比如,当前在我国发挥重要作用的区域规划、城市规划和土地利用规划,三者在规划目标、内容等方面缺乏协调,造成了许多不必要的问题和矛盾。另外,空间规划与正在研究编制的主体功能区规划也存在衔接不到位的问题,这些都造成了局部利益与全局利益发生冲突,重复建设、资源浪费等问题严重,国土开发、整治的综合效益低下。二是国土空间开发战略与空间规划之间的关系不明确,影响了中央政府对国土空间开发行为的指导,造成空间开发格局混乱。目前我国的空间规划特别是区域规划在编制上存在一种乱像,地方政府出于自身经济社会发展的需要,提出本地区国土空间开发的基本思路,要求中央政府在政策、资金、项目等方面给予支持,这种“地方政府出题,要求中央政府破题、解答”的现象,造成了各地方政府之间出现盲目攀比,条件适合不适合都要争着开发,环境有没有承受力也要开发,符合不符合国家整体战略布局还要开发,不仅使中央政府在开展宏观经济调控、进行生产力区域布局、推进形成主体功能区等方面很被动,也造成我国国土空间开发格局和开发秩序较为混乱。三是体制机制上存在不合适的地方,有欠顺畅。国土规划的主管部门是国土资源部,但国土规划涉及的很多重要内容,如人力资源、水资源、森林资源、能源资源、产业布局等却由其他职能部门管辖,国土资源部虽然拥有编制国土规划的职能,但并非“宏观经济综合管理部门”。同时,国家发改委担负着区域规划的研究和编制工作,建设部担负城市规划编制工作,这些职能设置交叉不清、管理体制不顺,影响国土空间开发战略的顺利实施。

第二,国土空间开发战略与主体功能区划之间的关系需要进一步厘清。主体功能区是我国在充分考虑区域协调发展实际并借鉴国外空间规划经验后的创新,是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按照区域分工和协调发展原则划定的具有某种特定主体功能的空间单元。推进形成主体功能区是党的十七大确定的未来一段时期我国国土空间开发的目标,是优化国土空间开发格局、促进区域协调发展的重大举措。国土空间开发战略通过制度安排、政策考虑、规划编制等手段,保障国土空间开发活动按照形成主体功能区的要求进行,进而逐步推进形成主体功能区。形成主体功能区是工作目标,实施国土空间开发战略是工作手段。此外,主体功能区规划与国土空间开发战略之间应该是互补关系。国土空间开发战略可以解决主体功能区发展模式趋同的问题,可以有效协调中央与地方的关系,提高中央对地方的事权管理水平,还可以提高不同主体功能区统筹协调政策的可操作性。由于主体功能区规划迟迟不能出台,国土空间开发战略需要做哪些调整,其统领的空间规划体系需要做出哪些安排,需要在哪些层面、哪些角度去推进形成主体功能区,这些问题还需要逐步厘清。另外,近几年主体功能区规划很热,各地区对如何划分主体功能区的重视程度明显高于国土空间开发战略,进一步造成了二者之间的脱节,也需要加以厘清。

第三,缺少对国土空间开发战略深入、系统的理论研究。虽然国土空间开发战略已经影响和指导我国社会主义现代化建设,但在理论和方法研究层面至今仍未形成一套完整的国土空间开发理论,没有形成完整的空间规划体系与管理架构,缺乏相应的理论支撑。对国土空间开发战略的目标、性质和作用的认识,以及对空间规划支撑体系的认识等基本问题还缺乏深入细致的研究,缺少必要的共识。此外,在目前我国的空间规划研究领域,对国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划四者之间的关系还没有一个明确的说法,或者在认识上尚未统一,彼此之间的边界、衔接等问题有待深入研究。同时,国土空间开发战略应该是动态的,应根据国土空间资源状况的变化情况、国家战略的变化情况,以及经济社会的发展状况进行适时调整,或研究制定新的国土空间开发战略,这些也需要从理论上做好研究和积淀。

三、政策建议

第一,推进国土空间开发战略法律法规的研究制定工作,明确国土空间开发战略的重要地位。抓紧研究制定有关国土空间开发的政策性文件,适时出台国土空间开发法,明确国土空间开发战略在国家层面的战略地位,以及对国土空间规划统领作用,并进一步厘清与国民经济和社会发展规划的协调关系。规定国土空间开发战略的制定程序、修编条件、修编方式,以及主要负责部门和上报、程序等。

第二,进一步明确国土空间开发战略指导下的各类国土空间规划之间的关系,完善空间规划体系。加强国土空间开发战略对包括国土规划、区域规划、土地利用规划、城市建设规划等在内的空间规划体系的指导和统领,完善和充分发挥各类空间规划对国土空间开发战略的落实和支撑作用。同时,进一步厘清各类空间规划之间的边界,明确规划之间相互协调,共同为国土空间开发战略服务的依存关系。

第三,加快主体功能区规划的编制,做好国土空间开发战略与主体功能区规划的衔接,推进形成主体功能区。国土空间开发战略必须紧紧围绕推进形成主体功能区这一目标,逐步健全和完善与形成主体功能区战略目标相配套的区域政策体系,统筹协调不同区域之间、中央与地方之间的发展秩序,进一步统筹生产力的合理布局,明确各地区开发方向,控制开发强度,逐步形成可持续发展的国土开发格局。

第四,加强国土空间开发战略理论研究。改变各部门“关门研究自己事”的现状,将国土空间开发战略和为其提供支撑的空间规划作为一个体系进行研究,进而统一认识。同时,应特别注意以下几个方面:一是要加强对国外经验的研究;二是要做好对现有研究成果的分析整理;三是要加强对国土空间开发战略的前瞻性研究;四是鼓励各级地方政府和广大人民群众参与国土空间开发战略理论研究和讨论。

参考文献:

[1]范恒山.实施区域发展总体战略取得重要进展[J].经济研究参考,2008,(23).

[2]杨伟民.推进形成主体功能区 优化国土开发格局[J].经济纵横,2008,(05).

[3]庞立平.优化国土开发格局 促进区域经济科学发展[J].领导之友,2007,(06).

