司法体制改革的背景精选(九篇)

第1篇：司法体制改革的背景范文

关键词：清末；立宪主义；司法改革；程序正义

中国现代司法制度并非直接从传统演变而来，而是传统司法在西方司法文明的冲击下渐次转型而形成的，清末司法改革则是这一转型的起点。古代中国没有分权制度的设计，行政与司法高度合一、法律的道德化及其判决的不确定性等，使司法权的运作呈现出非理性特征：第一，没有把坐堂问案的司法与主动管理的行政区别开来；第二，儒家礼教和上级的个别指令等法外标准优于法律标准；第三，片面强调个案判决的结果正义，忽视程序正义的独立价值。兼管司法的行政官可毫无顾忌地离开程序，直接凭着个人理性和道德情感去主持“个案正义”。“结果好什么都好”，这是一种典型的程序工具主义观。从包公、海瑞等古代清官的办案逻辑中不难发现，“道德关怀甚于法理关怀，情理重于逻辑，实体重于程序”[①]是其显著的思维特征。在清末司法改革过程中，近代西方的司法独立、审判公开、民刑分审、律师辩护、回避等程序正义观念的广为传播，拉开了现代中国走向理性司法的序幕。

中国司法脱离传统轨道、西方以寻求理性的司法已届百年。所谓理性的司法，不仅指法律标准优于法外标准，而且在法律意义上的实体正义与程序正义不可得兼的场合，采取程序正义优先的方式。“程序是法律的心脏”[②].美国大法官道格拉斯关于美国宪法的一段评论令人深思：“权利法案主要是程序性条款。这样做决不是无关紧要的，因为正是程序划分了法治与恣意的人治之间的区别。”[③]在一个法律道德化、程序正义缺失的人情社会，建设法治国家的关键在于培养公民的程序正义理念、确立程序本位价值。本文通过对清末司法改革的程序正义解读，揭示了司法改革的成败与作为政体结构的正义的密切关系，进而指出：尽管清廷的立宪和司法改革意图带有强烈的功利性，其诸多缺陷决定了它不可能完成以程序正义为核心的司法现代化任务，但它毕竟跨出了由传统的司法行政合一向现代司法独立艰难转型的第一步，并由此开启理性司法之门：从旧律的礼法结合、诸法合体到礼法分野、形式合理的新型法律体系的构建；从传统的司法专断走向现代的司法程序公正；从司法活动的非专门化迈向职业化之旅。

一、立宪主义背景下的司法改革：作为政体结构的正义

任何制度性的改革要求都是基于现实而产生的。一部近代屈辱史使国人意识到：国家之所以落后，实因没有建立现代政治与法律制度。清末立宪派要求参照西方三权分立模式变革专制政体，以整合过时的国家机器和朝不保夕的政治权威，立宪运动兴焉。这表现在国会请愿运动的展开、立宪政团的产生、责任内阁的组建和司法改革的启动上。此前不为国人所知的“立宪”、“法治”、“法治国”、“司法独立”之类话语，一时间竟成为清末政坛和知识界的流行语言。由于司法改革的关键在于理顺公权力之间的关系，以确保司法权的独立性和中立性，因此它主要是一个宪政制度上的程序规制问题，即司法独立于什么以及怎样独立的问题[④].清末立宪派对立宪政治的权力运作程序理解甚深，撰有《宪政程序》、《东西方各国宪政之异同》等文，把司法改革与立宪联系起来思考。程序正义理念不限于法律问题，而且也可作为政治的基础原理得到确立，民主主义的政治正是以程序的正义为基础的[⑤].立宪政治就是以程序正义为基础的民主政治，这种宪政程序或曰作为政体结构的正义，就是试图确立一些规则对国家公权力的运作进行程序规制。宪政的分权原理旨在通过正当法律程序来限制公权力的恣意。美国宪法最突出的特征体现“在互相监督制衡（checks and balances）的分权体制上，各个权力之间的关系的协调更主要是通过程序进行的”。[⑥]

立宪派的改革要求触动了满清贵族集团的既得利益，利益的拖累使其终究不能改变保守立场。从“公车上书”、“戊戌变法”始，统治者所面临的改革良机不能说少，但是僵化腐朽、愚顽不化的心态致使其数次错失改革良机，加剧了统治者与人民之间的对立，削弱了人民对其政治统治的认同。确保君上大权的《钦定宪法大纲》的出台和“皇族内阁”的组建，使一直幻想和平改革的立宪派对满清皇室深感失望，由此认识到它专制、腐朽的本质，中国要进步只有革命一途了。“传统中国的专制统治本来就削弱了人民与政府的纽带，而一个少数民族的专制统治更彰显了它的不公正与专制性、削弱了它的合法性与稳定性”。[⑦]辛亥革命爆发之际，立宪派采取行动强求“协定宪法”，迫使清廷抛出由资政院起草的宪法重大信条“十九条”。“十九信条”确立了分权政体模式，对君权作了较大限制。

因“十九信条”颁布太晚，这种“迟到一步的宪政改革”不可能达到挽救统治危机、刷新中国政治之目的。“盖宪法大纲之精神，与绝对君权相去几微，而十九信条，殆全为虚君责任内阁政体之拓本。象类似十九信条的措施，如著于革命未萌之时，固可有安邦定国之功，然施之于革命运动已烈之后，则往往回天乏术，难收拨乱返治之效，此正专制政体之致命伤。”[⑧]

二、立宪主义背景下的司法改革与程序正义诉求

与“预备立宪”这个大背景紧密相连，司法独立亦成为当时立宪运动的主要目标之一，清末司法改革得以展开。由于司法改革的关键在于理顺公权力之间的关系，以确保司法权的独立性和中立性，因此它主要是一个宪政制度上的程序规制问题，即司法独立于什么以及怎样独立的问题。[⑨]清末司法改革在西法东渐和立宪主义背景下，把程序正义女神请进中国，初步确立了司法独立、审判公开、民刑分审、律师辩护、陪审、回避等程序性制度。下文旨在探讨清末司法改革中程序正义之路的开启，对传统司法的现代转型所具有的重大意义。

程序正义与自由主义精神具有内在一致性。自由主义在法治方面并不排斥实质正义，但相比之下更重视程序正义对于法治的重要性。只有程序正义才是可操作、可计量、可统一的正义标准，而在道德上对正义和公平作出评价的只能是个人的行为。“正义只能立足于普遍规则的执行，而不是对各种结果的的探究”。[⑩]在19世纪古典自由主义背景下，自由成为法律程序的内在精神，程序进行遵循自由主义理念，以绝对的辩论主义、公开主义、言词主义、自由心证主义为理想范式的程序自由主义达到颠峰。

在传统人治社会，人们常常将正当程序的设置视为故弄玄虚、多此一举。这种认识和思维方式上的误区显然不利于法治的普遍实施，导致人治社会司法的主观随意、因人而异和以长官之言代法。古代中国行政与司法高度合一、法律伦理化及其判决的不确定性，使司法权的运作呈现出非理性特征：第一，没有把坐堂问案的司法与主动管理社会的行政区别开来；第二，儒家礼教和上级的个别指令等法外标准优于法律标准；第三，片面强调个案判决的结果公正，忽视程序正义的独立价值。兼管司法的行政官可毫无顾忌地离开程序，直接凭着个人理性和道德情感去主持“个案正义”。“结果好什么都好”，这是一种典型的程序工具主义观。从包公、海瑞等古代清官的办案逻辑中不难发现，“道德关怀甚于法理关怀，情理重于逻辑，实体重于程序”[11]是其显著的思维特征。中国现代司法制度并非直接从传统演变而来，而是传统司法在西方司法文明的冲击下渐次转型而形成的，清末立宪主义背景下的司法改革则是这一转型的起点。程序正义观念的广为传播，拉开了近现代中国努力摆脱专制主义传统、走向法治社会的序幕。

中国司法脱离传统轨道、学习西方以寻求理性的司法已届百年。所谓理性的司法，不仅指法律标准优于法外标准，而且在司法领域的实体正义与程序正义不可得兼的场合，一般采取程序正义优先的方式。在一个法律伦理化、程序正义缺失的人情社会，建设法治国家的关键在于培养公民的程序正义理念、确立程序本位价值。下文通过对清末司法改革的程序正义解读，试图揭示出司法改革的成败与立宪政体结构的密切关系，并进而指出：尽管清廷的立宪和司法改革意图带有强烈的政治功利性，其诸多缺陷决定了它不可能完成以程序正义为核心的司法现代化任务，但它毕竟跨出了由传统的司法行政合一向现代司法独立艰难转型的第一步，从而开启了理性司法之门：从旧律的礼法结合、诸法合体到礼法分野、形式合理的新型法律体系的构建；从传统的司法专断走向现代的司法程序公正；从司法活动的非专门化迈向职业化之旅。

三、程序正义由观念形态走向规范形态之一：独立的法院系统之构建

第2篇：司法体制改革的背景范文

2013年我国《公司法》修订引发理论研究热潮，主要集中在探讨公司资本制度的改革内容意义[1]，立法变迁[2]，制度完善[3]，改革思路[4]域外考察[5]等，也有在公司资本制度研究的基础上进一步分析债权人利益保护[6]与公司信用体系构建[7]。关于公司资本制度的完善，有提出要从“资本信用”向“资产信用”过渡[3]，将重心从债权人利益保护转移到股东权益合理配置[8]，也有认为在资本模式的选择上，我国应采取折衷授权资本制[4]，还有从完善公司人格否认制度、健全资金保障体系、管理体系、责任制度及引导社会组织监督共治等多角度探索完善路径[6]。基于上述研究现状，笔者从公司资本制度改革的内容和背景出发，着重从制度的总体设计，理论研究观念的转变、配套制度构建及公司、股东债权人利益平衡这四个方面，展望我国公司资本制的改革方向，在对比域外制度选择的基础上，明确改革思路，突出研究重点。

一、2013年《公司法》修订

新《公司法》确立了资本认缴制，修改了公司设立及登记制度，废除注册资本最低限额，删去验资程序和证明条款，不再要求货币出资比例，不再限定股东或发起人的首次出资额和缴足期限等，确立了我国现行公司资本制，虽依然在法定资本制度的框架内进行，却更加趋向于授权资本制，因此被认为是“不完全”授权资本制度。此次改革具有一定的现实背景。政治上，国务院第28次常务会议及党的十八届三中全会明确了促进资本制度改革的相关内容。经济上，我国经济增速放缓，有下行趋势。取消公司设立门槛，有利于进一步激发市场潜能，解决中小企业发展困境，盘活市场资金等。理论及实践上，学界出现从资本信用到资产信用的理念过渡，虚假、抽逃出资等现象层出不穷，原有制度体系需要重构。

二、我国公司资本制度的历史沿革和立法变迁

《公司法》制定之前，我国立法上已有注册资本的概念。该法自1993年颁布至今，历经4次修订，除2013年修法，与公司资本制度改革紧密相关的还有2005年修法。公司资本制度改革深深扎根于《公司法》的立和改（见表1）。

应当看到，三个不同阶段的变革有不同的背景与意义，为继续深化改革埋下了历史伏笔。《中外合资经营企业法》于1979年颁布，有关注册资本的定义、性质、变更等规定为出台《公司法》提供了有力借鉴，是公司资本制度的起步。虽最早从立法上提出注册资本的概念，但该法尚不够完善，仍有很多缺陷。

1993年《公司法》立法时，恰好伴随着国有企业改革大潮。就公司性质及经济实力而言，改制后的公司本身属国有企业，经济基础较强，高额注册资本及实缴制的规定，不会对改制公司的设立产生实际影响。因此1993年《公司法》被称为“国有企业改制法”；[9]经济上，正处在市场经济体制转型初期，严重的计划经济色彩还未褪去，社会信用水平较低，大量空壳公司和三无企业滋生，实施严格的法定资本制可防止公司设立泛滥，维护交易安全。但其缺陷在经济深入发展下日益凸显，私人投资在注册公司时受限，民营企业不能获得长足发展。对穷人和聪明而又缺钱的人来说，这种资本制度是没有好处的，将扼杀为人类创造方便的技术革命。[10]

