区域管理方法精选(九篇)

第1篇：区域管理方法范文

[关键词] 区域经济产业结构调整项目管理产业升级

一、综述

项目管理作为一次性创造活动的管理模式，已成为适应新经济时代最具生命力的管理工具之一。美国项目管理协会执行总裁Virgil Carter先生指出，到2010年项目管理将成为最通用的政府及企业管理模式。推动区域产业结构调整和升级是地方政府的重点工作。这项工作和一般的政府日常工作相比较，具有如下特点:目标明确，必须遵循一定的执行顺序，需要对各类资源进行配置，时间有限，开创性和一次性，不确定性等特点。针对这些特点，我们可以利用项目管理的方法有效的推动这项工作。

2005年北京市大兴区根据北京城市规划修编对区域发展的新定位，结合我市大力发展文化创意产业的新形式，选择筹建国家新媒体产业基地，推动产业结构从农业，制造业向文化创意产业升级。由于筹建国家新媒体产业基地是一项政府从来没有干过的创造性的活动，与政府的日常工作相比，具有开创性和一次性，不确定性，需要对各类资源进行配置，同时时间有限等特点，因此在工作过程中采取了项目管理的方法，有效推动了该项工作的开展，从而在2005年底完成了该项工作，为大兴区文化创意产业的发展奠定了基础。

本文以北京市大兴区国家新媒体产业基地筹建项目为案例，进行深入分析，初步探讨一种利用项目管理方法，推动区域产业结构调整和升级的工作模式。

二、国家新媒体产业基地建设的项目管理过程分析

国家新媒体产业基地项目的筹划、报批、立项、建设等一系列管理是项目管理的一个完整过程。在基地项目管理过程中，应用了项目管理理论和思想，在明确项目目标的基础上，从项目管理的职能角度，进行范围、时间、招商、成本、风险、组织等六个方面进行展开叙述，为区域政府在区域产业结构调整和开发区建设中做出有益的管理模式尝试和创新。

1.明确项目建设目标

明确项目的目标是项目管理的基础和起点。建设国家新媒体产业基地是为了在大兴区大力发展文化创意产业，推动产业结构升级，根据这一要求，确定了项目目标。该目标为以现有媒体产业为基础，聚合资源，以影视制作及动漫原创为重点，力争引进世界知名旗舰级企业3～5家，成为中国新媒体产业主要聚集区。

为了便于考核项目实施的质量，该目标还制定了具体的指标。这些指标是2006年1月31日以前完成基地的筹建工作，并获得国际科学技术部的授牌。

到2010年，引进3～5家世界知名旗舰级企业，国内外中小型新媒体企业150～200家，创造10000～20000就业岗位，实现产值60～80亿元，占大兴区地区生产总值的20%左右。基地建成后的5年～10年内将在北京市城市总体规划（2004年～2020年）的文化创意产业集聚区――魏善庄地区形成一个新的产业新城，调整产业结构，提升产业水平，大大推动北京市文化产业的发展。

2.项目范围管理

项目范围管理是指为保证项目完成并仅仅完成全部要求的工作，以便成功完成项目所需要的工作流程。在新媒体基地项目中，其范围是拟定概念性规划和可行性研究报告，在与北京市相关部门进行充分沟通的基础上，报请国家科技部火炬中心批准，设立基地管理委员会和开发经营总公司，完成基地的土地规划和基础设施改造，同时进行基地发展的招商工作，最终保证基地发展目标的实现。

3.项目时间管理

项目时间管理是指为保证项目按时完成所必要的过程。具体包括工作内容的定义、工作内容的排序，工期估计，制定进度计划和进度控制等环节。

本项目包括项目可行性研究报告编制、北京市发改委和科委的汇报、火炬中心的汇报、基地授牌、设计基地的管理组织机构、建设企业入区所急需的相关产业发展平台、实施基地基础设设施建设和招商工作等内容，根据项目建设的需要对上述工作内容进行时间估计，进而在对工作进度排序基础上，编制进度计划和实施进度控制。

4.项目成本管理

项目成本管理涉及如何确保在批准的预算内完成项目所需要付诸的努力。项目成本管理包括对资源利用的规划、费用的估算、费用预算和费用控制四个方面。在国家新媒体产业基地项目中，结合现有政府的费用管理机制和筹备基地的重要性对项目成本管理职能进行了调整，从资源利用规划、费用预算和费用控制三个角度进行管理，在项目开支方面采用项目管理中的成本控制法则进行控制，以期实现低成本、高效益的项目运行结果。

本项目在资源利用角度，是集合了大兴区的全区之力，务必将基地申请设立到大兴区为最终目的，因此，形成了以大兴区发改委为牵头单位，联合国家科技部研究中心的相关专家与学者，同时积极争取北京市层面的相关资源的进入。

费用估算与费用预算方面，严格实行审批制度。结果表明主要预算指标都在预定范围之内。

在实施过程中，严格按照预定的预算进行项目成本管理，实行群体决策审批制度，控制成本开支，最终实现到基地申请通过后，预算开支仅为50万元的良好管理效果，比预计的预算费用节约了15%。

5.项目招商管理

在一般意义项目中，表现为项目的采购管理，而在基地筹备和建设过程中，表现为园区土地开发的招商工作管理。为了实现大兴区依托基地发展而调整产业结构的目标，国家新媒体产业基地的招商工作实施产业链定向招商，从设计环节、培训环节、制作环节和销售环节进行定向选择适合的企业，进而对选定的企业进行攻关和洽谈。依据基地的实际情况，拟定了初期产业链招商对象并进行定向招商工作的开展，并结合基地的具体情况制定了招商计划路线图和初选了部分定向招商企业。

6.项目组织管理

项目组织管理是指为有效地利用涉及项目的各方人员所付诸的组织努力。本项目是通过设立初期的管理机构和人员的方式，进行基地的申请和获批，进而依照国家开发区的管理要求再次设立开发区管理委员会和投资公司的组织和人员安排。国家新媒体产业基地的管理模式，将是以区政府的领导下，由管委会全面负责基地的基础设施建设与开发工作，牵头在完善物业管理、土地规划、城管、地税、国税和派出所的基础上，由产业基地投资公司负责招商、投资、土地出让及市场宣传等具体实施工作。

7.项目风险管理

项目风险管理包括对项目风险的识别、分析和应对所需付诸的努力。它关心如何将事件正面效果最大化，以及将负面效果最小化。对项目风险的识别与评估，在项目进行的各个阶段都要进行。对风险的应对通常采用规避、减缓和接受三种方式。对于本项目而言，经过分析，可能遇到的风险主要有如下三个，即可行性研究不能满足北京市和科技部的要求、其他区县申请相关基地的竞争风险和招商风险。为了更好地完成本项目，经过项目组研究，制定了如下风险应对措施。

(1)聘请知名专家为顾问，严格审查项目的可行性研究报告，从技术、经济、产业发展前景和产业选择等方面进行多次论证，规避可行性研究风险。

(2)实施差异化方式，以新媒体领域为主要切入点，充分结合大兴区当地的星光集团、大森林影视园、北普陀影视基地、北京大学软件与微电子学院、印刷学院等基础，申请成立国家新媒体产业基地。从现有产业基础、发展前景、配套产业等方面综合考虑，规避竞争风险。

(3)对于招商风险而言，在基地中打造创业中心、培训中心和制造中心等三个服务于中小企业的公共服务机构，同时建设协同设计平台和网络交易平台，为入区企业服务，同时聘请海外专家为基地海外招商开拓渠道，并由区委领导带队赴海外考察招商，协助基地完成招商工作，规避招商风险。

三、结论与展望

第2篇：区域管理方法范文

随着时代的变迁，经济全球化的趋势日益明显，我国的经济在这种趋势下得到了很大的提升，为顺应时代的潮流，区域公共管理制度应运而生。但由于经济生产力和生产关系随经济飞速发展下产生了多方面的不适应和区域间矛盾的不断加深，现行的区域公共管理制度存在许多问题，所以，探索对区域公共管理制度的创新刻不容缓。基于此，本文首先对区域公共管理制度创新的必要性进行概述，然后分析现行制度存在的诸多弊端，最后就其存在的问题提出相应的创新方案，以期为我国经济发展的更进一步发展营造良好的环境，增强我国的综合经济实力。

［关键词］

区域;公共管理;制度创新

引言

区域公共管理不仅仅只是单一的区域和公共管理的和，它的对象是一个“多面体”，涵盖了我国的政治、经济、文化和地域在多方面的交错叠加，以及政府对不同区域之间实行的各种管理制度，旨在解决区域间因各种因素引起的问题和矛盾。然而就目前而言，现行的区域公共管理制度难以适应我国经济的发展需求，所以对其制度进行创新符合科学的发展观，可以促进我国经济一体化，提高国民生活质量。

一、区域公共管理制度创新的必要性

随着城市化进程的不断推进以及经济发展和现代化水平的逐渐失衡，我国各地域的发展差距越来越大，导致我国行政区域划分不断变动，城乡矛盾日益彰显，富的人越来越富，穷的人越来越穷。沿海城市和发达城市已经与国际接轨，跟上了经济全球化的步伐，但许多边远地区仍挣扎在城市化的道路上，以致两极分化越来越严重，也由此给政府的管理制造了诸多难题。实行区域公共管理的目的是为了解决不同地区在政治，经济，文化教育等多方面在横向纵向上出现的矛盾和弊端，然而社会现象表明，现行的管理制度仍有待改善和加强。所以，进行区域公共管理制度创新，有利于政府部门对各区域的有效管理，摆脱行政区划的烦恼，将各区域各方面的公共问题相互渗透并且相互作用，从而形成科学的区域发展新格局，在最大程度地保障人民利益的前提下，让整个国家更快跟上经济全球化的步伐，促进可持续发展。