第3篇：对国土空间规划的理解范文

关键词：土地规划 修编 探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、

土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1. 新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要， 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源， 在正确的管理下， 可以不断更新和利用。反之， 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用， 要限制在土地人口承载力的限度内， 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) ， 确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段， 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时， 基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等， 因此， 要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划， 通过人- 机交互系统， 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持， 提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

第4篇：对国土空间规划的理解范文

关键词：新形势；城乡规划；空间发展；策略

1 新形势下城乡规划发展中面临的主要问题

1.1 城乡用地结构问题突出 城镇化的快速发展，一方面提高了人们的生活水平，而另一方面也严重的加剧了用地的紧张程度。人口的分布与建设用地的差距引发了一系列的问题：第一，农村建设用地的不断扩张对耕地和农民的生存空间产生了极大的影响，极大的激化了城乡的矛盾，不利于社会的稳定。第二，粗放型的用地方式，造成了大量土地资源的浪费。第三，用地结构的不合理加重了城市的交通拥挤情况，从而使得能源的利用率降低、人们的休憩空间减少，严重的降低了人们的生活质量，进而直接的影响到城市土地对产业与人口的吸引力。

1.2 生态环境日益紧张 制约生态环境发展的因素主要有两个，即我国资源分布不均、结构不佳和环境污染破坏两种因素。从上世纪七十年代以来，我国的缺水问题便已经出现，随着工业化与城镇化的快速发展，我国的水资源短缺的情况日益的严重，水资源不足已经成为制约我国经济发展的主要原因。除此之外，我国土地资源的一个显著特征就是人多地少，而且平原少、山地多，人均耕地占有量不到世界平均水平的40%，后备资源明显不足，因此可以成为建设用地的耕地非常的少。

1.3 城镇化发展的路径存在问题 社会主义市场经济的建立，使得区域竞争成为正常的现象，其可以使得生产要素实现优势积聚，但也会引发收益不均，拉大人们之间的贫富差距。在我国，地方政府的工作表现是与同等级的外部行政单位进行的比较，因此容易存在地方保护主义。这种观念的存在，很容易阻断技术和资本的流入，从而限制了当地经济的发展。除此之外，我国的城乡土地二元结构的存在也使得地方政府以低价征收农村土地成为可能，城市对农村的圈地运动便由此而展开，而农民为了保护自身的土地权益，便会采取各种的手段，进而引发了城乡的土地权益争夺战，非常的不利于社会的稳定。

事实上，不管是城市之间还是城乡之间的博弈，或者是区域之间的博弈，都是为了争取发展的主动权而引发的。这是因为不管是土地还是其他的资源，城市的增值空间永远都比农村大。

2 新形势下解决城乡规划发展中存在问题的具体策略

2.1 科学合理的利用土地 在2010年年末的时候，我国的《全国主体功能区规划》终于问世，其从宏观上对我国城乡空间的开发格局进行了新的部署，依照开发的内容对全国主体功能区的意义，主要有以下特点：首先，城市化的发展要以都市区为重点，同时要包含一定的优化开发区和重点开发区；第二，农产品生产区要以区域性农产地为重点，同时需要包含限制开发区；第三，重点生态功能区是比较固定的，名录也非常的详细。

依照《全国主体功能区规划》的基本规定，省级的主体功能区需要覆盖其所管辖的所有国土面积与海域，同时需要以县级的规划为基本单位。由于是以县级地域进行的规划，因此其主体功能区与城乡的规划上存在很大的冲突。

主体功能区规划对城乡规划的影响主要体现在其区划的范围内产业结构的选择，其主要存在两种可能性，一方面是主体功能区规划的滞后所导致的建设结构布局的不合理；另一方面是主体功能区划对空间结构的调整与布局。由于主体功能区的规划编制涉及到评价因素“资源环境承载能力”、“发展潜力”以及“现有的发展密度”，因此，不同时期的评价结果不可能一样。由此可知，为科学合理的利用土地，需要制定明确的发展目标，最大限度的减少对新增建设用地的依赖程度；同时两种不同类型的规划编制要适当的进行交叉，扩大新增用地的使用范围和规模。总之，城乡规划在制定编制阶段如果能够对规划内的建设用地进行集约化评价、实现集约利用，那么就可以有效的指导土地的利用，充分的发掘土地资源的潜力，避免土地资源的浪费。

2.2 实现区域城乡的协调发展 在区域城乡经济发展的过程中，为解决发展的不协调问题，必须制定与之相关的政策，并在保护生态环境、合理利用土地资源等方面严格的遵循。除此之外，还需要创新经济发展的思路，明确城乡建设用地的基本标准。当前我国的人均城乡建设用地呈现了一种基本的扩张趋势，导致出现了一个奇怪的现状，即新增人均城市用地超过了实际的现实需要。为此，在进行城乡建设用地规划时，不能实施一刀切的做法，这种方法不适合我国的基本国情，我们可以通过抑制新增人均城乡建设用地的数量来实现有效控制城乡建设用地的目的。

目前，我国的人均建设用地基本上都处于高用地水平，造成了大量的土地资源的浪费，这种用地方式是与当今我国土地资源紧缺的现状背道而驰的。为改变这种用地现状，需要对城乡建设用地进行科学合理的规划，以集约用地为原则，按照不同的人均用地水平对城乡建设用地进行规划、设计。

2.3 优化空间结构 城乡的空间形态体现的是一种价值的追求，同时也具有一定的服务价值。城乡内部空间结构不但能支持价值取向，同时也能阻碍价值取向，最主要的是要对城乡空间结构进行科学合理的布局。

事实上，优化环境和降低能源消耗的重点并不一样，但它们之间却存在着非常重要的联系，只有充分的考虑到两者的重要性才能真正实现城乡空间结构的优化。城乡空间结构的规划与城乡的用地规模、交通布局以及市政基础等都有着千丝万缕的联系。合理的设施安置既能实现对生态环境的保护，同时也会避免资源的浪费；城市建设用地的合理规划能够有效的降低人们的交通出行，从而在很大程度上减少了城市交通拥堵、环境污染等问题。

3 结语

综上所述，新形势下我国的经济发展面临着一系列的空间发展问题，为此，国家出台了各种的空间规划策略来应对，但却没有取得很好的效果。这说明我国的城乡规划还需要进行进一步的改善，虽然城乡规划存在着各种的问题，但是只要我们把握好城乡规划的目标与发展趋势，制定科学合理的城市发展战略与目标，对出现的问题进行及时的解决，并不断的完善各种法律法规，相信在不久的将来就一定能够实现空间结构的优化。

第5篇：对国土空间规划的理解范文

我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，国土空间安排上也缺乏顶层设计，不同规划之间缺乏明确的统属关系，交叉重叠甚至相互冲突的问题突出，严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此，有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思，探索建立科学空间规划体系的路径。