2005年《公司法》修订放松对资本制的严格规定。第一，1993年《公司法》肩负的国企改造重任大体完成，可以从不同视角对公司立法的价值有新的界定。[11]以往实践证明，过于浓重的行政色彩不利于发挥《公司法》的私法激励机制，不仅限制了商事主体的行为，也约束了公司法的自身适用。第二，2011年我国加入WTO，绝对严格的资本制度难以适用自由市场的发展；经济全球化和一体化趋势下，各国纷纷修改公司法，公司资本制度因此呈现出了不断融合的态势。第三，有关信用基础决定公司资产的理论为宽松资本制度的诞生创造了土壤。传统理论认为公司以其传布资产对外担责，而新理论严格区分信用资本和信用资产，提出公司的注册资本与偿债能力并不等同，保护债权人利益关键在于公司资产及盈利能力。新理论逐步打消立法顾虑，被接受和采纳。此次修订依然是在法定资本制框架内所做的调整，行政干预性仍很强。公司设立的法定资本最低限额虽有所降低，这一要求依然存在；允许出资分期缴纳，但对首期出资限额及分期缴纳有所限制；验资程序未去除，公司设立登记依然要提交验资证明。上述约束下，企业自主空间有限，中小企业设立困难重重，市场机制发挥受到限制，创业意识和投资激情难以调动。改革之路还在继续，一些地区改实缴制为认缴制，简化公司登记等方面先行探索，如珠海和深圳。[9]为公司资本制的进一步改革埋下伏笔。

三、公司资本制度的具体类型及立法选择分析

纵观各国立法，因立法背景、社会传统和实际需要等不同，形成了不同的资本制度，具体有法定、授权、折衷三种资本制。从世界各国公司资本制立法及变革看，总体朝向是放松资本管制，推动公司发展效率，其中，授权资本制被英美法国家所推崇，在法定资本制的基础上，由折衷转向授权资本制则为大陆法国家的变革趋势。

（一）三种资本制度的比较分析

法定资本制坚持确定、维持及不变这资本三原则，有利于发挥公司资本的担保作用，维护债权人合法权益。但应看到，动态变化而不是固定静止是公司资本的一大特性，如果从债权人利益的角度，更应关注公司的信用资产，而不是公司资本；对注册资本要求严格，容易使公司在成立初始时出现资金闲置浪费现象，不仅影响公司设立，甚至会影响运营，阻碍发展。相比而言，授权资本制并不限定公司成立时的资本数额，授权董事会依经营及市场情况分次发行股份，有利于提升运作效率，激发投资热情，促进市场繁荣。但因不要求初始资本，在社会信用程度较低时，易造成公司随意成立，促生空壳公司，产生资本虚空。折衷资本制吸纳了法定和授权资本制的长处。从制度设计上相对中立，取长补短，能兼顾效率、安全与公平的关系，因此较为理想。

（二）国外制度选择及分析

在美国，股东在公司设立时仅需认定一股以上，不必一次性认足章程规定的资本总额，剩余部分授权董事会依公司需求和市场状况随时募集，是授权资本制的代表性国家。这就提高了公司资本利用率，符合市场经济及时高效的要求，虽然从理论上说，会对债权人保护不力，但美国社会具有这一制度扎根的现实背景：一是良好的信用体系，使恶意注册、皮包公司等现象没有信用土壤；二是遵循判例的原则，法官可以在适用法律时进行造法，比如“揭开公司面纱”，直接判决股东担责；三是虽是授权资本制，并不代表对公司资本没有任何约束，比如有些州以授权资本为基础征税，若授权资本超过预计发行资本，会加重企业税收负担，在一定程度上对授权资本的规模进行限制。[12]

德国本是实行法定资本制的典型国家，但为了使公司资本的形成和运用更加高效、灵活，德国立法也对资本制度不断修正，《德国股份公司法》授权董事会在规定的期限和规定的比例范围内发行股份，这就符合了折衷资本制的特征。折衷资本制也是大陆法系趋利避害、完善自身资本制度的变革路径之一。严格的法定资本制曾使德国公司在国际竞争中处于劣势，投资者积极性受挫，转而向境外投资，造成资本流失。因此，在兼顾债权人利益保护和交易安全的基础上，德国也采取设立“有限责任经营者公司”的公司形式、降低注册资本最低限额等措施来缓和注册资本制度中的不利因素。

在日本，公开公司采取折衷资本制，由章程记载发行股份总数，发起人不必一次认足所有股份，但不得低于一定比例。非公开公司则取消发行股份的期限和比例限制，完全适用授权资本制。在国际公司资本制的变革浪潮下，日本立法摒弃了长期以来的法定资本制。

从国外立法模式选择看，市场自由和效率因素在公司资本制度的改革中被予以更多的考量。大陆法系国家初始采取严格的法定资本制，对公司设立严格规制，更多为了保障社会公共安全。但随着经济发展，应放宽对资本制度的限制，鼓励自由交易，同时交易安全不应被忽视。

四、我国公司资本制度改革展望

2013年《公司法》修订后，我国仍为法定资本制，以上述国际立法选择为参考，从保护交易自由，提高公司经营效率和资本利用度出发，对我国公司资本制改革展望如下：

1. 从总体制度设计上，日后我国立法应对法定资本制进一步松绑，比如允许股份分期发行等。可以采取折衷主义制度的立法模式，逐步向授权主义制度靠拢，以区分股份有限公司和有限责任公司各自信用基础及特征为前提，对两者区别改革，股份有限公司实行折衷资本制，有限责任公司实行法定资本制的路径也可考虑[13]。但前提是社会信用水平，法治背景及理论研究水平达到与之相适应的程度。因授权资本制给债权人配置更高的风险防范责任，而我国现行的信用机制还不成熟，债权人现行的信用征信制度背景下，很难查询到交易方的资信情况，难以进行风险预防和自我保护；有些国家可以通过法官裁判弥补授权资本制的不足，但我国不存在法官造法的现实背景，要严格按照成文法的规定来审理千变万化的公司纠纷，且法官的业务水平参差不齐，目前授权资本制度我国尚且欠缺扎根的法律土壤。

从公司管理而言，授权资本制通常与董事会为主的管理模式密切相关，而在我国，以股东大会为核心的管理模式仍是主流，股东大会对公司的决策有实际掌控力，这种治理模式和法定资本制的理念相符，授权资本制的建立尚且不符合现有国情。可见，公司资本制度的进一步改革不应忽视相应时期的政治、经济及法治等背景，应结合《公司法》实施以来的资本制改革实践，在遵循客观实际的基础上与时俱进。一步跨越到授权资本制不切合实际，可以对法定资本制的进一步松绑为契机，以折衷制立法模式为过渡，稳步改革，循序渐进。

2. 从现有理论观念看，仍有以下思想倾向会对公司立法产生不利影响。一是摆脱不了过分保护债权人的思想，债权人利益保护在资本制度研究中成为避绕不了的重点。从社会经济的发展要求、资本制度的初始目的及当今国家的发展趋势看，虽然债权人利益不可忽视，但不应成为公司资本制改革的关注重心，应将焦点放在公司经营领域。二是对资本形成制度研究较多，对资本运行、终结等研究较少。要从公司经营的角度，把资本运行、终结制度的研究与公司治理相结合。理论研究要纠正以上两种不良思想，把公司经营及运转作为资本制度的重要考量因素；将改革的重点由资本形成制度转向资本运行制度，由“债权人导向”转向“资本经营导向”。[2]同时从提升资本运行效率和优化资本运作结构的角度使制度具体化，以更好指导实践。

3. 从配套制度的设计上，要进一步放松管制，完善信息披露，统一信用信息以支撑改革。在关注公司经营的基础上，顶层设计更应尊重市场，给管制松绑，赋予公司自由空间，以激发其活力和创造力，因此，要以赋权性规则为主，强制性规则为辅。放松准入标准的同时，也要严格其他标准，比如完善信息披露，建立诚信档案，寻求政府调控等，以建立相配套的制度体系来支撑制度改革。尤其是在信用信息的征集与披露上，要以诚信为标准进行体系化的完善，从提高公司债务透明度的角度对债权人的利益进行保护，而不是将其利益保护点单一机械地放在公司的注册资本上。当前我国的信用征信系统在管理上没有统一，存在以工商部门、中国人民银行和民间信用机构为主导的不同信用库及信用信息系统，带来公司财务信息披露及信用查询上的制度缺陷。笔者建议应对各种信用系统进行信息整合和资源重塑，形成以工商管理部门或其他专门部门为主导、以公司信用信息为内容，以跨越区域全国联网为形式的统一信用数据库，便利全国公司信用信息披露和资源共享，为公司资本制度改革及转型构建信用体系支撑。

4. 在利益平衡上，要处理好效率与安全的关系，协调好公司、股东与债权人利益的冲突。虽然如上文所述，债权人利益保护不是目前公司法立法研究应当集中关注的焦点，但不可否认，放松管制可以释放巨大的市场红利，有利于提高公司经营及市场运作效率，可若使债权人利益面临风险，则会影响社会稳定及交易安全，从长远上看不利于促进市场繁荣。从利益平衡角度，可以进一步探究以下制度构建。

（一）进一步完善公司人格否认制度

这一制度又被称为“揭开公司的面纱”，即为防止实际控制人滥用公司独立人格损害债权人甚至社会公共利益，责令股东直接对公司债务担责，公司不再独立承担债务。该制度在我国《公司法》中有所体现，比如第20条，但较为模糊，不够细致，需要进一步完善。因此有人建议，在《公司法》中增设专节，以概括加列举的方式，从适用条件，除外情形，特别是“滥用”及“严重损害”等要件的判断上，细化公司人格否认制度，增强法律条文的针对性。[4]也有人认为要进一步对法人人格否认进行扩张，法院在认定公司资本显著不足时的判断尺度可以放松，使股东担责的范围不再仅限于认缴出资，而是扩大其出资义务。[14]笔者认为，因我国规定太过粗略导致法官在司法实践中对该制度的适用过于谨慎。在制度比较成熟的判例法国家，法官可以针对不同的案例，对制度适用进行类型化解释，鉴于我国大陆法系的立法传统，应当从公司法立法上明确该制度的适用情形，防止条文模糊带来司法实践的不确定。该制度的适用情形不仅包括人格混同的情况，公司资本显著不足以及母公司对子公司过度控制等也应予以重点考量，随着经济不断深化，实践中还会出现各种新的情形，要在司法实践的基础上加以概括和罗列。在制度的具体适用上，难以取证也会造成适用的障碍。可通过举证责任倒置，让滥用权利之股东证明自己权利利用的合理性，以扭转实践施行困境。

（二）合理运用企业责任保险制度

以客户的赔偿责任为标的而建立的责任保险是一种分散风险的有效方式，作为财产险的一种，其建立与完善对于防范及治理市场交易中的各种风险具有重大现实意义。保险赔偿是作为对当事人担责的一种补充，可以使损害得到有效救济。构建公司责任保险制度，在当下法定资本制度不断放松的形势下，具有承担公司大额赔偿、保障债权人利益等重大现实意义，面临影响巨大的群体性事件，比如三鹿奶粉事件等，运用企业责任保险进行社会赔偿还有利于维护社会公共利益及安全。在我国保险业尚且不够成熟，保险机制不够完善的情形下，要尤其重视对企业责任保险的构建。这样可以转嫁公司经营过程中可能遇到的风险，扭转大额赔偿无法支付的尴尬困境，不仅债权人利益得以充分维护，从维护社会经济的稳定性看，责任保险制度也可以挽救公司于存亡之难，防止因赔偿无力造成的破产及停产风险，促进生产经营的持续稳定，为市场发展持续注入新鲜活力。

（三）建立个人信用破产制度

2013年的《公司法》修订，扩大了公司的经营自由，放松了对实际控制人的经营行为的各方监管，与之相对应，其若是跨越了自由行为的界限，法律责任的承担也应有所加重。公司虽然具有独立人格，但其经营活动的最终掌控者仍然是自然人。和企业破产法相对应，应深入思考是否要建立个人破产制度，尤其是针对重大经济犯罪人、拖欠巨额欠款的被执行人以及应当担责的公司高管董事等，通过个人信用破产制度予以惩戒，限制其商事活动能力，有利于震慑经济活动领域的老赖，避免其逍遥法外，继续破坏交易安全。我国现行的执行措施中，对于拒不执行法院裁判的人员，可将其纳入失信被执行人名单，在此基础上，全面构建个人信用信息系统，进一步引入个人信用破产制度，不仅有利于维护债权人利益，也可以促进企业的稳定经营。

第3篇：司法体制改革的背景范文

1990年12月1日,深圳证券交易所成立并试营业。

1990年12月19日,上海证券交易所开始营业。

二十年,弹指一挥间。中国资本市场已走过了整整二十个春秋,历经廿年,虽曲折风雨,却势不可挡。中国资本市场从无到有,从小到大;从最初的“老八股”到如今近2000家的上市公司,从区区几千亿市值到如今居全球第二的市值规模。中国资本市场用了仅仅二十年的时间,走完了西方发达国家百年的发展路程。

