古代流域生态治理法律制度探析

摘要：中国古人经由长期常识理性的积累、提炼,形成了颇具中国特色的“顺天应时”的流域生态治理法律理念,并构建出了符合流域生态治理时空规律的法律制度.古今流域治理问题的表现形式虽不尽相同,但受历史传统、法律文化、流域自然特征等多方面因素影响,流域水资源开发利用和流域生态保护之间的利益冲突使古今流域生态治理法律制度具有相通性.古代流域“一体化”生态治理法律制度对完善现代流域生态治理法律制度和提高其法律实效都具有重要的借鉴意义.

关键词：流域治理；生态治理；顺天应时

一、中国古代“顺天应时”流域生态治理法律理念

(一)“顺天应时”法律理念的产生

古代哲人通过深入的观察和对实践生活的总结,将天象、物候、节气的变化和人们的生产生活活动加以整合,试图构建出完整的天时体系用以规范人们的种种活动。《礼记•月令》中将天上的日月星辰的运行、气象的变化、地上草木鸟兽的动态和人们的农业生产等,以季节变化为主轴,作为人们社会生活的重要依据。除了关于"敬时""顺时"的记录外[4]858,先秦文献也进一步阐明了"失时""逆时"的不良后果[5]262。从天命思想中派生出的"顺天应时"的理念,突出表现为不敢轻易违抗大自然现象的态度和做法。中国古人对"天人合一"的追求,内含了人与自然和谐相处的智慧,即承认人与自然的有机统一,相互依存。一方面,中国古人从生活经验中归纳得出,万物生长会受制于季节演替的规律,进而逐步衍生出配合天象、时令的种种概念和具体做法。另一方面,国君为了达成"养民之欲,给民之求"的目的,在施政时也必须考虑到自然资源的维护与管理。所以,倡导"顺天应时"的观念,颁布"顺天应时"的法令,便成为国君责无旁贷的责任,甚至国君也需依"时"行政,因"时"安排一切的政事、宗教、礼乐、刑狱等活动,否则就会造成严重的灾害。可见,古人朴素的"天时"观念蕴含着古人对人与自然关系的审慎考量,即因循自然规律,对自然资源进行可持续的开发利用。这种"顺天应时"的理念对于指导现代环境保护,特别是流域资源开发利用和流域生态保护具有重要意义。

(二)“顺天应时”资源利用观

先秦哲人在阐述仁政、王道思想之余,还经常论及保护环境生态的重要性和保护自然资源的必要性,并演化出了丰富的生态保护和资源利用思想。据《逸周书》记载,周文王曾说到"山林非时不升斤斧,以成草木之长;川泽非时不入网罟,以成鱼鳖之长"[6]34。管仲在与齐桓公讨论治国之道时曾说:"山泽各以其时至,则民不苟,陵陆丘井田畴均,则民不惑,无夺民时,则百姓富"[7]386。这些都强调依据自然资源自身属性和季节特点,以"取用有度"的理念进行资源开发利用,是实现百姓富足、安居乐业的重要途径。《田律》中也提到:"春二月,毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月,毋敢夜草为灰,取生荔、卵,毋囗囗囗囗囗囗毒鱼鳖,置阱罔,到七月而纵之。唯不幸死而伐绾(棺)享(椁)者,是不用时,邑之(近)皂及它禁苑者,时毋敢将犬以之田。百姓犬入禁苑中而不追兽及捕兽者,勿敢杀;其追兽及捕兽者,杀之。河(呵)禁所杀犬,皆完入公;其它禁苑杀者,食其肉而入皮。"[8]由此可见,《田律》作为我国历史上较早的比较全面规定环境保护内容的法律,不仅保护对象广泛,包括了山、林、水、草和多种动物,而且规定了不同季节的保护措施以及不同违法行为的处罚手段。综上可知,古人在资源利用方面主张依据季节的变化,顺应自然规律,合理有度地取用自然资源,从而实现对资源的持续利用。这在流域资源的管理利用方面也有明确记载。

