乡镇社会治理总结精选(九篇)
第1篇：乡镇社会治理总结范文
2012年上半年我所社会治安综合治理工作在县财政局领导下和镇综治办的直接指导下，继续坚持“两手抓”的方针，强化内部管理，狠抓安全防范，努力创建“平安单位”，工作有条不紊地开展，做到了无群众闹事、无治安案件、无刑事案件发生，无重大责任事故，半年来我们主要强化了以下方面工作：
一、以“五位一体”为抓手，成立了各项工作领导组织，充实了领导力量，安排专人兼职从事综治工作。
根据镇综治办综治工作目标管理责任制的具体要求，成立了综治工作、普法工作、安保工作、调解工作、帮教工作领导组和治安巡逻队、“五位一体”为主的各项领导组织，并明确了各自职责，安排兼职人员专抓综治工作，召开了二次专题综治工作会议，制定2012年综治工作计划，从人力上加强了综治工作。
二、三月份、四月份分别以“综治宣传月”、“法制宣传月”为重点，结合“五五”普法，深入开展社会治安综合治理、法制宣传，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的目标任务，坚持服务保发展，抓机遇保稳定，抓公正保公平，抓队伍保提高，抓组织保效率，抓监督保落实，先后在财政所政务公开栏做了“契税”、“耕地占用税”、“家电下乡”等法律法规、惠民政策宣传栏和跨街横幅标语宣传，全面发挥财政部门职能作用。
三、以确保安全为重点，着力做好防范和安保工作，今年 是“五五”普法实施第一年，各种不安定因素尚存在，将社会治安综合治理纳入政府、单位议事日程，是深化综合治理的长期性、复杂性和必要性的认识，加强防范控制，维护社会安全、稳定。
四、加强了防范控制措施，实行“人防、物防、技防”三防措施，由所长亲自抓，成立以所长张经喜同志为组长的安保组织，轮流值班、值班巡逻、责任追究一体化，对安全薄弱环节，如防盗门因质量进行了更换，防盗门加固等措施，确保了公共财产的安全。
五、开展了干部反“×××”、“门头会”等组织，远离“”，严禁参与“黄、赌、毒”等社会丑恶活动和创“五型”机关建设工作。
六、尚存在一些问题
1、硬件设施不完备；
第2篇：乡镇社会治理总结范文
1、完善维稳协调机制。一是实行领导接待日制度。每周由一名领导带班，负责处理群众案件，同时每天有一名专职干部在群众工作办公室负责接待、登记、交办等事宜；二是实行矛盾纠纷调处包案制度。对一些比较突出的矛盾纠纷，落实领导包案制，集中时间、人力着手解决处理；三是实行矛盾形势分析评估制度。镇党委坚持每月特别是在重大节日、重大活动前对全镇矛盾形势进行分析评估，对可能发生的群体上访苗头提前介入，努力将矛盾纠纷化解在萌芽状态。2015年，镇综治办排查调处矛盾纠纷15件，案件12件，较去年同期下降4%和18%。今年因征地拆迁后出现一些不稳定因素，由于工作组认真负责，领导措施得力，没有引发。全镇社会基本稳定，群众安居乐业，有力地促进了我镇经济社会的和谐稳步发展。
2、明确综治工作责任。建立健全综治工作制度，做到任务落实到人，责任明确到人，镇党委、政府与各村、企事业单位的主要负责人共签订社会治安综合治理责任书10份，维稳责任书10份，工作目标责任书10份，强化工作检查、督促、考核，使综治工作落到实处。
二、抓排查，强防控，全力维护社会和谐稳定
1、围绕村级“重点人、重点物、重点事”开展不稳定因素大排查。最大限度地做到早发现、早化解、早处置，进一步深入开展矛盾纠纷化解工作，努力使倾向性、苗头性问题消化在基层，解决在萌芽状态，严防矛盾激化引发大规模的。
2、实行一月两排查的定期排查制度及重大活动及节日期间的不定期排查制度。全年集中开展矛盾纠纷和不稳定因素排查18次，确保全镇社会态势良好。
3、着力调处各类矛盾。依托镇矛盾纠纷大调解协调中心和村、企综治室的工作平台，将人民调解、行政调解、司法调解和调解有机结合，着力构建大调解、大的工作格局，针对相对集中的矛盾，通过各级调处、综合调处，及时有效地解决各类矛盾纠纷，到12月底止，镇村两级受理调处各类矛盾纠纷99起，调解成功97起，调处成功率达到97%。
三、抓打击，强整治，不断提升公众安全感
1、严厉打击各种犯罪活动。发挥派出所的主力军作用，不断加大对暴力犯罪、侵财型犯罪、大案的打击力度。截止12月底，全镇共发生刑事案件25起，已侦破8起；治安案件59起，查结59起，治安处罚25人，调解处理20起，批评教育14人，为全镇创造稳定的社会治安环境提供了条件。
2、切实加强对原人员的监控。对原涉及“”人员13人(1人为重点监控对象)，我们采取了三帮一的形式，进行帮教，并切实加强监控，以定期和不定期走访的形式，继续作好他们的思想转化工作，并取得了良好的效果，到目前为止，原涉邪人员基本已教育转化，没有发生涉邪人员的非法活动。至今，我镇还未发现其它人员。
3、加大校园周边环境整治力度。镇综治办联合派出所、工商所、安监所对学校周边环境进行了整顿，全面推进了校园治安综合治理，确保了各校校园和师生安全。
四、抓落实，强服务，深入推进社会管理创新
优化服务，开展流动人口服务与管理工作。协助计生办抓好外来育龄人员的计生及劳动就业、培训等各项工作。对全镇精神病患者、吸毒人员和刑释解教人员进行调查摸底造册，启用了吸毒人员和刑释解教人员“三管一”帮教管理措施，目前，我镇共有吸毒人员47名，部分人员脱毒成功；有刑释解教人员19名，大部分已自谋职业，安分守己，没有发现重新犯罪现象，社区矫正管理有序。
一年来，我们继续开展了“红袖标”工程行动，增发发放红袖标125个，红袖标队员认真负责，并积极开展巡逻，营造了一个良好的社会治安氛围。
按照上级指示，搞好社会管理创新，我们对网格管理员进行了培训提高，将社区网格员进行了补换。截止12月底，接收处理各类信息916件。
第3篇：乡镇社会治理总结范文
一、加强领导，精心组织
开展好这次社会治安综合治理宣传月活动，是贯彻落实“三个代表”重要思想和全县政法工作会议精神，努力开创我乡社会治安综合治理工作新局面的一项重要举措，为此，我乡党委高度重视。于XX年年3月5日调整成立了由乡党委书记做组长宣传工作领导小组（**委[XX年]19号），并指定了2名责任心强的同志担任联络员，3月6日由乡综治委下发了《****乡关于组织开展XX年年社会治安综合治理宣传月活动的通知》（**综委[XX年]2号），3月8日乡党委组织会议进行了专题部署，3月23日在乡综治委召集的两员培训会上又进行了查缺补漏、对照不足再动员。各村、各成员单位都按照乡党委的安排，认真筹划，周密部署，精心组织专门力量，强化措施，狠抓落实，深入扎实地开展了宣传月活动，使这次宣传月活动开展得有声有色，成效显著。
二、突出重点，注重实效
在这次社会治安综合治理宣传月活动中，我乡注重把宣传月活动与综治日常相结合，突出了四大重点，取得了良好的效果。
（一）把宣传月活动与平安创建工作相结合。我们认真贯彻落实党的十六届五中、六中全会以及省、市、县政法工作会议精神，以深化“平安**”、“平安****”建设为主线，以进一步提高群众知晓率、参与率、满意率为着力点，及时大力宣传我乡党委、政府以及各单位、各村在落实综治和平安建设责任制中的好措施、好经验、好效果。全乡共制作综治简报3期，召开平安创建座谈会20多场次，发放平安创建宣传手册100多份，张贴标语150多条，为推进“平安****”建设提供强大的精神动力、思想保证和舆论支持。
（二）把宣传月活动与五五普法和依法治乡工作相结合。全面实施“五五”普法规划和依法治乡计划，突出抓好宪法的学习宣传和社会主义法治理念教育，深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主题的“一学三讲”主题宣传教育活动，召开培训会2场次，发放各类法律宣传手册50多份。同时，还广泛开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动，在学校开办法制课7堂次，提高了法制宣传教育的覆盖面和渗透力，使法制宣传教育深入到社会各个层面、各类人群。运用了5个典型案例向社会广泛普及基本的法律知识，使群众从中受到潜移默化的教育，净化社会环境，拓展宣传的社会效能。
（三）把宣传月活动与禁种铲毒专项治理工作相结合。抓住罂粟播种生长的季节，全乡统一部署，统一思想认识，深入开展以禁种铲毒为重点的专项治理活动工作，大张旗鼓地宣传毒品的危害，广泛动员和组织人员120多名大规模开展上山踏查行动，召开座谈会10多场次，教育群众不种毒。认真落实以创建“无毒害社区”工作为宣传重点，堵源头，抓预防，发放禁毒宣传品300多份，努力实现毒品种植零的目标。各村、各部门也能联系实际，丰富宣传内容，重点突出，取得了良好的效果。
（四）把宣传月活动与刑释解教人员调查摸底专项活动相结合。全面了解和掌握了XX年至XX年刑释解教人员底数和情况，与65名刑释解教人员签订了《帮教协议书》，并对去向不明的刑释解教人员进行了查找登记、掌握去向。对表现不好，有违法犯罪倾向的，需要重点管控的刑释解教人员落实帮教管控措施，推进乡安置帮教工作办公室信息化进程。同时还开展了矛盾纠纷大排查活动，各村都召开了至少1场的矛盾纠纷排查专题会议，解决了一些人民群众关注的社会“热点、难点”问题，杜绝了群众越级上访和群众性上访事件的发生，巩固工作成果。
三、因地制宜，形式多样
为了使这次社会治安综合治理宣传月活动拓宽宣传领域，增强宣传效果，在宣传月活动中我们结合各地不同实际采取不同的宣传。在人口稠密、流动性大的****、****、**等村重点采取设立宣传点散发宣传提纲、悬挂横幅、张贴标语等形式;在**、**等村人口少、流动性小的村重点采取开座谈会、办板报等形式，使这次宣传月活动规模大、领域宽、形式多样。一个月来，全乡共制作简报3期，悬挂横幅4条，在****中学、**十中、****学区等开办法制课7堂次，开展宣传中央一号文件及平安创建座谈会30多场次，发放平安创建宣传手册100多份，张贴各类标语300多条，发放禁止野外用火的禁火令及交通安全法等宣传提纲10000多张。
四、强化措施，形成合力
对此次宣传月活动我乡党委高度重视，严格要求，杜绝工作搞形式，走过场，并把各村、各部门的开展情况作为今年绩效考核的依据之一。制定了严格的工作措施，成立了由乡纪委书记等4人组成的督查组，加强督促检查，并把宣
传月活动当作一件大事狠抓落实，确定专人负责，确保了宣传月活动深入扎实地开展。各村与有关部门密切配合，协同行动，相互支持，形成了合力，使这次综合治理宣传月活动达到了预期的目的。
虽然在这次宣传月活动中我们实现了预期的目标，但也存在一些问题，例如：各村的活动开展不平衡，部分群众对这次活动表现淡漠等，这些问题我们将在今后的工作中加以克服。
第4篇：乡镇社会治理总结范文
关键词：乡镇 社会治理
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）11-0334-01
推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标之一，通过发挥多元治理主体的作用，化解社会矛盾，推动社会和谐有序发展。基层的社会稳定是社会的基石，关系到人民群众的切身利益，而乡镇是我国政府的最底层的政府机构，是与农村连接最紧密的政府组织。当前我国正处于发展的重要机遇期，同时也是社会矛盾的凸显期。因此，想要实现经济社会的又好又快发展，能真正造福于民，必须夯实社会基础，提升乡镇基层社会治理现代化能力。
一、锦州乡镇社会治理现状总揽
1.乡镇基层党组织引领作用发挥明显
党的基层组织作为基层社会治理的领导者、组织者和引领者，在基层社会治理中发挥核心领导作用。从乡镇政府的角度来看，在基层党员的建设上，各乡镇结合自己的实际情况采用不同的方式都开展了不同内容的具体工作，在带领百姓致富，帮扶贫困百姓以及维护社会稳定等方面都起到了应有的作用。在一些乡镇，党员先锋作用的发扬已经形成一种传统，通过党员活动日，党员便民服务队等多种形式常年坚持，用实际行动体现党员风范，践行党员先锋作用。
2.社会组织参与社会治理内动力不足
社会治理的主体正在经历从政府组织独自引领到以政府组织为主，社会组织共同参与的过程。在乡镇社会治理的这一过程中，社会组织发挥了一定的作用。“乡贤”作为一种特殊形式的社会组织在村民治理的角度发挥了巨大作用。此外，各种行业协会和慈善组织也都起到了社会稳定器的作用。现存的问题就是，乡贤年纪通常都比较大，虽有热情和一定的影响力，但鉴于都是义务服务，出于身体考虑也会有倦怠情况出现。主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。行业协会对整个行业的影响力也不一而论，有些能够起到一呼百应的作用，有些则是名存实亡。在行业出现问题需要多方协调的时候，仍然不能够充分发挥其作用。慈善机构的动力来源也不一而论，有些是“二政府”的慈善机构，有些则是民间自发组织的，不成体系，维持和发展也成问题。
3.各乡镇社会治理重点不一
每个乡镇的经济发展情况不一样，遗留问题也不同，从社会治理的角度讲，重点也不一样。在经济发展较慢的乡镇和在经济水平较高的乡镇，前者目前面临的主要任务就是发展经济，后者是的主要任务时保持现有的经济水平，社会治理过程中存在的压力反而较小，他们面临的主要问题是社会治理参与动力不足；最为困扰的则是经济发展水平在中间部分，如城乡结合部这样的乡镇，一方面人员成分复杂，流动性大；另一方面利益需求表达比较多元，所以在这个过程中，社会治理工作比较困难，面对的主要问题比较多，包括拓展沟通渠道，凝聚更多社会治理力量，治理方法更加灵活等。
4.上级与基层权力收放问题博弈
在乡镇社会治理过程中，基层往往被布置过多的任务，在相关权力配置上却不对应。如在基层党组织建设过程中，对党员活动室的建设，各村镇都积极努力实现相应的场所提供，但一些乡镇新建的活动室需要较多的经费，村本身的财政难以支持，乡镇也只能够量力而行。这就无形中给基层政府带来一定的压力。
三、探求乡镇社会治理现代化的新途径
1.有的放矢，政府功能转型升级