二十年前,我们还在争论股票市场是姓资还是姓社,然而中国市场经济改革的浪潮不可阻挡。二十年的探索,见证了中国经济高速发展的内在活力和创新激情。今天,资本市场已成为中国市场经济体制的基石,是推动中国经济持续成长的强大引擎。

一、中国资本市场二十载功与名

毋庸置疑,中国资本市场创造了奇迹。今日,中国资本市场已经成为全球最大的IPO融资市场、全球第二大市值市场、全球交易投资最活跃的市场。上市公司已经达到近2000家、证券化率超过70%。中国从一个资本贫国发展成名符其实的资本大国。

资本市场极大促进了中国计划经济向市场经济的转变,推动了中国传统金融体系的变革。资本市场发挥了资源配置功能,从资本筹集、公司治理、风险释放、财富增长和信息透明度等方面不仅推动着经济的持续增长,同时也大大提升了经济增长的质量。资本市场推动了中国现代企业制度的建设,为中国企业,特别是国有企业的改革,以及民营企业的成长,提供了市场化平台,培育了大批优质企业与优秀企业家、金融家、风险投资家,形成了包括银行、券商和基金公司、投资公司、资产管理公司、中介机构包括为资本市场服务的会计事务所、律师事务所及评估机构等比较完善的现代金融体系。

二、资本市场之痛,不给里的公司治理

巨大成绩,谁也不能去否认,但中国资本市场的长期以来的缺陷同样不能去掩盖。廿年来,中国资本市场远没有成为有效的市场。一个真正有效的市场,必须是市场化的市场,必须是信息高度透明的市场,必须是投资者信任的市场,必须是价格相对公平的市场。

我国资本市场的发展是在特殊的环境下起步的,制度缺陷、监管缺陷等问题,对于一个新兴市场成长过程中是难以避免的。对于上市公司本身而言,其公司治理往往是“徒有其表”,表面文章多,实质内容少。公司治理的不完善,导致了我国股市当中内幕交易泛滥,财务舞弊、漠视甚至侵害中小投资者利益的情形屡见不鲜,整个市场不时充斥着投机欺诈的气氛,甚至于被不少投资者称为“市场”。

公司治理(Corporate Governance),是一项现代企业制度安排,其目的是平衡企业中最主要利益主体之间的相互关系、合理分配收益、解决由所有权和经营权分离而产生的问题以及企业的战略决策和管理问题。广义的公司治理概念不仅仅局限于所有者对经营者的监督与制衡为基础的内部治理,而是通过一套包括正式或非正式的内部和外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系,从而实现各利益相关者的经济目标。从上市公司角度出发,公司治理最本质的功能主要是解决两个基本问题,一是如何保证投资者的投资回报,即解决问题,协调股东与企业经营者的利益关系,避免者侵犯所有者的利益,也避免大股东侵犯小股东利益;二是协调各利益集团的关系,包括对高层管理者的制约,以及对经理层与其他员工的激励。

资本市场具有融资功能与资本增值功能,原因在于作为资本市场载体的上市公司能够创造价值。公司治理理论认为,公司治理结构决定上市公司质量,上市公司质量又直接决定了资本市场能否发挥其功能与效率。上市公司的内部治理是否给力,就直接关系到资本市场能够发挥作用。

大家普遍认为,股权结构是公司治理的核心与基础,它对于公司治理的控制权方式、运作方式乃至效率等都有重要影响。我国却存在先天不足,我国绝大部分上市公司是由国企改制而成,在股市发展初期,国家政策上普遍存在扶持国有企业上市及国家要在上市公司中保持控股乃至绝对控股地位的政策导向,为避免全私有化之嫌和可能的意识形态上的争论,保护政府对国有企业的控制权,人为将上市公司的股份分为流通股和非流通股,非流通股不允许上市流通,造成了上市公司极不合理的股权结构。使得股东大会、董事会及监事会、经理层的治理结构并未形成有效的制衡机制。

2005年7月,我国实施了股权分置改革,改进了原有市场同股不同权的缺陷。但是,股权分置改革所要达到的目标并没有真正完成。股权分置改革被认为有三个方面的基本任务:一是变模糊的产权为明晰的产权。二是变集中的产权为分散的产权。三是变呆滞的产权为流动的产权。对于在市场中处于绝对控制地位的国有控股上市公司来说,国有股的权属仍然模糊,国有股的规模与数量过于庞大,使得其依旧不具有流动性。

而对于公司治理结构制衡监督体系产生严重掣肘的行政化干预,受限于我国目前的政治体制,看不到解决的趋势。政府通过人事任命与政策管理就控制了国有控股上市公司运行的主要过程,进而把整个社会经济的运行纳入了行政系统与行政系列之中,我国资本市场“行政化”、“政策市”的色彩难以消除。

回顾我国上市公司上市的历程,在许多时候,国企重组尚未彻底完成,公司就上市了。先前管理那些国企的政府部门成为上市公司的控股股东,继续对上市公司施加不正确的影响。上市公司和母公司之间在资产、管理和业务上有时没有明确分离。上市公司与母公司,或者控股股东之间的关联交易时有发生,有时在利益极度冲突下对上市公司的小股东造成伤害。

我国上市公司在股权结构、关联交易、股东大会及其权利等焦点问题上,至今缺乏实质性的进步,股权分置问题的解决并不能解决市场顽疾,有些方面可能会比股改以前风险更大,如资本市场的系统性风险将增加,并且全流通后,资本市场中依然会存在大股东与中小股东之间的矛盾、上市公司业绩不高的矛盾及监管效率的矛盾等。并且,在全流通的市场上,控制权的争夺会更为激烈,大股东可能会用更少的资金享有更大的支配力等。

三、对中国上市公司公司治理的展望与建言

《礼记・曲礼上》:“二十日弱冠。”古时,男子二十岁时举行加冠礼,表示已成年。弱冠之年,中国资本市场迎来“成人礼”,步入成年意味着责任的加大、要求的提高。

公司治理的具体内容由一系列契约规定,包括正式契约和非正式契约。正式契约包括政府颁布的适用于所有企业的,法律,如公司法、破产法、劳动法等,也包括企业自己的正式规定,如公司章程以及各种合同。非正式契约指的由文化、社会习惯

而形成的行为规范。可见,相比企业本身,政府相关部门对改善公司治理发挥着更为重要的作用。首先,监管主体应正确定位,核心的一点是要挤缩行政功能,放大市场功能,该企业管的事情企业管,该市场管的事情市场管。监管层应勇于打破利益关系,通过立法来规定控股股东对公司及中小股东的侵害赔偿责任,严惩违法违规行为。其次,在制度创新上要把保护投资者利益作为主要目标。没有上市公司的强制性分红制度、没有对市场弄虚作假行为的严厉惩治制度、没有健全的民事诉讼与团体诉讼制度,没有整个社会对市场与企业的严格监督制度,投资者的利益和权益就很难真正得到保护。

我国公司治理法律规范方面的进步,在过去的二十年里并不小。我国出台了不少关于公司治理的法律法规或准则,如《中国公司治理原则》、《独立董事制度指导意见》与《中国上市公司治理准则》,修订后的《证券法》和《公司法》的颁布实施等等,关键在于执行力。我国上市公司治理的下一个关键环节在于执行,只有通过有效地执行,才能将制度的进步具体表现出来。同时,法律规范原则导向性必须明确又严谨,条文规定上却不宜过细,应给予企业治理结构建设的一定自主性。

执行法律规范的核心是严格执法确保建立保障公平交易的公司治理机制,法律上明确控股股东、公司董事和高管对公司公平交易的义务与责任,通过政府监管、部门监督、中介机构独立审计,企业内部制衡等手段和措施来确保执行。股权结构的不合理未必与公司治理水平低存在必然的因果关系,公司治理水平低,导致了强势股东谋求一股独大的选择,全流通本身并不能直接改进公司治理,如果内幕交易不能得到有效禁止,控股股东的努力方向并不会自动转向真正创造股东价值的轨道上来,股改以来,侵害股民的案例仍然屡见不鲜。

整体上市,也被认为是改进公司治理的一个途径。通过整体上市,消除由分拆上市带来的上市公司与其母公司之间普遍性的关联交易,以此来完善公司治理。诚然,关联交易是上市公司母公司和实际控制人侵犯上市公司利益的一个重要渠道,但关联交易本身并非是“原罪”。关联交易被诟病的原因恰恰是有效公司治理的缺乏,导致关联交易变成不公平交易,变成公司实际控制人掠夺公司和其他股东利益的工具。

笔者认为,我们需要清醒认识“因”与“果”。建立公平交易的公司治理机制才是基础,仅仅试图通过全流通和整体上市,解决不了股市的“掠夺”问题。在法律上解决控股股东、人对公司的公平交易义务问题,无论什么样的股权结构,整体上市还是分拆上市,这些形式原则上不过就是可供选择的公司架构安排与财务安排。

在过去的二十年里,我国上市公司的公司治理结构已经基本建立,缺乏的是完善的公司治理运作机制。改进公司治理,关键还在于上市公司的内生力量。股东、董事和经理都需要发挥自身能动性,在法律框架下推动自主性的公司治理创新,积极探索公司治理差异化模式,引导上市公司根据控制权特征、规模大小、经营范围、行业特点、区域政策环境等不同情况,建立符合自身特点的治理机制。就上市公司的规范运作来说,第一,公司的各个层面都必须自觉遵守法律上的强制规范;第二,控股股东必须规范自身行为,公司治理作为一项制衡安排,为了公司的持续发展,控股股东应适当放弃某些权利,促进独立董事、监事会等监督机制发挥更大作用,进一步提高股东会、董事会、监事会以及各专业委员会规范运作水平;第三,积极稳妥推动股权激励试点,探索有效的上市公司激励约束机制,解决人控制问题。第四,强化内部控制建设,结合企业实际,贯彻《企业内部控制基本规范》,按《内部控制配套指引》进一步提高上市公司内控执行力,第五,引入机构投资者,改善公司治理外部环境,引导中小投资者积极参与上市公司治理。

“二十年来谙世路”,对于我国资本市场来说,二十年是一个新的起点,透过历史的背影眺望未来,上市公司治理仍然任重道远。

“犹应更有前途在,知向人间何处行”弱冠之喜,更催奋进之志。

链接:中国股市二十年七次牛熊转换

中国股市已走过20个春秋,上证指数,最低只有96.05点,最高则达到16124.04点。在指数的涨涨跌跌中,股市充分地演绎了适者生存的游戏规则。

第一次牛市:1990.12.19～1992.5.26.上证指数96.05点涨至1429.01点,涨幅1:587%

背景:管理层鼓励国企资金入市,邓小平南巡讲话激发投资人信心,取消涨跌停板制度刺激暴涨。政策积极扶持,大量资金入市,股票供不应求企业股份制改革。

第一次熊市:1992.5.26～1992.11.17,上证指数1429.01点跌至386.85点,跌幅7j%

背景:市场过度炒作后价值回归,深圳8.10抢购股票事件后管理层决定扩容。股票供给增加分流资金,股份制改制渐入高潮。

第二次牛市:1992_11.17～199;5.2.16.上证指数566.85点涨至1558.95点。涨幅303%

背景:新华社发表《关于股市的通信》强调“股市坚决要试”。政策支持恢复了市场信心,工业化向市场导向转变。

第二次熊市:1993.2.16～1994.7.29.上证指数1558.95点跌至325.89点,跌幅79%

背景:股市大扩容,通胀严重,货币政策和财政政策从紧,经济增长率下降。经济增速放缓,供求关系失衡。

第三次牛市:1994.7.29～1994.9.15.上证指数底・涨至1052.94点,涨幅223%

背景:证监会出台政策:“停发新股、允许券商融资、成立中外合资基金”。股市政策救市,供求宽松。

第三次熊市:1994.9.13～1996.1.19.上证指数1052.94点跌至512.85.跌幅51%

背景:经济下行、业绩不佳、紧缩调控决定股市依然趋势性下行。

第四次牛市:1996-1.19～1997.5.12.上证指数512.83点涨至1510.18点,涨幅194%

背景:经济实现软着陆,政策紧缩力度减弱,绩优股吸引国企资金入市。宏调放松,业绩回升,家电大发展。

第四次熊市:1997.5.12～1999.5.18.上证指数1510.18点跌至1058.59点,跌幅50%

背景:禁止国企炒作股票,股市继续大扩容'亚洲金融危机冲击国内经济。政策扭曲供求关系,经济下滑拙现通缩风险。

第五次牛市;1999.5.18～2001.6.14.上证指数1058.;59点涨至2245.44,最,涨幅112%

背景:积极的财政政策和宽松的货币政策拉动经济增长。政策救市,经济复苏、流动性充裕。网络科技带领新经济兴起。

第五次熊市:2001.6.14～2005-6.6.上证指数2245.44,点跌至998.2;5点,跌幅56%

背景:经济增长出现过热,宏观调控政策趋向从紧国企资金炒股受到清理整顿。

第六次牛市:2005.6.6～2007.10.16.上证指数998.25点涨至6124.04点,涨幅514%

背景:经济高速发展,股改再造资本市场,汇改使流动性充裕,国企资金入市松绑,基金业大发展。

第六次熊市:2007.10.16～200.10.28.上证指数6124.04点跌至1664.9;5点,跌幅75%

背景:市场估值高、扩容压力大,高通胀吞噬企业利润,紧缩政策收紧流动性,次贷危机升级使全球经济陷入衰退。

第七次牛市:2008.10.28～2009.08.04.上证指数1664.95点涨至5476.01涨幅88%

背景:政策救市、流动性充裕带领经济兴起,流动性过剩加大了对资源的需求。

第4篇：司法体制改革的背景范文

论文关键词　地方性司法　法院　刑事规定

一、法院双重职能下的地方性司法规定

司法审判是法院的法定职能。但是，除了对外的职权外，任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。　法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的，系统内部或者外部的事务，利用行政管理的手段和方法进行管理。可见，法院的职能具有司法和行政管理的双重属性，前者是对外的，后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障，是法院作为一个组织必然具有的职能。