二、我国现行区域公共管理制度存在的问题

(一)行政区域公共管理者思想守旧。由于特殊的国情，我国一直采用的是行政区行政的公共管理模式，虽然这种行政化模式有利于政府之间的沟通交流，但是这种模式对行政区的划分具有很强的经济性，这种经济性导致了对东西北地区和内陆地区以及沿海地区行政划分时的资源分配不合理，而各区域的管理者都固守本区域“独立经济”的管理权，没有以全局观的角度看到区域公共管理是一个统一的多元主体，这种思想不利于行政管理中不同级别的政府之间的交流合作，实际上，除政府组织外，还有其他部门基于整个国家的文化、政治、经济发展将各区域实行统一而紧密的结合，形成文化渗透，经济相佐的区域发展新格局。再者，迫于经济压力，有些区域之间的管理者为了达到国家GDP要求，在本区域坚持独立垄断的经济发展，甚至不惜以破坏环境为代价换取上级部门的好评和重视，这不仅破坏了一个区域的基础性建设，带来了一系列环境问题，更在区域之间形成了一种不良竞争，阻碍区域间的联系和共同进步发展。

(二)区域公共管理法律保障体系不完善。目前，我国就区域公共管理这一块的法律仍是空白。我们知道，任何制度创新都需要依托在法律强制力的保护下才能顺利展开，法律是一切行为的制约，没有了明确的法律条文规定，就不会引起区域间的管理者重视，使其在开展管理工作中敷衍了事，并且无法从实质上完成区域间的有效交流合作，导致各区域发展相互独立，无法相互渗透达到相互促进的效果。也正是没有明确的法律条文，许多区域公共管理者只注重经济发展，而忽视了基层设施的构建和发展。另外一种情况是，区域公共管理工作者在没有法律的保障下，加之中央政府支持力度不够，导致许多创新方案难以实行，这在很大程度上影响力区域公共管理的制度创新，也滋生越来越多的区域公共管理问题。

(三)区域公共管理被经济左右。自改革开放以来，我国工业经济飞速发展，如今，中国已经进入后工业时期，也随之出现了信息化、市场化等社会现象。各区域的公共管理者在与其他区域交流合做时往往首先看中经济利益，并且由于缺乏法律的保障，管理工作被区域的其他非政府组织或各大有一定权势的集团财团左右，在进行重大决策时，管理者也往往会因考虑到本区域的经济利益而忽视区域间交流合作带来的共同发展，并且各区域管理理念不尽相同，这些都在很大程度上影响区域间的相互协作。我们知道，很多盈利性组织“唯利是重”，只注重经济发展而忽视文化政治的发展是不符合科学发展观的，这不仅阻碍区域间的有效合作，也会在本区域内形成以经济发展水平作为划分标准形成“域中域”结构，增强区域复杂性，给区域公共管理造成巨大麻烦。

(四)区域公共管理没有全面的制度和内容。区域公共管理不仅是我们国家面临的问题，在国际间也有各种组织进行着全球范围内的区域公共管理，我国从中吸收借鉴许多先进的管理理念，的确让我们的区域公共管理有所成效，但是由于我国国情特殊，国际间的那一套管理制度不一定全部适用于我国的区域管理，这就要求我们在吸收借鉴的过程中要制定符合我国国情的管理策略。然而我国对区域间的公共问题和矛盾的探求和解决仍处于探索阶段，都在踩着石头过河，导致各区域管理部门在执行相关政策时对其不够重视，对于如何正确处理由区域间发展滋生的问题的处理能力也十分有限，并且存在地方保护主义，不能有效地在区域之间相互往来，交流合作。另一方面，由于没有一套具体可行的策略，各区域管理部门对于他们合理的创新理念不敢妄自执行，很大程度了影响了区域公共管理工作的创新。

三、区域公共管理制度创新方案的探讨

(一)转变唯GDP是重的区域发展评估政策。将GDP的高低作为区域发展评估标准，会让政府单方面地追求经济发展而让整个区域其他方面发展不平衡。所谓转变唯GDP是重的区域评估政策就是要求中央政府在对一个地区评估审核时，要全方位地从这个地区的文化，政治，经济，教育，环境等各方面出发，保证区域发展的科学性，打消某些管理者不惜破坏基层建设以加快本区域经济发展的念头，抵制资源浪费和破坏公共环境的行为。除此以外，以往评价的主体都是政府，为了实现制度的创新，我们还可以让企业，社区和各阶层人士对区域的发展做出客观评价，以供政府参照，这在很大程度上避免了由单一部门评估带来的局限性，也可以让民众知晓区域管理的制度，对政府工作起到一个监督和提议的作用，而且这也实现了让人民群众当家做主，参与政治生活的政治目标。

(二)建立完善的区域公共管理制度。正如短板效应所表述的那样，一个国家的综合实力是由社会底层决定的，若要整个国家都踏上国际发展的列车，就不能顾前不顾后。已经与国际经济发展接轨的地区要与正在发展中的地区紧密联合，互相帮扶，以“先动”带动“后动”。而要实现这一目标，政府部门就要不断完善改进管理制度，将各区域间的公共问题统一协调，制定相应的制度来促进资源的合理流向和分配，以此调整区域间的发展不平衡，根据不同区域的需要，为有需要的部分区域设立优惠政策，调整区域间的竞争方式，把区域公共管理制度创新的大门面向全中国甚至全世界。在解决区域公共问题时，借助市场发展的趋势，针对不同类型的区域管理问题，把除政府以外的其他社会自组织联合起来，一起合作商讨，多维角度提出解决方案，然后再筛选出既符合当前区域发展又能促进区域间共同进步的方案，实现问题处理的最优化。

(三)完善区域公共管理相关法律法规。加强和完善区域公共管理的相关法律法规，是实现区域间交流合作创新策略能否执行的法律保障。制定合理的法律制度，要求制定者放眼区域间的协调发展和共同促进，以及生产力分布于经济发展相适应，要打破传统的一致性规则，打破地方保护主义，统一开发和管理各区域的各种资源并将其合理分配，实现共同担当责任，也共同分享资源的目的。还应强调环境保护重要性，重视教育，就业和医疗等基层设施的建设发展。同时，对区域间的发展设立一定的奖惩机制，让发展得好的区域发挥模范带头作用，让后起的区域前仆后继，努力建设，努力追赶，在区域发展间形成一种良性竞争。

(四)积极鼓励和支持区域间政府的交流合作。区域公共问题越来越复杂，这些问题涉及不同区域不同层面横向纵向的问题，其复杂度已不是现行的管理制度能够应付过来的，所以，中央政府要多多鼓励各区域政府间的交流合作，并在有需要的地方适当提供经济，人力或政策上的支持，设立适当的奖励机制，鼓励各层政府提出改善创新措施。同时，合理利用现代信息技术，创建多层面的网络组织机构，朝着区域一体化，发展全球化的目标出发。而区域公共管理者也应当顺应区域管理发展的要求，本着互补互助，相互促进的原则与其他区域共同协商，摒弃地方保护主义的思想，将市场面向全国乃至全球，在传统管理制度基础上勇于创新，结合实际情况吸收先进管理经验制度，促进区域公共管理朝着开放性的方向前进。最终实现中央政府，区域政府和发展市场的制度化，以适应各区域的协调发展。

四、结语

随着经济全球化趋势的加深，区域公共管理问题越来越突出，越来越严峻，区域间区域内的矛盾也在不断产生并深化，传统的区域公共管理制度由于受到各方面的限制呈现出了诸多弊端。而创新是一切发展实现质的飞跃的核心，推动区域公共管理制度的创新是符合我国现阶段发展需要的，也是必不可少的，这是一个长期的过程，需要中央政府，各区域政府以及广大人民积极参与其中，勇于开拓进取，坚持不懈，同时摒弃落后的管理观念，站在科学发展的角度，立足于集政治，经济，文化，教育为一体的区域体系，在完备的法律保障下，积极探索创新之道，致力于全面解决当前面临的区域公共管理难题，让我国区域公共管理事业走向新旅程。

作者：李兵龙 单位：广州市广播电视大学

参考文献:

［1］唐文．关于区域公共管理的制度创新问题分析［J］．商，2016(35)．

［2］张灵，李浩亮．区域公共管理的制度创新探讨［J］．中国外资，2013(2)．

第3篇：区域管理方法范文

关键词：区域公共管理；区域经济合作发展

就当前社会发展形势而言，区域经济发展不协调已成为制约我国社会经济发展的一个重要因素，为此，加强区域经济的发展有着重大意义。区域经济合作发展作为现代社会经济发展的必然趋势，加强区域经济合作发展有助于推动我国经济的更好发展。然而，在这个竞争日益激烈的市场环境下，受利益的诱惑，地方政府各自为政，区域公共管理工作效率低，严重阻碍了区域经济合作发展，为了更好地促进区域经济合作的发展，区域政府就必须重视区域公共管理工作，在政策以及制度方面进行深层次的调整，加强区域公共管理，为区域经济合作的发展提供保障。

一、区域公共管理与区域经济合作发展的概述

区域经济合作指的就是多个区域为了经济的发展而开展合作，使多个区域组成一个共同发展的整体。就目前来看，我国区域经济不平衡发展越来越严重，区域经济的不平衡发展严重制约了我国社会经济的发展，为此，加强区域经济合作有着重大意义。区域经济合作发展作为社会发展的必然有趋势，区域经济合作发展有助于推动我国社会经济的可持续发展。区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。随着经济一体化的发展，加强区域经济合作发展已成为社会经济发展的一种必然，然而不同区域的经济、政治、文化各不相同，在区域经济合作发展过程中，区域公共管理有着重大作用。区域公共管理是区域经济合作发展的保障，只有做好区域公共管理工作，才能更好地保障各区域的经济利益，进而实现各区域经济的共同发展。

二、区域公共管理中存在的问题

（一）政府制度的缺失

制度作为一切工作执行的标准和依据，就当前区域公共管理工作来看，政府制度存在严重的不足。首先，不同区域的管理方式、理念不同，在区域公共管理工作中很容易造成冲突，难以达成利益的平衡性；其次，从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种管理观念很容易造成各自为政的现象，不利于区域经济的发展。另外，在区域公共管理中，区域管理的主体一直是政府，进而容易造成政府专权的现象，影响到区域经济合作发展。

（二）缺乏法律保障

区域公共管理是一项较为复杂的工作，不同的区域，有着不同的经济、政治以及文化，也正是因为这些因素的存在，会加大区域公共管理工作的难度。而在区域公共管理工作中，健全的法律有着不可替代的作用。然而就目前来看，我国区域公共管理法律法规建设存在很大的不足，区域之间的不正当经济行为屡见不鲜，严重影响到区域经济的合作发展。