一、国土空间规划体系目前存在的问题

现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。

规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。

二、加强空间规划体系建设的思路

正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。

科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。

三、空间规划体系建设框架

构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排，涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面，是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划，确定国土空间开发边界范围，是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划，要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一，实现宏观、微观层面的有效管控，达到对国土资源的统筹安排。

第6篇：对国土空间规划的理解范文

【关键词】土地管理 GPS GIS RS

土地规划与管理是指土地行政主管部门根据土地开发利用的自然和社会经济条件、历史基础和现状特点以及国民经济发展的需要等, 对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性措施。国内外早已将数理统计、运筹学、线性规划和重力模型等运用于土地规划和管理。但这些方法的分析对象仅是各个规划要素的属性数据,难以对设计对象实施空间分析, 规划成果不直观、 不完善。随着科学技术的发展与进步, 特别是计算机和空间信息技术的广泛应用,我国土地规划与管理经过多年的发展, 以遥感技术 ( Remote Sensing , 以下简称 RS )、地理信息系统(Geographical Information System, 以下简称 GIS)、全球定位系统 (Global Positioning System , 以下简称GPS)为代表的测绘新技术已广泛应用于土地规划和管理领域。

1测绘新技术及其发展

1 . 1遥感

遥感是指不直接接触目标物和现象, 在远离地物的遥感平台上,使用遥感器接受地面物体反射或发射的电磁波信号, 并记录、传送到地面, 经过信息处理、分析判读和野外实地验证,最终服务于用户的全过程。

土地利用遥感动态监测即监测区域内的全部土地资源，获取各土地利用类型数量、质量、空间分布等动态信息。土地利用遥感动态监测，主要是对耕地和建设用地等土地利用变化情况进行及时、直接、客观的定期监测，检查土地利用总体规划及年度用地计划执行情况，重点核查每年土地变更调查汇总数据，为国家宏观决策提供比较可靠、准确的土地利用变化情况；对违法或涉嫌违法用地的地区及其他特定目标等情况进行快速的日常监测，为违法用地查处及实发事件处理提供依据。

1 . 2地理信息系统

地理信息系统是由计算机硬、 软件和不同方法组成的系统, 该系统设计用来支持空间数据的采

集、管理、处理、分析、建模和显示,以便解决复杂的规划、决策和管理问题。地理信息系统处理和管理的对象是多种地理空间实体数据及其关系, 包括空间定位数据、图形数据、遥感图像数据和属性数据等, 用于分析和处理在一定地理区域内分布的各种现象和过程, 解决复杂的规划决策和管理问题。计算机技术、网络技术、空间技术的发展,加速了地理信息系统的应用进程, 使其在城市规划、交通运输、 资源调查、环境评估、灾害预测、邮电通讯和公共设施管理等领域发挥了重要的作用, 取得了良好的经济效益。利用 GIS技术, 可快速建立土地利用数据库, 将空间图形数据与属性数据完整地结合, 确保图形与数据的一体化, 从而实现对土地利用的数据建库、数据分析、数据管理和成果输出等。目前的主流GIS软件有 ArcView、 ArcGIS 、 MapInf、 MapGIS、 Super Map等。

1 . 3全球定位系统

GPS是美国海陆空联合研制的全球性、全天候、具有实时三维导航与定位能力的卫星导航系统。系统由地面控制部分(主控站、地面天线、监测站和通讯辅助系统 )、 空间部分 ( 21颗实用卫星和 3颗备用卫星组成 )、 用户装置部分 (主要由 GPS接收机和卫星天线组成 )等构成。其主要特点有: 全天候、全覆盖、高精度三维定速定时、快速省时高效、应用广泛功能多。

近几年来，发展出了一种更为高效和先进的技术，其基于卫星定位技术和网络通信技术的地区性连续运行卫星定位服务系统（CORS）。而网络RTK测量技术是CORS中最主要和最重要的的应用方式。 连续运行卫星定位系统 (CORS )能够全年365天,每天24 小时连续不断地运行,全面取代常规大地测量控制网。用户只需一台GPS接收机即可进行毫米级、厘米级、分米级、米级的实时、准实时的快速定位、事后定位。全天候支持各种类型的GNSS测量、定位、变形监测和放样作业。连续运行参考站系统还可以构成国家的新型大地测量动态框架体系和构成城市地区新一代动态基准站网体系。因其高效率、高精度、高可靠性和低成本的特点,在土地测绘与管理中得到了广泛的应用 。

2测绘新技术在土地规划与管理中的应用

2 . 1在土地利用调查中的应用

土地利用更新调查是指在原土地利用现状调查成果基础上, 利用现势性较强的卫星和航空摄影影像, 依据土地调查的有关技术规程和规定,运用最新的国家行政区域勘界成果,采用新土地分类系统,对调查区的土地利用现状重新进行全面的实地调查,建设土地利用现状数据库与影像数据库, 达到土地利用的图件、 数据、 现状一致,为国土资源管理工作信息化、 规范化和社会化打好基础。当前的全国第二次土地调查包括农村土地调查和城镇土地调查, 其技术流程如下: 采用现代遥感技术获取影像资料,完成正射影像和基础图件制作;通过遥感影像和外业进行实地调查;进行内业处理, 完成信息的汇总统计和分析; 实现调查数据的管理和更新机制的建设; 逐步建立起土地利用动态监测体系。在该次土地调查中, RS、GIS和GPS等测绘新技术为土地调查提供了坚实的技术支撑,形成对土地更新调查的数据采集、处理、分析、输出以及更新的完整技术系统: RS快捷、实时、高效地获取土地利用变化信息; GPS快速准确采集土地利用变化图斑的空间位置; GIS对采集的数据进行编辑实现数据管理自动化, 较好地解决了土地调查中工作量大、工序多、工作效益低、精度底、数据分析难度大、 成果输出不方便等问题。

2 . 2在土地规划设计中的应用

在土地规划设计中,测绘新技术在数据收集方面展现了其实时性、准确性的、自动化和高效的特点。通过 RS直接获取土地信息, 通过遥感的数据处理, 可以直接得到理想的图片及数字结果,能够及时、准确地反映土地信息。利用 GIS建立土地利用空间信息系统,为土地利用总体规划提供翔实的资料;利用 GIS强大的分析和处理功能, 可以对土地利用现状进行分析评价并自动生成土地利用现状分析数据库, 可以进行土地利用远景规划和利用类型预测而实现土地利用结构优化设计和布局制图; 利用 G IS的可视化功能, 结合规划设计中的各种应用模型,还可以实现对规划设计的结果进行模拟显示和分析, 为进一步完善和优化规划设计提供信息。