政府要实现从全能政府到有限政府、从政治统治到社会管理的转变，从而为社会组织参与治理提供施展空间。长期以来的基层工作实践表明，对于基层的社会治理，如果总是政府唱主角的话，最终的结果就是基层工作人员不堪重负，人民群众也不满意。对于乡镇基层政府来讲，要增强对社会组织的信任，从观念上把社会组织看成是合作者，而不是被管理者，真正用平等、协作的态度去面对社会组织，将微观性、事务性和社会性等方面的事务交给社会组织去管理。只有这样，才能真正的夯实社会管理的基础，避免了老百姓大事小事都找政府，政府部门大事小情一把抓的情况出现。同时，要加大乡镇基本公共服务的投入力度，下放更多的财权给乡镇政府，只有这样，各乡镇才能真正的从自身的具体情况出发，将资金用到最需要的地方。
2.多元共治，调动各种社会力量
积极构建多样主体参与的社会治理新机制是基层社会治理的重点所在，基层党组织和基层政府必须予以高度重视，力促发展。在乡镇一级社会治理的角度看，因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展乡镇农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。
3.因地制宜，补偿自身短板问题
乡镇社会治理过程中，由于各乡镇所面临和遗留的问题不同，工作侧重点不能一概而论。对于经济发展较慢的乡镇和村，主要的任务还是凝心聚力发展经济。乡镇政府应给予各种帮助，发挥党组织的先进作用，带领百姓富起来。对于经济水平较高的乡镇和村，应提升精神文明建设水平，建立利益协调机制，形成各阶层利益表达渠道，畅通言路，重点在于培养社会组织，协调不同群体利益。对于有历史遗留问题的乡镇，上访的群众较多且不合理访或是乡镇政府难以解决的问题，对于这样的乡镇，重点在于获得上级支持，化解基本矛盾，妥善安置，而不是强压硬按，求得暂时平安，为此每年耗费大量的人力物力而且不能解决根本问题。同时善用利用心理服务机构，缓解上访者情绪，至少以不激化矛盾为主要目的。
第5篇：乡镇社会治理总结范文
[关键词]服务型乡镇政府；职能转换；职责分配
党的十七大明确要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，从而把服务型政府建设工作继续向更广领域和更深层次推进。乡镇政府居于国家政权体系中的基础和末梢地位，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位，在乡村经济和政治生活中扮演着重要的角色。乡镇政府是人民政权的基石、改革的前沿、发展的重点、稳定的关键。在构建服务型政府和建设社会主义新农村的背景下，加大对服务型乡镇政府的理论研究和实践经验总结，对于基层政府改变传统的行政管理模式，尽快实现全面建设小康社会的宏伟目标，建设社会主义新农村具有十分重要的指导意义。
一、乡镇政府未来治理模式的新定位：服务型乡镇政府
1.乡镇政府未来治理模式的理论探讨。联合国开发署(uNDP)将地方治理界定为“有制度、机制和过程所组成，通过这些，地方上的公民及其群体能够明确地表达自己的利益和需求，协调其差别享有权利和承担义务。它授权给地方政府，让其拥有资源以便有能力对所有公民的需求与忧虑作出反应并着手解决。用治理理论研究乡镇政府的治理模式有着重大的理论意义。围绕乡镇政府未来走向的问题，目前国内学术界已有不少讨论，这些看法综合起来主要有以下三种：一是主张加强乡镇政府将它建设成为一级完备的基层政府组织：二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；三是主张撤消乡镇政府，实行类似于村民自治的“乡镇自治”。本文认为，根据目前我国农村地区的总体情况，尤其是考虑到不同地区间乡镇政府的差异和具体条件，对数量庞大、涉及面极广的乡镇政府要“因地制宜”，乡镇政府改革不应仅仅是简单的“加减运算”，应进一步深入到行政体制层面来进行思考，从转变职能和权责均衡等方面着手对乡镇政府的角色进行新的定位。
2.服务型乡镇政府――未来乡镇政府发展的必然选择。在行政管理体制改革的大背景下，作为最基础、最直接、数量最多的乡镇政府，它的改革在相当程度上关系到了农村综合改革的成败，进而影响到了行政管理体制改革的成败。乡镇政府未来模式的理论探讨和实践探索显得至关重要，“权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候，社会民主、公开与公正才会与之伴生，社会发展才会真正表现出良性运行的态势。建设服务型政府就成为发展社会主义市场经济和转变政府职能的必然选择。服务型乡镇政府是乡镇政府性质的重新定位，强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面以农民为本位的全方面革新政府，构建新型的政府与社会关系模式。
因此，从治理的理论视角下来研究地方政府未来的走向问题，以农民为本位，以服务为理念的服务型乡镇政府成为新的路径选择。
二、服务型多镇政府在改革的背景下面临的困境
1.党国英认为：乡镇机构改革的困境是由我国的体制决定，随着我国的经济生活开始多元化，以“官本位”为核心的行政垂直体制还没有发生根本的变化。政府在现代化中一直发挥着主导作用，国家和政府将权利渗透到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源，这种压力型体制的存在使得处于最低端的乡镇政府承受巨大的压力。乡镇政府不仅负责本乡的经济和社会发展事务，维护一方秩序，而且面临着发端于中央并逐级传递的各项目标指令。维持乡村社会治安，发展乡村基础设施，调解民间纠纷，发展各项农村社会保障事业和公共服务机构，组织农业生产，推动农村政治活动等等，都是乡镇机构躲不开的任务。出现了职能越位、错位和缺位，有的则把主要精力放在应付名目繁多的升级达标活动、招商引资和工业项目上，社会管理和公共服务滞后，导致了乡镇地方治理的危机，加重了农民负担，阻碍了现代农业和农村的持续稳定发展和城镇化发展。
2.在现行税费改革背景下，由于县乡财政体制不健全，乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制，中央和省两级财政转移支付制度的不完善更加剧了地方财政的困局。加重了乡镇政府权责的失衡，在治理结构上突出表现在权小、责大、能弱。造成了向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止，公共服务和公共产品的提供不足，导致地方治理不足。在深化农业综合改革的背景下，这加重了农民负担，减弱了乡镇公共社会服务的能力，严重阻碍了新农村建设的发展和城镇化的发展，阻碍了和谐社会的持续发展。
三、打造服务型乡镇政府的路径选择
1.打造服务型政府方法之一：职能转换。打造服务型政府，职能转换是关键。2009年1月，中央下发的深化乡镇机构改革的指导意见明确规定了乡镇政府的四项职能：促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。总的来说乡镇政府职能包括：政治职能、经济职能和社会职能。从纵向政府间履行职能的权重来看，越到上级政府，政治和经济的职能权重就越大，越到下级政府，社会管理(公共服务)的职能权重就越大。最后从较好地划分了纵向政府间各自职责的发达国家经验来看，无不是让基层政府负责直接涉及社会公众切身利益的具体事务。服务型乡镇政府模式强讽的是政府职能应从“管理”走向“服务”，这种服务在服务型政府的基本价值理念下，不仅体现了社会职能的重构，也涵盖了政治职能和经济职能的重构。而且“公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。乡镇政府作为我国农村地区的最低级政府，越应该贴近社会，其职能就越应该偏向于社会事业和社会管理。要加强乡镇政府社会管理和公共服务方面的职能，建立综合服务平台。
重构乡镇政府的职能：
(1)政治职能――乡镇政府的政治职能主要包括推进基层民主、促进农村和谐。在民主和法制的基本理念和框架下，服务型乡镇政府主要政治职能就是为公民提供充足的机会和渠道参与社会事务的管理。向村委会放权，推进基层民主，发挥村民自治组织的作用，保障村民自治制度的良性运作，保障农民当家作主的权利，杜绝和知法犯法的行为，进而促进社会主义新农村的和谐发展。
(2)经济职能――乡镇政府的经济职能主要包括促进经济发展、增加农民收入。在经济体制下，乡镇政府不应承担微观经济管理的职能，应依靠市场机制实现对农村经济资源的合理配置。为避免农民“先天不足”和“市场失灵”而带来的职能缺位，乡镇政府应该掌握职能范围，积极带领农民致富，增加农民收
入；积极引入村级自治组织来承担乡村经济发展的职能。例如积极带领群众致富，通过技术培训，引进经济人才，利用通讯、广播电视等各种媒介，了解相关的市场信息和政策信息，强化信息服务能和生产生活能力；给农村的剩余劳动的再就业提供政策咨询、需求信息、就业指导，努力促进农民就业创业的积极性和主动性。
(3)社会职能(公共服务)――乡镇政府的经济职能主要包括强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定。在改善民生成为调整国民收入分配格局重要内容的背景下，服务型乡镇政府的公共服务和社会管理职能应大大加强，积极主动应对乡镇繁杂的日常社会事务和公共产品的提高，维护农村社会稳定。一是执行高层级政府的任务，落实上级政策，尤其是投资的公共服务项目，应为民众提供直接服务。例如要积极落实农树养老保险，加快建立新型农村合作医疗、农村医疗救助制度，健全和落实国家贫困医疗救助制度；加快建立覆盖城乡的公共服务就业服务体系；巩固和完善农村义务教育经费保障机制，落实好教师培训制度和绩效工资制度；搞好新农村建设规划引导，加强农村水电路气房建设；完善以政府为主导的维护群众权益机制；加强农村的法治教育，推进农业综合执法，加强农村消防工作，健全农村应急反应机制等。二是积极吸引、组织和管理企业、社会团体和个人投资公共服务项目，开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式。
2.打造服务型乡镇政府方法之二：权责分配。由于乡镇财政体制不健全，县乡之间的分配关系不明确，农村税费改革后乡镇财政困难、财力不足，造成乡镇政府权责分配失衡，限制了乡镇政府社会和公共服务的能力。合理分配权责是重新定位乡镇政府的角色，打造服务型乡镇政府的关键。乡镇政府的权责，应该与乡镇政府的基础性地位和服务型政府的定位相一致。
(1)财权与事权相结合。一是从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会事业发展出发，将适合乡镇治理的收支下放到乡镇治理，做到乡事乡办、乡财乡理，权责结合。正确处理县乡分配关系，合理分配县乡财力，在兼顾县级财政支出需要的同时，最大限度地照顾乡镇财政利益，凡是从农村收取的农业税，农业特产税及其附加费，都要全部用于乡村，保证乡镇组织运转的基本支出需求。对财力不能保证基本支出需要的乡镇，县、市、区应当视财力情况，通过转移支付等形式予以补助。二是加强集体资金治理。税费改革后从客观上减少乡镇的财力，要加强集体资金的治理，管好用好每一笔钱，集体资金不要平调、挤占和挪用，同时完善减人、减事、减费的配套措施，节约资金，防止收费反弹。
(2)职责和权力相结合。服务型乡镇政府的职责与其财权和事权相均衡，建立权责协调机制，上级政府要根据协调性原则，来保证乡镇政府的财权和事权的统一，并合理有效地赋予其相应的职责范围，以保证乡镇政府的权责均衡，更加有效地提高政府的服务和工作效率，以更好的面向本辖区公民的公共服务和社会管理。应将乡镇政府塑造为农村日常事务的管理者，农村居民日常生活的服务者和日常性的公共产品和服务的提供者。乡镇政府也应该组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理，例如农村社区服务、环境卫生、娱乐与休闲等。这并不意味着要由乡镇政府来包办其辖区内居民的一切日常生活，乡镇政府还可以建立多元合作公共服务机制，在公共服务中意政府为主导，和其他主体(服务型企业、非政府组和公民个人)合作，竞争性的提供公共服务和产品。这样不但可以在降低乡镇政府财政负担的同时提高服务的质量和效率，还可以解决辖区内居民的部分就业问题。
参考文献
[1]黄 欢.人事公共服务：更好实施人才强国战略的平台[J].中国人才，2008(1)
[2]彭向刚.王郅强.服务型政府：当代中国政府改革的目标模式[J].吉林大学社会科学学报，2004(4)
第6篇：乡镇社会治理总结范文
[摘要]农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深入研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心领导作用，不断扩大基层民主政治建设；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。
[关键词]后农业税时代；乡镇政府体制；公共财政；社会中介组织；党的领导；村民自治
从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国“以农养政”时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。从世界发达国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇建设成为“有活力、有权威、有效能”的一级政府，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。
一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”
近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。
