经济转型中水库移民安置适应性的策略

摘要:随着改革开放的深入，经济体系的转型升级，正从高速增长转向高质量的发展，主要特征是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，其经济运行方式、经济主体、经济基础与经济核心要素等都将发生显著的变化，从而导致水电移民安置为适应环境变化也应不断调整。为此，我们做了一定的研究与探索，由仅限于征地补偿转向“以人为本”开发性移民，并与移民后期扶持相结合，使移民生产和生活有极大的改善和稳步提高。

关键词:经济转型升级;水库移民;移民安置;适应性

1中国经济转型升级对移民安置的影响

经济转型或经济转轨是指一种经济运行状态转向另一种经济运行状态，中国的经济转型已经进行了40年，从1978年计划经济开始到1992年建立社会主义市场经济体制，再到现阶段经济的转型升级，从摸索、摇摆、交替到创新提质，是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是支柱产业的替换，是产业结构、技术结构、市场结构、供求结构、企业组织结构和区域布局结构等发生量变到质变的过程。我国市场经济具有与国外市场经济相似的特点，用市场化方式配置资源，明确界定经济行为主体的权、责、利，以市场竞争为经济运行基础，实施必要的宏观调控，促使经济关系的国际化，寻求自主性、平等性、竞争性、开放性和有序性。现阶段，报告首次提出了建设现代化经济体系，这是中国特色社会主义进入新时代的背景下经济发展的战略目标，紧扣新时代中国社会主要矛盾转化、落实中国特色社会主义经济建设布局的内在要求，是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的基本途径，也是适应中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，优化经济结构、转变经济发展方式、转换经济增长动力和全面均衡发展的迫切需要，意义深远而重大。而现代化经济体系，要求中国的经济要转型升级，包括经济发展的格局将从高速增长转向高质量的发展，主要的特征是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，其主要特征表现在:更高效益的经济水平和经济增速，更高质量的经济增长方式，更平衡的区域和城乡发展格局，更完善的市场经济体制，更全面的对外开放和更完善的现代化产业体系、空间布局结构和协调程度。面对经济的转型升级变化，水库移民的就业方式和生计模式要改变，移民安置的补偿标准和形式要改变，移民群体的生存能力和适应能力要提升，政府、企业、个人和社会的角色定位要调整，在水电能源开发和移民安置政策结合时，如何在三大攻坚战中充分发挥市场和政府功能，寻求到经济效率与社会公平最佳的契合点，仍然是值得深思与探讨的问题。

2经济转型升级前后水库移民政策演变及存在的问题

随着我国水利水电工程建设开发，移民政策也随经济社会发展不断细化完善，适用于我国水电建设的专项法律法规也陆续出台并及时修改修订:如《中华人民共和国土地管理法》(1986年，1988第一次修正，1998年修订，2004年第二次修正)，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998年，2011年第一次修订，2014年第二次修订)，《长江三峡工程建设移民条例》(2001年，2011年修订)，《大中型水库移民后期扶持基金项目资金管理办法》(2017)《水库大坝安全管理条例》(1991年，2010年修订)，《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(2006)，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2006年，2013年两次修订，2017年修订)等等，使水库移民法律法规由仅限于征地补偿转向“以人为本”开发性移民转变，法律法规更为全面和详尽，不仅涉及了土地补偿，而且还有移民后期扶持等等，使移民生产和生活有了极大的改善和提高，保障了水库移民利益。诚然，我国市场经济中市场在资源配置方式中发挥主导作用，政府对计划进行宏观调控，运用经济手段并辅助于法制手段保障经济的正常运行，我国现如今的移民安置更应该适应经济的转型升级发展。总结我国近年来的移民安置经验可知:我国移民安置的基本模式就是以政府为主导，以移民为中心，以开发性移民为方针，在补偿扶持等各环节正越来越多地体现出市场化特点，因而可以认为其基本与我国当前转型经济特征相匹配，但也暴露出一些问题:一是市场经济条件下，价格波动加大了合理而科学地确定移民补偿(征地补偿和安置补助费)标准的难度;二是我国当前的农民集体所有制的产权制度，其土地所有权属农村集体经济组织，承包经营权则属于农户，而我国法律规定水利水电开发征用的是土地的所有权，致使承包经营权的灭失，产权主体和利益主体的不一致给征地和移民安置制度带了困难，也不利于移民安置工作的顺利开展［1］;三是用市场配置资源的经济体制要求政府放权让利，致使政府对企业和其他社会团体的控制和支配的权力正在丧失和削弱，而安置移民的责任几乎全由地方政府承担，这样导致移民安置工作开展更是难上加难，等等。