2 . 3在土地勘测定界中的应用

土地勘测定界是指根据土地征收、征用、划拨、出让、用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、 复垦等工作需要, 实地界定土地使用范围、 测定界址位置、调绘土地利用现状, 计算用地面积,为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作, 其工作内容主要包括权属调查、土地测绘和编写勘测定界报告。

2 . 4在土地利用动态监测中的应用

土地利用动态监测是土地管理部门的一项重要而繁重的工作, 其目的是准确而快速的发现土地利用状况的变化并获取变化的信息。土地利用动态监测传统方法受技术条件的限制,只能是利用由用地单位的上报和登记的数据, 被动的了解变化, 并且获取数据的精度也相对较差。在测绘新技术体系中,由于遥感解译的矢量数据具有地理坐标,利用 GPS的精密定位功能,可以在野外对室内不确定的解译成果进行精确核查, 从而提高遥感解译结果的可靠性和精度,故采用 RS、GIS和 GPS的集成技术, 可以有效地实施土地利用动态监测。

2 . 5在土地执法监察中的应用

测绘新技术可以帮助土地执法人员快速准确地发现并到达疑似违法用地现场, 辅助疑似违法用地的巡查、 核查、 违法违规处罚处理以及结果汇总上报等工作, 实现土地管理的 数字执法, 其流程如下:首先利用遥感监测技术与土地执法动态巡查相结合的办法,最大限度地发现土地违法行为,再利用便携式 GPS接收设备和 GIS提供的电子地图, 快速准确找到疑似违法用地。

第7篇：对国土空间规划的理解范文

关键词：总规层面 土地储备规划 编制

中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：

1 前言

土地储备工作对于城市政府引导城市发展、促进规划实施、加强房地产市场调控、促进土地资源合理高效利用具有十分重要的作用。自2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求“用地试行收购储备制度”起，土地储备工作在全国各地迅速展开。部分城市更开始编制土地储备规划，以指导土地储备工作的开展。

广州是土地储备规划编制工作开展最早的城市之一，并对其进行了长期有益的探索。从广州近十年的编制实践看，土地储备规划应该构建起与城市规划相衔接的规划体系。其中，总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。

2 相关研究综述

由于国内土地储备及其规划工作开展相对较晚，对其规划的理论研究并不多。现有的研究主要集中于结合具体城市编制实践，对土地储备的概念、定位、范畴、目的、原则、思路与技术路线等进行探讨。这些研究对土地储备规划编制实践进行了很好的总结，但具体城市实证研究多集中于中微观层面的土地储备规划，对宏观的总规层面土地储备规划的研究甚少。

3 广州总规层面的土地储备规划编制概况

2004年至今，广州共编制了两轮总规层面的土地储备规划，分别为2004年的《广州市经营性土地储备规划（2005-2010）》（以下简称“04版土储总规”）和2012年的《广州市土地储备规划（2011-2020）》（以下简称“12版土储总规”）。04版土储总规是国内首个全市层面的土地储备规划，为总规层面土地储备规划编制进行了有益的探索；12版土储总规是在04版土储总规的基础上，结合新一轮城市总规编制要求，对与城市总规相衔接的土地储备规划编制进行的新的探索，其核心内容已纳入《广州市城市总体规划（2011-2020）》。

4 广州两轮总规层面土地储备规划对比分析

4.1 在规划目的上，从“信息支持”到“行动纲领”

04版土储总规的主要目的在于结合城市规划，为将来经营性土地储备工作提供有关可储备经营性土地的信息，以便将来再根据土地市场、土地储备政策等因素具体制订经营性土地储备实施计划。将来真正储备经营性土地只是规划确定的“可储备经营性土地”中的一部分。

12版土储总规的主要目的在于确定全市土地实物储备的规模、功能结构和布局，制定全市空间的土地储备区划和指引，并进行经济测算，真正从宏观层面指导全市土地储备工作的开展。该规划确定的储备规模即为规划期限内政府应该完成储备的规模。

04版土储总规侧重于为土地储备提供信息支持，12版土储总规则是土地储备工作开展的行动纲领。

4.2 在规划对象上，从“经营性土地”到“全部城市建设用地”

04版土储总规的规划对象为经营性用地，限定为居住、行政办公、商业金融业、文化娱乐以及物流五类用地。上述五类用地中仍然包括了一部分公益性土地。

12版土储总规的规划对象除包括居住、商服和工业（含仓储）等经营性用地外，还包括行政办公、文化设施、体育医疗、教育科研、市政设施、大型绿地等非经营性用地。

12版土储总规规划对象比04版土储总规更加广，除特殊用地和区域通用地外，基本涵盖了城市建设所需的用地类型。

4.3 在规划层次上，从“找地块”到“定空间”

04版土储总规通过对城市总规土地利用现状及规划的对比分析，得出可储备经营性土地的规模、空间分布。规划的重点在于确定远期和近期可用于储备的经营性地块。

12版土储总规根据城市总规确定的空间发展策略、空间结构、基本生态控制、产业发展与布局、综合交通规划等进行土地储备空间区划，并进一步确定土地储备的规模及其空间布局等。规划除需确定总体储备规模外，还需要在划定全市域空间储备区划的基础上，把规划总储备规模分解到各区（县）。

04版土储总规侧重于确定可储备的经营性地块，12版土储总规侧重于确定总体储备空间及规模的空间分布。

5 总结与思考

5.1 总规层面土地储备规划的定位及作用

总规层面的土地储备规划是土地储备规划体系中最顶层、最宏观的规划，其主要作用应该从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次土地储备规划的编制。

5.2总规层面土地储备规划的特点

为充分发挥总规层面土地储备规划的作用，其编制应重点体现以下几个特性：

5.2.1 宏观性

总规层面土地储备规划应从全市层面谋划一定时期内土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排，是全市土地储备工作开展的纲领性文件。

5.2.2 全面性

总规层面土地储备规划在规划对象及内容上应涵盖土地储备工作开展所涉及的对象及所面临的问题。在规划对象上，应涵盖所有的城市建设用地类型，包括经营性土地和非经营性土地。在规划内容上，应包括土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排。