历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[1]（P24-63），即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”（P95-301）。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县”，秦晖教授则将其完整地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”(P3)。这些专注于“非国家观”，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论”，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治”体制的历史根据和理论支撑（P137-145）。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主”寻根或旨在“发现社会”的纯学理性分析，其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分偏重于考察“皇权—绅权”之间的互动关系，但却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”分析。正如马克思、恩格斯晚年多次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了”(P695-698)。
在中国历史上，“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争”（P295-301）。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩”。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向”。总的看来，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”。
根据马克思主义的唯物史观，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”(P170)。从表面上看，我国自秦汉至清末地方基层行政建制都是停留在县一级，但事实上“****主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力”(P14)。因此，“无论在哪一个阶段都谈不上‘地方自治的民主体制，而集权****与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色”[10](P2-24)。
进入20世纪的一百年，我国在“现代国家政权建设”中出现了4种新型的乡镇管理模式：即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”人民公社和“乡政村治”二元体制模式。但由于传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代工业体系，结果造成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立，致使我国乡镇行政管理体制频繁变动且反复无常。可见，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定”[11]。根据西方政治社会学者杜赞奇的解释，成功的现代国家政权建设至少包括两方面的含义，即“一方面，政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；另一方面，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张”[12]（P2）。在中国，“整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程”[13]。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、******政府，还是中国共产党领导下的新政权，都不可能超越“以农养政”时代的两大规律：一是所谓的“帕金森定律”，即官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构发展过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中征收，但每次合并税费后又会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害”。总之，我国自20世纪以来建构现代的乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一”[14]（p6）。如果不了解这一点，那么就有可能对中国进行新一轮的乡镇政府体制改革产生误解，甚至迷失方向。
二、如何建构面向21世纪的现代乡镇行政管理体制
首先，应当充分认识到乡镇在国家行政体制体系中的重要地位与作用。
“乡镇”作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层次，具体体现着政府与农民之间的分权关系。法国政治学家托克维尔指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[15]（P66）。但是，“传统中国的村落，农民历来善分不善合。他们只知道自己的眼前利益，却看不到长远利益，更看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体”[16]（P167）。费孝通先生早在1940年代就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”（P168）。20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了中国。中国共产党成立85年来之所以从当初50多名党员且处在秘密状态的小党，发展到现在成为一个拥有350多万个基层党组织、7000多万名党员且在13亿人口大国执政的大党，关键就在于通过“制度型权力”重新建构了当代中国农村社会的权威结构，从而把“一盘散沙”的广大农民群众组织起来。
根据现代西方政治学的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇”作为一种地方基层行政建制，已成为当今西方发达国家管理农村基层事务的一种通行做法。如在美国，全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，它们都是具有独立法人地位的地方基层行政单位，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的还不足300人；纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的竟然达到400平方千米，人口从100人到几千人多少不等。法国总人口仅相当于中国的1/22，但该国也有36413个市镇，平均每个市镇面积仅为14平方千米，人口10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右[17]（P395～398）。可见，这些西方发达国家地方基层政府的设置，一般是从有利于行政和居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定，这充分体现了“人性化”管理的灵活性和变通性等特点。事实也表明了，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭甚至发展停滞，而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基层行政建制的适度规模，是实现现代乡村社会有效治理和满足基层公共需求的制度基础。
然而，我国自上世纪50年代至今，乡镇建制的政权名称、建制规模、管理体制等却处于频繁变动之中。譬如，从1950年到1958年，全国乡镇数量一下子由28万个小乡变成了2.6万个大人民公社，平均每个公社管辖4615户、接近2万人口。再如，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到45484个，村民委员会数量由94万多个减少到74万个，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[18]（P609）。尤其是1998年以来，全国大多数省份都相继开展以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革，截至2004年9月30日，全国乡镇数量减少为37166个，平均每天撤并4个乡镇。若照此发展下去，预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右。此外，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会的数量由80.2万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人。由此不难看出，“只要乡镇自由还未成为民情，就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[15]（P108）。
目前，我国总人口的63%、劳动年龄人口的60%、老年人口的66%、少儿人口的70%仍然居住在农村地区。如果现在就急于撤消乡镇的行政建制，那么势必将给广大农民群众的生产生活带来很多麻烦。事实上，“韩国新村建设运动之所以能够取得成功，其中一个重要的原因在于充分发挥地方基层政府的作用。即每个村庄都指派一位地方政府官员，作为新村运动的外来革新领导人，作为村民与政府机关的协调者，来解决新村运动项目实施过程中出现的问题。而其主要目标是建立为村民自下而上的新农村建设打下基础，从而使农村以及村民与地方政府之间形成有效治理的基层组织体系和协调互动的工作机制”[19]（P292～193）。总之，我国下一步乡镇政府体制改革的总体目标是“把农村基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事务的地方基层政府”[20]。这就要求，必须保持乡镇行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的规范性等等。只有这样，才能扎实稳步地推动我国社会主义新农村建设。
其次，必须始终坚持党对农村工作的领导核心作用，不断扩大基层民主政治建设。
综观世界，“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度，是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果”[21]。1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确提出，“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。扩大农村基层民主，必须在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用”[22]（P131）。这一点是决不能含糊的。因此，进一步完善“村民自治”制度，必须克服两种不良倾向：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替”[22]（P132）。这二者之间的关系其实并不矛盾，关键在于加强和改善党对农村的领导方式和工作方法，使之成为统筹协调各方和整合乡村社会政治力量的“龙头组织”。但近年来，我国一些地方存在着“甩包袱”的思想，通过“管人、管账、管工资”的办法清退了大批的村组干部，同时强化对村级组织的行政管理与控制，以至造成村干部“公职化”的倾向日趋明显，致使不少地方出现了宗族势力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，有的地方甚至出现了“权力真空”现象。而村级自治组织并不是行政主体，由于缺乏必要的财力保障，致使其在国家利益与行使农民自治权利方面的功能必然不断弱化、虚化甚至异化，由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础。因此，我们必须清楚地认识到，“村庄是生产性的和建设性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值（即让农民自由、自主、自治的活动），善于把分散的个体农民自愿结成经济利益共同体，就能使基层党组织具有凝聚力和亲和力。
第三，加快建立全国城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。
我国下一步乡镇政府体制改革，
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第7篇：乡镇社会治理总结范文
“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。
这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据温州市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇（较大的中心镇：乐清市虹桥镇；中等乡镇：平阳县萧江镇和瑞安市马屿镇；欠发达乡镇：苍南县观美镇、文成县樟台乡、文成县平和乡）。从4月底开始到5月下旬，5个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了6个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计260多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了11个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告
