乡镇财政困难成因分析

〔内容提要〕乡镇财政是国家财政体系的最基层财政，是推动乡镇经济发展的基本保证。但自从分税制改革以来，乡镇财政困难进一步加大，阻碍乡镇经济的正常发展，有的乡镇甚至连正常开支都难以为继。在经济新常态下，乡镇财政收支面临的挑战更加严峻。解决乡镇财政困难要充分考虑政府的职能、分税制体制、市场化进程等因素，考虑乡镇实际情况开展较为系统全面的改革。

〔关键词〕乡镇财政分税制政府职能

一、乡镇财政现状分析

近几年，各级财政增速明显放缓，各级政府收入增速降低，有些乡镇财政出现负增长，但支出压力越来越大。教育、医疗卫生、养老、环境治理等刚性支出不断增加，出现严重的收支不对称现象。我国目前的财政格局是高层级财政掌握体制和政策的制定权，这样必然造成收入层层集中，事权层层下放，而乡镇作为最低一级财政，能上收的财权都上收了，能下放的事权都下放了，造成财权与事权的巨大反差，想干的事干不了，必须干的事也干不好。

二、影响乡镇财政困难的成因分析

1.政府职能与乡镇财权的严重不匹配。按照财政的基本原则，政府职能应该和财权匹配，而分税制以来，地方基层政府的财权和事权不匹配现象一直存在，越是基层政府，不匹配现象越严重，乡镇作为最基层政府，不匹配现象就最为严重。一是我国地方政府的职能集中，既有公共服务的职能，又要承担社会管理、市场管理等职能，另外层层下达计划的经济增长任务也压得乡镇抬不起头，而经济增长往往成为地方政府绩效考核的最重要的指标。二是中央与地方、上层地方政府和下层地方政府的事权划分不恰当，加重了地方财政负担，另外有些事权虽然有较为明确的划分，但在实际执行过程中，随意性大，往往该由上级做的也推给了下级政府。三是地方事权多、财权少的现象长期存在。很多职能是按照“中央部门决策、地方部门执行、中央垂直机构督办”的方式运行，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务与地方政府联系比较紧密，这部分职能居政府职能的大多数。地方事权多，配备的公务人员也必然多，财政供养也越重。2.财政制度与乡镇财政困难的关系。政府和市场是管理经济发展的两只手，政府是有形的手，而市场是无形的手，在实际管理工作中，往往出现该是市场管的事，而政府总出现错位、越位管理。而该由政府管的事又出现缺位，造成财政支出结构不够优化、资金使用效率不高，加剧了乡镇基层财政困难。公共服务的刚性约束不够，走一步看一步现象突出，财力本就不足，财政预算还总想面面俱到，撒胡椒面现象突出，肢解财力，结果是什么都要办，什么都办不好。