3经济转型升级过程中水库移民安置的变化

我国经济转型带来了水库移民安置的诸多变化，其突显了水库移民安置适应市场经济发展的迫切要求。变化一:市场经济的经济自由基础促使移民安置理念转变。高度统一的计划经济体制下，为了国家经济发展和社会进步，国家强制命令或指令性计划将直接带来移民产生和迁移安置，导致移民成为社会脆弱群体。而以国民利益为基础的市场经济，尊重个体利益，提倡竞争性和效率性，因而在经济转型升级条件下要求移民工程充分尊重移民利益，以人为本。这些原则充分体现在当前的移民安置政策与实践中，如对移民的集中安置以保证其基本社会网络的重建;让移民更多地参与安置规划;移民安置方式的多元化，如自谋出路、投亲靠友等;让移民直接分享水电工程带来的收益等。由此可见，我国在转型升级环境下“以人为本”的移民安置理念正逐步在实践中得到深化与发展。变化二:经济运行方式转变使移民安置利益主体及其关系多样化和复杂化。水库移民安置随经济转型升级的变化而改变。计划经济体制下经济运行以行政命令为主，随着转轨的推进，经济转型升级阶段取而代之的经济运行是以自身利益驱动为主，将转型前的单一产权制度又被现阶段多元的产权制度取而代之。因而，中央政府把全部或部分经济资源配置权向地方政府转移，地方政府把全部或部分资源配置权向企业或个人转移。于是，中央政府的这种放权让利的改变，使我国的水利水电工程移民安置相关利益主体增多，也使其相互关系呈现多样性和复杂性的特点，如现在移民涉及到中央政府、水库业主、安置地群众、移民以及各相关地方政府等多种利益主体，仅仅地方政府就有移民区地方政府、安置地方政府、建设地地方政府和注册地地方政府等等多种复杂利益关系交错其中，凸现利益主体及其关系的多样性和复杂性的变化特征。变化三:经济转型升级本质上要求明确并转换其主体。在追逐利益的市场经济条件下，经济主体必定考虑自身的经济利益，并按照比较利益原则进行各种经济活动，因而政府、企业、个人、市场等市场主体间存在利益矛盾。计划经济时期水库移民安置工作是政府行为，其安置和责任主体是单一政府，强调统一性，移民补偿投资都由政府支付和使用，但往往因规划不周，补偿标准偏低等存在不少遗留问题。经济转型升级阶段水库移民工作主体已不再是单一政府，而是有多元化趋势，加之互联网、微博、博客等新媒体，把经济转型不到位的许多信息都第一时间公布出来，学术界和社会团体组织的与经济转型有关的各类评估也相当活跃，这形成一种舆论环境，逼着政府进行反思，进而推动政府加快转变职能。而目前水利资源开发主体与投资主体的多样化，单一的水库移民安置责任主体已经无法满足“以人为本”的开发性移民的要求，因此经济转型升级要求水库移民安置明确其主体。

4经济转型升级过程中提升水库移民安置适应性的策略

能源短缺迫切要求我国加大水利水电资源开发力度，仅2017年开工重大水利工程122项，移民安置成为了经济转型升级所面临的重要现实问题。社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理，政府无疑也需要依托它们，创新社会治理模式，但是分散的社会再大也替代不了政府的社会管理职能，所以要依托活跃的市场和广泛的社会参与，建设有限的政府、有效的政府和有责的政府［2］。随着经济转轨的深入，市场经济发展的推进，水库移民的部分问题也得到了一定程度的解决，但移民安置法律法规政策的滞后性及其执行力度严重制约着我国水利水电工程的飞速健康发展和社会的稳定。通过以下措施可有效地提升水库移民安置对经济转型升级的适应性。首先，适度引入市场机制，建立科学合理的移民安置体制并加以立法。现今的水库移民安置工作应适当引入市场机制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业化体制。水利水电工程投资其本质也是投入要素权、资产所有权和收益占有权的结合，通过企业化移民体制，逐步实现政府行为和市场经济有机结合，以实现投资、产权和获取效益的三权合一，如此方可从根本上解决“重工程、轻移民”的问题，从而实现开发性移民。其次，严格执行新标准，提高遵法执法力度，将移民工作做实做细。国务院679号令，即《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(2017)的颁布给移民和移民工作者带了福音。移民工作者应坚持开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合，以人为本，执行新的补偿标准，充分发挥听证制度的优势，保障移民的合法权益，使移民生活达到或者超过原有水平，提升其收入水平，助力发展的消费新动能。再次，准确定位政府角色，充分发挥市场优势，合理高效配置资源。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。在经济转型过程，新的管理体制充分体现了市场与政府在配置和优化资源时力量选择和作用发挥的博弈和权衡。因而，移民安置应以移民安置规划大纲为依据，充分发挥政府领导作用和市场的资源配置作用，加快移民安置工作推进的效率和效益。最后，因地制宜编制扶持规划，提升水库移民的内生发展动力，防止返贫风险。在广泛听取移民的意见或听证方式基础上，因地制宜编制行之有效的水库移民后期扶持规划，将生产生活补助扶持、项目扶持等后期扶持真正落地。针对农村移民应结合易地扶贫搬迁政策实施移民安置工作，坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，结合互联网经济、数字经济特点，适时组织技能培训，通过各项激励奖励措施，使其拥有谋生之技，提升水库农村移民的内生发展动力，防止其致贫风险发生，实现和谐、可持续发展目标。

参考文献:

［1］束伟星．中国征地及移民安置的法律制度分析［C］//移民与社会发展国际研讨会论文集．南京:河海大学出版社，2002

［2］卢中原．经济转型环境的新变化［J］．经济研究信息，2012(2):

作者：孙爱芬 单位：昆明发展投资集团有限公司