一、现状和问题
（一）温州乡镇发展的基本概况
温州市共有乡镇262个，其中建制镇119个。人口在1万以下的乡镇有88个，1—2万的有83个，2—5万的有65个，5—10万的13个，10万以上的13个。改革开放以来，温州市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。2003年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数284.4万人，占全市总人口的38.5%；2002年实现GDP558.7亿元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；财政总收入67.5亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值1301.2亿元，占全市的56.6%；农村人均纯收入7728元，比同期全市农村人均纯收入多出2637元。二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县（市）政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等7个镇，建成区面积都在6平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在10平方公里以上；建成区总人口达57.14万，平均为8万多；外来人口达37.3万，占建成区人口的65%，为全镇户籍人口的47%。2003年，7个镇的GDP总量达290.86亿，平均为41.5亿；预算内财政总收入为26.43亿，平均为3.77亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是温州大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。温州市有欠发达乡镇139个，占全市乡镇总数的53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在2万人以下，2003年的农村居民人均纯收入只有2472元。
改革开放以来，特别是1992年以来，乡镇对温州经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区（园区）、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。
（二）乡镇调控能力现状
温州乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了温州农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。
1．在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。
2．在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区（园区），招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。
3．在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据《人口与计划生育法》进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。
4．在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和工作、加强普法教育等。
此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。
（三）乡镇调控能力存在的主要问题
目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在温州这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。
1．权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”
在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。
2．条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足
“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在10－15个，主要有土地管理所、城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。
3．财权事权不配套，财政运转困难
我们调查的6个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它5个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。2004年，观美镇经费包干总额160万元，经费总支出345万元，经费总缺口185万元；马屿镇税收分成为344万元，财政总收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支）；萧江镇实得财力1471万元，人员经费实际支出1707万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。
4．机构臃肿，人浮于事，工作效率不高
从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在10人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部56人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有6人，但书记、主任、副书记、副主任就有4人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数41人，实际工作人员只有27人，14个编制被乡镇的其他机构占用。
5．乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高
目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口2.41万人，平均管辖面积41.78平方公里，人口不足1万人的乡镇88个，人口在1—2万的乡镇83个，即人口在2万以下的乡镇占62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了我市农村经济和社会各项事业的快速发展。二是布局不合理。现行的行政区划布局与规划不衔接，乡镇各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重。根据行政成本与行政效率的原则，一些小乡镇完全可以撤销。三是财政负担沉重。乡镇设置过多，加大了行政管理成本，加重了财政负担。
6．乡镇干部素质不适应农村发展形势
乡镇干部的素质首先表现在为广大农民服务的思想觉悟上，还没有真正树立起为人民服务的思想。其次表现在工作能力和工作水平上，他们还习惯于计划经济时代那样，过于依靠行政命令来开展工作。第三表现在工作作风上，一些乡镇干部的工作作风不深入，机关化的现象比较严重。在调查中，群众对此反映很大。一些乡镇领导干部热衷于为企业办事，为普通群众服务得不够。许多驻村干部平时很少入村，对村里的情况不熟悉，甚至连一般的党员都不认识，驻村干部实际上只起到传声筒、通讯员的作用。比如，有许多村选举选出矛盾来，一个重要原因是驻村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在选举前没有把群众动员起来，底子也不清楚，对于哪个人可以当书记，哪个人可以当主任，心中无数，放任自流。
此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。
二、原因分析
乡镇调控能力存在的这些问题，原因是多方面的，有的是与行政管理体制有关，有的是乡镇自身原因造成的，有的是历史遗留问题，有的是社会转型导致的。
（一）法律规定的不一致导致乡镇职能不明晰
我国《宪法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》都明确规定乡镇政府是我国的基层政府，是一级完全意义上的政府。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》还具体规定了其法定职能和权力的。但是我国制定的大量的具体法律都是把绝大部分的行政权力赋予县级以上职能部门而乡镇没有行政权力。虽然这些法律的效力没有宪法和组织法高，但由于我国实际的行政运行完全依靠这些具体法律，这样，乡镇作为一级政府的行政管理资格被具体法律剥夺了。这种法律规定的不一致，导致乡镇的职能根本不明晰。县市政府把乡镇当作完整的政府，什么任务都往乡镇压，而乡镇根本就没有这样的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责。现在乡镇中出现的许多问题，正是由此矛盾造成的。比如，许多农民的问题都无法在乡镇得到有效处理，农民就只有越级上访。
（二）县乡关系不顺导致乡镇承担了与其职权完全不相称的繁重工作
由于缺乏对乡镇职能的具体规定，县乡两级政府现有的权力划分实际上也并不很清楚，哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批，哪些事项应当由乡镇决定与管理，尚无具体规定和科学的界定。实际上，县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能，使乡镇政府管辖领域内事实上存在两个政府，加之乡镇政府是县级政府的下级，乡镇这级政权就变得有名无实了。一方面，县级直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。这样一来，乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它主要是执行县级政府的指令。从调查情况来看，县对乡镇最主要的控制有两条，一是人事权，乡镇领导干部的荣辱升迁都掌握在县这一级；二是考核，县对乡镇的目标责任制名目繁多，而且有的还是“一票否决”。
这种理不顺的县乡关系，使上级政府把大量的工作压到乡镇，要求其完成任务。而乡镇又没有那些行政管理权。权责的分离，使得乡镇政府工作无法有效开展。因为许多事情他们去管理是没有法律依据的，有时甚至是违法的。
（三）财政体制导致乡镇财政困难和无力行政
财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与我国现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。
具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。
中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，温州的县级政府财政也只是个“吃饭财政”，因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。2002年我市乡镇财政状况调查表明，乡镇预算内财政经费的拨给数的60%-85%用于乡镇教育经费支出。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，这样一来，乡镇的财政就陷入困境。
（四）社会转型导致乡镇管理方式不适应
随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。
在社会主义市场经济条件下，乡镇缺乏管理农村的有效手段。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了，这是现实的情况。但是现在的乡镇还是习惯于用发号施令的下指标、发指示的方法去管理农村。在这种情况下，提高乡镇对农村的管理能力只有增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力，让老百姓真正感到乡镇在为百姓做实事、在为农民谋发展，从而使得农民充分信任和支持，乡镇才能有较强的调控能力。这样的良性互动才是改进和完善乡镇调控力的主要手段。从我们调查的6个乡镇来看，在县一级对乡镇的考核指标中，经济发展指标的权重还是最高的。从调查的情况来看，乡镇提供给农民的公共服务和公共产品非常少，这一方面与县一级对乡镇部署的任务过多有关，另一方面与乡镇财政匮乏有关。解决这个问题，要实行政府体制改革和财政体制改革，建立公共服务型政府和公共财政体制，只有这样，乡镇才可能为农村和农民提供公共服务，也才能使调控能力提高。
村民主体意识、民主意识和维权意识的增强造成乡村关系处于体制性紧张状态。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”。由于乡镇的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。乡镇对村的影响力大大降低了。