（三）政府绩效评价体系不完善

在区域经济管理中，管理主体由一变多，由于没有建立有效的绩效评价体系，在实际管理工作中，很容易造成利益分配不均衡的现象。在区域公共管理工作中，政府作为行政管理的主体，有着的区域政府贡献力度大，有的则稍微不足，当出现利益分配不均衡时，区域经济合作就难以持续，进而影响到区域经济的发展。

三、区域经济合作发展过程中加强区域公共管理的措施

（一）完善政府制度

制度是一切工作执行的标准，只有健全的制度，才能更好地开展工作，提高工作管理效率和水平。在区域经济合作发展过程中，要想确保区域公共管理水平，就必须完善政府管理制度。为了进一步推动区域经济合作发展，政府就必须响应时展的需求，用发展的眼观看待问题，及时的更新观点，加快公共管理制度的创新，树立合作共赢的意识。其次，政府要拓宽管理视野，适当下放权力，大力发展非官方组织，形成多元化的公共管理主体，进而更好地提高区域公共管理效率和质量，为区域经济合作发展提供保障。

（二）完善法律建设

在区域经济合作发展过程中，区域公共管理作为一项重要的工作，需要依靠法律来为其提供保障，为其营造良好的外部环境。法律法规具有法律效率，在区域公共管理工作中可以更好地约束管理行为，规范市场秩序。为此，政府就必须加强和完善有关区域公共管理法制建设，利用法律效力来约束行为，为区域经济合作提供法律保障。在经济领域中，要完善经济法，对区域产业发展方面的规则进行调整，确保区域产业的稳定发展；在社会领域中，要加强制度改善，加强医疗、社保、教育、就业等制度的改革，进而实现各方面的协调发展。

（三）加强区域经济联系

区域经济合作作为我国现代社会发展一种必然趋势，随着社会经济的发展，加强区域经济合作也越来越重要。而在区域经济合作发展过程中，区域公共管理作为一项重要的工作，它涉及到区域双方或者多方的利益，区域公共管理的主体是多方面的，而要想提高区域公共管理效率和水平，就必须加强区域联系。首先，区域合作双方必须建立统一的平台，利用计算机网络技术建立统一的管理网络，实现区域公共管理信息的贡献。其次，在区域经济合作过程中，各区域要深入到对方区域中去，全面了解市场信息，进而为区域公共管理工作提供保障，推动区域经济合作的更好发展。另外，在区域公共管理中，要建立有效的补偿机制，就区域合作内容进行明确，当利益分配出现矛盾时，要明确补偿方式，进而确保区域经济的更好发展。

（四）建立完善的政府绩效评价体系

在区域公共管理中，建立完善的政府绩效评价体系有助于规范行政行为、提高行政效能。在区域经济合作发展过程中，政府为了促进经济的更好发展，会采取各种方式来对区域经济行为进行管理，而政府管理活动的效益的好坏需要一定的评价体系来进行评估。就目前来看，政府绩效评价具有很大的局限性，很难满足区域公共管理的需求。为了提高政府管理效率，就必须建立健全的政府绩效评价体系。在区域经济合作发展过程中，要就区域经济发展各项内容进行明确，对各项内容进行综合评价，在政府绩效评价主题上实现多元化发展。完善政府绩效评价体系。

四、结语

在这个经济快速发展的社会，加强区域经济合作发展已成为社会发展的必然趋势，区域经济合作发展有助于推动区域经济的稳定发展，进而带动我国经济的可持续发展。在区域经济合作发展过程汇总，区域公共管理是一项重要的工作，它关系到区域经济合作双发的利益，如果不能处理好，就会产生利益冲突，进而影响到区域经济的发展。为了更好促进我国区域经济的协调发展，在区域经济合作发展过程中，就必须加强区域公共管理。在区域公共管理中，不断完善公共管理体制，加强公共管理法律建设，加强区域经济联系，完善政府绩效评价体系，进而推动我国现代社会经济的可持续发展。

作者:李沛桐 单位:北京工商大学嘉华学院

参考文献：

[1]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究,2003(04).

[2]刘仁春.区域治理:由行政区行政到区域公共管理———以区域经济合作为视角[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2010(04).

[3]刘仁春.区域公共管理与区域经济合作发展[J].四川行政学院学报,2010(06).

[4]陈瑞莲,杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型[J].南开学报(哲学社会科学版),2012(02).

[5]郑红军.“泛珠三角”经济发展与区域公共管理创新[J].中山大学学报(社会科学版),2007(02).

[6]姚玫玫,陈静华.论多层次区域合作组织的建立———基于区域公共管理理论分析[J].黑河学刊,2006(05).

第4篇：区域管理方法范文

关键词 跨行政区；流域；管理机制；流域/行政区域管理

中图分类号 TV213

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2007）03-0003-07

中国水环境的日趋恶化，除了自然原因，更多的来自人为因素，跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征。因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件、2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水半个月、2004年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆发、2005年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要。研究表明，水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否协调好各行政区在跨界流域水资源使用、水环境规划和水污染防控中的利害关系。江浙边界水污染协同防控机制的建立，是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上较好地协调了两省在水资源、水环境方面的利害关系，缓解了两省因对水的利用超过了本区域水环境承载能力而产生的矛盾。本文运用公共管理理论及相关社会科学研究方法，结合国外具有代表性的跨行政区流域水资源管理经验，为我国跨行政区水污染管理体制的改革提供实证依据，系统地研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。

1 江浙边界水污染治理概况

1.1 跨行政区流域水污染状况介绍

江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于20世纪90年代初期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界处水质开始恶化，水污染纠纷自20世纪90年代中期起至今连年不断。苏州市盛泽镇与嘉兴市王江泾镇为邻，麻溪港为两地界河（麻溪港是嘉兴市接纳上游流水的一条河流，全长约13km，河宽40～80m，是杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一）。盛泽镇是个具有纺织印染业传统的工业重镇，20世纪90年代初该镇的印染业得到高速发展，但与之处理能力配套的污水处理、管网等环境基础设施建设严重滞后，大量未经处理或处理未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道，嘉兴市北部水域水环境开始受到污染。

1.2 水污染治理管理机制的建立过程：水污染防控合作的政策演变

自20世纪90年代以来，江浙交界水域的水质逐年恶化，且边界水域水污染纠纷年年不断。江浙边界跨行政区水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变，可以分为如下几个阶段。

第一阶段（1993.5-1994.12）：江浙边界水污染事件初见端倪，两地在国家上级政府部门的协调下，共同处理因上游水污染导致的下游渔业经济损失问题。其间发生过3次因造成经济损失较大、双方赔偿处理意见不合引起的事件，以1994年7月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶段的标志性事件。1994年9月，全国环保执法检查团踏勘污染现场，检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域提出4条处理意见，包括建议苏州、嘉兴建立联合监测体制。至此，江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行动。

第二阶段（1995.1-2002.1）：江浙边界水污染事件频频发生，两地预建立水污染协同防控机制。1995年1月，为落实国家环保总局的处理意见，嘉兴市环保局与苏州市环保局共同协商共同监测事宜，双方在具体监测方式上未能达成一致，导致协商破裂。此后，至2002年1月的7年中，两地因上游污水排放超标导致下游渔业、养殖业遭受经济损失要求赔偿未果，引发的水事纠纷频频发生，且事件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势。其中，受到国家上级部门高度重视的事件和纠纷多达6起，并在2001年11月的“零点事件”（嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民自筹资金，以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污水）中双方冲突达到顶点。“零点事件”引起国务院、水利部及环保总局的高度重视，并在事件后出台了协调江浙边界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见，对两地建立边界水污染防治的工作机制提出了进一步要求，江浙两地开始着手准备建立边界水污染协同防控的协调机制。

第三阶段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和纠纷发生频率降低，两地正式建立跨行政区水域水污染联合防治方案，并以此为准则对水污染进行治理。2002年初，江浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报机制；随后，依据中国环境监测总站2001年11月下发的要求，共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机制，协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》。通过双方共同努力，经过几个月集中整治，边界水域水环境的水质得到明显改善。至2005年，江浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污染治理，并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质联合监测机制、流域信息通报机制、水环境联合执法机制、基础设施共建共享机制、区域生态补偿机制和排污权交易机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1]。

2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题分析

2.1 跨行政区水污染治理的显著特点――水污染治理管理机制建立过程的长期性和艰难性

江浙边界自20世纪90年代以来跨界水污染问题从未间断过，一直得不到妥善的解决。直到2001年11月爆发了惊动中央的特大突发性水事纠纷（筑坝事件）后，经过国家及两省的多方努力，两地才开始逐渐建立跨界流域水污染防控机制，使得跨界水污染突发性纠纷和事件自2002年起逐渐减少，并使两地在协同防控处理水污染事件时有据可循。然而，自2001年建立跨行政区水污染协同防控机制后至2005年末，仍然连续发生数起跨行政区水污染事件。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题：重点区段的合作机制建立相对容易，全面的合作机制建立存在困难（如2005年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉兴市新塍镇的交界的水域内，该水域不属于水利部和环保总局重点监控区域）；现有合作机制皆为事后解决机制，预防性合作机制的建立则比较困难。上述事实都充分证明了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行的长期性和艰难性。

2.2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源――经济发展与水环境治理间严重脱节

江浙边界水污染事件频发，只是跨行政区水污染难以妥善治理的表象，其实质是地方政府经济发展规划及政策中产业结构布局与环境治理间严重脱节。位于上游的江苏省苏州市吴江盛泽镇以纺织印染业为经济增长的依托，位于下游的浙江省嘉兴市秀州区则以渔业养殖与纺织印染为当地主要产业。在上游污水处理设施建设滞后的情况下，水污染导致的水事纠纷就成为必然。然而，在两地建立水污染协同防控管理机制后，上游地方政府针对排放污水超标的纺织印染工厂，一般采取间断式生产（重则停产）对污水排放状况加以控制，其以纺织印染产业为主的沿河流域布局至今仍未出现大的变动和转型，跨行政区水污染事件与纠纷再次爆发的隐患仍然存在。因此，江浙边界地带建立区域间产业结构布局以及地区经济发展规划的协调机制迫在眉睫。只有科学合理地对区域产业布局进行规划，才能从污染源头上根本解决跨行政区河流域结构性水污染的治理难题。