法院的职能可以分为司法审判和行政管理，相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。

尽管法院的行政管理也很重要，错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立，比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使，被学界广泛批判。但是，由于行政管理事项繁杂，行政管理权应具有较大的灵活性，这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定，比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此，在这方面，各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为，对于行政管理事项，为了保证司法中立，法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定，除此之外的行政管理事项，各法院应当享有充分的自主权。

但是，司法审判却必须符合法定的实体法和程序法，法官可以自由阐释的空间有限。事实上，地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问，因此，笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究（若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的）。为了避免泛泛而谈，本文将以地方法院的刑事规定为主要素材，在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。

二、地方性司法规定的制定背景及其作用

（一）社会背景：现实国情与区域差异

社会发展的差异必然会反映到司法领域，并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔，各地的差异很大，统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益，再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性，各地法院不得不“自己动手”。比如，珠三角城市外来未成年人犯罪严重，由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇，为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则（试行）》（2011年5月9日），对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定，有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。

（二）法制背景:中央与地方的立法权配置失衡

地方制定大量的地方性司法规定，其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。　地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面：

一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就，但是还是有不少法律的规定过于原则，缺乏可操作性，某些规定明显滞后，甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。

二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如，尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年，也形成了不少成熟的制度和做法，由于司法改革的滞后，没有专门的未成年人刑事实体法或程序法，现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定，至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。

三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家，中央几乎垄断了立法权和司法解释权，地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章，地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。

（三）转型时期地方性司法规定的积极作用

我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律，但同时司法也必须回应社区的需求，为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的，是为了解决现实中的问题，贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面：

一方面，地方性司法规定可以更好地指导司法实践，解决区域差异，弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善，稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题，地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。

第5篇：司法体制改革的背景范文

论文关键词　地方性司法　法院　刑事规定

一、法院双重职能下的地方性司法规定

司法审判是法院的法定职能。但是，除了对外的职权外，任何一个组织的存续和运转都离不开内部的行政管理。在现实中，各国法院都由人(法官以及其他辅助人员)组成，有财政预算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。　法院行政管理是指法院对与案件实体裁判和程序运作没有直接关系的，系统内部或者外部的事务，利用行政管理的手段和方法进行管理。可见，法院的职能具有司法和行政管理的双重属性，前者是对外的，后者是系统内部的。法院的行政管理为法院正常行使司法权提供人、财、物、信息等方面的保障，是法院作为一个组织必然具有的职能。

法院的职能可以分为司法审判和行政管理，相对应地法院制定的规定也可以分为对司法审判事项、法院行政管理事项作出的规定。

尽管法院的行政管理也很重要，错位的行政管理甚至会干涉司法审判的公正和中立，比如法院内部的层层审批制度和上下级法院的请示制度就妨碍了审判权的依法行使，被学界广泛批判。但是，由于行政管理事项繁杂，行政管理权应具有较大的灵活性，这决定了法律不可能也不应该对任何行政管理事项都作出统一规定，比如法律不可能对法院档案、司法统计、行政人员和编外人员的管理。因此，在这方面，各级法院理应且事实上已享有了较大的规则制定权。笔者认为，对于行政管理事项，为了保证司法中立，法律有必要对审判组织、上下级法院关系、法院人事和经费保障、审判监督等作出明确规定，除此之外的行政管理事项，各法院应当享有充分的自。

但是，司法审判却必须符合法定的实体法和程序法，法官可以自由阐释的空间有限。事实上，地方法院制定的司法审判方面的规定一直经受着是否合法的拷问，因此，笔者将集中对地方法院为保证司法审判权的行使而制定的司法规定进行研究（若无特殊说明下文中使用的“地方性司法规定”便是该层意义上的）。为了避免泛泛而谈，本文将以地方法院的刑事规定为主要素材，在必要时笔者将法院与其他机关共同制定的规定也纳入研究的范围。

二、地方性司法规定的制定背景及其作用

（一）社会背景：现实国情与区域差异

社会发展的差异必然会反映到司法领域，并对司法提出符合地方特色的要求。正是由于我国幅员辽阔，各地的差异很大，统一的法制往往难以全面反映千百个地方单元的合法利益，再加上制定全国统一立法或司法解释的滞后性，各地法院不得不“自己动手”。比如，珠三角城市外来未成年人犯罪严重，由于该特殊群体在适用非监禁刑方面往往得不到平等的待遇，为此广东省高级人民法院联合其他单位制定了《关于进一步建立和完善办理办理未成年人刑事案件适用非监禁刑工作体系的实施细则（试行）》（2011年5月9日），对平等适用非监禁刑、身份不明的处理、视为有监管条件的情形、社区矫正机构的负责机关等作出了创新规定，有望较好地地解决外来未成年人适用非监禁刑和监管难的问题。

（二）法制背景:中央与地方的立法权配置失衡

地方制定大量的地方性司法规定，其根源在于我国的法律规定和司法权配置无法适应区域差异较大的地方司法实践。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。　地方司法实践与法律规定、司法权配置之间紧张主要体现在以下几个方面：

一是法律规定与司法解释的空白、模糊性、滞后性与司法裁判精确性之间的矛盾。尽管我国的立法和司法解释工作取得了较大的成就，但是还是有不少法律的规定过于原则，缺乏可操作性，某些规定明显滞后，甚至出现空白地带或者法律之间相互冲突的情况。

二是司法改革的相对滞后与社会经济快速发展之间的矛盾。比如，尽管我国地方的少年刑事司法改革已经持续了二十几年，也形成了不少成熟的制度和做法，由于司法改革的滞后，没有专门的未成年人刑事实体法或程序法，现行刑法和刑事诉讼法中也没有专章的规定，至今未能形成全国统一的少年刑事司法制度。

三是统一法制与地方利益的矛盾。我国是单一制国家，中央几乎垄断了立法权和司法解释权，地方只能就具体适用法律规定制定地方性法规或规章，地方三级司法机关并不享受任何法律授权的规范制定权。

（三）转型时期地方性司法规定的积极作用

我们不应因为地方性司法规定的先天性不足而否定其在社会转型时期的现实合理性和积极作用。司法应当遵守法律，但同时司法也必须回应社区的需求，为当地经济社会的发展服务。应当看到地方司法机关的初衷无疑是好的，是为了解决现实中的问题，贯彻司法政策。其积极作用可归纳为以下两个方面：

一方面，地方性司法规定可以更好地指导司法实践，解决区域差异，弥补立法和司法解释的不足。由于不少法律不够完善，稳步推进的司法改革也无法一步到位地解决所有问题，地方性司法规定在一定程度上起到了指导司法实践、保证一定区域内司法统一的积极作用。

第6篇：司法体制改革的背景范文

内容摘要：司法改革涉及到宪政体制的调整与完善，不同的文化背景下司法改革呈现出多样化的特点。本文以东亚社会法治的基本特征的分析为基础，介绍了韩国司法改革的背景、内容、目标与途径等基本问题，并分析了韩国的经验对我国司法改革的借鉴意义。 

关键词：东亚 法治 司法 宪政 

东亚社会与法治模式 

司法改革[2]在不同的法律文化背景与传统下有不同的动力机制与表现形式，呈现出目标、过程与效果的多样性。司法所担负的历史使命的共同性与具体实现过程的特殊性体现了司法在东亚社会中的特殊形态。目前，东亚各国所进行的司法改革是在不同的历史背景与现实条件下进行的，具有浓厚的东亚社会结构的特点。东亚社会的司法理念、功能与具体的运作过程不同于传统的西方社会。正如有学者所指出的：任何法治都是民族国家的法治，因而带有不同民族的文化和传统的烙印，并由此形成法治多元化的局面。东亚国家法治社会的形成受其不同民族性的影响，使之不仅得以西方法治区别开来，而且也使东亚各法治社会区别开来，最终导致东亚国家法治社会多元化成为现实。[3]因此，在研究东亚社会司法改革问题时首先需要对东亚法治的基本范畴与司法理念问题进行必要的分析。 

在东亚社会，所谓东亚法是一种多样化的概念，其价值体系已成为世界法律体系的不可缺少的组成部分，它概括了历史发展与现实运作过程中的东亚各国（地区）法律思想、原理与制度的一般特征，是一种独立的法律思想体系与法律制度体系。[4]司法在东亚社会结构与历史发展中的角色和功能是东亚法治研究中值得关注的重要理论问题。由于法律文化与传统的不同，司法理念与具体的运作机制呈现出不同的特点，需要从东亚法治的历史、价值与事实关系中解释东亚社会中司法的结构及其改革的意义。 

从社会结构与法治的关系看，笔者认为东亚法治整体上表现出如下基本特点： 

法治价值的普遍性与特殊性的相互关系中，东亚法治以其特殊的功能影响社会发展进程，推动法治的东亚模式的形成。源于西方的法治理论经过社会的变迁，逐步引进到东亚社会，逐步形成为东亚社会的法治理念。从比较法的角度看，东亚社会是世界上法律移植途径多元、内容最丰富的地区之一。当然，在法律移植过程中，西方社会经长期的历史过程而形成的法治理念与东亚传统社会结构之间发生了冲突与矛盾，出现了一些与西方社会原来的理念不同的原理或制度。 

东亚社会法治模式是传统法律文化与法治价值的有机统一，体现了法治在东亚社会中的本土资源。法治精神源于西方社会结构，但法治中体现的各种原理在东亚社会结构中以不同的形式存在和发展。从东亚社会发展的历史看，东西方社会法治理论之间并不存在不可逾越的鸿沟，两者共同遵循法治的基本理念与规则，并表现出法治实现过程的特殊性。 

东亚法治模式反映了东亚法律文化所具有的同化能力。法治理论与制度的移植是一种动态的过程，它涉及社会生活的各个方面，法律文化本身是否具有同化能力是评价法律移植社会效果的重要标志。东亚法律文化的开放性与包容性有助于人们在文化的选择和竞争中强化法治的社会适应性。 

从比较法的角度看，东亚法治模式是以东亚人特有的法的观念为基础的，是一种多层次的法律制度模式。从宏观角度看，在东亚社会中的法具有两种意义：一是与礼仪与道理相同意义上使用，它提供做人的一种准则，从外延上同社会规范的范围相同；二是法具有强制和反价值的性质[5]。从东亚法的外在结构看，东亚社会的法是以刑罚为中心建立的，嫌诉讼、远离法是东亚人传统的法的观念。正如奈斯比特教授所说的，“随着经济的现代化，亚洲政治日趋开放，但西方人还不能要求亚洲完全做到“依法办事”。在这里，融洽的合作关系和相互信任才是成功的保证，而西方的法治作用就未必行得通。“[6]这种观念上的差异源于东亚传统的羞耻文化，即在法与道德、法与自然等价值体系的问题上，文化对东西方社会主体的法观念产生的影响是非常深刻的，如东亚法文化强调实体的合理性的价值高于形式的合理性，法通常被理解为技术性的手段等。另外，东亚法治模式在人与制度关系上遵循着独特的原理，法律制度呈现出人间化（personal）的特色，实体的合理主义得到长时期的维持，形式合理主义理念没有得到充分的成长与发展等。 