5.2.3 空间性

总规层面土地储备规划必须体现其对全市域空间储备策略的统一部署和具体计划，主要体现在空间储备区划和规模空间布局两个方面。储备区划是对全市域空间土地策略区域的划分，并进行分类指导；规模空间分布是把总体规模分解落实到各分区，以进一步指导各区土地储备及其规划编制工作的开展。

5.2.4 实施指导性

总规层面土地储备规划应充分体现其对土地储备工作的指导作用。因此，该规划不能停留在信息储备阶段，仅对土地储备工作提供信息支撑；而是必须对完成实物储备的规模、空间、时序、资金等作出具体的规划安排。

5.3 总规层面土地储备规划的主要内容

根据总规层面土地储备规划的作用及特点要求，该规划的主要内容一般包括规模、空间、时序和经济测算四大方面。

5.3.1 储备规模

储备规划应该为实际完成实物储备的规模。该规模根据土地需求确定。为体现土地储备的提前性，发挥土地储备的调控作用，土地储备规模应大于实际需求规模。土地需求规模可通过建立需求规模与人口、经济发展目标等的数理模型进行预测，并和历史需求情况、储备资金安排、规划用地规模等进行校核。在确定土地储备规模后，需统筹考虑整体储备空间区划、历史需求情况、城市发展空间结构、土地利用规划、重点发展区域等，把总体规模分解落实到各分区，确定各分区的土地储备规模。

5.3.2 储备区划

土地储备空间区划根据城市总规确定的城市空间发展策略、空间结构、基本生态控制、重点发展区域及综合交通规划等划定。根据12版土储总规的实践，可把全市空间划分为重点储备区、策略储备区、一般储备区和已完成储备区。重点储备区为城市副中心地区、新城区、重点产业功能区、交通枢纽地区等承载城市重要功能的地区；策略储备区为重点储备区外具有较高土地储备价值的地区，包括景观条件较好的“山边”和“水边”地区以及交通条件较好的高速公路出入口周边和轨道站点周边地区。重点储备区和策略储备区均不包含生态控制线范围内的地域。一般储备区为除已完成储备区、重点储备区及策略储备区以外的地区。

5.3.3 储备时序

储备时序包括了规模及空间上的时序安排。储备规模时序应与总体储备规模目标相统一，且与资金安排相一致。既要提高政府土地储备和土地市场调控的能力，又要在可支配的土地储备资金下进行，年度储备规模宜逐年提高。储备时序空间安排应与城市总规确定的实施时序相一致，尤其需要落实近期重点建设项目，满足其用地需求。

5.3.4 经济测算

土地储备经济测算包括土地投入和产出的测算。总规层面土地储备规划是宏观性规划，涉及土地储备规模大、范围广，而且土地储备和出让之间存在着规模上的滞后性，很难进行过于详细的经济测算。该层次规划的土地投入可分别计算各分区土地储备成本后再相加得出；土地产出可由各分区平均楼面地价乘于建设量算出各分区产出后再相加得出。

6 进一步工作展望

本文在对广州编制的两轮总规层面土地储备规划对比分析的基础上，对总规层面土地储备规划编制的定位、作用、特点及主要内容进行初步的探索。但由于对具体实践的认识有限，研究深度尚浅，且仍缺乏对总规层面土地储备规划编制技术方法等的研究。希望日后能结合更多的编制实践，进行更深入的研究，弥补现有研究的不足。

参考文献：

[1]刘保奎，冯长春，韩丹．土地储备规划编制方法探析[J]．中国房地产，2010（2）：48-51．

第8篇：对国土空间规划的理解范文

关键词:城市规划:调控;房价;社会公平

中图分类号:TU984.2　文献标识码:B　文章编号:1008-0422(2010)04-0107-02

1、前　言

21世纪初的中国进入经济发展的转折期。经济高速发展,但资本市场尚未成熟,以房地产市场为主导的经济主体支撑着国民经济的整体发展。因此房地产市场成为投资最为活跃、影响关联最为复杂、问题最为突出的市场。如何规范和引导房地产市场良性发展事关经济整体走向。此外,住房作为生活必需品,对其进行合理调控是必要的,事关国计民生。

目前房地产市场存在着大幅波动和房价无限制上涨。据2008年全国统计,中等收入户的房价收入比为8.23,已不具备购房能力。中低收入的居民占全体居民的60%,加上向城镇转移的农民人口,85%的家庭无购房能力(周天勇,2009)。自2005年初至今,我国虽出台了一系列的相关调控措施,多集中在金融、税收、土地管理等方面,而作为与房地产市场物质实体最密切相关的政府行为――城市规划的作用,却未得到实质合理的应用。

2、城市规划调控的意义和现状

工业革命后,城市市场化发展进入一种无序的混乱中,城市规划作为政府规范城市发展的重要宏观调控手段随之孕育而生。城市由生产型向生活型转变过程中,房地产市场的活跃使之成为城市发展的重要市场行为。调控房地产市场行为,城市规划应是最为重要和最直接的手段。

目前,我国房地产市场机制和城市规划制度建设尚未完善,导致房地产市场的畸形发展。孙施文和梁鹤年认为市场的运行依赖“市场理性”,而城市规划更多的来自“社会理性”,城市规划不反对市场效率,但以克服和解决市场追逐效率所带来的问题为己任。然而,目前我国的城市规划多未在制定中主动地考虑对房地产市场行为的调控作用,且带有滞后性和“开发引着规划走”的倾向。

3、房价的构成和影响因素

房价是房地产市场的晴雨表,了解房价构成和影响因素,对定位城市规划的调控作用点有重要意义。

3.1　房价构成

房价由四部分构成,土地价格、开发成本、商业行政运行费用和利润。开发成本和商业行政运行费用,属刚性成本,变化不大。

3.1.1　土地价格及其影响因素

土地价格,是指房屋开发业依法通过国有土地出让、转让获得国有土地使用权所支付的全部费用。目前,这部分成本占房价的比重多少尚有异议,国土资源部副部长鹿心社称,目前地价占房价的平均比例是23,2%。而全国工商联房地产商会则称,土地成本占直接成本的比例为58.2%。两者公布的数据虽相差悬殊,但已可以表明地价在影响房价上有较大的作用。

从影响因素看,土地价格分为政府实际控制地价和房地产预期地价两个因素。影响政府实际控制地价,有软、硬件两方面因素。软件方面,政府作为国有土地所有者,相关政策对地价有直接影响,特别是在房地产市场渐趋成熟后,出售土地逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。2007年财政,地方政府卖地加上土地几项税的收入占总收入的40.7%(周天勇,2009)。因此政府出售土地的相关政策对地价的影响也随之增强。硬件方面,土地的品质和数量对土地供求有直接影响。城市各地段的自然环境和市政基础设施条件不同,都会影响土地品质。土地供应数量方面,城市本身所处的自然地形条件和城市土地发展政策、规划是其决定因素。