2.3 跨行政区水污染治理矛盾协调低效的潜在诱因――有法不依、执法不力现象根深蒂固

回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现，上级政府部门（如国务院、国家环保总局）出面协调、积极介入并制定协调机制、处理意见和相关政策，有助于跨行政区水污染事件及纠纷的解决，但形成的处理意见未必能够得到及时落实和有效贯彻。如引发2001年11月筑坝事件的部分原因，源于1996年国家环保总局要求江苏省政府落实补偿嘉兴市北部经济损失中部分欠款一直未果。与此同时，江浙边界自1993年至今的13年跨行政区水污染历史，也凸现了该地区对国家《环境保护法》等有关法律的执法不力。国家法律对水污染责任的划分，在《环境保护法》中有明确规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。但这类法律（如水污染防治有关法规和规划）对违反行为没有制定强有力的处罚措施，而该类法律又主要归地方政府执行。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发，且在1993-2002年间愈演愈烈，甚至出现依行政权制订及指导行为准则，无视法律的现象。

2.4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源――流域管理与行政区管理体制间的矛盾

跨行政区水污染的外部性与行政区划治理水污染间的矛盾，决定了在两地政府层面上协商制定水污染协同防控机制基本不可行。1993-2001年11月筑坝事件间的8年中，上下游地方政府曾多次共同协商水污染防控的相关事宜，但终因种种原因未能达成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方，导致在利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷，从而未能形成得到双方认可的协议和制度。正因为政府的行政范围与行政级别的区划，使江浙两地政府在解决外部性问题――跨行政区水污染处理的博弈中，难以选择合作，致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜，为2001年底的重大突发性冲突事件埋下隐患。在我国现行以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制中，水污染治理的职能的非科学化不合理分割，使得跨行政区水污染问题在十几年间反复上演。

综上所述，江浙跨行政区水污染协同防控管理中，“流域管理体制问题”是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州跨界水质管理和监测归属太湖流域管理局，但与两地行政区域对所属水资源管理间存在难以协调的矛盾，该矛盾是引发跨行政区水污染管理中诸多难题的根源（见图1）。

太湖流域管理局作为水利部的派出机构，实行水利部和国家环保总局双重领导，其主要职能是负责流域内水资源的功能规划和调度。太湖流域管理局这种相对单一的职能，无力承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，具体表现为：在边界水污染治理中难以得到地方行政区的支持、无法有效执行流域规划并解决行政区间矛盾，致使它无法根据太湖流域和生态系统的整体性对整条河流域进行综合管理。此外，在治水治污问题上因地方政府只考虑本地区利益、忽视流域的整体利益，而太湖流域管理局对地方政府缺乏权威性的管制手段，导致其难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻落实有效的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。与此同时，2002年由国家环保总局授权建立的华东环境督查中心在2006年5月被明确为执法派出机构之前，具有执法主体不明确、督查中心和基层信息不畅以及职责不清等弊端。在处理2001年江浙两省的跨界污染事件中，国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事，但因其实为国家环保总局传声筒、监视器、身份缺乏权威性等原因，导致监督乏力，在协调解决江浙两省跨界污染事件中遭到两省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以监督、协调、应急作为工作思路的华东环保督察中心，依旧被身份模糊、信息不畅、职权不清等管理体制问题所困扰[2]。

研究表明，太湖流域中江浙边界水污染治理中的种种问题，揭示了我国跨行政区水污染治理管理机制的问题根源：流域管理与行政区域管理间的矛盾。因此，建立符合中国国情、针对七大流域各自特点的跨行政区水资源管理体制具有必要性与紧迫性。

3 国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验借鉴及启示

跨界合作 （transboundary cooperation）是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理（comprehensive management）和片断管理（fragmented management），即流域管理（水的自然属性的管理）与区域管理（水的社会属性的管理）。由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个区域利益等弊端，故流域管理是可持续发展理念下水资源管理的发展趋势[3,4]。但是，基于行政区域对经济、社会的影响以及区域水行政主管部门的双重职责，区域管理仍有其存在和发展的必要。

本文选取国外跨行政区流域水污染管理较为成功的流域为例，为我国的跨行政区流域提供水污染治理的经验借鉴。国外跨界流域的选取标准：①国内的跨行政区流域治理；②流域治理机制的制定主要为解决跨界水污染；③能够为我国跨行政区河流域提供管理体制改革思路、有借鉴意义。选取5条符合标准的代表性流域：美国科罗拉多河流域、美国特拉华河流域、英国泰晤士河流域、澳大利亚墨累―达令河流域及日本淀川河流域进行跨行政区水污染治理机制及管理模式的总结。现将跨界流域水污染管理模式按以下几点进行归纳（见表1）：①流域治理体制（处理跨界水污染及水冲突相关）；②流域治理机制（处理跨界水污染及水冲突相关）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特点。

综观上述符合标准的国外跨界河流域治理，将治理体制类型归结为如下3种模式：

模式一：国家政府多部门合作治理，由综合流域管理机构负责管理某方面流域跨界事务的模式（美国科罗拉多河流域、英国泰晤士河流域）：国家政府部门及其下辖机构在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面问题比较突出时，由专门流域机构经授权处理某项专门事务。

模式二：国家政府多部门合作治理，流域机构在中央政府领导下进行综合治理的模式（日本淀川流域）：国家多部门参与流域治理，在地方设有派出机构，实施中央政府的集权化管理，流域机构还承担流域的综合开发治理功能并以政府制定政策为指导实行层级化的流域治理；该模式强调法律对各政府部门以及流域治理结构的明确赋权和依法行事。

模式三：通过协商机制建立的河流协调组织（流域协调委员会）综合治理，赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理的模式（澳大利亚墨累―达令河流域、美国特拉华河流域）：国家在流域治理的职能相对弱化，大部分权利转移到流域协调委员会中――由联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成，该协调组织不仅具有开发利用、规划协调等功能，有些机构还拥有制定相关法律的权利。

此外，这3类治理模式的共同点为：所有流域治理机构严格按照特定法律体系或强制性协议采取流域管理与区域管理相结合的办法；强化立法、注重合作，参与管理的各机构权责明确。

纵览国外跨行政区水污染治理及流域治理的经验不难发现，我国现行跨行政区水污染治理体制特征与模式二日本淀川河流域有一定相似之处：“多龙治水、多龙管水”的政府多头管理，各部门按照政府赋予的职能进行分工协作；国家在地方设有派出机构；在中央政府指导下，由特定流域机构负责承担流域综合治理功能，实行层级化的流域治理模式。日本该河流域治理与我国的区别及特点有：在各行政部门之外设立专门的、具有半官半民性质的水资源开发公团，负责统一开发治理日本七大水系水资源；各级政府有关部门对法案法规进行严格执法监督，依法治水管水是日本流域治理的特点。综合上述3种模式，为我国跨行政区水污染治理带来的启示有：

(1)成立（半）私有化的水务公司（英国泰晤士水务公司、日本淀川流域水资源开发公团），提供水系的开发治理、流域范围内的水服务（供水、污水处理）；

(2)相对弱化国家政府职能，将大部分权利转移到流域治理结构中（澳大利亚墨累―达令流域部长理事会），使其成为具有强制性综合管理（拥有制定相关法律及政策）权力的权力机构或协调机构；

(3)建立流域内由地方政府和部门代表参与的决策和议事机构（美国特拉华流域、美国科罗拉多流域），协调中央与地方、地方之间各级部门的矛盾；

(4)形成基于跨行政区流域治理一体化、系统性强的水资源开发管理的法制体系（美国科罗拉多流域）或水资源协商管理模式（澳大利亚墨累―达令流域部长理事会），并通过各级政府有关部门采取严格执法和监督，依法治水、管水（日本淀川流域）。

诚然，中国与国外由于经济体制、政治体制、自然环境等区别，上述做法绝不能照抄照搬。

4 我国跨行政区水污染治理管理机制的改革建议

江浙边界水污染治理管理机制不断完善的同时，跨界地区水质仍暴露出如下问题：水体污染严重，污染趋势整体恶化；建立全面、深度的跨行政区水污染管理机制困难重重；水污染造成的经济损失逐年增加，尚未形成配套完备的水污染防控合作体系；因管理体制问题导致影响社会稳定、人民安定团结的隐患依然存在。而这些跨界河流域的治理难题，皆应归因于现行流域管理与行政区域管理间的体制矛盾。

我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和国家环保总局双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会规划、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于流域规划制定机构――水利委员会（水利部的派出机构）不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得行政区的支持，作为协调结构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调行政区间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。由于与地方行政管理不能很好地衔接，导致无法协调流域内部各行政区间水资源管理工作，无法通过流域决策、综合规划等手段对地方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。此外，2002年新《中华人民共和国水法》颁布实施，与环保部门依照执行的《水污染防治法》处于同一法律层级，但两法中一些地方存在不协调之处[12,13]（流域水污染防治规划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施，现行两法律没有明确流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何协调等问题）。

因此，我国当前流域管理体制改革的重点，应侧重于贯彻和细化新《水法》规定的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，从法制的高度彰显流域系统化、综合化的管理体制，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制。掌握国际水资源管理模式演变趋势：从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，更加重视流域系统的客观性[2,3,7]，借鉴国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验，目前我国较为可行的改革方案为：保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。建议主要包括以下三个方面：

第一，体制设置方面，我国可设立具有权威性的流域水资源综合管理部门（高于各行政区的层级）作为国务院派出机构，负责指导制定跨界河流域对上下游各行政区水资源治理的科学合理、有约束力的制度，不受任何政府机构的干涉。形成由国家该部门为主的、在其领导下的集成―分散的管理模式，改变流域管理局单纯负责制订规划、协调指导、检查监督等作用，由各地方政府实施各项政策及规定，致使流域流经的行政区域各自为政的现象。同时，通过建立流域与区域相结合的运行机制、明确水资源管理权责，改变我国现行水资源管理体制由“多龙管水”引发的流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端[7,14]（见图2）。