乡镇难以有效化解工业化、城镇化的迅速发展与保护农民利益的矛盾。工业化、城镇化的迅速发展导致了对土地的大量需求，而工业化、城镇化条件下如何建立土地征用与农民利益保护有机协调的机制，这是中国社会当前面临的严重问题。在土地资源稀少的温州，这个问题更加突出。我们现在的土地征用制度还基本上沿用计划经济时代的土地征用方式，即国家和地方建设需要征用土地，主要用行政手段，以较低的补偿从农村、农民那里取得土地，但是对征地后农民生活、生产保障考虑得比较少。特别是现在的土地征用很多已经是开发性征用，征用土地后会产生极大的经济效益。但工业化和城镇化形成的土地高额收益却与农民无缘，农民将自己所得征地款与土地征用后所产生的经济效益相比较后，心理就产生不平衡。由于土地征用主要是通过乡镇来完成的，因此农民就把不满发泄到乡镇身上，甚至与乡镇发生尖锐的矛盾。在我们调查的6个乡镇里，农民上访的第一位的原因都是征地补偿问题引起的矛盾。
三、乡镇职能的定位
乡镇的调控能力问题实际上要根据乡镇的职能来进行科学判断。要确定其应该具有怎样的调控力，乡镇职能的定位是一个至关重要的问题,乡镇职能的界定决定着乡镇政权的存在与发展，也决定着乡镇的调控力的内容和大小。
（一）宪法和组织法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能
现行宪法规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层权力机关，乡镇人民政府是我国最基层行政机关，是一级人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
1．执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；
2．执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
3．保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；
4．保护各种经济组织的合法权益；
5．保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
6．保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
7．办理上级人民政府交办的其他事项。
由此可见，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的决策、执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。
（二）具体的部门法律层面：乡镇政府职能的缺失
政府应拥有足够的行政权力，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，面临着边缘化的危险。
（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”
由于没有法律上的明确授权，乡镇政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇又必须执行上级交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇从职能缺失进而演变、退化为职能错位。
人们对乡镇的工作形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以温州的苍南县观美镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村帐镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见下表）。每月考评，年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。
在乡镇的各项工作中，重要性居前两位的分别是计划生育和党建，两者占到全部工作的67％。据驻村干部反映，实际上计生工作要占到全部工作的60－70％。与计生、党建工作占大头相对应的，农村教育工作仅简化为巩固小学、中学入学率，全部工作只占1％；关系农村稳定和农民切身利益的农村财务管理和村务公开工作只占5％；关系农民增产增收的农业、林业、水利和扶贫合并为三农工作，也只占7％。
调查结果表明,乡镇政府在实践中主要起着以下“防火墙”的作用：
1．计划生育：计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予了县市职能部门，但是由于计划生育工作的艰巨性，县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇，因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。
2．专项整治、综合执法：经常以“牵头”、“配合”、“协调”为名，进行“运动式”执法，例如：安全生产大检查、拆除违章建筑、禁毒、防火等。
3．加强村级组织建设：主要是组织指导“村两委”换届。
4．维护农村社会的稳定：如解决问题、打击非法宗教活动、防范、纠纷调解等，避免农村矛盾的激化。
5．农业生产、森林防火、防汛抗旱等工作。
随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇实施管理的范围越来越窄。计划生育、民政救济、劳务输出及宅基地审批等领域的涉农事项，一般都由县级职能部门组织审批或核准。乡镇企业等经济组织均享有经营自。村级公共事务和公益事业由全体村民自主决定，乡镇不得干预依法属于村民自治的事项。乡镇实际上的管理权少之又少。
（四）群众层面：期望乡镇政府提供公共服务
从调查中了解到，群众要求乡镇应做好六个方面工作。一是社会治安问题。偷、抢事件时有发生，群众没有安全感。群众认为派出所、乡镇对外来人口管理不力。二是环境污染治理问题。目前，农村的环境污染比较严重，一些农民生活在垃圾堆旁。治理环境污染问题，仅依靠环保部门是不够的，还要依靠基层政府。三是农村基础设施建设问题。还有许多地方的道路、水、学校、广播电视等基础设施建设比较落后，这对广大农民的生活、子女就学带来很大的不便。四是农村精神文明建设问题。在农村，儿子、媳妇不孝敬父母亲的现象时有发生，现象较为普遍，特别是妇女参与的问题比较严重。政府应大力抓好精神文明建设。五是对困难群众的帮扶问题。现在，农村发展越来越不平衡，两极分化比较严重。农民生活水平有了较大地提高，但农村的困难户还很多，他们致富无门，一旦生病，这个家庭就可能完了。六是农民建房难问题。许多农民无钱到镇上买房，只能在村里建房，但是分给农民的建房指标几乎没有，有些村甚至十几年没有建房。
（五）专家视角：乡镇发展的四种思路
学术界对于乡镇政府今后的发展方向，目前有以下几种不同的观点。
第一种观点认为：在市场经济体制逐步发展和完善、国家废除农业税等条件下，乡镇的发展趋势应该是职能逐步弱化，直至乡镇政府撤销。这种观点是从乡镇政府本身的行政管理权限出发,认可当前乡镇政府既无权又无力的现状。既然许多行政管理权都在县级政府的职能部门，乡镇就没有行使行政管理权的资格了。那么，乡镇政府自然应该弱化或者取消。
第二种观点认为：乡镇政府作为一级政府是宪法和组织法明确的，应该肯定乡镇政府作为一级政府的地位和功能。这种观点认为，乡镇政府是基层政府，它是党和国家有效联系群众和为群众直接服务的机构，同时乡镇政府也是党和国家各种路线、方针、政策的传达者、宣传者和贯彻者。如果弱化和取消乡镇政府，农村的矛盾会越聚越多，群众办事难的问题会更加严重，因此，他们主张强化乡镇政府的职能和管理权。
第三种观点认为：在精简的基础上推进机构改革，提高工作效率，转变乡镇政府职能。这种观点认为，这是目前最为现实的一种选择。
第四种观点认为：应实行乡镇自治。这种观点认为，自治是人类政治文明的成果，基层自治为世界各国所采用，应进一步扩大农村基层民主的层次，积极创造条件加快推进乡镇长直接选举。
以上四种观点是从不同角度出发，对目前乡镇存在的问题提出的解决思路。前两种观点尽管截然不同，针锋相对，其实着眼点都在“县乡关系”上，着力点都在行政管理权的归属上。第一种观点认可县级政府职能部门将乡镇政府“架空”的现状，第二种观点则主张将县级职能部门的管理权转移到乡镇政府。第一种观点经常被我们简称为“弱化乡镇”，而第二种观点则经常被我们简称为“强化乡镇”。其实，乡镇体制的改革，不应该是“弱化乡镇”与“强化乡镇”这种简单的权力博弈，而应该具体考量乡镇政府什么权力可以“弱”，什么权力可以“强”，只有这样我们才能跳出“收权”与“放权”的怪圈，从而将纯粹的行政管理权之分配上升到“事权”的明晰上来。
第三种观点实际上是体制不变，机制创新，其着眼点在乡镇政府自身。在目前体制改革困难重重的情况下，许多地方政府选择了第三种观点，但由于根本性的体制问题未解决，改革成效甚微。
第四种观点将乡镇行政管理体制的创新上升为一种制度的创新。由于观念、传统以及集权制的影响，我国目前还尚未建立真正意义上的地方自治制度，各方面条件也不具备，因此，也就不存在真正意义上的地方自治政府。
（六）海外视野：“地方自治团体”
在西方资本主义国家，其基层政府中没有“乡”的称谓，只有“市”或“镇”的设置。在美国，“市”与“镇”在名称上没有区别，不以人口多少为限。如：美国东部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的总人口有6.1万，称作“镇”，而美国西部加利福尼亚州内的维克尼科的人口还不到100人，却称作“市”。西方国家的市镇与我国的乡镇法律地位不同，它们的市镇体制是建构在“地方自治”的框架之下，享有高度的自治权，市镇政府与中央政府或所谓的“上级”政府之间突出表现为一种“分权”关系。分权方式主要有两种：一是联邦制形式的分权，二是地方自治形式的分权。美国、德国等联邦制国家采用第一种方式；英国、法国、日本等单一制的国家采用第二种方式。
分权制度下的的市镇政府，为区别于国家机关,在宪法中又被称为“地方自治团体”，它承担的事务有两类：一类是自治事务，如：地方区划、污水和垃圾处理、成人教育、医疗设施、文化教育、公共设施等；另一类是国家委托的事务。一般情况下，国家的事务不是委托给市镇政府，而是委托给市（镇）长。因此，市（镇）长就有两种身份：一方面是地方公共团体的执行人，执行市镇的自治公务；另一方面是国家行政的执行人，代表国家执行国家的公务。市(镇)长在执行国家公务时，受国家机关指挥，过错由国家承担责任；在执行市镇公务时，受市镇议会的控制，过错由市镇承担责任。
国外的市镇政府作为“地方自治团体”，与国家机关之间是一种平等的关系，不存在上下级之分。因此，市镇政府的机构无须上下对口，以能够完成法律和自治的任务为原则，自主设定。西方国家的市镇体制是建立在“分权”基础之上的，这种“分权”自然也包括“财权”，在联邦制国家，“财政联邦制”是联邦制的核心之一，联邦、州和地方政府各自有明确的征税项目与税率
（七）我们的观点：政治组织、社会管理和公共服务
综合以上分析，结合调查情况，我们认为，乡镇作为一级政府的存在应该是没有疑义的。在中国这样人口众多又以农民为主要居民的国家，农村的稳定关系到社会的稳定，农村的发展影响全国和谐社会的构建。我们也认为，虽然乡镇政府应该存在，但是，它不能作为一级完全的政府而存在，它只作为农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构而存在。我们反对简单地提强化或弱化乡镇职能的观点，主张根据农村的需要来确定其职能。对于政府职能转变，我国已有一个比较清晰的目标，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，具体到乡镇，我们认为，乡镇政府应具有以下职能：
1．乡镇政府具有政治上的职能。乡镇政府作为农村社会的主要治理机构，它与广大人民群众直接接触，感知他们的疾苦，了解他们的需求，乡镇政府应该经常性地向广大农民进行党和政府路线、方针、政策的宣传，承担起对农村和农民进行社会主义政治思想和意识形态教育的任务，抓好农村精神文明建设，做好农村社会的稳定工作。在村民自治制度中，乡镇政府应充分履行“指导、支持和帮助”的职责，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，促进农村基层民主的发展。
2．乡镇政府具有社会管理的职能。由于我国实行社会主义市场经济，国家对经济进行宏观调控，宏观调控权一般由中央政府掌握，地方政府宏观调控能力极其有限。作为最基层行政组织的乡镇政府不仅没有经济方面的宏观调控权，而且，政社分离后建立起来的乡镇政府也不再拥有农村资源的支配权。因此，可以说，乡镇政府纯粹经济意义上的管理权是不存在的。但是，乡村的社会管理和公共服务职能仍然应该也只能由乡镇政府来承担。乡镇政府的社会管理职能主要反映在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等。
3．乡镇政府具有公共服务的职能。乡镇政府要适应市场经济的发展，转变政府职能，建设成服务型政府，力求为群众提供更直接、更有效的服务。如公共卫生服务、教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府可以为农民提供各种行政审批、行政许可的、指导和帮助服务。如苍南县的民情服务系列，平阳县的“民情调处中心”、“全程中心”。在经济服务方面，乡镇政府更可以大有作为，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，创办“科技为民服务中心”等。
四、对策措施