认识上述东亚社会法治模式的特点有助于我们分析东亚社会背景下司法改革的基础、目标与过程，并可能提供分析的出发点和认识工具。司法的价值或司法改革的必要性、正当性存在于法治的总体框架之内，法治的历史与现实对司法赋予的功能与使命是不尽相同的，不同的法治历史与理念孕育着不同的司法价值。而不同法治的历史与现实又与不同的宪政体制有着密切的关系。在东亚社会，法治改革特别是司法改革本质上是宪政体制转型的过程与表现，“它并不仅仅是法院或检察机关或律师制度的单方面的改革。为了国民，国民满意的司法改革应当是对司法整体的框架或根本问题的分析与解决”，[7]具有深刻的宪政背景。因为：1。整个东亚社会正处于社会结构的急剧转型过程之中，包括司法体制在内的法律体系面临着激烈的社会变革。经过金融危机以后，人们在反思中重新审视和思考法治在东亚社会中的价值和功能，认识到法治改革的必要性。[8]2。法治社会中宪政体制的改革是基础与出发点。由于东亚社会文化与历史的特殊性，宪政表现其价值的多样性，社会变革的合宪性危机始终伴随着社会发展的整个过程。东亚社会发展中的社会问题多数表现为政治问题或宪法问题，从客观上要求从宪法的层面寻找解决问题的方案。3。司法权或司法体制运作的基础是宪法，司法权首先表现为宪法权力，源于宪法的授权。尽管东亚各国采用的司法体制不同，但司法权的配置上都确立了宪法统一性原则，使司法具有合宪性基础。从目前东亚各国进行的司法改革的总体趋势看，各国普遍重视宪法在司法改革中的基础地位，使司法改革的目标与过程具有浓厚的宪政色彩。4。在东亚社会，司法改革既表现为法律问题，同时表现为确立政治体系与司法之间界限。由于东亚社会的改革主要由政府来推动，司法与政治体系的发展有着密切的关系，但本质上政治与司法应保持一定的距离，切断司法与政治之间存在的不当利益，使司法保持其自身的价值体系。因此，司法改革内容与具体步骤直接关系到东亚社会宪政体制的结构与运行机制，涉及到宪政体制总体框架的调整与建构。因此，司法改革的进程与社会效果实际上体现了宪政的意义与功能，不仅仅是司法运作的问题。下面以韩国司法改革的实践为例具体说明宪政与司法在东亚社会发展过程中的相互关系及其特点。 

司法改革的理念与目标 

在韩国，司法是一种历史的概念。学者们通常把司法分为实质意义的司法与形式意义的司法，并以形式意义的司法为基础解释有关司法权的结构与运作机制。按照学理上的解释，所谓司法权指国家机关作用中除立法机关及行政机关之外的司法机关的作用，即属于法院的国家作用。[9]在韩国社会结构和法治发展进程中，司法发挥的功能主要表现为：法的控制功能，即为维护客观的法律秩序而提供的控制功能；个体权利保护功能，即根据法治国家发展的要求，为个体权利的发展提供保护；法官的法律创造活动；及时地消除社会的紧张关系或维护和谐的社会秩序。当然，社会生活中司法的功能并不是万能的，本身存在着一定的界限。如司法或司法权首先受实定宪法的限制，宪法规定了司法权的范围与功能。宪法同时规定了司法机

关不得干预的几个领域，如违宪法律审查权由宪法法院行使、弹劾审判、政党解散诉讼、国会议员资格审查等普通法院是不能审理的。另外，司法在功能上只能对有争议的具体纠纷案件进行判断，不能对规范进行抽象的判断与解释。这种功能上的界限具体表现为：事件性、诉的利益与事件的成熟性。在实际的司法活动中政策或政治性行为对司法也产生一定的制约。韩国宪政体系中司法所具有的如上特点有助于我们从司法、司法权的本质出发分析司法改革的宪政基础与功能。 

司法改革首先面临的问题是改革目的的确立，即为什么改革，改革的正当性是什么。在东亚国家进行的司法改革中我们普遍发现改革目标缺失的问题。围绕司法改革理念或目标问题，韩国的学术界和法律界进行了长期的争论，政府与民间、学术界与司法界发出了不同的声音，造成司法改革进程的缓慢与不确定性。在学术争论中，学者们认为，司法改革的理念应当是追求和实现司法正义，使司法发挥贴近国民，为国民服务，保障人权价值的功能。为人权提供保障是司法的基本价值与使命。[10]在这种理念的指导下，韩国确立了司法改革需要确立的改革目标。大法院提出的司法改革的目标分为长期目标与中期目标，长期目标是：实现社会正义；中期目标是：司法权独立，推动法律文化的发展，机构与程序的完备，法官的培养与保护，自身能力的提高等。总体而言，司法改革的目标通常包括三个方面：一是司法运营的民主化，具体内容和标志是：在各种司法程序中不仅保障各种权利与自由，而且要消除司法服务的不公正性，实现司法福利的平等理念；对消费者保护，经济弱者法治主义原则的保护；确立地球环境保护的新理念。二是司法程序的效率化，即提高司法程序的效能，实现程序功能的迅速性、效率性、公正性与透明性。司法程序的公正性与透明性是司法运作民主化的基础性观念，需要建立予以充分保障的手段。三是司法服务的国际化。 上述三个方面的目标实际上体现了宪法的民主与正义价值，是宪法价值在司法领域中的具体化。 

司法改革的背景与起因 

在不同的宪政体制与法律文化背景下，进行司法改革的动力机制是不尽相同的，各国有不同的改革起因。如同属东亚三国的中国、日本与韩国所进行的司法改革具有不同的背景。在日本，司法改革是在经济界、学界、政府共同推动的，是在政治改革、行政改革与司法改革的总体社会结构的变化中进行的，经济力量是推动改革的重要因素。在中国，司法改革主要由司法机关主导，改革的直接动因是公众对司法的信任度的降低、司法的行政化、司法腐败等。[11] 

在韩国，司法改革的直接起因是克服司法的非政治化、司法体制与社会需要之间存在的冲突与矛盾，国民对司法普遍存在不信任的情绪。从总的背景看，司法改革的动力是有效地解决政治司法[12]的弊端，使政治权力与司法权之间保持合理的平衡；适应社会结构国际化的要求，建立以自由主义为基础的法治主义体制；适应市民社会发展的需求。这种总体需求具体表现在： 

1．从司法体制形成的历史和文化背景看， 韩国的司法制度是在各种不同的法学思潮与法律制度的影响下形成的，司法体制既受英美法的影响，又受德国法的影响，同时司法制度结构中还保留着部分韩国传统法的因素。这种混合性因素的相互影响虽有助于发挥司法体制的灵活性与适应性功能，但同时导致司法制度主体意识的欠缺，导致司法制度价值体系的不确定性。特别是，在宪法与司法制度关系上，司法制度缺乏能够指导司法制度运作的系统的理念与程序性原理，不能充分地体现宪法原则。司法运作与宪法原则的脱节是启动司法改革的重要原因。 

2．恢复国民对司法的信任。司法的价值在于通过司法正义体现国民的意志。国民的信任是司法维护正义价值的重要条件。如前所述，推动韩国进行司法改革的内在原因之一是长期以来司法权威没有获得国民的普遍信任。1991年韩国法制研究院曾在全国进行了国民法律意识调查，其中问到“权力或财力对审判过程是否产生影响”时，认为绝对产生影响的人占40．3％，一定程度上产生影响的占53．9％，认为不受影响的占4．7％，认为绝对不受影响的只占1．2％。特别是，司法制度运作过程中存在的诉讼效率低、案件审理期限过长等问题已经引起了国民的普遍不满。 

3．适应产业化与市民社会发展的需要。随着经济的发展与社会结构的演变，韩国社会进入了以市民人权意识为核心的社会发展阶段，人们在社会的各个领域追求个体的自治意识，要求国家把更多的权力还给社会，建立和谐、自治的社会共同体。伴随着日益成熟的市民社会，司法逐步转化为一种满足市民需求的服务市场，依照法律合理地解决社会生活中的各种纠纷。通过改革力求使游离于市民生活之外的司法进入到市民生活之中，成为市民生活的一部分。 

4．法曹人数过少，不能适应法治发展的需要。在韩国，法曹包括法官、检察官和律师，与国家总人口的比率低于其他发达国家。大法院每年审理约2万件左右的案件。据1996年统计，韩国法官数为1400多名，律师数为3400名。到了2002年全国有7000名左右的法曹实务家。尽管通过司法改革，法曹人数呈现出不断增加的趋势，但从人口比例看，人数还是比较低的，不能为国民提供有效的法律服务。 另外，不能忽视的问题是出现了法曹结构的不平衡性。这种不平衡性首先表现为年龄的不平衡。据统计，韩国法官的平均年龄为37．8岁（1996年），律师的平均年龄为48．7岁（1995年）。二是从事法律事务的经历也存在不平衡。1995年3064名律师中最活跃的律师为40岁左右的律师，70岁以上律师只占12％。从事法律职业不到十年的年轻律师占35％。这种经历上的不平衡实际上影响了法律职业的专业化水平。第三是地域的不平衡。1996年统计的3400名律师中1893名律师（占全体律师的61．5％）集中在汉城，在首都圈从事律师的占70％以上。法曹结构的不平衡性是影响司法制度民主化的重要原因。 

5．司法制度理念与运作过程之间的冲突。在司法制度的具体运作过程中出现了如刑事司法制度所保护的人权标准低于宪法规定的人权标准、民事救济程序缺乏有效性与透明度、法曹的选任制度不合理等问题。司法正义得不到充分实现的原因既表现为司法制度结构问题，同时也表现为运作过程。 

6．现行的司法制度不能适应国际化、信息化的发展需求。随着国际化的发展，有关法律服务与法律人才的培养日益成为司法制度关注的问题。韩国已加入WTO与OECD，面临法律市场开放的新的环境，需要通过改革建立更加系统、有效的法律服务体系，以满足国际化的发展要求。 

司法改革的具体内容 

目前，在韩国进行的司法改革内容是多方面的，大法院在征求社会各界意见的基础上提出了司法改革的具体内容。 

1．法院组织体系的改革 

司法改革首先涉及到法院组织体系的完善问题。为了从根本上解决司法官僚化所带来的一系列问题，各种司法改革方案都提出了以韩国法律文化特点为基础，积极吸收英美司法制度中合理因素的方案。大法院是最高司法机关，同时也是最高司法行政机关。改革的具体内容是：（1）为了确保大法院的民主正当性，首先进行法官人事制度改革，设立法官人事委员会，分为作为大法院院长咨询机构的中央人事委员会和作为高等法院院长咨询机构的地区人事委员会，以保障法官人事制度的公开性和透明性。[13]改革现行的大法院院长和大法官的任免方式，可组成法官推荐会议，以保证法官的民主正当性基础。（2）为了解决初任法官平均

年龄偏低的问题，需要改进现行的法官、检察官任免程序，强化法官的任免资格，实行法曹一体化，原则上从年满40周岁以上、具有十年以上从事法律职业的人士中选拔法官。（3）进一步提高法官的待遇，引进助理法官制度，如现有基础上进一步提高法官待遇，法官的人数则受到一定限制，需要引进助理法官制度，由助理法官协助法官处理有关案件审理的具体事项。（4）审级制度的改革。主要目标是强化大法院的法律审功能，减轻大法官的业务，为国民提供更方便的法律服务。实行一审的独任审判，可以由副法官审理非诉事件、少年事件、简易的刑事事件等。 

2．法曹人数的增加 

在社会各界的关注下，增加法曹人数已成为社会的共识。为了适应经济全球化、信息化的发展需要，通过一定方式增加法律人才的数量，以满足国民的需求。2000年司法考试合格人数已达到800名，2002年增加到1000名。 

3．扩大国民的司法参与 

为了在司法领域更好地体现国民主权理念，扩大司法的民主基础，国民的司法参与成为改革的重要目标与内容。通过国民的司法参与，确立国民对司法的信任，使司法活动更加贴近国民生活，减少距离感，确立司法制度接近国民、为国民服务的新理念。 