第二，机构及机制安排方面，在各流域成立有权威、有实质协调能力的流域管理局作为国家环保总局与水利部共同认可的派出机构[15]，直接对国务院派出机构―流域水资源综合管理部门负责，在法律上明确流域管理局的地位，强化其在流域治理中层级协调、部门协调及区域协调中的权威性。该机构的人员除本身的行政人员外，应吸纳流域流经行政区域的相关部门主要领导（代表其所在区域）作为另一部分机构成员，加强政府各部门、各地方政府间的主动沟通与有效协调（包括产业布局规划），使流域与区域实现管理上的衔接与协调（见图2）。

第三，在法律保障方面，完善流域水环境管理行政法律规章、健全法律支持体系。由于我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》）对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确、未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。因此，流域治理急需进一步理顺部门职能关系（包括国家政府部门间层级关系及流域治理结构中水行政管理部门的层级关系）。同时，完善水污染防治（制定强有力的处罚措施）的立法、执法与监督。

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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation

Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation

Between Jiangsu Province and Zhejiang Province

SHI Zulin BI Liangliang

（School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing

100084,China）

第5篇：区域管理方法范文

[关键词]新环境；终端区空域规划；扇区规划；扇区特点；规划分析

中图分类号：V355 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）05-0119-01

在空域里面，交通最密集的区域要属终端^的空域，它扮演着枢纽空域的角色，具有航班密度大，航线复杂的特点，时常会出现航空冲突的现象。但是，就目前形势来看，我国对终端区空域的划分很存在很多不科学不合理的地方。此外，因为我国对军民航空域在空域里的划分界限很明显，使得我国终端区空域在保持完整性很欠缺。我国的空域还具有：大部分空域的线路是固定的；航线是非动态的；在天气变化和空中交通流量需求的变化时，航行的线路网络结构也没有发生的特性，这就造成空域资源浪费的现象。因此就需要对空域结构进行优化，对扇区进行合理的划分，以期达到减少空域资源浪费的现象和提高空域的利用效率的目的。

一、新环境下终端区空域规划扇区的特点

1.终端区空域和容量的影响因素

飞机的航路飞行和起飞着陆之间飞行存在一个过渡区域，这个过渡区域就是我们所说的终端区空域。在终端区空域里，飞机会进行起飞后的爬行飞升和着陆前的进近飞行等一系列活动。终端区空域的范围包括一个或者多个机场，对于多个机场来说，它的情况也最为复杂。在实际，终端区空域的容量需要面对很多影响因素。首先是空管规则里有对飞机进行航线飞行或者是航路飞行的时候飞行高度层的规定。我国管制空域制定规则会因交通流量的不同而不同，这就给终端区空域带来了影响。其次，在机场的指挥放行规则里，有对进场飞机的间隔和离场飞机的数量上有一定的要求，这也间接影响了终端区空域的容量。最后，在空管保障体系种类和分布可靠性方面，需要一些管制规定来对一些保障设施出现异常情况时作航空器的调整的工作。这样的调整影响着终端区空域的容量。此外，还有气候方面的因素，恶劣的天气，迫使飞机饶飞，从而使飞机飞行方向、航线、航路等发生变化，最终导致终端区空域的容量发生变化。

2.扇区和容量的影响因素

空中交通情况无时无刻都在变化着，空中交通的流量也会越来越大，实际飞机的数量超过了终端区空域内飞机管制所限制的数量，此时就需要对空域中的扇区进行规划以减轻管制员的工作量。扇区是空中交通管制业务里实施的最小单位。它由监控席、协调席和对空席的管制员几个部分构成，扇区里每个席位的管制员对特定空域中的航空器进行相应的空中管制工作。在实际操作中，分别将空域管制区或者终端管制区的区域划分成两个或两个以上的部分，被分成的部分就是对应的一个空域管制扇区。在一定的时间内，一个指定的扇区里可以容纳管制服务航空器的最大数量就是我们所说的扇区的容量，其中还包括了管制员可接受范围的工作负荷的内容。通常把扇区中最繁忙时间段里可接受的交通流量作为衡量扇区容量最佳标准。扇区划分受到诸如当地空域的结构；管制员的工作能力；空中交通的流量分布；扇区内机场和跑道的结构；空中交通的服务航路网，航路与航线的数量、航空器的飞行状态分布等多方面因素的影响。

二、新环境下终端区空域规划中扇区的划分分析

1.扇区划分的基本原则

在对扇区进行划分时，首先，要确保地空通信信号在管制扇区内的覆盖，并且还可以通过通信信号的覆盖情况，确定最低航路通信的覆盖高度。还需要考虑通信频道拥挤的问题，在各管制区内的扇区，还要平衡单位时间里地空的通话量。其次，还要考虑管制内航空器飞行的性能和运行类型。高速、慢速航空器分开处理，前者可以适当扩大管制区的范围；后者只用原有管制范围就可以了。再次，还要从空中交通管制的需求上考虑，对多余的协调和管制通报做到尽量避免。为了利于管制员的掌握，扇区的划分还要讲究逻辑性。最后，基于对工作人员工作量的考虑，划分的管制区尽量做到不分散管制人员注意力的前提下，还要降低扇区划分给管制员带来的各种干扰。

2.扇区划分的方法

扇区划分有很多方法，其中基本的方法包括了平面几何的象限划分法；高度划分法；航线航路划分法。平面几何的象限划分法，它属于二维空域划分的范畴，具体的作法是在空中交通流量分布特点的前提下，通过几何划分法，把机场或是一些主要的导航设施作为中心，将整个区域进行管制扇区的划分，并分配出合理的工作量。高度划分法，则是利用飞行器上升、下降和飞越的高度来对管制扇区进行划分。它属于三维空域划分的范畴，具体是通过选定区域里的高度界定值范围来对相应扇区管制区域进行划分。航线航路划分法，则是利用了航线和航路的繁忙程度和飞行的特点来作相应的管制区划分。具体的作法是，通过进离场航线单向进出的特点和在航路交叉飞行产生的冲突矛盾点分布，再合理分配其中较忙碌复杂的几条航线和航路，并对这些航线和航路所在的管制区内进行管理。

3.扇区优化的方法

扇区优化技术可以有效利用空域资源，缓解容量和实际需求之间的相互矛盾。要以各扇区工作负荷均衡为优化目的，利用遗传算法对扇区的最强优化问题进行求解，并使优化的新解满足扇区划分的约束条件。最后利用某些地区终端区管制扇区的实际数据验证了扇区优化方法的可行性。扇区划分是空中交通管理的一项重要工作，它直接影响空域的安全性，所以一定要确定有效的优化方法。

三、总结

新环境下，我国在终端区空域的划分上还有很多不足的地方。实际操作中，我们要根据终端区空域中扇区的特点，综合影响终端区空域的扇区划分的多方面因素和管制员的工作负荷方面因素进行全面的考量，运用平面几何象限划分法；高度划分法；航线航路划分法等科学的扇区划分方法对终端区空域的扇区进行合理的划分。以期达到，以期达到减少空域资源浪费的现象和提高空域的利用效率的目的。

参考文献

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第6篇：区域管理方法范文

[关键词] 海关 特殊监管区 建设 问题

一、海关特殊监管区域的概念

上世纪九十年代初期,为进一步推动改革开放,国务院批准设立了十五个保税区作为我国开放度最大的区域。但是,对于保税区的性质定位在国内有不同的解读。作为中央政府的国务院和海关总署认为保税区是海关监管区,自然应在关境以内,所以,十五个保税区监管办法都明确规定了保税区的所有进出境活动都要接受海关监管。但是,保税区所在的地方政府几乎都提出或规定保税区是国际公认的自由贸易区,按照惯例,自由贸易区是境内关外的区域,法理上认为在关境以外,所以,货物进出境是自由的(法律禁止的除外),而自由贸易区与境内其他地区的货物往来才受海关的管制。在当时的历史条件下,地方政府先试的权力很大,所以,好几个省、市就对外按照自己的口径宣传和开发招商。为了统一和加强对保税区的管理,国务院在九十年代中期召开了保税区工作会议,在会上对保税区的性质争论得相当激烈,难以统一,最后国务院领导在总结时认为,我国的保税区目前还不具备国际公认的自由贸易区的全部要素,所以现在就实施自由贸易区的管理还不行,但是,可以采取一些有别于一般海关监管区的特殊政策和优惠,逐步往那个方向发展。由此,就产生了海关特殊监管区域的说法。当然,其后在国务院的批准下,出台了一些特殊监管措施,如进出境备案制等。到2000年修订《海关法》时正式将海关特殊监管区域写进了法律。但是,《海关法》未对海关特殊监管区域定义。有学者提出,“海关特殊监管区域是经国务院批准,设立在中华人民共和国境内,赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭式监管的特定经济功能区域。”这一定义较侧重从经济角度来对海关特殊监管区域概括。从海关管理的角度,根据近几年来我国海关特殊监管区域所包含的各类经济区域的特征,我们对我国海关特殊监管区域的定义作如下概括:海关特殊监管区域是指经国务院批准设立在特定区域,具有保税加工、储存、国际物流、国际贸易等功能,全封闭且实施特殊税收和管理措施的海关监管区。由此可见,海关特殊监管区域具有以下特征:

1.海关特殊监管区域必须经国家批准,一般是设立在对外开放、通关便利且有海关机构的地点。任何地方政府或其他组织都无权批准设立海关特殊监管区域。国务院下设专门机构负责管理海关特殊监管区域所涉相关政策、规则和事务。

2.我国海关特殊监管区域有单一功能的区域和多功能的区域。前者如出口加工区;后者如保税区。区域须设置物理围网与区外隔离,只设置若干卡口由海关人员监管,货物、物品和运输工具只能在卡口进出。区域内海关实行视频监控。

3.海关特殊监管区域也属于各国公认的自由经济区域,所不同的是我国不认同境内关外的地位,我国将其作为享有部分特殊政策和优惠的海关监管区。所以,货物无论是进出境还是进出区,以及在区内的加工、储存都要接受海关监管。海关对哪些滥用区内的优惠政策和规定而构成的违法行为有追究其法律责任的权力。

海关特殊监管区域是我国在改革开放以来,依据国际公约有关自由经济区域的规则,结合我国的实际情况而出台的一种尝试和探索,对积极发展外向性经济,同时又使该区域的进出境活动处于海关的监管之下而不失控都有着重要的作用和意义。