目前乡镇调控能力不能适应建设社会主义新农村的需要，必须紧紧围绕十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求进行乡镇改革，具体的说要涉及四方面内容：理顺县乡关系、加强乡镇自身建设、调整乡村关系和推进基层民主政治建设。这四项内容中，理顺县乡关系是核心，目前困扰乡镇的条块分割、财政困难等问题都是因为县乡关系不顺造成。加强乡镇自身建设是关键，乡镇自身是乡镇调控能力建设的主体，起着主导作用。处理好乡村关系是基础，乡镇的许多工作需要通过村级组织去落实。推进基层民主政治建设是保障，基层民主有利于构建乡镇和群众之间的和谐关系。
（一）理顺县乡关系，实现乡镇权责一致，创造乡镇科学执政、民主执政、依法执政的环境
乡镇的改革不在于取消、虚化或实化乡镇，关键在于顺应现代治理的要求理顺县乡关系，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，确保权责一致。
1．明晰乡镇事权关系
按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权，将那些法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责；那些确需由乡镇承担的行政事务管理职能，应将其管理权、执法权一并下放。城市规划、经济综合、基础设施建设、环境保护等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。乡镇的主要任务和职责是促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、进行公共设施建设、维护社会稳定和加强党的建设等。
2．赋予乡镇对部门站所一定的组织人事权
实行党组织属地管理，派驻乡镇职能站所的党员由当地党委管理。除中央另有规定的以外，县以上有关部门驻乡镇的单位党员都要按照《农村基层组织工作条例》规定建立党的基层组织，接受乡镇党委领导，派驻单位负责人参加乡镇党委组织的政治学习，参加乡镇有关经济建设和社会发展重大问题的商讨，就其职能工作存在的问题，可以在乡镇党委组织领导下，开展批评和自我批评。县以上有关部门在任免站所负责人时，应当事先征求乡镇党委的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报组织部门协调，副职的任免由部门决定。
3．改革乡镇财政管理体制
一是按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。新的乡镇财政体制必须在确保财政困难乡镇工资的及时足额发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。二是分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员经费按编制由县财政部门核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。三是科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。四是增加部门财政资金分配透明度，改变部分资金支配途径。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，求得各乡镇之间大致平衡，减少暗箱操作和防止一些部门以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。
4．组织开展对派驻乡镇站所的评议
研究制订对基层站所评议办法，使评议工作经常化、制度化。评议工作要在乡镇人大的组织下，对基层站所的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等方面进行评议。通过评议加强乡镇与基层职能站所的协调，改善两者关系。
5．完善乡镇工作考核
实行权责统一、目标考核和效能管理有机结合的乡镇工作考核体系。考核内容要从乡镇的实际出发，从乡镇职能和权力的现实出发，避免把不属于乡镇职权范围内的工作任务强加于乡镇，从面面俱到的考核转变为真正落实责任的考核。考核目标要从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。考核评价要以业绩为取向，以民意为根本，把上级政府的垂直考评与群众的评议结合起来。
（二）加强乡镇自身建设，实现乡镇转型，提高乡镇科学执政、民主执政、依法执政的能力
坚持科学执政、民主执政、依法执政，对乡镇提出了更高的要求。为此，必须整合执政资源，尽快实现乡镇转型，提高自身素质，以适应执政方式的转变。
1．深化乡镇机构改革
规范乡镇机构设置。根据“精简、高效”原则，从不同类型乡镇的需要出发，科学合理设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，乡镇以下不设立片区等管理层次，要直接面向基层、面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程。同时，要对乡镇内设机构的中层领导职数予以明确。
按照交叉任职原则从严核定乡镇领导职数。乡镇在工作上完全是按照“中心工作”统一安排，不论党务工作还是行政工作，不论事业的还是群团的。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入。根据乡镇工作的这一特点，完全可以在乡镇实行交叉兼职，这有利于班子形成合力，有利于降低权力摩擦和组织内耗，可以有效避免职能交叉、行政成本高、办事效率低的状况。
整合乡镇事业单位。加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合。事业单位中的行政管理职能划归行政机关；生产经营性业务分离出来，引入市场；公共服务职能进行整合，综合设置，并强化服务功能，经费由财政保障。将凡从事社会服务和为农（渔）服务的事业单位，权力下放给乡镇管理，上级业务主管部门在业务上进行指导、帮助，其原有的通过主管部门下拨经费的办法应改为由财政部门直接下拨给乡镇，以强化乡镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。
2．加强乡镇领导班子和干部队伍建设
加强思想政治建设。要通过开展“保持共产党员先进性教育活动”，大力提高乡镇干部的思想政治素质，塑造积极进取的精神状态，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高做群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。
完善选人机制。拓宽选人渠道，突破干部选拔录用的体制障碍，面向全社会选拔精英。公务员严格按照《国家公务员法》进行选拔。招聘干部按照德才兼备的标准，一律实行公平招聘，尤其要注重从有较高文化水平和丰富实践经验的村干部中，从有较强的驾驭市场经济能力的民营企业家中选拔人才。
提高乡镇干部的素质。在现有的乡镇干部中，还有相当一部分无论是文化素养、知识结构、思维层次还是处理复杂问题的能力都与执政要求不相适应。因此，要采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等综合措施，使他们的综合素质有明显提高，执政能力有明显增强。
稳定乡镇干部队伍。要着力改变现有的责任和利益严重不对等状况，在同级别的干部中，乡镇干部任务最具体，责任最重大，工作最艰苦，待遇理应最高。因此，要出台优惠政策，提高乡镇干部的政治和经济待遇。要坚持正确的用人导向，把基层工作经历作为提拔党政领导干部的必要条件，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。
3．推进乡镇政府转型
要树立起服务政府的新的行政管理理念。进一步转变观念，从新形势出发，确立起服务政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。
要大力发展民间组织，创新管理模式。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在经济社会中的组织协调作用，把政府管理社会的具体组织和运行工作转移给社会和市场中介组织。同时，要加强行业协会自身规范化建设、组织机构和专职业务队伍建设，使行业协会为政府、为企业提供全面、高效、优质的服务。
要提高服务水平和服务质量。完善各类便民服务措施，建立岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等制度，简化办事程序，缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。
（三）构建新型的乡村关系，提高乡镇领导农村工作的能力，创新乡镇科学执政、民主执政、依法执政的方式
“乡政村治”的格局形成后，乡镇原有的权威受到了严重的挑战，制度创新的不力、工作方式的陈旧，使乡镇的权威面临着基础的重建和结构的更新，而正确处理乡村关系已经是一个重大而且紧迫的问题。
1．改变单一依靠行政命令的管理方式
随着农村改革的不断深化,传统的乡镇管理模式已不再适应当前的形势。因此,乡镇政府必须改变过去单一用行政命令手段去管理的方式，应在尊重村民自治权利的基础上，代之以经济、法律和教育等综合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通过利益的驱动、思想教育等方式引导村民或村民自治组织去办理一些乡镇内部公共事务(如大型水利工程、道路建设等)；再如积极指导村民或村民自治组织在实践中学、运用民主,学会用规则进行乡村事务的管理，制定有约束力的村规民约来完善村民自治管理。另外乡镇要对村民自治的运行状况进行必要的监督。
2．完善乡镇政府对村委会的指导方式
我国的《宪法》、《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。这对乡镇政府如何指导村委会提出了挑战。因此,要根据《村民委员会组织法》,从制度上合理划分各自权限，就目前村民自治的实践而言,乡镇对村委会的指导方式主要体现为以下几个方面：
（1）根据县乡经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济、社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。
（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务。如争取贷款、减免税收、开发市场、法律咨询、参与治理、协助村干部工作。等等。
（3）建立健全激励和约束机制。通过精神与物质等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。
（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。
（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。
（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自，特别是实行村民自治后，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。
（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。
3．建立健全农村工作指导员制度
要认真总结“万名干部下基层”活动的经验，探索建立一整套农村工作指导员制度。乡镇要派能力强、基层经验丰富、作风正的干部担任农村工作指导员，加强对村级工作的指导。县（市、区）机关部门每年抽调一定数量的干部到乡镇挂职锻炼，担任农村工作指导员。要建立帮带制度，以老带新，帮助年轻干部尽快成长，培养独挡一面的能力。要完善激励考核机制，在干部选拔任用、先进评比等方面向农村工作指导员倾斜。
4．加强和改进以党支部为核心的村级组织建设
一是加强自身建设，发挥村级党组织的领导核心作用。全面推行“两推一选”，把党性强、有文化、有能力、年龄轻，具有无私奉献精神，群众威信高的党员选进村级党组织领导班子。实施跨世纪农村基层干部培训工程，加大对村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，开辟发展壮大村级集体经济的新思路、新途径。二是理顺村“两委”关系。规范人权、财权、事权，建立村级组织良性运行的工作机制。对于用人权，要坚持党管干部原则。对于财权，要坚持村务公开、民主管理制度。对于事权，要坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。三是充分发挥村级组织宣传喉舌作用。积极宣传党和国家在农村的路线方针政策，使农民知道党和国家对“三农”问题的关心。四是加强党员队伍建设。高标准、严要求地做好发展党员工作，针对农村新富阶层迅速崛起、社会影响力不断扩大的新情况，积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，壮大党组织的力量，扩大农村政治资源。深入开展先进性教育活动，积极探索创新党员教育管理方式，建立健全党员长效管理机制。
(四)推进基层民主政治建设，鼓励群众有序政治参与，搭建科学执政、民主执政、依法执政的平台
让公众拥有对乡镇重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制。建立这样的平台，还能够提高乡镇的政治合法性，增强其政治影响力。
1．充分发挥乡镇人大作用