房地产预期地价,直接表现为土地拍卖的最高成交价。土地使用权作为商品进行拍卖,房地产商作为买家,必然对自欲购买的商品进行价值评定和利润评估。而土地的质量或预期质量影响房地产商的价值预期。当然,市场竞争也会产生对预期价值主观刺激。

理论上,政府实际控制地价和房地产的预期地价之间的正负差,影响土地价格的实现。政府作为土地供给寡头,房地产商需适应政府的土地政策行为,因而政府应在相关土地行为上具有较大的调控空间。

3.1.2　利润及其影响因素

房价利润被认为是由房地产商主导的,然而购房者作为利润的直接经济负担者,是利润最终实现的决定者,但同时也是被动执行者,而房地产商则成为主动诱导者,诱导房价利润增长。目前我国房地产业利润率已经偏离社会平均利润率很远。国际上,房地产资本利润率大约在3%或5%左右,而我国则是30%-40%(邹晓云,2009)。

而决定购房者为房价利润买单的主导因素,是实际心理期望值和非正常心理期望值。

实际心理期望值的主要影响因素为住房供求关系、正常心理预期(需求意愿和需求能力)和生活舒适度(此因素属需求意愿细分类,由于其与城市规划调控作用有密切关系,现单独提出予以分析)三个方面。

住房供求关系除由居住用地供应直接影响外,主要受房地产售房率影响。就需求而言,由于我国经济现为初级阶段,国民总体生活水平仍在改善,房地产市场作为经济主导投资市场的地位短期内不会改变,总体处于供不应求的局面。

正常心理预期中的正常需求意愿由社会和家庭经济及其他因素决定,例如,家庭人口增加和收入提高均可能激发需求意愿。它直观表现为购房者的正常价格预期。需求能力,主要是指收入状况和实际购买力。当然,一些政策的出台,使这种能力出现放大效应,最典型的就是房贷按揭业务。

生活舒适度,由城市自然、人工条件和房地产品牌、楼盘品质这两个宏微观空间因素决定。宏观空间上,城市自然条件及市政基础设施等人工条件,影响住房的自然和社会舒适度。自然舒适度包括绿化率,水体,空气及流动性等微气候环境质量:社会舒适度包括交通、市政、商业服务等设施完善程度。

微观空间上,房地产商的品牌效应,在一定程度上成为生活舒适度的标志。此外,在同一楼盘中,不同单元由于朝向、位置、采光和户型等因素也存在不同生活舒适度。

非正常心理预期,是由于人为操作诱发的。其主要是由房地产市场的信息不对称所致,房地产商对购房者释放虚假信息,恶意诱导价格,放大非正常心理期望值,提高房价利润。

如通过舆论夸大房价上涨趋势,引发恐慌性需求;通过囤地、捂盘不售等手段,制造虚假供给紧张;以制造虚假热卖场面,诱导购房。哄抬房价;将房屋楼盘销售分期拆散、零卖碎售,以销控的方式刺激住房同质异价出售等。

4、城市规划调控策略

以上为房价构成与影响因素的分析,城市规划行为的作用点主要在于影响政府实际控制地价、心理预期和生活舒适度等。

4.1　在城市总体规划和土地规划中,充分考虑其在调控房地产市场上的潜在作用,做好

用地规划

现行城市总体规划和土地发展规划,多以旨向城市发展的主观展望和个人意志为引导,疏于其作为调控手段的作用。应在权衡售地作为财政收入外,更多考虑社会阶层和城市发展利益,加强对城市结构和城市用地现状的评估,科学预测用地需求,做好居住用地的规划布局和用地储备。用规划做引导。使公共政策能直接影响房地产开发。此外,在政府与房地产商之间应引入第三方进行土地评估,以作为地价参考,促进地价合理化。

4.2　小片售地,开发监控,严格控制“空置楼盘”

规划部门在制定居住用地规划时,应限定单块居住用地规模,并限制同一房地产商的购地数量,强化市场竞争,避免垄断和大面积围地。此外,在用地开发上,由于空置成本低,预期值又较高,因此存在着不开发或开发后不售的“空置楼盘”现象,这严重浪费土地资源,又诱发房价上涨。在规划管理上应建立各楼盘的建设销售图则和实时信息系统,对楼盘进行相关规范和监管。增收空置税,控制开发商的土地新购行为,迫使其降低空置率,此外应及时对规定时间内未开发或未用地,进行无偿回收再规划。

4.3　推进建成区内市政公共基础设施均衡布局,促进城市的“城市空间价值均衡化”

城市自然和人工条件的差异导致土地价格异质性严重和极值化,进而引发房价利润高点。为缓解异质房价高值,在城市规划中,市政基础设施规划应避免集中于城市核心区,造成空间资源的富集现象。应以更多的投放到较弱的区域,促进区域社会资源“均衡化”。第二,通过对城市产业布局规划,促进产业空间均衡,防治因出勤距离引发的局部空间点的人口极化。此外要特别注意对有污染产业的合理布局,避免应环境恶化出现“空间质谷点”。第三,应对城市自然环境进行相应的城市生态规划,充分利用各区域自然条件的固有优势,对部分不利因素进行人工改善,进而调节城市各区域的微气候条件。通过以上方式,实现“城市空间价值均衡化”。

4.4　均衡大都市区(大城市区)空间发展,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”

目前,我国房价上涨问题多集中在大都市区和大城市区。这是由于我国经济发展不均,出现社会经济发展集聚区,这些区域亦成为人口吸引区,有限的区域居住用地供应量面对相对无限的人口增长,成为房价飙升的主要原因之一。只有通过降低中心人口量(缓和城市中心区的住房供求关系,出现有限需求)和稀释中心房价(在有限需求的前提下,通过增加供应量,弱化房价高点)两方面来缓解。介于这类大都市区(大城市区)的区域规划多以进行,应利用城市可协调空间扩展这一有利条件,调控城市用地布局和住房市场,将目前城市的“极点压力”向四周释放。