二、海关特殊监管区域的功能、类别和管理模式

上世纪九十年代初期我国的海关特殊监管区域只有保税区,具有保税加工、储存、国际贸易等三大功能,以后又批准设立综合保税区,在原有功能的基础上增加了港区联动和物流功能。2000年为加强和规范加工贸易的管理,我国又推出了出口加工区,将分散的加工贸易企业尽可能集中在一个区域里。2004年为适应经济全球化的国际物流的需要,我国又先后批准设立了保税物流园区,为跨国公司全球采购和配送业务提供了基地,当然也提升了我国参与经济全球化的地位。2005年为建设国际航运中心,我国批准设立了保税港区,进行口岸、物流和加工功能联动的尝试。2007年,我国建立了珠澳跨境工业区,使我国有了第一个跨关境的海关特殊监管区域,为以后设立跨关境的自由贸易区进行有益的探索。中国和哈萨克斯坦共同设立的霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区也是我国的尝试。综合上述我国海关特殊监管区域的类别,就其功能而言可以分为两类。一类是单一功能的,如出口加工区、保税物流园区,分别具有加工功能和储存物流功能。另一类属于多功能区域,如保税区具有加工、储存、国际贸易功能;保税港区具有口岸、物流和加工功能;珠海园区则是保税区加出口加工区再加口岸的综合功能。

对于保税仓库、保税物流中心和出口监管仓库,海关系统外的专家学者一般都将它们纳入海关特殊监管区域的范围。而海关系统的教材和文件都不列入海关特殊监管区域。我认为,作为区域,可以将保税物流中心纳入海关特殊监管区域,如同境外自由区的贸易货栈,而保税仓库和出口监管仓库,按照国际公约也都是单列,未纳入自由区的范围。

我国海关特殊监管区域的管理模式不同于许多发达国家采用的企业化管理模式。基于我国的改革开放和经济运行是自上而下的行政推动型,而不是市场推动型,所以,一般由地方政府向国务院申请设立某类海关特殊监管区域,经国务院批准后,成立作为地方政府派出机构的管理委员会,负责海关特殊监管区域的建设、开发、招商引资和日常管理,包括协调税务、外经贸、外汇、工商行政等政府机构与区内企业的关系,向地方政府负责。海关特殊监管区域是全封闭的区域,其开发建设包括建设物理围网将区内和区外隔离开,并设若干卡口供货物、运输工具和人员进出。国务院主管部门对海关特殊监管区域的物理围网进行实地考察,认为合格并验收后,海关派关员进驻,海关特殊监管区域方可正式启动相关功能和开始营运。海关对海关特殊监管区域的进出境、进出区和区内的经济活动依据相关法律行使监管,向国务院负责。

三、海关特殊监管区域的作用和不足

我国从上世纪九十年代批准设立保税区至今,类别齐全的、遍布全境的海关特殊监管区域对于发展外向型经济,实现对外贸易依存度达60%以上,推动GDP快速增长有着十分重要的积极意义。具体表现为:

其一,使我国的加工贸易企业向出口加工区集聚,便于海关对加工贸易企业实施电子账册管理,使货物进出口通关更加便利,以降低其通关成本;同时,在全封闭的区域内,对规范企业的生产经营又有区域内的宽松环境,对出口加工业的发展都是十分有利的。

其二,充分利用我国劳动力和场地成本较低的优势,吸引跨国公司将全球配送中心设置在保税物流中心和园区,发展和带动我国的国际物流产业,更加广泛和深入的参与经济全球化的进程,促进我国国民经济的增长和发展。

其三,保税港区为上海建设国际航运中心、重庆建设新欧亚大陆桥枢纽具有重要作用。珠澳跨境工业区为我国与周边国家建立区域性自由贸易区,是积极的探索。

当然,我们也应看到,海关特殊监管区域的建设还存在一些不足,表现为:

1.我国海关特殊监管区域的立法层次不高。《海关法》只规定可以设立海关特殊监管区域,并未对海关特殊监管区域的性质、地位明确规定。行政法规方面更是个空白。只有海关总署规章的规定,而且是一种类别一个规定,内容雷同,规章众多,使人不易明了这些海关特殊监管区域的相同和区别在哪儿。

2.海关特殊监管区域是在改革开放过程中摸着石头过河而先后设立的,所以,功能、形式都较重叠,政策又各异,总体显得不清晰、不规范。如:保税区有加工功能,后又批准出口加工区,是单一功能,那么保税区的加工企业是否还要发展,还是以后只入出口加工区,要有明确的说法。另外,进入保税区的区外货物不能退税,境外入区的免、保税货物可在区内流通,只须事后向海关报核。而进入加工区的区外货物可以退税,境外入区的免、保税货物只有经海关批准后才能转移、转让。这些政策的不一致只是不同时期制定规则时的不同考虑,没有明确的依据和理论差异,似乎没有什么道理可言。

3.当前从海关特殊监管区域的实际情况看,一些不法企业利用国家给予保税的优惠,擅自将区内保税货物出售、转让、转移、调包等偷、漏税款的案件时有发生,甚至成为违法的高发区域,所以,对海关的监管到位和海关特殊监管区域的良性发展提出了更高的要求。

四、完善海关特殊监管区域建设和管理的对策

1.制定统一的行政法规,提高立法层次

我国到2008年底已批准设立了54个各类海关特殊监管区域,应该有法律层次的立法。但是,目前只是列入了国务院行政法规的立法计划。关于立法,我们首先应对上世纪九十年代初以来有关各类海关特殊监管区域的立法进行比较,并在调查研究的基础上,对区域的名称、功能、设立的限制、设立条件、区域管理机构的称谓和权限、区域的特殊措施(优惠)、海关监管的权利和义务以及违法责任等加以归并和统一,以取代目前各类海关特殊监管区域的单独立法。尤其对原先单独立法中存在的功能、政策和海关监管模式重叠和各异的情况予以整合和统一。我认为,海关特殊监管区域应是多功能区域为好,可以发挥各功能的互补性,其综合效应也会相对高些。当然,这也必然给海关监管带来复杂性。好在海关已具有以往的经验,应该说不会有太大的困难。这项工作在我国改革开放进入新的历史时期显得尤为重要,也是我们进一步发挥海关特殊监管区域促进经济快速增长的法律制度保障。

2.对现有海关特殊监管区域进行整合

按照法治的原则,应该是先立法然后依法行政。但是,我国处于转型期,摸着石头过河的情况仍不失为有效的方法。因为,立法的滞后是当前较突出的矛盾,一定要坚持先有法再实践将会贻误时机,所以,在原则确定的情况下可以先干起来。按照以往的经验,海关特殊监管区域条例没有几年时间是出不了台的,但各类海关特殊监管区域的整合、归并刻不容缓。要在国务院的领导下,对54个海关特殊监管区域的设置地点;功能的整合、归并;优惠政策的调整和统一;海关监管模式的整合等按照先易后难、循序渐进的原则,提出初步意见,经国务院批准后付诸实施。在实施中要有过渡期,因为有可能涉及企业的经济利益。如设置地点要归并,可能涉及企业的迁移,这就不是小事,有过渡期还应有相应政策导向,企业自愿才行。经过几年过渡,形成布局合理,功能综合,运作和管理规范和统一的海关特殊监管区域格局,对推动我国融入经济全球化的进程,促进我国经济的发展有着积极的作用。

3.建立在风险分析基础上的海关契约化管理机制

海关特殊监管区域内企业的进出境货物实行比较宽松的备案制和保税制度,为防止不法企业滥用这些优惠从事违法走私,宜对企业实行风险分析基础上的契约化管理。即使是AA类和A类企业,海关也应与之签订协议,明确规定海关给予的通关便利和暂缓征税措施以及企业的守法和合法经营承诺,并且要明确规定双方不正确行使权力或不履行义务的违约责任。只有风险分析基础上的企业分类管理,对企业来说只会感到是海关管理的一种方式而已,如果在此基础上由海关和企业签订协议约定双方的权利义务,会让企业感觉双方地位的平等性和对自我行为进行约束,这对引导企业树立法治意识,养成在法律的范围内从事加工、物流、仓储等经济活动都有重要的意义,从而使海关特殊监管区域所实施的诸多优惠能更好地促进企业的发展,减少违法走私情事的发生,以实现国家设立海关特殊监管区域期待的目标。

参考文献:

[1]“海关特殊监管区域及相关税收政策简介”中国出口退税咨询网,2008.10.20

[2]“海关特殊监管区域通关课题研究”海关总署网,2008.12.28

第7篇：区域管理方法范文

一、市场监管区域性风险的涵义和特征

市场监管区域性风险有广义和狭义之分。狭义的市场监管区域性风险,仅指工商机关因监管行为失当引发对自身的负面影响,或因监管不合法、不到位及其他原因而导致区域性市场失序、经济危机、社会不稳定和人民群众生命健康危害的可能性。广义的市场监管区域性风险,不仅包括市场监管,还涵盖服务发展、行政执法、消费维权等履职不当行为引发的区域性损失和伤害的可能性。本文使用的是广义层面上的涵义,它是相对于市场监管个案风险、全国性风险或系统性风险而言的。其具有以下五个特性:

(一)来源特殊性。市场监管区域性风险主要是从工商机关的视角来透视区域性风险这一课题的,其主体是工商机关,客体是区域性风险涵义特征、表现成因以及防范控制等,其实质是工商机关如何认识、评估区域性风险,并通过强化市场监管防控其演变成事件或最大限度制约其不良影响的过程。

(二)风险高发性。风险是市场经济的基本特征,我国社会转型期的区域性风险由于诸多原因将处于多发、频发的势头,存在于市场环境的各个领域;另一方面,工商机关是个多功能局,由于队伍庞大,监管职责多,工作任务繁重。相应的监管风险也会增多,使得市场监管区域性风险具有高发性。

(三)成因复杂性。区域性市场监管事件是多重风险共同演化爆发的结果。究其原因,既有制度性缺失的因素,又有体制性不顺的因素,既有自身素质不高、执法监管不力的因素,还有地方行政干预过度、经济发展层次低等诸多因素。同时,其成因的复杂性还表现在不同地方市场监管理念的多元化、区域经济的多样化和政府管理经济水平的差别化等,与我国转型期市场环境不成熟、市场主体缺乏诚信等都有关系。由于成因复杂,市场监管区域性风险一旦爆发,将产生广泛的影响。