4．法曹培养制度的改革 

韩国司法改革的重要特点之一是强调法学教育改革与司法改革的互动，使司法改革与法曹培养制度的改革保持内在的一体性。韩国的司法改革始终把法曹培养和法学教育改革作为重要内容。法曹培养制度改革中的问题主要集中在司法考试制度改革、司法研修院制度改革与法学教育制度改革。司法考试改革的具体成果已体现在2001年3月公布的《司法考试法》中，该法对应试者资格、考试方法、考试科目、司法考试管理委员会设置等问题进行了相应的改革。司法研修院制度改革主要涉及研修目标的多样性、研修内容的规范化与研修课程多样化等。强化法律伦理教育和培养综合分析能力是司法研修院教育的基本目标。法学教育改革主要涉及学制的改革、司法考试与法学教育一元化、“学士后教育”，把本科的法学教育提高到研究生水平。[14]另外，课程结构改革、教育方法的改革也是法学教育改革的重要内容。 

5．权利救济制度改革 

具体改革的内容包括人身拘束制度和搜查程序的改革、《人身保护法》的制定、律师参与权的实质化，即席审判制度的改善等。在刑事审判领域的改革主要涉及到量刑合理化方案的确定，迅速公正审判的保障，保释制度改革等。民事审判领域的改革主要涉及强化当事人口头辩论权，民事执行程序的改革，对债务不履行者的金融上的处罚措施等。为了保障检察制度的公正性与独立性，韩国已实行了特别检察官制度，对于解决社会腐败现象发挥了积极的功能，目前围绕特别检察官的任命程序、特别检察官搜查权的扩大等问题进行改革。 

司法改革的基本途径 

为了实现上述司法改革的目标与具体内容，韩国在司法改革中提出了改革的具体方法与途径，主要包括如下几个方面： 

1．采取各种措施，减轻法官的业务。为了保证公正而高水平的裁判活动，需要解决法官工作量过大的问题，减轻其业务负担。在韩国学者看来，一般情况下业务量的增加与审判质量是成反比例的。如果业务量过大，有可能导致法官每天陷入机械性的事件处理过程中，无法集中精力思考法律逻辑与理念问题。当然，减轻业务仅仅是实现司法改革的一种手段，不是司法改革本身的目的。具体措施是，首先要解决法律垄断问题，不宜把法院设置集中在城市特别是大城市，应把法院分散到各个地区，增加法院的数量。同时还要解决法官程序上的垄断问题，即改革一名法官负责审判程序上所有审判业务的做法，实行法官主要负责业务中的核心部分，其他业务交助理法官或其他辅助人员处理。这种改革有助于解决法院构成上的少数主义与业务上的多数主义的矛盾。同时，在审判业务中积极引进信息化技术也是减轻负担的重要形式。 

2．完善法官的培养制度。到目前为止，法官的培养基本上是由法院体系自身完成的，通过司法考试者在大法院管辖的司法研修院学习二年，然后被任命为法官，从初级法官开始进入法曹队伍。过去人们普遍认为，审判中重要的是法官应具有判例的广博知识、诉讼指挥能力和判决书的制作技术等，这些知识与能力的培养主要靠法院内部的体系，实际上由法院垄断法官培养的一切事务。但目前法律知识被垄断的局面已被打破，对于法官而言，对判例的理解与诉讼指挥能力固然重要，但对社会现象的分析和在多元价值体系中寻求平衡也是法官应当面对的现实。因此，需要进一步拓宽录用法官的途径，从司法考试、法官教育功能等不同角度解决法院垄断法官培养的不合理体制。 

3．推动法官的职业化。随着法律关系的多样化，法官的知识结构要多样化，具有专业化的知识，应积极探讨从律师中选拔法官的机制，以提高法官与法院自身的专业化水平。法官的专业化与法院的专业化应同步进行，扩大法院的开放程度。 

4．提高法院自身的权威性。没有力量的正义是无力的，社会对司法的公正评价是司法正义的重要基础。法院通过判决所宣示的正义体现其权威性与强制性，这是法院发挥其审判功能的基础。提高法院自身的权威性并不是一种权威主义的思考方式，它是法院公正司法的具体表现。 

5．建立推动司法改革的统一组织体系。 在韩国，司法改革一直是法律制度发展中社会各界普遍关注的问题。社会改革的措施和新的改革理念往往通过司法改革得到具体化，并逐步被社会各界所接受。因此，司法改革首先涉及到整个社会改革理念问题，是实现社会正义的重要环节，绝不仅仅是对司法权结构与具体运作程序的改革。 随着宪政体制的发展和国民民主意识的提高，司法改革成为社会发展进程中的焦点问题。由于国民民主意识与司法改革之间存在冲突与紧张关系，司法改革被列入完善社会结构的基本内容之中。为了消除国民对司法制度的不信任和不满，适应司法正义实现的需求，韩国自1989年开始进行了新的司法改革。进行司法改革的基本阶段是： 

1989年11月，新任的大法院院长提出为研究21世纪司法制度的基本发展趋势，设立研究法官的方案。 

1990年3月2日，大法院行政处内设立了司法政策研究审议官室，对司法制度的总体结构与运作等问题进行了系统的研究。 

1992年大法院出版了十卷本《司法制度研究报告》，确立了进行司法改革的理论框架。以这种研究成果为基础，大法院于1993年11月成立了司法制度发展委员会，提出了包括拘束令状制度、上诉制度改革等24项内容的司法制度改革方案，并以此方案为依据发表了司法改革案，并于1994年7月公布了司法制度改革法律案。 

但1994年以前的司法改革并没有取得预期的效果，仍不能消除国民中普遍存在的司法不信任情绪，实现司法正义成为社会各阶层的强烈要求。学者普遍认为，消除司法腐败的根本途径是实现司法的民主化，恢复社会主体对司法的信任，消除阻碍司法独立与公正的因素，实现司法民主原则。 

为了进一步推进司法改革进程，1995年2月，作为总统咨询机构的“世界化促进委员会”与大法院、法务部共同进行了司法改革问题的研究，于1995年12月发表了《法律服务及法学教育的国际化方案》。其主要内容是扩大司法考试合格者人数，调整考试内容，加强司法研修院独立性等。 

1999年5月又成立了作为总统咨询机构的司法改革促进委员会。该委员会的31名成员具有广泛的代表性，不仅包括法院内部人士和法曹界人士，而且包

括社会各界的阶层具有代表性的人士。委员会最后提出了有关司法改革的方案，内容包括消除司法腐败，建立公正而迅速的权利救济制度，提高法律服务的质量，推动法曹的先进化和国际化，改革法曹的选拔制度，改革法学教育制度等。 

2000年，为了使司法改革的成果得到制度化，大法院提出了《21世纪司法发展计划》，其内容主要包括扩大国选律师制度，扩大有机会获得律师帮助的被告人的范围，扩大民事纠纷解决范围制度，设立准常设的调解委员会，强化法院的调解功能，保障刑事被告人的证据接近权等。 

2003年韩国总统与大法院院长共同商定，为了进一步推动司法改革，成立由行政机关与司法机关共同组织的“司法改革促进机构”，避免过去仅仅由行政机关主导司法改革的弊端。至此，韩国司法改革进入了具体操作阶段，具体改革成果正通过各种制度和程序得到实施。 

司法改革的经验与几点启示 

韩国的司法改革是在国际化的背景下进行的，从改革目标的设定、改革内容的确定及其改革方法的选择都充分考虑到了国际化背景下司法制度的变革与新的角色问题。司法改革适应国际化和社会发展需求是韩国司法改革的重要特点之一。从司法改革的过程看，比较合理地解决了司法制度不同价值体系与法律文化之间的冲突，建立了各种价值要素互动的良性机制。在反思或改革某一司法改革内容时应注意评价制度所表现的文化因素，注意解决不同文化之间的矛盾，既吸收外来法律文化的合理性，又要尊重本国法律文化的传统与历史。在具体改革方案的设计上，始终以国民主权原则作为司法改革的指导原理，以方便国民作为司法改革的出发点。在推动司法改革的具体组织体系上，韩国重视司法改革进程的统一协调功能，先后组织了推动司法改革的专门的组织机构，对司法改革的步骤作出统一规划，把民间的研究机构和大法院、总统的司法改革咨询机构结合起来，建立了高效、统一的推进司法改革的机构。 当然，这种改革在实践中也带来了一些问题，如司法改革推动力量单一，没有吸收更多的经济界的力量、没有充分地以“民主化过程”为基础推动司法改革、虽建立了统一的司法改革组织体系，但缺乏运作的有效性、司法改革的政治色彩比较浓厚等。 

韩国的司法改革的经验与教训对于正在进行司法改革的中国是有一定启发意义的。 

首先，在司法改革的出发点上，应从宪政体制角度审视司法改革的目标与过程，使司法改革的基本原则、步骤与具体内容具有合宪性基础，发挥宪法在司法改革中的积极功能。 

其次，在司法改革的内容上，司法改革是一种具有整体性和全面性的改革，改革中应注意相关制度之间的联系，改革某一制度时要考虑相关制度的配套问题。在韩国，司法改革本质上是一种宪政体制的调整与完善，需要从客观上确立全面改革理念。 

再次，在司法改革的推动主体上，司法改革不能仅仅由司法机构本身推动，需要确立以立法机关为主体的机构体系，对改革内容、具体步骤等作出统一协调和安排。从韩国、日本等国家的经验看，成立专门的司法改革组织机构来协调改革过程是十分必要的。这种机构应保持其权威性与代表性，能够体现社会各界对司法改革的基本需求。如日本成立的司法制度改革审议委员会由13名委员组成，其构成是：教授4名、经济界人士3名、律师3 名、作家1名、市民团体1名。中国的司法改革将涉及到各种利益关系的协调，需要一个专门负责司法改革的机构，以便对司法改革的总体计划作出统一规划。它有助于保证司法改革的规划性与协调性，降低司法改革的负面效应，防止改革的随意性。为了保证司法改革机构的权威性与代表性，该机构需要由法律专家、知名学者、法院、检察院及律师等组成。 

第四．需要加强对司法改革机构、过程的法律化，从政策调整转向法律调整。对司法改革的目标、机构设置的依据、机构权限等基本问题通过具体法律形式作出具体规定，提高司法改革的稳定性与权威性。 

第五，在司法改革中既要反对乐观主义，也要反对悲观主义。在司法改革中取得某种阶段性成果后容易陷入乐观主义，过分强调改革的正面效应，而忽略改革可能面临的困难与存在的负面效应。同时对司法改革效果的期待也要客观，要警惕因期待过高可能带来的负面影响。但对司法改革的悲观主义也是不足取的，我们需要考虑改革的长期性与艰巨性，应相信司法改革体现的正义力量和改革所带来的积极效果。 

第六，各国的司法改革是在特定的历史背景下进行的，法律文化因素是我们评价司法改革的重要因素。对于中国司法改革而言，我们既需要借鉴西方司法改革的经验，同时也要关注非西方国家，尤其是亚洲国家司法改革的经验。从某种意义上说，亚洲国家司法改革的经验与教训对于中国司法改革具有更直接的参考价值。 

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[1] 中国人民大学法学院教授、法学博士

[2] 司法改革与司法体制改革是属于不同性质的范畴。在法治发展进程中司法的自我完善首先在司法改革领域得到体现，司法体制则需要一定程度的稳定形态。

[3] 马新福：“东亚法治社会论纲”，载《法制与社会发展》，2002年第3期

[4] 详见韩大元著：《东亚法治的历史与理念》，法律出版社2000年版，第8页。

[5] [韩]崔大权：《法社会学》，汉城大学出版社1986年版，第129页。

[6] [美]奈斯比特：《亚洲大趋势》，外文出版社1996年版，第159页。

[7] 韩国〈法学家〉2003年10期。

[8] 韩大元：《东亚法治的理念与历史》，第49页。

[9] 参见[韩]金哲洙：《法与政治》，教育科学社，1995年版，第481页。

[10] 2000年韩国司法改革委员会提出的“21世纪司法发展计划”对司法的基本使命提出了新的目标：一是改变过去存在的司法制度只满足法院、检察官、律师需求的做法，建立以满足需要者利益为基础的新司法理念，形成积极反映国民的意志与利益的司法政策；二是实现司法的公正性，改善司法内部的不合理制度；三是把权威主义的司法转化为“国民容易接受的法律服务性”司法制度；四是扩大国民参与司法的途径，体现国民信赖的司法价值等。

[11] 中日韩三国目前都进行司法改革，但在司法改革的理念、目标、过程与评价体系等方面表现出多样性，需要进行比较研究。

[12] 指政治权力与司法权相互融合，两者处于利益共同体之中，司法权失去了对政治权力的必要控制。由于在现代宪政体制下，立法权与行政权呈现出日益融合的趋势，相互之间的制约受到体制上的限制。司法对政治权力的限制显得越来越重要。如果司法本身受制于政治权力，就不能发挥政治控制的功能。