(三)“顺天应时”流域生态治理理念

管仲提出依据季节合理地利用水资源和完善水利设施,《四时》中云:春天一到,就要修治堤防,修通沟渠,疏通河道等。同样在《月令》中也有类似的记载:春天应"毋竭川泽,毋漉陂池","修利堤防,道达沟渎"。这些都是要求人们根据水资源的自然属性,按照不同季节要求对水资源进行有节制的利用,维护和修筑水利设施。同时,对不按时维护水利工程设施"失时不修盽防"的违法行为规定了严苛的处罚措施。如《唐律疏议•杂律》规定:"其津济之处,应造桥、航及应置船、筏而不造置,及擅移桥济者,杖七十;停废行人者,杖一百。"[9]505在兴建水利工程和防洪防灾等问题上古人注重流域生态单元的整体保护,表现为结合流域的自然特征,强调对水患灾害的事前预防,系统化处理流域的水文关系。例如光绪二十四年(1898年)江南道监察御史张承缨在奏折中上报:"……以直隶地势而论,西北高而东南下,西北诸水灌注于天津海口以为会归。今两岸多被商埠筑占,堤圩愈宽,河身愈窄,出水日缓,淤沙日高。每值夏雨暴发,众流下趋,海潮倒灌,洪涛巨浪滞塞难通。天津以上多成泽国,小民荡析离居,殊堪悯侧。愚以为先事预防,计莫如使旧有之沟洫早为疏通,未有之沟洫量为开浚,则不徒引河水可以溉田,即大雨淋漓而消容有地,河水亦不至横溢为灾。"[10]578这里提到,流域开发若一味追求经济效益而忽视对流域生态保护,则会导致流域生态破坏、水患灾害频发,其主张流域管理应统筹河流上、中、下游的关系,加强对流域单元的整体维护,同时也明确了预防原则在流域治理中的重要性。这表明流域治理不能忽视其整体性特征,只有将流域作为有机整体进行管理和控制,才符合流域自然生态规律的要求[3]。由于江河流域是一个复杂的生态系统,其突出表现为流域的流动性。因此,对流域的生态治理,不管是上游、中游、下游,还是支流、干流,或者左岸、右岸,只有综合考虑流域生态系统平衡,才能实现流域的良性发展。承认流域的整体性特点,以生态的、可持续的方式解决流域问题,是流域生态治理的必然趋势。

二、中国古代流域“一体化”生态治理法律原则

古人流域生态治理不但关注流域生态单元本身的复杂性和功能多样性,而且意识到大量毁林开荒等农业生产活动与水患灾害频发之间的相关性。历史上,中国较早发现了森林植被保护和水土保持之间的关系,提出"山水共治"的流域治理原则。同时,古人秉承"顺天应时"的法律理念,注重流域治理的整体性、统一性,加强江河湖泊的一体化治理;此外,重视水资源要素和其他环境要素之间的客观联系,坚持"水土一体化"治理。这一系列具有中国特色的流域生态保护法律理念和原则的核心就在于倡导流域"一体化"生态治理。这是中国古人在洞察流域生态系统各要素之间的客观联系后得出的极具理论和实践价值的流域生态治理经验。

(一)“江湖一体化”法律原则

纵观历史,明清时期,淮河流域作为漕运的必经之地是国之腹心,对淮河的治理事关经济发展和政权稳固,但是黄河夺淮之后,淮河水灾愈演愈烈,因此淮河治理成为极其严峻的现实问题。淮河流域治理涉及治河、治沙、防洪、漕运等多方面,从而形成了错综复杂的治理局面,加之生态环境的恶化和社会因素的多重影响,淮河流域经常泛滥成灾,对经济生产和社会秩序造成了严重的冲击。由此,为解决这一时期的淮河水患问题,催生出了许多先进的治理思想和策略,集中反映了"江湖一体化"的治理原则。例如,潘季驯作为治淮大家,提倡淮河的治理应从全局着眼,创造性的把黄河、淮河和运河的治理综合考量,提出了"通漕于河,则治河即以治漕;会河于淮,则治河即以治淮;合河、淮而同入于海,则治河、淮即以治海"[11]的思想。反对之前为保护漕运而单纯主张分流来治理淮河的做法,提倡遵循泥沙运动规律"束水攻沙",进而使得淮河治理取得了一定成效。但因该方案只局限于河南以下的黄河下游一带治理,故难以实现淮河流域的长治久安。到了清代中后期,吴其溶在《治淮上游论》中主张"治河必先治淮,而治淮必先治淮之上游。此其枢要不在江南,而在安徽之境",并进一步分析道:"盖淮出胎簪,其源甚细,至固始而河南,湖北交界之山水入之,始能畅注。至正阳关,而沭南之水会之。钥以洪湖,而成巨浸"。吴其溶认为治淮的方案放眼全河流域,兼顾上、中、下游的关系,认为淮河的治理重点应在于安徽境内的中游河段,突破了当时将洪泽湖和以下的入海口作为治理重点的通行做法,立意高远。虽然古人的治淮方案的侧重点是保障漕运和防治水灾,着力解决的是民生问题,但却在一定程度上促进了淮河流域生态环境保护,有效地做到了防灾减灾。这些"江湖一体化"治理方案其中所蕴涵的流域全局观和流域统筹治理的原则对现代流域水资源保护仍有借鉴意义。