(四)传递联动性。工商机关省以下垂直管理和全国业务的管理体制,市场秩序要素的流动性和经济发展的关联性,加之当前我国面临的潜在社会风险日益增多,使得某一事件在某一区域工商系统内传递,或从工商内部向监管领域传递,或由某一企业、行业向相关企业、行业传递,互相影响,从而在一个区域内形成监管风险。

(五)后果严重性。由于其关联度高,影响面大,连带性强,市场监管区域性风险潜藏着巨大的并发危险性、冲击的连续性和强烈的破坏力,如若处理不当,极易引发“多米诺骨牌效应”,轻则影响工商执法权威和部门形象、地方社会稳定、支柱性企业和产业健康发展,重则会使地方经济出现方向性转变,引发其他社会风险的爆发,甚至转化为监管系统性风险和大规模的经济危机,从而对工商监管执法地位、国家经济安全和国际形象产生重大影响。

二、市场监管区域性风险的主要表现

(一)法律法规缺失性风险。改革的深入和社会转型期的加速,需要工商法律法规较快甚至是超前的创设和完善,而目前工商适用的法律法规、部门规章尚有不少落后于现实需要,存在着衔接不紧密、部分条款过时、内容交叉矛盾、规定宽泛模糊、操作性不强和有履职要求但缺法律规制等问题。如《无照经营查处取缔办法》问责规定不明、商品市场违法行为管理法规缺乏、《食品安全法》等相关法律亟待细化等等。法律的滞后与区域性市场秩序隐患、重点行业潜规则、地方政府产业政策超前的矛盾日益突显,使得工商机关在一些领域有职无权、有权无力,以致区域性风险难以通过市场监管实现有效防控。

(二)制度决策过失性风险。市场监管面临的区域性风险,其重要来源之一是制度决策层面。其一是地方政府源于追求GDP的制度安排和对经济活动过度保护,忽略民生问题,造成区域经济带病畸形发展、市场监管被严重干扰而缺位或变异。以致市场生态环境正常的矫正机制被破坏,从而导致区域性市场秩序风险和产品质量风险。如2010年8月新华网报道的河北“涿州砂石业”区域性风险就极为典型。其二是现行的市场监管制度落后或执行不力,或预期的功能缺失,或发生偏差而导致区域性风险,如相关许可和收费项目被取消后,地方变通征收带来的潜在区域性风险。决策过失是指工商机关针对区域经济或市场秩序存在的问题,错误地决策。开展“走样”服务、“越权”监管、“利益”执法而造成潜在的区域性风险。

(三)体制机制缺陷性风险。当前市场监管面临着体制转轨、社会管理机制转换与工商职能转型、监管执法转变渗透交织的复杂局面。对于一些区域性市场秩序问题。由于管理体制不顺、部门衔接机制不畅、内部运行机制不规范等等,造成一些潜在的重大风险得不到及时有效的处置和化解。如一些地方由于相关部门职能交接缓慢,餐饮经营户难以办理许可证件,导致工商部门抄送无门、无法办照,存在大量的无证无照餐饮户。在食品安全、网吧管理、传销治理等领域,由于体制机制不完善等原因,容易出现区域性风险。对于类似珠三角、环渤海、武汉城市圈等大经济区,以及若干关联度高、产业集群密集的小经济区,还没有建立相应的区域性风险监管管理体制机制,即便是初步形成的区域性市场监管联动机制,也尚处于摸索阶段。

(四)监管履职诱发性风险。风险是积极结果与消极结果的结合体。在社会转型期,工商系统自身的诸多问题、职能转型的滞后性,成为市场监管区域性风险的诱因之一。这类风险可概括为两个方面:一是履职权威性风险。在服务发展、监管执法和消费维权工作中,因为工商干部存在吃拿卡要、以罚代管、乱罚乱扣和程序违法等造成的自身风险,涉及面众、影响力大、负面效果严重而成为区域性风险。二是履职能力性风险。由于干部队伍素质不高、专业人才缺乏、技术装备落后、个人责任心不强和处置突发事件不力等,带来的因“缺位”而不作为、“错位”而不当作为、“越位”而乱作为,以致出现许可、监管、执法和维权等业务风险,以及严重暴力抗法事件等,这些归根结底是市场监管能力不够所致。

(五)综合因素连带性风险。政府部门职能的频繁调整、诸多社会矛盾与不够规范的市场秩序复杂纠结与重叠,使得转型期市场监管区域性风险也有相关部门监管不力等诸多原因,工商机关为此承担连带责任。主要有六种风险:一是相关部门监管不力风险。由于源头监管部门工作“缺位”,工作不力,或对相关情况没有尽到向工商机关通报的义务,以致相关行业和商品质量存在区

域性风险。工商机关也未完全尽到监管责任,而使区域性风险发展成区域性事件。工商机关由此担责。二是缺乏质量标准风险。由于相关商品缺乏质量标准或质量标准不全,以致工商机关在日常巡查监管和质量检测监测中。难以发现而潜在的区域性风险。三是行业潜规则风险。重点行业由于缺乏自律机制,有的甚至在行业内部形成潜规则,也容易形成区域性风险。四是行业组织管理风险。有些地区性的行业组织由于管理混乱,存在着行业商品质量标准把关不严、生产证件随意许可、地理标志商标许可使用不规范,工商机关介入监管不力等,存在较大的区域性风险。五是市场主体失信风险。由于我国信用体系建设滞后,一些市场主体甚至是少数地方骨干企业诚信意识淡薄,存在过度借债、违法经营和脱壳退市等失信问题。其上下游企业众多,工商机关监管难度大,存在着区域性风险。六是特定背景下的特殊风险。主要包括特殊环境、特别时期、特定阶段、特殊任务,如地震、洪灾、征地拆迁和大型活动等特殊事件中,由于法律不完善、政府行政命令、相关配套工作不到位,致使工商职能工作难以开展,或履职不到位而存在的市场监管区域性风险。

三、科学构建防控市场监管区域性风险的体制机制

防范市场监管区域性风险实质上就是市场监管与诸多区域性风险的博弈过程。构建科学防控体制机制,要遵循因地制宜、实时动态、科学统筹、标本兼治和成本效益的原则,强化风险认知,研究风险特点,遵循风险规律,推进源头治理,做到可识、可测、可控、可监管,提高风险的科学防控能力。

(一)强化风险教育,构建风险管理体制。建立风险管理体制是有效推进市场监管区域性风险防控的基本前提。推进风险管理体制建设,要从两个层面人手:一是分层建立风险管理机构。各级工商机关要分层次建立风险防范管理的工作组织,国家工商总局负责宏观研究、政策制定和全国性的指导,地方各级机关依职能开展风险防控的专题研究、风险教育、组织协调、指挥调度、应急处理和善后处置等工作;二是建立经济区风险管理机构。进一步探索建立长三角、武汉城市圈等经济区的区域性监管风险管理体制。积极开展产业集群市场监管风险研究,制定防控策略,聚合监管力量,推进协同执法和风险防范。同时,通过常识普及、案例评析、风险剖析和防范知识普及,积极开展区域性监管风险教育,强化责任意识和风险意识,努力提高广大工商干部区域性风险的认知水平和科学防范意识。

(二)围绕风险源头,开展风险识别工作。风险识别是防范市场监管区域性风险的工作基础。风险识别是为评估区域性监管风险和科学选择防范策略提供依据而进行连续、系统、全面的风险辨识和分析判断的动态过程。风险源是导致区域性监管风险的根源和驱动因素。要立足本地或本区域内的工商队伍状况、工作能力及存在问题,综合分析区域经济现状和市场生态环境,开展风险源监测、辨识和防控研究。按照影响人身财产安全、涉及地区经济安全、重大市场秩序隐患和履职尽责中潜在风险高的部位和领域,从市场监管视角全面排查,认真梳理汇总,找准风险源头,找实风险部位,找全风险岗位,以此确定区域性风险的表现形式、源头及诱因等基础性数据和资料,从而为风险评估和开展针对性的防范处置提供第一手资料。

第8篇：区域管理方法范文

关键词：东海区；渔业资源；区域合作管理；共同养护

1 中日韩三国开发利用东海渔业资源的现状分析

无论是中国、韩国还是日本，都在很早之前就将东海区作为了其传统的作业渔场，其开发利用渔业资源的方式主要是拖网、围网、刺网以及钓等。从总体上来看，与东海区比邻的中日韩三国对东海区渔业资源的利用时间都较长，并获取了大量鱼类资源，渔获量十分惊人。与其他两国相比，我国对东海区渔业资源的利用更多，其总体捕捞量占据了绝对优势，对东海区渔业资源的影响也是最大的。因此，在管理和养护方面，我国理当承担主要责任，要加大对东海区渔业资源的保护力度，并提高其管理水平。

2 东海区渔业资源合作管理与共同养护必要性分析

在国际社会中，解决海域自然资源的常用方法是共同开发与合作管理，这种方法已经被广泛应用在了实践中，并取得了一定成效。对于岛屿上尚没有明确的岛屿，在开发利用其资源时，首先要解决的问题是管理问题，而采取的方式大多是共同管理共同开发，对于存在管辖权争端的海域，可以先搁置或者是先确定，而对资源进行共同开发，共同利用，这两种处理方式在国际上都有典型的范例，比如对斯瓦尔巴群岛上的自然资源的开发。自上个世纪中后期以来，沿海各国都在扩大自己的海洋管辖权，并加大了对渔业资源的利用力度，全球性的渔业资源都在面临衰退。为了实现渔业资源的可持续性发展，国际社会对渔业资源加大了管理力度，很多沿海国家都在积极参与，并通过与其他国家或地区之间签订区域性协议，来实现对渔业资源的共同养护，对渔业资源进行区域性合作管理。建立区域性的渔业资源合作管理机制已经成为了国际渔业管理的主要发展趋势，到目前为止，各种类型的渔业管理机制都比较多了，比如民间渔业资源区域合作管理、政府间渔业资源区域合作管理机制、双边渔业资源区域合作管理机制以及单边渔业资源^域合作管理机制等。