[13] 最近围绕大法院新任法官任免而引起的风波从一个侧面反映了司法改革面临的社会问题。其争论的焦点是：大法官标准的认定；大法官任命方式；法官人事制度；法官任免制度等。在大法院的大法官应是政策性人才，还是实务性人才问题上大法院与市民团体的意见分歧比较大。大法院认为，大法院院长根据宪法有权独立地行使大法官的提名权，限制提名权实际上是对宪法权威的挑战，缺乏改革的宪法基础。改革的意见普遍认为，应设立大法官推荐委员会，限制大法院院长的任命权等。这场风波从一个侧面反映了市民社会对司法价值的期待与要求。《中央日报》2003年8月16日

第7篇：司法体制改革的背景范文

  我国应建立什么样的诉讼模式

现在司法改革中一个最突出的问题是，我们的审判方式是要搞职权主义、还是要搞当事人主义？大家知道，在大陆法系国家，法官在诉讼活动中始终处于主导地位，他指挥整个庭审活动的进行。而在英美法系国家，法官却在诉讼活动中很消极，任由双方律师互相攻击与防御，当事人始终起主导作用。在我国的审判方式中，法官的作用过于突出，而当事人的作用太消极。现阶段改革的重点就是要弱化法官的作用，突出当事人的程序主体地位，使法官变得消极起来。但是，法官的作用弱化到什么地步？突出当事人的地位要突出到什么程度？会不会改成英美法系的当事人主义那种形式？有的认为英美的诉讼模式好，追求程序公正，应当引进。也有的认为我们的法官素质太低，驾驭不了庭审，不能学英美的。我认为，我们应当学习英美法系国家的庭审方式，突出当事人的诉讼主体地位，充分发挥当事人参与诉讼的积极性，确保法官的中立。但不可能完全照搬英美那种完全当事人主义的审判方式。其实，一国的审判方式与该国的文化背景有很大的关系。美国社会特别重视个人价值，突出个人的地位和作用。考虑个人利益和集体利益时，将个人利益放在首位。他们将个人的私生活范围划得特别大，别人不能过问，国家不能干预，也不能对他们自己的事情越俎代庖。一般认为，打官司是为了维护个人的利益，在一定意义上可以说是他们自己的事情，所以调查取证、在法庭举证、质证、辩论等也都是他个人的事。法官不必“多事”，只能保持消极态度。而中国的文化则不同，比较注重大家、集体、全局、社会等，不太强调个人的自由、权利，每个人的私生活范围也较小。例如，夫妻闹矛盾，要找单位领导评理；家里有纠纷，要找族长或村长来调解，个人的事情愿意让别人介入。最后纠纷诉到法院，法官得积极、主动去参与，否则老百姓不答应。他认为只要我诉到法院，法官就得给我查清事实、明断是非。经常出现这种情况，当事人质问法官为什么判我败诉，法官说你没有尽到举证责任，老百姓说，我没有举证，那要你干什么呢？因此说，如果不吸收、借鉴当事人主义的合理因素，仍然抱着纯职权主义的东西不放，当事人的积极性发挥不出来，法官的中立地位树立不起来，弊端太大。但完全照搬当事人主义，法官一切“放任自流”，绝对消极，老百姓也接受不了。应当以我们现有的职权主义为基础，尽可能地吸收英美法系国家当事人主义的合理因素，形成符合我国国情的“杂交优势”。

违法取的证能否定罪

我国的证据制度和西方国家的证据制度有很大的不同。这在许多方面与文化上的差异密切相关。例如，曾轰动全美乃至全世界的辛普森涉嫌杀人案，橄榄球明星辛普森的前妻及其对象被人杀害于家中，经过侦查、审判，都认为被害者是辛普森杀的，而且后来的民事案件也判决辛普森赔偿被害者家属一大笔钱，但刑事判决却判他无罪释放。这当然有许多因素，其中取证手段不合法就是一个重要原因。本案是警察在没有搜捕证的情况下，翻越辛普森家的大门进入其家中的，取得了他家地上的血迹和一只带血的手套等，尽管这些血迹和被害人的血迹相一致，手套也和杀人现场的另一只手套是一双，但是法庭认为警察取证手段不合法，这些证据不能作为定案的依据，最终导致辛普森被无罪释放。这种情况如果发生在我国，无罪释放恐怕是不行，你说由于警察取证手段不合法而不能定罪，全社会都接受不了，人们一定要问，被害人究竟是不是他杀的吧？再比如美国的“米兰达规则”，美国一个叫米兰达的人强奸了一个18岁的女孩子，警察抓住他以后，经过突审他招供了犯罪过程，法官判他有罪，米兰达不服上诉到最高法院。最高法院因为警察在抓获他时没有向他交代沉默权和请求律师帮助的权利，而将其释放。从此就形成了这个“米兰达规则”，即警察对犯罪嫌疑人进行讯问时必须向他交代：你有沉默的权利，如果你选择回答，你所说的每一句话可能用作对你不利的证据，你有权利要求律师在讯问时在场，如果你没有钱请律师，将为你指定律师。如果警察不向其交待这些权利，犯罪嫌疑人的供述将被法庭当做非法取证而被排斥，从而有可能因此导致犯罪嫌疑人虽然实施了犯罪行为，但不能定罪。像这种情况，在中国可能全社会都接受不了，老百姓会问，警察告知他沉默权，他就有罪；没有告知，他就没有罪了？

上述这些证据制度上的差异，实际上有很深刻的文化背景。美国是个崇尚个人主义的国家，特别强调所谓的个人人权，在个人利益与集体利益、社会利益之间，更多的是强调对于个人利益的保护。因此，他们国家刑事诉讼的主要目的就是实现自由，而不是社会的安全。换句话说，就是在刑事诉讼中突出保障个人的自由，千方百计保证无罪的人不受追究，而对于整个社会的秩序、安全等则看得不太重。因此，有合理怀疑或取证手段不合法就无罪释放。这就是在美国人们能够容忍形形色色的凶杀、强奸等暴力犯罪，而不能容忍警察对犯罪嫌疑人的“非礼”的理由。我国的文化传统则与此相反，特别强调集体、大局、社会利益，主张集体利益优先于个人利益。因此，我们国家刑事诉讼的目的，主要不是自由而是安全，是打击敌人、打击犯罪、保护人民、维护社会秩序，而不特别强调千方百计地保护犯罪嫌疑人个人的利益。中国老百姓考虑最多的是，你好不容易把杀人犯抓住了，怎么能随随便便就放了呢？放到社会上他又杀人怎么办？他们强调不能冤枉一个好人，我们强调不能放纵一个坏人，各自的侧重点不同，由此而形成的诉讼制度也就不同。需要注意的是，从人类文明的历史发展来看，排除非法取证的效力，注意保护被告人的合法权益，是现代诉讼制度的标志和方向，我们应在全社会倡导这一点。

证人出庭率为什么这么低

在英美，特别重视证人证言。因为物证和书证是死的，而证人是活的，证人是亲眼看见的，其证言是最有力的证据。另外，美国人与人之间的关系比较疏远，不像中国这样密切，证人出庭也不存在什么问题，而且美国对证人在法庭上实行交叉询问制度，在律师的“百般刁难”和“凌厉攻势”下，证人也很难在法庭上编一套能完全自圆其说的假东西。所以证人证言的可靠性比较大。而在我国，一个特别突出的问题是，证人出庭率很低，作证质量也不高。目前，许多情况是法官到庭外收集证人证言，在法庭上将笔录一念。我认为，严格地讲这不叫证人证言。所谓证人证言，必须是证人在法庭上用语言来表达自己所睹所见，并由双方当事人当庭进行质证，这样才能保证证言的真实可靠。因为证人证言相对于书证、物证来说，客观性小，可变性大，证人在法庭之外随便一说，你一记，谁知道那是不是真的？所以，证人必须亲自到法庭上来作证，并接受当事人的质证，而且只有通过双方当事人质证的证言才能作为定案的依据。如果法官将在庭外收集的所谓证人证言笔录在法庭上宣读，一方当事人说“这不是事实”，怎么对质？为什么我国的证人出庭率低呢？原因可能是多方面的，如我国没有对证人完善的保护措施，证人怕前面作证，后面就有人报复。对证人作证付出的时间以及各种费用等也没有恰当的方式予以补偿等等。但是，这仅仅是问题的一个方面，另一方面还有个文化背景问题。我们国家传统的生活居住方式是相对比较集中，而且很稳定，许多人长期、一辈子、甚至祖祖辈辈生活在一个村、一个寨、一个工厂、一条街道，大家生活在熟人社会当中，与此相适应，我们的文化传统就是重人情、重感情、重关系，以和为贵，不愿得罪人，特别强调“关系学”，“人熟是一宝”、“朋友多好办事”，包括唱歌都唱“朋友多了路好走”，这就是中国的文化背景。因此，左邻右舍发生纠纷形成诉讼，让他出庭作证，说谁有理、谁没理，他都不愿意。司法改革中有人提出，作证是公民的义务，他不出庭可以采取强制办法，但实际效果并不理想。你把他拘到法庭上来，他一般都是一问三不知，以“没看见”、“不知道”、“不清楚”等来回答，法官还很难有证据说他作伪证或拒不作证。对这类问题如何找到一个可行的解决办法？除了建立各种必要的制度以外，如何改良这种文化“土壤”也需要我们进行深入地研究。

刑讯逼供为什么禁而不止

强调文化背景并不是拒绝吸收借鉴外国的东西。刑讯逼供在西方是绝对禁止的，刑讯逼供得来的证据根本不能作为定案的依据，我国法律虽然明确规定禁止刑讯逼供，但在现实中刑讯逼供的情况却不能完全禁止。我们不应当以文化背景不同为由，容忍刑讯逼供的存在。现在司法改革提出了这一问题，但究竟有什么办法能够杜绝这种现象呢？光靠教育不行，能否下决心坚决否定刑讯逼供取得的证据的效力是个关键。目前我们面临的突出问题是，一般地说禁止刑讯逼供人们都赞成，但一遇到具体案件，说这个证据是靠刑讯逼供得来的，不能作为定案的依据，因此定罪证据不足宣告被告人无罪吧，许多人又“舍不得”，总是说“还是实事求是吧”。现在为什么刑讯逼供禁而不止呢？原因就在于司法实践中仍然在采用这样的证据。如果刑讯逼供取得的证据一律不作为定案依据，谁还去刑讯逼供？这个问题自然就解决了。改革中不仅要考虑如何适应本国的文化背景，而且还要特别注意发挥制度对落后文化的矫正作用。

中国真的“重实体、轻程序”吗

我们强调程序公正，但也有的观点认为这太机械了，还是要强调实体公正吧，程序公正毕竟是为实体公正服务的，而且我们国家的文化传统本来就是重实体、轻程序。虽然，从诉讼制度史上看我国是“重实体、轻程序”，但如果笼统地说我国的文化传统是“重实体、轻程序”我不赞同。众所周知，我国是著名的礼仪之邦。什么叫礼仪？礼仪就是程序，从皇帝登基仪式到百姓的婚丧嫁娶，什么不讲程序？我国老百姓在日常生活中是很重程序的，这方面的例子随处可见。例如老公陪妻子去商场买衣服。转了很长时间还没买上，老公说你自己转吧，我在门口等你，妻子转了半天还没买上，自己回家了，好几天不理老公。怎么回事呢？买衣服是实体，陪着转是程序，在这里妻子是“重程序、轻实体”。众所周知，在诉讼活动中也随时可见当事人、律师特别强调程序问题的情况。例如，有些案件还没有判决，律师或者当事人就找领导反映：“你们某某法官不公正，屁股坐歪了”。你问他：“案件还没有判决，你怎么知道他不公正？”他说：“开庭时对方讲多长时间他都不制止，我只讲了几分钟，他就不让讲了”。他这是什么意思？这就是要求法官中立，追求诉讼地位的平等，追求程序公正。如果现在还笼统地说，我们的传统文化是只强调实体公正不重视程序公正，上述这些现象又如何解释？所以，我们不能只看到问题的一面，而应当从多角度审视文化传统。