三、化解乡镇财政困难的对策探讨

1.一是合理界定政府与市场的管理边界，发挥市场的决定性作用。计划和市场都是配置资源的手段，市场应该发挥决定性的作用。政府要学会放手，减少不必要的干预，如干预太多会影响市场的基本功能，造成市场不稳定。二是转变思路，明确方式，用创新的理念发展经济。财政的资金是有限的，要用财政的资金去激活市场资金、民间资金，如通过PPP的方式，财政资金作为引子资金，通过财政资金投入，吸引大量民间资金投入，把政府一方不可能做成的事，通过多方投入完成。2.合并分税制部门，不改坚持分税制方向，合理调整财权和事权的关系。根据中央政府和地方政府的分工，中央政府的职能在于宏观经济调控、收入再分配、经济增长速度控制等；资源配置应该是地方政府重点考虑的，地方公共服务的提供，服务资金的筹措以及使用等也是地方政府的重要职责。按照财权和事权对等的思路，尽快把中央政府和地方各级政府的职能清单梳理好，该上收的上收，该下放的下放，该强化的强化，该转移的转移。只有事权和财权以及政府职能明晰，理顺中央政府以及各级地方政府的职责关系，政府才能高效运转。地方政府包括省级、市级、县级等都要制定事权清单，在清单基础上，划分省、市、县各级政府的支出责任，制定支出清单。对于省一级来说，提出如下建议：事权属于省级的，由省一级财政安排财力解决，承担支出责任；对事权由省市县一起承担的，要区别不同情况分类解决；如项目主要在市里，市里财力要承担多点，主要在县里，县里财力承担多点。同时，对省、市、县、乡政府间的收入进行合理划分、逐步完善上一级政府对下一级政府的转移支付制度，逐步建立事权、财权以及支出责任相适应的制度。对政府的支出责任必须规范，确保支出合理、资金发挥最大效益。规范政府支出有很多好处，具体如下：逐步实现全国福利的统一，这样有利于收入分配的公平以及劳动力的合理流动。对不同地区都将产生较为有利的影响，如对较为发达地区可以缓解市民化支出压力，激励农民工落户进程；对不发达地区，如西部地区可以克服财政的困难，逐步实现公共服务均等化。3.加快税制改革，逐步完善地方税体系。自“营改增”以来，地方税种更加缺失，而营业税长期以来一直是地方主要税种之一，所以“营改增”导致地税收入进一步下降，另外在中央和地方共享税中，比例如何划分一直是困扰地方税收收入的大问题，长期以来存在地方比例偏低，中央收入偏高的问题，造成财权和事权不能匹配，影响地方的经济建设和经济发展，必须对地方税进行改革，加快地方税体系建设。可以从以下措施加快改革：一是加快财产税的征收，随着收入的不断增加，老百姓的财产不断增多，财产税应该作为地方财政收入的重要来源，而目前财产税在地方税收中所占比例很低，其与立法以及财产统计密切相关。如房地产税在很多地方已经试运转多年，但目前很多地方依然没有征收房地产税，应该尽快立法，让房地产税作为地方主要税种之一，税率可以根据各地的实际情况由省一级政府部门予以规定，既要考虑税收收入，也要考虑房屋所有人的承受能力，可以考虑采用比例税率，税率由各地根据实际情况制定，不宜超过1%，以0.5%-1%为宜，同时要考虑家庭住房套数和住房面积，对租房征税也要给予充分重视，当前各地的租金基本都是免税，因为租金收入很难拿到具体的收入数据。所以，今后要在立法进程方面提高速度，另外对数据信息的收集整理也很重要。二是环境税尽快立法。当前，我们不少地方环境依然在恶化，给人民的健康甚至生命带来严重危害，所以要把环境问题提高到关系国家、民族生死存亡的高度。而环境税立法，不仅增加地方政府的收入，同时有利于保护当地的环境，促进当地产业结构升级。4.尽快建立透明合理的现代财政制度。一是建立透明的政府预算。政府预算是财政体系的起点，没有预算其他工作就无从谈起，预算是规范政府财政分配的重要工具，所以基层政府，尤其是县乡基层政府要加快建设以“规范、透明、绩效”为特征的现代预算管理制度，县乡政府的财政预算规范性差，随意性大，透明度不够，很多县乡财政至今没有进行绩效考核，这些都对基层财政步入现代财政造成障碍。二是做好财政决算工作，提高决算水平。长期以来，基层财政的随意性太大，造成决算与预算相差太大，形成预算的形式主义，预算不能很好地起到“闸门”作用。为此要做好以下两方面工作：首先，建立长效监管机制。从事前开始防范，防止马后炮现象，事中要加强控制，事后要有严格的监督，确保预算的严肃性。其次，建立责任追究制度。决算和预算相差较大的，必须深入分析原因，尤其对追加的资金要形成跟踪制度，不合理的决不能追加资金投入，对于无正当原因造成资金增加甚至浪费的要追查当事领导的责任。

作者：李文慧 单位：河南省洛阳市栾川县栾川乡政府