东海区集聚了强大的捕捞能力，长时间的过度捕捞使得渔业资源丧失了原生性的再生能力，进而导致东海区渔业资源在整体上呈现出了严重的衰退趋势。基本上所有的国家都一致认可，在上个世纪中后期，人们对东海区的渔业资源进行了过度捕捞，使得鱼类的体积倾向于小型化发展，鱼类的早熟现象也十分明显，经济鱼类的比例下降，渔获量降低，鱼类的营养降低，鱼类的质量也得不到保障。这些现象都表明，东海区的渔业资源正在逐步走向衰退。

在此种现状下，必须要强化对东海渔业资源的养护与管理，降低其开发速度，加大共同利用东海渔业资源国家之间的联系力度，并让其都承担起东海区渔业资源的养护责任。东海区并不是完全开放的海域，其海区内的生物都具有一定的封闭性和独立性，很多鱼类与外界的交流较少，其渔业资源量主要是由初级生产力决定的，外界海域不能对其进行适当补充。东海区海域状况决定了必须加大对其渔业资源的养护力度，周边国家和地区必须要加大合作力度，为鱼类洄游流动做好保障。此外，根据《公约》的63条、74进而123条等的规定，对于两个及其以上的沿海国专属经济区的种群，在对自然资源和生物资源进行开发利用时必须要履行相应的义务，在相互合作的基础上做好资源的管理和养护工作。

3 东海区渔业资源合作管理与共同养护可行性分析

自1972年至今，中日两国为了协调好两国在东海区的渔业生产曾多次签订过《中日民间渔业协定》，以此来协调两国间的渔业纠纷。在1975年时两国就已经在东海区渔业资源养护方面达成了合作共识，并根据《公约》的相关要求来解决两国以后在东海区渔业资源开发利用中遇到的新问题。为了更好的的让中日两国享有在东海区渔业资源方面的权利和履行相关的义务，中日两国签订了《中日渔业协定》，在此协定中，明确了规定了两国在暂定措施水域的作业方式以及船数、船型和功率，并设定了指导监督单位，对两国在东海区水域内的渔获进行统计。中日两国之间所签订的各种协定，为两国在东海区渔业资源区域合作管理与共同养护提供了可能。

长期以来，中韩两国的渔民都一直在东海区从事渔业生产活动，并且会在彼此之间给予对方必要的救助和其他方面的照顾，双方基本上形成了友好的渔业生产关系。在两国建交之前，两国在东海区的渔业纠纷主要是由双方民间组织来协商解决的，建交之后，两国便签订了《中韩渔业协定》，对东海区两国渔业资源的养护与管理达成了协议。中韩两国在暂定措施水域两侧也设立了过渡水域，并规定在此区域内，应当设立联合委员会来解决其在渔业管理方面存在的问题。在过渡水域中，双方应当主动减少渔获船只数量，并对两国在此水域中的渔获量进行监督检查。

日韩两国为了解决在东海区面临的渔业问题，更好的利用各自专属经济区内的渔业资源，也签订了《日韩渔业协定》，并承诺共同遵守《公约》中的相关内容。为了强化对东海区渔业资源的养护与管理，中日韩三国都采取了一系列措施并加大了措施的执行力度。三国不仅在彼此之间签订了渔业协定，调整了各自国家内的渔业发展方针，健全了与渔业相关的法律法规，而且对渔船数量和功率都进行了指标控制，实施了系列零增长制度，对部分经济鱼类实行了专项保护。鉴于中日韩三国以往在东海区渔业资源管理和养护方面达成的共识，在经济发展新时期，让这三个国家在东海区渔业资源管理方面采取区域合作机制并对此海域的渔业资源进行共同养护是可行的，是具备执行基础的。再加上世界各国都在倡导可持续发展，生态发展，对于东海区渔业资源的衰退都比较忧心，都在呼吁区域合作，发挥各国的共同力量来对东海区的渔业资源进行养护和管理。

4 东海区渔业资源合作管理与共同养护策略分析

（1）合理控制捕捞量

在区域合作管理方针方面，从近期来看需要合理控制捕捞量，而捕捞量的确定需要中日韩三国共同协商，作业海域与船数等其他指标也需要根据东海区渔业资源实际情况进行定期修改。在之前三国渔业资源协定框架下，中日、中韩以及日韩在彼此之间的暂定措施水域中的具体管理措施需要双方共同协商，并借助两国间的渔业委员会进行或者是两国间的会谈进行。而渔船数量的确定，则需要综合考虑各国的渔业现状和东海区的渔业资源情况，避免出现不符合实际情况的政策，而对各国之间的渔业生产带来大的冲击。当中日韩三国在实践中都积累了一定的经验之后，再让其来共同参与合作，结合东海区渔业资源的再生能力合理确定管理方式、捕捞方式以及捕捞力量。

（2）实施间接渔业管理措施

自上个世纪以来，中日韩三国就在东海区渔业资源管理方面做了许多规定，并在合作的基础上制定了统一的标准，形成了系列间接管理方案。其次，中日韩三国在国家内部也出台了许多有关渔业资源保护的办法，制定了捕捞许可制度，规定了最低可捕标准并限制了网目尺寸。这些间接措施的出台，能够进一步落实区域合作管理要求，对东海区的渔业资源进行共同养护。

（3）设立区域合作管理委员会和渔业科研合作机构

在东海渔业资源区域合作管理和共同养护中，需要设立专门的区域合作管理委员会和渔业科研合作机构，让其来具体负责制定中日韩三国的渔业政策和渔业科研合作机制。现如今，中日韩三国都在每年试行TAC制度方面达成了共识，设置专门的区域合作管理委员会来对各国的鱼种和渔获量进行具体配额，并制定其他管理措施，能够有效提升区域合作管理水平。为了完全发挥区域合作管理委员会的作用，还需要在此委员会内设立常设机构，让其负责日常工作为中日韩三国提供具体的渔业咨询服务并对三国的渔获量进行信息统计。渔业科研合作机构能够为渔业资源的调查、评估提供科学依据，定期监测、调查东海区的渔业资源具体状况，并配合区域合作管理委员会将各种管理措施落到实处，减少各种分歧问题的发生。

（4）完善法规，改革渔业管理体制

第9篇：区域管理方法范文

第二条本办法适用于全国江河、湖泊、水库、运河、渠道等地表水体。

本办法所称水功能区，是指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。

本办法所称水功能区划，是指水功能区划分工作的成果，其内容应包括水功能区名称、范围、现状水质、功能及保护目标等。

第三条水功能区分为水功能一级区和水功能二级区。

水功能一级区分为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区四类。

水功能二级区在水功能一级区划定的开发利用区中划分，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区七类。

第四条国务院水行政主管部门负责组织全国水功能区的划分，并制订《水功能区划分技术导则》。

长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域管理机构（以下简称流域管理机构）会同有关省、自治区、直辖市水行政主管部门负责国家确定的重要江河、湖泊以及跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能一级区的划分，并按照有关权限负责直管河段水功能二级区的划分。

前款规定以外的水功能二级区和其他江河、湖泊等地表水体的水功能区，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织划分。

第五条长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域以及跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由国务院水行政主管部门审核后，编制形成全国水功能区划，经征求国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府意见后报国务院批准。

县级以上地方人民政府水行政主管部门，应在上一级水功能区划的基础上组织编制本地区的水功能区划，经征求同级人民政府有关部门意见后，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。

第六条经批准的水功能区划是水资源开发、利用和保护的依据。

水功能区划经批准后不得擅自变更。社会经济条件和水资源开发利用条件发生重大变化，需要对水功能区划进行调整时，县级以上人民政府水行政主管部门应组织科学论证，提出水功能区划调整方案，报原批准机关审查批准。

第七条国务院水行政主管部门对全国水功能区实施统一监督管理。

县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构按各自管辖范围及管理权限，对水功能区进行监督管理。具体范围及权限的划分由国务院水行政主管部门另行规定。

取水许可管理、河道管理范围内建设项目管理、入河排污口管理等法律法规已明确的行政审批事项，县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应结合水功能区的要求，按照现行审批权限划分的有关规定分别进行管理。

第八条经批准的水功能区划应向社会公告。县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应按管辖范围在水功能区的边界设立明显标志。标志式样由国务院水行政主管部门统一制定，并负责监制。

第九条水功能区的管理应执行水功能区划确定的保护目标。

保护区禁止进行不利于功能保护的活动，同时应遵守现行法律法规的规定。

保留区作为今后开发利用预留的水域，原则上应维持现状。

在缓冲区内进行对水资源的质和量有较大影响的活动，必须按有关规定，经有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构批准。

开发利用活动，不得影响开发利用区及相邻水功能区的使用功能。具体水质目标按水功能二级区划分类分别执行相应的水质标准。

第十条国务院水行政主管部门定期对水功能区的水资源开发利用状况、水资源保护情况进行检查和考核，并公布结果。

第十一条县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，审核该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见，同时抄报同级人民政府和上级水行政主管部门。

经审定的水域纳污能力和限制排污总量意见是县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构对水资源保护实施监督管理以及协同环境保护行政主管部门对水污染防治实施监督管理的基本依据。

第十二条县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应组织对水功能区的水量、水质状况进行统一监测，建立水功能区管理信息系统，并定期公布水功能区质量状况。发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区水质未达到要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。

第十三条新建、改建、扩建的建设项目，进行可能对水功能区有影响的取水、河道管理范围内建设等活动的，建设单位在向有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构提交的水资源论证报告书或申请文件中，应分析建设项目施工和运行期间对水功能区水质、水量的影响。

第十四条县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构应对水功能区内已经设置的入河排污口情况进行调查。入河排污口设置单位，应向有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构登记。水行政主管部门或流域管理机构应按照水功能区保护目标和水资源保护规划要求，编制入河排污口整治规划，并组织实施。

新建、改建或者扩大入河排污口的，排污口设置单位应征得有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构同意。

第十五条县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当按照有关规定对进行取水、河道管理范围内建设、以及新建、改建或者扩大入河排污口的单位进行现场检查。被检查单位应当如实反映情况，并提供必要的资料。检查机关有责任为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

第十六条县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构的工作人员在水功能区管理工作中、、的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条各省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和流域管理机构，可以根据本办法的规定，结合本地区或本流域的实际情况，制定具体实施细则。