司法不公的原因到底是什么

目前，老百姓最不满意的问题之一就是司法不公正，但是，导致司法不公正最主要的原因究竟是什么？有人说是法官素质低、地方保护主义严重等等。这些无疑都是导致司法不公的重要原因。但是，这没有抓住中国的一个更重要的、更具“特色”的文化上的原因。中国传统文化有许多好的东西，许多精华，但也有不好的一面，这要具体问题具体分析。法官素质不高，在中国是一个不争的事实，但是，假如将责质低的法官全部调出法院，让素质高的法学教授、研究员充实到法院来，司法不公的问题能不能马上解决？我看不一定。再说地方保护主义，现在是“地方保护主义是个筐，什么都往里面装”，甚至把“人情案”、“关系案”也说成是地方保护主义。如果说地方保护主义是造成司法不公正的最主要的原因，那么双方当事人都是本地的，案件裁判不公、执行不了又如何解释？而司法实践中除了传统意义上的经济纠纷案件以外，民事案件、刑事案件、行政案件等绝大多数都是双方当事人是本地的案件。所以，完全归于地方保护主义讲不通。实际上导致司法不公正重要的是中国文化上的原因——“人缘”、“地缘”关系的影响。前面讲到，中国的文化传统是重感情、重人情、重关系。现在有一个非常普遍的现象，打官司都要找“关系”，尤其是民事案件、“经济案件”、执行案件，这种“找”的量太大，特别是在基层法院。有的法官在当地工作几年、几十年，甚至一辈子，周围形成了错综复杂的关系，所以，好多案件都有人来找。老百姓有一句话叫“案子一进门，双方都托人”。在这种“人缘”、“地缘”关系的包围下，如何实现司法公正，尤其是程序公正？程序公正最起码要求法官中立，当事人地位平等。这种“找”法官的做法本身就是极大的不公正，它严重地违反了诉讼公开原则、当事人平等原则、法官中立原则，影响了庭审功能的发挥，使法官容易形成先入为主，也容易产生司法腐败现象，大大地影响了法官的形象和人民法院的地位。而这个问题就是由中国传统文化重朋友、重亲情、重关系的特点导致的。当然，这并不是说中国司法不公正的问题就永远解决不了了，但应当从多方面入手，逐步解决。如可以进行广泛的、长期的教育，可以提高法官的待遇和地位，使其“高高在上”、“万事不求人”，最大限度地减少法官对周围环境的依赖。可以建立法官的异地交流制度，使法官与周围环境经常处于陌生状态，中国封建社会就有异地做官的制度。还应当建立比较严格的法官约束机制，对单方面接触当事人的行为予以限制和处理，对到处找“关系”找法官的予以曝光，等等。总之要多管齐下，综合治理。

第8篇：司法体制改革的背景范文

如何将我国的刑事司法传统与现代性融会贯通,如何促进我国刑事司法制度在“中西新旧”合理配置的基础上实现创造性转化,是摆在刑事诉讼法学研究者面前的重大课题。96年修正的《刑事诉讼法》在原来的职权主义的基础上吸收了英美法系国家当事人主义的合理因素,初步建立了一种混合式的诉讼结构。针对这种状况，一些刑事诉讼法学者试图对中国刑事司法制度的改革发展模式作出理论回答。如龙宗智教授认为,在司法改革中应奉行“相对合理主义”,这是对国际标准与中国国情相结合的一种理论表述。其理论前提是视国际标准为普适性公理。他认为,中国目前由于客观条件的制约,无法达到国际标准的要求,因此,只能采取相对合理主义，“不求最好,只求较好”。[1]卞建林教授提出了中国刑事司法的现代化问题。他指出,在全球化的、现代整体社会发展的视野下,现代化的刑事司法所应体现的品质有二：一是对人权的尊重;二是对程序正义的强调。[2]左卫民教授则认为,中国刑事司法制度应当从传统型向现代型转变,现代型刑事司法制度的主要特点是人权保障优先、诉讼职能分离、控辩平衡、审判中立。[3]上述学术争论的背后,隐含着对普遍性与特殊性问题的认识。在社会科学领域,普遍主义与特殊主义的论争一直呈此消彼长的态势。刑事诉讼法学领域也是如此。目前大多数学者主张采取渐进或激进的方式推进我国刑事司法制度向国际标准靠拢,也有少数学者强调不同文化间的差异性,主张充分利用“本土资源”改进司法制度。从总体状况看,普遍主义显然占了上风,但特殊主义并未从人们的心里彻底逸出,这或许与整个民族的文化心理危机有关。但是,目前的改革仅仅侧重于对司法权的内部关系和司法程序进行调整,基本未触及司法权与行政权的关系等体制性问题,作为现代司法制度基石的司法独立原则未能通过刑事司法制度改革而得到明显加强。一部分学者提出对刑事诉讼法要进行全面修正或者进行结构性改造,使其能够较长时间不变,以后只是作某些或个别调整。也有学者认为,目前进行大修的社会条件尚不成熟,技术准备也不足,进行大修缺乏相关制度以及实际条件的支持,而且人们对这种改造的必要性普遍缺乏清醒的认识，因此,主张进行温和的渐进式的改革,即以大修为目标,近期实行中修,而后再视情况进行不同程度的改革,最终实现刑事诉讼的现代化变革。

从目前的讨论看,再修正《刑事诉讼法》的具体建议主要包：(1) 修正《刑事诉讼法》第12条,明确规定无罪推定原则和一事不再理原则,改造再次和再审制度；(2)赋予被指控人沉默权,完善律师辩护制度,保障律师会见在场权、调查取证权、阅卷权、法庭言论豁免权；(3)改革证据制度,确立非法证据排除规则、强化证人作证制度、强化控诉方的证明责任、完善司法鉴定制度,建立更为科学合理的证明标准；(4)完善侦查程序,解决强制性措施的司法控制、审讯程序的正当化、技术侦查与秘密侦查的法制化等问题；(5)完善不以及变更的法律规范,适当扩大相对不的适用范围,实行比较灵活的量刑建议制度；(6)完善审判程序,调整庭前审查程序,完善庭审质证制度,强化二审开庭审理,收回死刑复核权,改死刑复核制度为死刑案件的三审终审制；(7)强化刑事诉讼法得以严格执行的保障程序。尤其要就违法取证的法律后果、超期羁押的法律后果、律师权利的保障措施等作出明确规定,以增强刑事诉讼法的刚性。[5]从保障被指控人人权的角度看,强制性侦查措施的法律控制与辩护律师诉讼权利的保障应当成为刑事诉讼法再修正的重点。

笔者认为,在可能的情况下应努力推动一些结构性问题的解决。例如,通过制度和条件设置,真正实现审判权的独立行使;改革审判前程序,实现对侦查行为的法律控制,尤其是对强制侦查的司法控制。刑事诉讼法的再修正,在整体模式上应推动由国家权力独大的传统型刑事诉讼向国家权力与个人权利相对平衡的现代型刑事诉讼转换。在修正《宪法》尚不具备现实可能性的情况下,应在现行宪法的框架内尽可能调整诉讼结构,完善制度规范,重点解决司法实践中存在的一些突出问题,从而使刑事司法制度的功能获得一定程度的实质性改善。在具体制度的构建方面,应秉承具体问题具体分析的原则,促进我国刑事司法传统与现代性的融合,并以法治精神贯穿始终,最终形成具有中国特色的刑事司法制度。

参考文献：

[1]龙宗智《:相对合理主义》,中国政法大学出版社1999年版,第3页。

[2]卞建林《:刑事诉讼的现代化》,中国法制出版社2003年版,第46页。

[3]左卫民《:司法程序的基本特征:传统型与现代型之比较》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2001年第1期

第9篇：司法体制改革的背景范文

关键词：电力管理 体制改革

一、城市电力管理体制改革的地位与作用

1、城市是电力体制改革中不容忽视的管理主体之一

党提出了树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标，我国的城市化进程不断加快。城市作为区域的政治、经济、文化中心，在和谐社会建设过程中承担着重要的功能。而城市要实现全面、协调、可持续发展，需要能源供应的可持续和健康发展。电力是重要的二次能源，电力工业是国民经济的基础产业，也是重要的公用事业，电力安全直接关系到一个城市的经济和社会安全，从而影响到国家的经济与社会安全。多年来，我国能源短缺和电力供应的问题未能根本解决。很多城市的管理者不了解城市电力供应的问题，对于电力供应的安全性、电源结构的合理性，以及经济承受能力与城市竞争能力之间的关系缺乏足够认知。

2、城市电力管理体制改革现状。

首先，城市电力管理体制改革缺乏理论指导。电力管理体制改革相关研究本身就滞后于改革实践的发展。改革开放以来，我国电力工业发展迅速，有力支持了国民经济的快速发展。但是在发电、输电、配电各环节实行一体化垄断经营的旧的电力体制越来越不适应建立社会主义市场经济体制的要求。国务院于2002年3月确定了电力体制改革的总体目标是打破垄断，引人竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。理论界的研究也就是围绕着政府既定的改革目标展开。由于缺乏理论研究的先导性，我国电力体制改革始终是步履维艰，并屡遭非议。

其次，电力体制改革更多的是侧重于技术层面。电力体制改革是我国政治体制改革和经济体制改革中的重要环节，由于电力工业的特殊性，由于电能产品的特殊性，电力体制发展历史等因素，目前电力体制改革更多的是侧重于技术的层面，工具的层面，改革目的旨在提高管理效率，降低管理成本，健全电价机制，优化资源配置等方面。缺少对电力管理体制宏观层面、政治层面的思考和运作。电力管理体制改革没有充足的价值理性考量。由此导致电力体制改革理论也多是侧重于技术层面的研究。

随着电力体制改革的深人，有必要研究如何加强政府监管，对电力监管的模式、手段、方式、方法作出有益的探索。在电力行业的垄断问题日益为社会所重视和非议的背景下，有必要从公共管理视角下对电力体制改革、对构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的市场体系作出深入的思考，有必要在公共管理的背景下探索城市电力管理体制改革的合理路径。

二、公共管理模式－城市电力体制改革背景的新趋势

l、建国以后到1993年，我国电力管理体制改革是在统治型治理模式之下进行的。计划经济体制在经济形态上是计划性的管理手段，在社会治理的层面则是统治型的治理模式。行政权力渗透到社会生活的各个领域，政府内部结构是垂直的集中的层级节制的统治型模式，政府和社会之间也是权力层级节制的统治模式，公共领域侵吞私人领域的空间，私人领域没有自由独立的权利。电力管理体制也是一种政企合一、垂直垄断的管理体制。从1949年到1978年，由于电力工业管理实行的是以计划经济为背景的政企合一、垂直垄断的管理体制，电力工业管理体制的主线始终是以中央管理为主，大区电业管理局分片管理的体制。在这种体制下，城市作为电力管理主体没有生长的土壤。作为电力行业的主管部门，不论是燃料工业部还是电力工业部，对电力工业都是实行集中管理的体制，尽管后来的水利电力部作为主管部门，对电力工业实行了分散管理的尝试，但也没有改变政府直接经营管理电力工业的体制。1975年10月17日国务院批准了《跨省电网管理办法》，重申跨省电网的统一管理体制。

2、统治模式向管理模式即公共行政模式过渡中的城市电力管理。计划经济体制向市场经济体制过渡，反映在社会治理模式上就是统治型治理模式向管理型治理模式的过渡。市场经济的发展，市场竞争主体的形成，是契约精神的体现，也是政府与社会平等关系的开端。私人领域本着自由契约精神彼此互动交往，政府不再能任意践踏市场中平等主体一的私权。从1978年到1997年，电力工业对政企分开、市场化管理体制改革。在这种思路下自1993年我国《宪法》确立“国家实行社会主义市场经济”后，电力体制改革进人了紧锣密鼓的准备阶段。如果说1993年电力工业部从能源部独立出来只是一个形式的话，1997年国家电力公司挂牌，则标志着电力体制出现了本质的飞跃。

在这一阶段，初步搭建了政府部门，行业协会，企业在电力行业管理的合作互动结构形式。在此期间中央电力管理部门经过了电力工业部、水利电力部、能源部、电力工业部四次变更。在电力工业管理体制改革方面，曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，这一时期的电力改革朝着国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力体制改革原则进行。1988年12月成立中国电力企业联合会，在网省，电力管理局、电力工业局的基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，电力行业管理主体结构框架初步搭建。但是由于政府职能转变和机构改革的过渡性，专业化的行业监管机构尚未建立，多元主体在权力关系和法律关系等方面没有明确，其职责和功能基本上还是含混不清。所以，只能称这一段时期搭建了多元主体治理的草图，没有形成真正的多元共理构架。

与建国后我国城市化进程相比较，尽管城市政府在社会治理中的作用日益突出，城市也是电力供应和消费的重要主体，但是，在统治型和管理型治理模式背景下城市始终不是电力管理的一级实体单位。