地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定乡镇民政工作的实施计划；（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；（7）听取和审查乡镇政府工作报告；（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；（10）保护各种经济组织的合法权益；（11）保护少数民族的权利；（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的“人事权”、“决策权”和“监督权”旁落、虚置的结果。因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。
2．实行乡镇党委书记的公推直选
现在的乡镇领导干部，实际上是由县级党委决定的，仕途命运维系于上级。推行基层党内民主，必须彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记的委任制，实行委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由乡镇居民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。
3．推进基层民主政治建设
大力发展基层民主，推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村级民主自治建设。一是建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要途径的民主选举制度。规范村民选举委员会推选程序、选民登记程序、村民代表和村民小组长的选举程序、候选人产生程序和投票选举程序”，依法推进选举，确保村民各项民力落到实处。二是建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度。规范决策内容、决策程序和决策监督机制，通过民主决策活动，一方面让村民参与村里重大事项和重要事务的讨论决策，树立村民的主人翁意识；另一方面能有效防止无法可依的“权力个人化”或“民主扩大化”倾向，使村民自治工作规范有序。三是建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度，把村里的事务纳入有章可循、依法办事的轨道，实行自我管理、自我服务、自我教育。四是建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。完善村务公开，切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题，及时详细准确按程序进行公开。健全村民评议干部制度，对村委会及其成员进行有效监督。坚持民主理财和财务监督制度，充分履行村级财务监督小组的职责。
（五）立法建议
1．明确乡镇政府职能，制定《乡镇政府组织法》
加快乡镇行政的“法治化”进程，最根本的是要确立乡镇的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。在法律和法规未明确规定的情况下，县级以上政府及部门根据本地具体情况，可以委托、授权的方式赋予乡镇执法权限。
2．分离行政审批权和执法监察权
乡镇政府是我国的基层行政组织，它直接同人民群众打交道，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理，其管理方式具有明显的直接性。建议全国人大通过立法，将行政审批权和执法监察权在乡镇一级进行分离，行政审批权赋予县级以上政府或职能部门，而执法监察权则赋予乡镇政府。这样不但能预防经济发展中的“地区分割”，“各自为政”，而且也适应了行政监督的直接性和有效性。
第8篇：乡镇社会治理总结范文
关键词：“零赋税”时代；乡镇体制；分区设计
“三农”问题是全党工作的重中之重，为切实解决这个难题，2004年中共中央颁布“一号文件”作出了在5年内逐渐取消农业税的重大决定，并于2007年全面取消了农业税，这在我国历史上是继唐德宗元年“两税法”，明朝后期“一条鞭法”以及清朝雍正元年“摊丁入亩”之后关于税制第四次重大改革。这次改革凸现了“以人为本”的管理理念，是破解“三农”问题一剂良方。但改革同时给基层政权带来了巨大挑战：一是大多数乡镇政府财政空壳难以支撑政府机关的正常运转，二是大多数乡镇政府治理能力偏低难以适应新农村建设发展，三是乡镇政府职能转变不到位难以满足农民生产生活需要，四是乡镇政权组织体制不完善难以有效发挥整体效能。目前乡镇体制整体设计已成为理论界讨论的热点问题，本文就此问题从以下几个方面加以述评。
一、乡镇体制整体设计诸观点
许多研究农村问题专家、学者就取消农业税后农村基层政权的现状仁者见仁，智者见智，分别提出了以下四种改革思路和方案。
1.精简论。即维持现行乡镇政府体制不变，大刀阔斧进行机构改革，调整机构，精简人员，因地制宜，撤并乡镇，建立适应现阶段农村经济、社会发展现状的乡镇机构。［1，2］提出的措施：一是撤销规模小的乡镇，降低政府运行成本，减轻财政负担；二是机构设置和人员编制因地制宜，不搞上下对口，应根据本地实际需要进行，对一些作用发挥小，可有可无的机构予以合并，设置一些老百姓最需要的机构部门；三是加强政府职能转换，弱化经济管理职能，强化政府服务职能，为农民群众提供优良的公共产品和公共服务。
2.自治论。要彻底改变目前乡镇财政现状，缓解债务危机要从长计议，应建立与村自治对等的自治体制。［3］持这种观点的学者认为政府这一级仍然保留，但在权力来源上形成至下而上的机制，自治乡镇政府与自治村的区别只是居民点的不同，由于权力产生的机制发生变化，将从根本上杜绝乡镇政府因债务财政危机而重新向农民征收不合理税费的情况，乱收费问题将彻底解决，“三农”问题必将会得到根本性的解决。
3.撤销论。即撤销乡镇建制，将乡镇改为县政府的派出机构（乡镇公所）。持这种观点学者认为当前乡镇财政危机和职能危机已使乡镇政府生存的合法性面临质疑，乡镇财政已不是一级政府财政，乡镇财政内容也不完备，乡镇政府体制条块严重分割和职能的极度缺乏已不具备一级政府的最基本条件。更有学者鲜明指出，取消农业税后，乡镇干部80%工作量没有了［4］，乡镇政府已没有存在的必要。撤销乡镇后，可以彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，从根本上杜绝乡镇机构臃肿，新的机构完全满足市场经济下的“小政府、大社会”的要求。［5］
4. 分区论。即有针对性地根据不同区域，不同经济状况乡镇的特点，有针对性地推进乡镇体制改革。［6］持这种观点的学者按经济发展水平将全国乡镇划分为四类，一类是工商业比较发达，并在农村经济中占主导地位的乡镇；二类是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中最主要组成部分的乡镇；三类是农业为主导产业或基本上是纯农业的乡镇；四类是少数民族的乡镇。第一类乡镇可以考虑撤销改设城市街道办事处。第二、三类乡镇可考虑维持现行乡镇体制不变，精简机构，转变职能。第四类乡镇可考虑结合地方自治选择适合自身需要的改革模式。
二、对乡镇体制整体设计诸观点的分析与评价
以上四种有代表性的观点在一定程度上是对我国当前乡镇管理体制改革有益的思考和探索，但也存在着较大的局限性，具体而言：
1.对于“精简论”而言，它为我们描绘了乡镇改革的美好蓝图，但理论的设计有待实践检验。近几年来，湖北、四川等一些省份先后实施了以精简机构为主要内容的乡镇体制改革，但从运行的结果来看，改革仍然没有走出机构简单撤并的老套，改革后的乡镇仍然具有改革前乡镇行政的鲜明特征——行政越权越位，表现为乡镇干部继续对计划生育工作的包办和政府指令在农村的强制执行。乡镇独立的法人主体权力的膨胀性促使其经常运用行政资源对农民进行不合理收费或“搭车收费”，这种问题产生的根源是基于财政和其它行政压力导致政府乱作为，阻碍了行政职能的根本转变。
2.对于“自治论”而言，从长远来看实行乡镇自治是一个大趋势，它是社会主义民主又一次伟大的实践，是人民当家作主真正体现。从理论上看，实行乡镇自治第一次真正构建基层政府权力产生的新的机制，但笔者看来，实行乡镇自治时机不够成熟，目前村民自治仅停留在民主选举阶段，这种草根民主以一种非常微弱的方式生长着，民主意识十分缺乏，若强行推行乡镇自治，以一种不成熟的民主意识一厢情愿来构建一个比村民自治更高层次的民主，恐怕难以实现。基层民主的发展应有其规律，其中农村经济的发展是主要的推动因素，当然，它离不开政府的推动，但归根结蒂是市场经济发展起主导作用，而这一点在当前农村不具备。
3.对于撤销论而言，笔者认为在理论上可行，建立乡镇公所有一定的合理性。但必须考虑中国农村的村情、域情的特点，不能一刀切。知名学者贺雪峰也认为，对乡镇改革采取一刀切的做法忽视了我国地域异质性和经济发展的非平衡性，同时亦没有系统考虑政治体制、民族习惯和其它环境因素的影响，因而提出撤销乡镇改设乡镇公所这个方案在具体实施上必定会有较大的局限性，因而有待于修正完善。
4.对于分区论来言，笔者以为其改革思路比较切合我国地域差异和经济发展不平衡的特点，具有很强的创新性和实际可行性。但它只是初步提出了改革路径和方向，缺少理论论证和数据支撑，尤其是没有很好论证为什么在经济发达区域要撤销乡镇改设县政府的派出机构，而在经济不发达区域要保留乡镇建制，精简机构，“扩乡精县”。总之，理论虽有创新，但说服力不足。
三、结论和讨论
通过上述分析，“分区论”较好地结合了我国乡镇地域、经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，充分考虑了地域的异质性和经济发展的非平衡性，同时亦考虑政治体制和其他环境因素的影响。但“分区论”理论的论证较为缺乏，笔者在此基础上进一步予以探讨。
（一）理论论证
取消农业税以来，国内学者紧紧围绕现行乡镇政府是否撤销这个问题上展开了激烈的争论，但始终没有提出影响撤销或者不撤销乡镇政府的主要影响因素。大量实践表明，村民自治能力和农民自我组织化程度直接影响了乡镇体制的变革和政府职能转换，在很大程度上起着关键性的作用。村民自治能力的高低关系到“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的新农村建设的目标的实现，关系到农村全面发展，而农民自我组织化程度的高低关系到农民增收致富和良好内生机制的形成。从图1可以看出乡镇政府与村民委员会和农民自身都负有实现农村社会发展和稳定的责任。在各种资源有限的情况下，本着资源优化利用的目的，它们的作用在总体目标实现这个方面总是呈现此消彼长的关系。村民自治能力越强，农民自我组织化程度越高，农村经济社会发展就越能从乡村社会的内生机制中予以解决，乡镇政府的负担由此极大减轻，政府职能转换就越彻底，政府体制改革越顺利。反之，在缺乏内生机制的情况下，乡镇政府在一定程度上起着代替内生机制功能的角色，政府职能转换就越困难，体制改革越不容易实现。
根据上述分析可知，村民自治能力和农民自我组织化程度是决定乡镇体制改革能否成功的两个极为重要因素。然而，不同区域的村民自治能力和农民自我组织化程度各有不同，因此笔者拟将乡镇划分为经济发达乡镇和经济不发达乡镇。前者指工商业在乡镇经济中占主导地位，这类乡镇通常指县驻地乡镇及部分城乡结合部乡镇。后者是指农业在乡镇经济中占主导地位的乡镇。为了比较这两个区域村委会自治能力和农民自我组织化程度，笔者设计了村民自治能力指标体系（见表1），抽样选取四川省宜宾市4乡镇20余村进行考察，收集数据资料，运用层次分析法和统计法量化结果，统计发现乡镇经济发展水平与辖区村民委员会自治能力和农民自我组织化程度显著相关，宜宾市区、县城所在的乡镇其村民委员会自治能力和农民自我组织化程度明显高于偏远地区的乡镇（计算略）。
由此可以看出，在经济发展水平高的区域(至少就四川宜宾市的乡镇而言)，乡村内生机制较完善，在经济发展水平低的地区，乡村内生机制缺乏，这直接影响到不同区域乡镇体制变革的程度和性质。因此在发达区域乡镇，经济发展以工商业为主，农业中介服务组织发育较好，农民自我组织化程度高，可考虑改乡镇为县政府的派出机构。而对于不发达乡镇，经济发展以农业为主，农业中介服务组织发育不良，农民自我组织化程度很低，村民自治能力较低，农村社会不稳定。该类地区不仅不能撤消乡镇，而且还要精乡（镇）强乡（镇）。
（二）不同区域改革思路
1.对于发达区域乡镇改设乡镇公所，总体上可沿着以下思路进行：一是从职能上看：改设后的乡镇公所其职能主要体现在“市场引导、社会管理和公共服务”三个方面。二是从公共品供给来看，要彻底改革以往不合时宜的供给机制，建立适应市场需要的、产权明晰的民办公助、公退民进的新型的公共产品供给机制新模式。三是从机构变革来看，机构设置应体现公共服务性和运转高效性，充分运用市场力量，剥离“七站八所”的职能，组成中介服务站所并推向市场；另外要根据农村发展需要，乡镇公所设三个办公室。即党政办公室，经济发展办公室，社会发展办公室，各司其责；最后要做好人员分流工作，各级政府要制定相应合理政策，加大资金倾斜力度，完善社会保险体系，真正做到无情下岗，有情分流。
2.对于不发达区域实施精乡(镇)强乡(镇)战略，总体上可以按以下思路进行：一是在机构设置上，乡镇财政编制实行总量控制，领导职数要精简，不搞分设，提倡兼职。将现有的机构科学合理设置为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务发展办公室等三个内设机构和一个财政所，取消乡镇自行设置的机构。县延伸派驻乡镇机构的七站八所，实行区域设置，不搞乡乡设立（派出所、国土、税务、工商等部门除外）。要加大对乡镇政府的转移支付力度，夯实一级政府一级财政。二是在政府运作上，切实改变过去全能政府的做法，采取政府主导，市场提供，群众消费的市场化手段，努力实现事业单位改革与建立农村社会服务体系相结合，真正走出“事业单位转制，政府购买服务”的新路子，提高政府绩效和服务效率，从而加快建设落后地区的新农村。
参考文献
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［4］ 陈盛伟，史建民.撤销乡镇政府诸观点述评［J］.理论前沿，2006（11）：46-48.