具体措施应通过形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”和优化中心区用地组合两个方面进行。

现阶段,这些区域已存在一主多次的空间结构,但吸引力级别差距仍过大。大部分所谓的大城市区,由于一直以来的政治主从性,除主城外,周边圈内县、区多未寻到经济发展点,主城的“黑洞效应”仍过大,大城市区规划仍关注在主城,无法根本改变周边的从属地位。所以,首先在体制上,给予周边区域更多地行政、经济自由,在大城市区规划中,放弃只注重主城的思维惯性,让利于周边区域,从而反向促进自身发展。其次,制定全区产业规划,通过区内产业分工和特定产业转移,带动周边薄弱地区,实行“主城哺育周边”到“主城、周边互哺”的经济格局转变。再者,利用周边区域与近、远外区域的经济产业联系,打破行政界限,制定“跨区域规划”,建立区间经济格局。通过以上方式,将原先存在的房价“中心极值同心锥”向外空间弱化延伸,形成多个相互交叉的“小极值同心锥”,使全区房价“降高提低”。在与城市空间的“价值均衡化”结合,形成多中心城市空间均衡结构的“多水滴模式”。

4.5　优化中心区用地组合

在空间极化未弱化情况下,应在城市中心区规划中,更多考虑在现有用地容积下,集约利用土地,现有以下三个策略建议:

4.5.1　“地下城市化”。

将停车场、大型仓储超市、部分商业用地和服务设施用地等室内照明依赖度高且占地面积大的场所,以及部分地段的城市道路布置在地下(有地铁的城市中心区应考虑与地铁站点和轨道线布置的关系)。地上空间多留于居住、公园、办公等有采光要求的用地使用。

4.5.2　“多向立体居住空间”。

将中心区视为一个“建筑总体”o该“建筑总体”中容纳居住、商业、服务、休闲娱乐等用途,功能共用。内部建筑间通过地面、地下和空中通道连接,节约通过性公共用地的占地面积。将居住单元集合的布置,通过立体通路连接,形成与其它用途区域相对独立的空间体系。如同美国明尼阿波利斯市的人行空中步道系统(sky-bridge system)对立体空间的构成利用,步行系统形成网络,直接通达各主要场所,形成中心区完整的“大社区”。

通过上述措施,在有限需求的前提下,提高单位空间所能容纳的人口数,降低人均住房费用,稀释房价。

4.6　在城市的居住规划中,注重“多层次住房规划”

将不同收入层次的群体共置于同一房地产市场下,会引发“分化效应”(高收入阶层持有多套住宅,一定程度刺激房价上涨,低收入阶层却离购房的希望越来越远)。另一方面,市场上“羊群效应”显著,富有阶层由于其强劲的购买力和社会潜意识中的“标杆”作用,在一定范围内不自觉地充当领头羊的角色,影响房市的上涨,而中等收入阶层会在主观意识上出现随大流盲动,放大对房价上涨趋势恐慌,低收入阶层面对高涨的房价,只能望尘心叹。由此,购买力差异形成城市空间分化,引发的区域衰落和社会对立。

因此,无论是为了调控房价还是为了促进社会公平。在城市规划中,都应给予更多的政策干预,有重点地制定多层次收入群体的居住规划,实现“多层次住房规划”。现今,出现的经济适用房、廉租房和限价房等起到相应作用,但部分由于并未在制定规划时先行考虑或受到多方利益影响,在空间布局上不尽合理,高收入阶层占据整个城市的核心区域,中低收入阶层的政策性住房多处在城市边缘区域。以北京为例,有68%的经济适用房布置在五环以外,只有7.2%的经济适用房位于二三环之间;在上海,有“上只角”、“下只角”的说法,代表区域分化。“上只角”为城市西区的高级住宅区,

“下只角”是那些低级住宅区。在城市全区域尚未实现空间价值均衡化前,应通过城市规划行为对各收入阶层在空间上的分布予以协调,使各阶层有对等的空间选择权,使各收入阶层在各区域均有分布,减缓城市贫富分区和阶层的空间对立。

通过空间的“多层次住房规划”,能实现不同收入层次群体的分流,削弱“分化效应”和“羊群效应”,降低房市的非理性消费。

5、结　语

中国房地产市场是由计划经济转轨并通过住房制度改革而形成的,具有特殊性,同时中国作为社会主义国家,城市规划的实际作用也具有独特性,城市的发展也具有与西方城市不同的特点。西方国家的经验具有参考价值,但更多地还需要通过对中国城市发展和房地产市场的现状进行深入研究,探索符合自身特点的调控策略。如今,房地产市场作为新形势下的城市行为在不断的发展和改变,城市规划如何来应对变化中的房市非理,如何合理平衡房价、维护社会公平、促进社会和谐,是未来相当长的一段时间内,需要我们去探讨和实践的。

参考文献:

[1]唐晓莲,魏清泉,房地产开发中的规划管理问题探析[J],城市规划,2006(04)

[2]王晓川,房地产开发的城市规划调控――国际及地区经验比较与借鉴[J],城市规划,2007[05)

[3]李孟然,地价能决定房价吗?――中国土地勘测规划院总工程师邹晓云谈房价地价问题[J],中国土地,2009(04)

第9篇：对国土空间规划的理解范文

[论文关键词]城市空间扩张，空间结构，体制转型，制度变迁，制度力

1引言

20世纪90年代以来，西万国家关于城市空间结构的研究出现了明显的制度转向，即更加关注制度力在深刻影响城市空间结构演化中的作用，而不再是简单地强调主观规划控制、市场因素的作用。例如，新马克思主义学派认为，决定城市空间结构的关键要素是隐藏在表面世界后的深层社会经济结构，其研究重点在于资本主义生产方式对城市形态及发展的制约。新韦伯主义学派认为，对城市空间结构产生影响的是多元的社会制度，而非抽象的“超结构”，他们的研究更侧重于制度分析

中国自改革开放以来经历了巨大的体制变迁，在全球化市场化与分权化过程的总体影响下，驱动城市空间扩张与结构演变的动力基础发生了深刻的变化——制度力成为塑造城市空间结构的重要力量。而由于体制传统的巨大差异及中国体制转型的渐进性，又使中国城市空间扩张与结构演化表现出复杂、远不同于西方国家的特征口。因而要深刻理解把握转型期中国城市空间结构演化的机制，必须从深刻的制度层面进行剖析。