第9篇：乡镇社会治理总结范文
关键词：乡镇改革；历史阶段划分；改革思路转变
“乡镇”作为国家设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性。但中国乡镇建制在历史上却经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”和“政党制”下的多次变革，期间或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。可以说，迄今世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动、混乱无序。因此，进一步厘清我国历史上的乡镇演变轨迹及其发展规律，对于全面认识和推动当前的乡镇改革具有重要的现实意义。
一、“乡官制”下的乡镇改革
“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”[1]（p200）。总体而言，周代的“乡遂”建制及管理方式具有一定的合理性和科学性。据史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”[2]（p25）。周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，即建立“六乡六遂”制度。据《汉书》记载，“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”[3]。可见，此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。这时的“乡官”之职皆有品级，“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”[3]。自西周至战国800余年，虽然诸侯争霸但仍沿袭周代的旧制，如鲁国实行“三郊三遂制”[4]，齐国实行“国鄙制”[5]，等等。正如恩格斯所指出的，“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素”[6]。
我国自秦朝至清末的两千多年“王权止于县政”，乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢而成为“治民之基”[7]。对此，有学者指出：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时期仍行之不缀”[8]（p52）。因此，秦朝的“乡制”改革对后世造成了巨大的负面影响。据史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也”[9]。可见其主要特点，首先是在乡、里之间增设了“亭”，且乡、亭之间没有统属关系，“亭”属于警察系统，负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”[10]（p95）。由此造成了“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级混乱，机构膨胀，人浮于事，如在汉代设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等职，“自亦兼及民事，理辞讼”，俨然像一个小王国[11]（p241）。其次是秦朝政府授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”[12]；而到隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，简直与周代的“万户之乡”无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡，“乡三老”虽非官职却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼[13]，甚至还出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象[14]。于是，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”[15]（p134）。
二、“职役制”下的乡镇改革
隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”[16]（p261）。因此，“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意……其与以身任军旅土木徭役者无以异，而至于破产不能自保”[17]。可见，这种“职役制”下的乡镇改革，不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点，而是为了强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。据史载，唐代“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”[18]。此时的“乡”虽未废止，但“里”的地位和作用日益突显，如唐代规定：“里正”可免除一切劳役及赋税，负责管理整个乡里事务，事实上成了乡里组织的最高领导者[19]（p62～63）。而到北宋中期，王安石在全国推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”[20]。这时的“乡制”重点强调以地域为单位进行编排[21]（p19），原来由10户、50户、500户编为一乡，后来统一变成了5户、25户、250户编制的保甲组织[22]（p33～34）。宋代以后，“保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小包正都不支薪”[1]（p204），出现了“轮差法”和“募充法”，几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。总之，自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”[23]（p184）。
到了清代，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。此外，又采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化”[1]（p219）。但上述改革措施，“真正付之实践需要大量的人力，这超过了国家愿意负担的程度”[24]（p60～61）。所以，清人侯方域惊叹，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣”[25]。清朝御史陆百川则斥责道，“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈诉，期待长官理审，而吏胥乃从而之，剥削之，逼勒之。颠倒拨弄，率以财之有无多寡为事之曲直是非”[26]。换言之，“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照，也是中国封建社会整体性和结构性腐败的主要根源所在。
三、“自治制”下的乡镇改革
虽然在中国长达几千年的封建社会里根本没有“地方自治”之说，但是在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽：一是，“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”[27]（p267）；二是，光绪末年和宣统初年又开始提倡“乡镇自治”。按《天朝田亩制度》的规定，农村每5家设“伍长”，每25家设“两司马”，每100家设“卒长”，每500家设“旅帅”，每2500家设“师帅”，每13156家设“军帅”[28]（p270）。此时的“乡官”均由保举或公举本地人充任、且多由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务[29]（p462）。正是由于太平天国“各乡官究以民意民望为依归”，才具有一定的自治色彩，但也“由于当权者的腐败和政权的存在时间不长，更由于《天朝田亩制度》的空想性质，从而使太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施”[30]（p62）。而到了光绪三十四年（1908年），晚清政府才制订出了中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》。其中规定：城镇乡为地方自治的基层单位，凡城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立了“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。城镇议事会的议员以20名为定额，可按管辖人口多少增至60名；乡议事会的议员以6名为定额，可按管辖人口多少增至18名；且议员均由选民互选产生，但仅仅属于名誉职务，不支付薪水，只有董事会总董、董事和乡董、乡佐才发薪水[31]（p750）。但在事实上，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。……似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”[31](p756～757)。也就是说，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”[32](p463)。
四、“政党制”下的乡镇改革
进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，最终形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”[33]。但总的看来，“1928年后，政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的‘继承人’，他们不得不举起‘自治’这块招牌，而实际上自治团体并无权力”[34](p56)。譬如在抗日战争爆发前，政府曾规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”[35]。保甲编组则以“户”为单位编排，每户设一户长，由家长充任；10户为一甲，设甲长，由户长推选产生；10甲为一保，设保长，由甲长推选产生；保甲长须由县区长委任；相邻各保设立联合办公处，设主任1人和书记1至2人，实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。也直言不讳地宣称，“保甲长都是本党的忠实的党员”[36](p756～757)。到了1939年，又规定：乡镇以管辖10个保为基本组织原则，一般不少于6个保或不多于15个保，其规模大约为千户左右。乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人，应酌可设专任之事务员[37]。据1942年的粗略估计，政府仅区一级约需干部164612人，乡镇一级约需干部686721人，保甲长约需12140908人，三项共计12992241人”[38]。这远远超出了一个传统农业国家的农民承载能力。因此，随着“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终也吞噬了基层政权的基础”[38]。
早在建国前，中国共产党领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”；“乡代表会即直接执行政务机关”；“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”；“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”[39](p56)，等等。这在中国历史上是前所未有的伟大创举。特别是从一大到七大的24年，中国共产党党员人数由最初的几十名扩大到了120万人，军队人数也达到了100万人，解放区人口已接近了1亿人，但这时的所有共产党干部都不支取薪水，可以称得上是世界上“最廉价”的一支管理队伍。对此，同志曾经满怀激情地说，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”[40](p292)。总之，中国共产党在革命战争年代，曾经“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。但这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”[41](p504)。
因此，在建国后，“随着的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台”[42](p231～232)。这使许多西方研究者感到困惑和不解。因为，在他们看来依靠农民运动而最终夺取政权的共产党人，没有理由在建立和巩固政权后将农民协会这种动员和组织农民参与政治生活的组织形式废弃。尤其是“从1951年到1958年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期，变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”[43](p49)，其最大特点是“政府要在乡村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量”[44]。到了1958年，全国一次性砍掉74万个农业合作社，将其合并为23630个。这种“政社合一”的体制，集“党政军民企”大权于一身，负责管理“工农商学兵”各项事务，几乎成了“法力无边的政府”。但相对于国家而言，它是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”[45](p200)。事实上，我国“在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”[46](p114)。截止到1980年底，全国为54183个，生产大队为71万个，生产队为576万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，共计约需3500多万名基层干部[47]，几乎相当于一个中等国家的人口总和，如何让农民承担得了。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”[48](p508)。正如马克思所指出：“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”[49](p305)
五、当前我国的乡镇改革及未来走向
自1985年“社改乡”结束后，全国各地又开展了以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革，致使目前的乡镇建制规模甚至超过了时期。如从1985年到2004年，全国乡镇数量由91138个下降到37334个，净减少了53804个[50]。预计到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右[51]。但这种单纯以减少财政负担为目标的乡镇机构改革，是不可能从根本上解决问题[52]。事实上，一些西方发达国家对“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”[53]（p341）。譬如，美国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，都是具有独立法人地位的基层政府组织，但其辖区面积大小不一、人口多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的人口还不足300人；而纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的管辖竟达到了几百平方千米，人口也从不到100人到几千人不等[54]（p1041～1042）。而根据1996年中国农业普查数据显示，全国平均每个乡镇管辖面积为189.92平方千米（其中乡为230.22平方千米，镇为122.48平方千米），平均每个乡镇管辖人口都在2万人以上[55]（p366）。尤其是从1998年开始至今，我国又掀起了新一轮的“撤乡并镇”高潮，平均每天将有4个乡镇悄悄消失了。由此可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[56]（p108）。
综上所述，中国下一步的乡镇改革实质和核心问题是，重点解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题，把乡镇所拥有的行政权规范到合理的空间内，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系[57]。这就需要一方面解决乡镇政权自身的问题如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制，另一方面解决整个体制方面的问题如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制，只有这样才能建立起精干高效的农村行政管理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。
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