2城市发展体制转型与空间结构演化

随着冷战体系的解体和经济全球化程度的加深，发达国家与发展中国家都在经历着巨大的经济、社会等体制转型。近十余年来，西方有关城市发展体制转型的研究主要集中于城市发展政策和城市改体(Urban Req1me)，也就是说更加关注城市发展的制度安排政策选择、调整机制等内容。20世纪90年代以来，“制度演进主义”的影响日渐扩大西方学者开始强调市场经济支持性制度的重要生及制度变革的长期性以美国为代表的西方城市地理学界主要通过两个非常有影响的概念——增长机器(Growth Mach]Tie)模型”(Logan Moletch，1987)和‘城市政体模型来分析城市政治、经济、社会等体制的结构性变化

中国是世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会王义国家。总结中国改革开澈的历程，虽然一些西方学者认为是中国遵循着实用主义(Pragmat]sm)和渐进王义(Gradualism)的道路，然而就中国自身环境而言，城市发展的制度环境已经发生了根本的变化，并对城市空间结构的演化产生了重大影响：

(1)地方政府角色变化与城市空问结构的重组。

地方政府角色的变化对中国城市空间的演化将产生深远影响，这主要表现为由于政府企业化倾向所带来的治理模式变化，以及对城市空间调控管理机制的变化，如规划手段和相关政策的变化城市营销(City Promotion)的方式和相应的空间结果。城市空间重组也是个政治建构的过程，其中地理域层与行政建制域层之间的整合是问题的关键，如近年来广泛出现的行政区划壁垒、行政区划兼并等对城市空间结构演化产生了巨大影响。

(2)经济结构变迁与城市空间结构的重组

从国内市场化不断深八的角度看，由于土地经济使用的影响，城市空间结构的演化呈现出越来越强的经济利益驱动性。而从全球化国际资本转移的角度看，全球化通过资本、生产要素、信息的流动和国际劳动分工体系，正在深刻而有力地重塑着中国城市的空间形态新空间类型(新产业空间、新生活空间)的出现，给中国城市空间结构重构带来了新的影响

(3)社会结构变迁与城市空间结构的重组。

城市空间结构是在政府、市场、社会三者互相制约的综合作用下形成、演化的，城市政体理沦(Urban Regime Theory)着重阐述了城市发展的三大动力源之间的关系，以及这些关系对城市空间变化所起的影响。面对城市移民与非正规经济的大量出现，如伺维持经济发展、社会秩序与空间匹配之间的有效平衡，将是中国城市空间结构重构研究中无法回避的现实问题。

限于又章篇幅，下文将主要从几个值得关注的方面来分析制度力对中国城市空间扩张与结构演化的影响。

3城市政府企业化治理体系的影响

20世纪80年代以来，西方国家发生了深刻的公共治理变革，城市政府普遍推崇市场化(新自由王义)，强调发挥市场机制在公共领域中的作用，导致了新公共管理理论与治理模式的产生，传统型城市管理模式(Urban Managerialism)正快速被企业化城市(Entrepreneurial City)治理模式所取代。政府放弃了以往长期采取的福利主义原则，而主张依籁市场机制，促进经济增长，提高城市竞争力和吸引外来投资，即像经营企业样来管理城市，并在促进城市增长的过程中与各种力量结成了多样化的台作伙伴关系，亦即“增长联盟”(Growth Coaliti0n)或“增长机器”(Growth Machine)

中国城市的发展及其空问结构的演变，在很大程度上是制度变迁而诱致的结果。在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是政府企业化”的重要载体，城市空间的发展演化因而也表现出政府强烈主导、运利色彩浓厚的特点。行政力量依然是地万政府配置资源的最重要方式之，“显现政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。表现在城市空间的发展演化中，常常会出现地方政府违背客观经济规律和规划技术要求，而利用行政指令来直接控制、干预城市空间的正常发展和规律性演化一方面，面对日益激烈的竞争环境，地方政府常常需要通过大气魄、大规模的“高起点规划”和令人振奋的“新城”“新区”开发，来向外界展示政府发展城市的信心并期望借此吸引更多的发展资源，由此导致了城市空间的快速扩张和城市空间结构的巨大跃迁；另方面，受到目前地方政府任期制与“显珊政绩”观念的影响，在城市空间发展、演化过程中常常难以长期延续个稳定的战略意图，而是随着领导的更迭、领导者思维的变化政治与政策的需要而不断发生着大跨度的跳跃，进一步加剧了城市空间的蔓延和孤状区域的生成。

地方政府出于自身经济与政治利益的需要，短期”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣，在追求“本届政府经济与政治利益最大化”的同时，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。政府需要借助于市场的力量达到自己的经济与政治目的；而市场也期望通过介^公共部门的活动而获得超额的利润，于是政府与市场就结成各种联盟，共同达成“双赢”的目标，这就是“寻租”。城市政府与谁结盟谁在联盟中起主导作用，必然会引起城市空间的不同变化。例如，在现行的“土地财政”体制下，土地出让金成为了地万政府预算外财政收入的主要来源(许多城市的土地出让金都占到了地方可支配收^的50％左右)，因此在中国许多城市出现的大规模土地扩张、房地产开发热，事实上是由政府与逐利的开发企业共同推动的。

4辖区型制度壁垒效应的影响

在转型期激烈竞争的环境下，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。地方政府之间在空间发展中以行政区划为壁垒形成白勺对抗性竞争，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延结构难以优化、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，沿海的城镇密集地区史是如此。

前几年一些地方以撤县(设区、扩大中心城市市区范围为代表的行政区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间(例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等)。然而，通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张(图1)，而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。

5二元土地制度利益博弈的影响

中国真正的城市土地制度改革始于2O世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外财政的重要来源。土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。市中区和郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：城市中，高地租高地置换而更换至地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。

但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”(朱介呜，1994)。总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区(城乡结台部或城市近郊地区)存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带(张慧芳，2004)，也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式(2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌)，而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的(研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％)。土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。

总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用(转变为城市建设用地)过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。

6僵化的土地规制的影响

我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地管理制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。

于是在实际发展中为了规避这些矛盾，地方政府不得不化整为零，在不与基本农田矛盾的区域内被迫分散、插花式地布局项目，造成城市规划的些功能区难以整体形成，客观上导致了城市空间结构的破碎化。例如，在沿海的某市，由于规划的开发区与基本农田保护区存在着空间上的矛盾，一些新增工业项目不得不插花式地分布在规划开发区的周边地区，而不是在设施已经配套齐全的丹发区内，不仅造成了公共投资的巨大浪费，而且加剧了城市空间的蔓延和结构的混乱而些基层政府由于缺少建设用地指标不得不采取变相使用集体土地的违规方式来进行项目建设，进步加剧了城市空间的无序蔓延。