(二)“水土一体化”法律原则

流域生态系统的生态环境结构和功能与河流、湖泊、水库、湿地、河口以及水生生物资源和受其影响的陆生生物资源紧密相关,形成了一个相对封闭的生态系统。流域生态治理事关水资源和其他相关环境要素的保护,所以流域生态治理不可人为割裂各环境要素之间的联系,应坚持"一体化"的治理原则。历史上,中国古人认为光治水不治山,只能治标而不能治本,故而强调"水土一体化"治理。如南保山市太保山清道光五年(1825年)碑载:"郡有南北二河环城而下者数十里,……横流四溢,贻田庐害,岁发民夫修浚,动以万计,群力竭矣！迄无成功,盖未治其本,而徒齐其末也。二河之源来自老鼠等山,积雨水之际,滴洪澎湃,赖以聚泄诸箐之水者也。先是山多材木,根盘上固,得以为谷为岸,藉资捍卫。今则斧斤之余,山之木濯濯然矣。而石工渔利,穹五丁之技,于山根堤溃沙崩所由致也。然而为固本计,禁采山石,而外种树其可缓哉。"[12]821这里指出了毁林开荒和采伐山石破坏流域原本的生态平衡,加剧了水土流失使得水患灾害日益严重的事实,并认为只有通过禁止滥采山石和植树造林才能有效预防水患灾害。此外,清代也已经明确认识到,因水土流失和河湖湮废导致江河蓄泄功能下降和各地水患加繁加剧之间的因果联系。如林则徐指出:"襄河不时漫溃,乃上游山区尽行开垦,泥沙下冲,导致河道阻塞使然。"他说:查襄河河底,从前深皆数丈。自陕省南山一带,及楚北之勋阳上游,深山老林尽行开垦,栽种包谷。山土日掘日松,遇有发水,泥沙随下,以致节年淤垫。自汉阳至襄阳,愈上而河愈浅,……是以道光元年至今,襄河竟无一年不报漫溃[13]4。林则徐这里强调大面积毁林开荒导致植被减少,森林涵养水源的功能丧失,水土平衡遭到破坏,进而洪水频发。魏源对毁林开荒和频繁水患之间的相关性也做过深入的分析。他说:"湖广无业之民,多迁黔、粤、川、陕交界,虽蚕丛峻岭,老林邃谷,无土不垦,无门不开,于是山地无余利,平地无余利。……则凡箐谷之中,浮沙壅泥,败叶陈根,历年壅积者,至是皆铲掘疏浮,随大雨倾泻而下,由山入溪,由溪达汉、达江,由江、汉达湖,水去沙不去,遂为洲渚,洲渚日高,湖底日浅,……下游之湖面、江面,日狭一日,上游之沙,日甚一日,夏涨,安得不怒堤浣(垸),安得不破田亩,安得不灾。"[14]6陶澍也认为由于上游山区大量开荒,造成下游各省的水患频率日益增加。他说:"江省(江苏)地处下游,兼以湖河并涨,宣泄不及,并由江州壅遏,且江州之生,亦实因上游川、陕、滇、黔等省,开垦太多,并无游民到处伐山刊木,种植杂粮。一遇暴雨,土石随流而下,以致停淤接涨。"[15]15这里也是说,不当的开荒策略和山民在上游山区的过度开垦造成水土流失严重,大量泥沙冲入溪流河谷,造成洲渚日多,湖底日浅,连下游河湖也难逃淤积阻塞之害。流域各要素之间相互依存,大肆开荒和滥伐森林加剧了流域的水土流失,在这样的情况下,当夏季山洪来临,水患加繁加剧,就会导致堤垸受损,田亩遭殃,民不聊生。当代学者经由史料证实清代中后期的中国确实存在水患灾害严重并且灾情扩大化的事实[16]。受严重水患现实的冲击,古人充分认识到不可大肆毁林开荒、滥伐植被,一味扩大农业生产规模,而应当尊重流域生态系统客观规律,将流域生态治理的"江湖一体化"、"水土一体化"的法律原则落实到具体的法律制度规范之中。

三、中国古代流域“一体化”生态治理法律制度

流域水资源开发利用和流域生态保护之间的矛盾冲突古已有之,中国古人以追求人与自然和谐为目标,结合流域治理的实践经验,依据流域治理常识理性归纳出了颇具启发性的流域"一体化"生态治理法律制度。

(一)“时禁”法律制度

古人意识到生态资源自身所具有的价值,规定了以"时"而禁的法律制度,强调资源开发利用和永续保护的并重。这种自然资源取用有度的做法反映了古人保持生态系统良性发展的价值追求。例如,《荀子》中提出"谨其时禁"的主张,强调"时禁"对自然可持续发展的意义。如前文提到的秦代《田律》,其中法律规定的保护范围涵盖森林、水源、和动植物资源等,古代人们重视环境、资源的保护,由此可见一斑[17]。此外,《管子》一书也多次提到采取"以时禁发"(按时间开放和禁封)的原则,规定人民顺时且适度的利用山林川泽。先秦典籍大都主张依据四季变化,管制山林资源的利用。《管子》中提到:"工尹伐材用,勿于三时"[7]461,也就是说工尹砍伐木材,不得在春夏秋三季。同时还提及:春夏两季当"勿断大树"、"勿斩大山"[18]827。《礼记》中说应依照时令变化,具体规定取用山林川泽的时机。如仲春二月,"毋竭川泽,毋漉陂池,毋焚山林"。季秋九月,草木黄落,乃伐薪炭,仲冬十一月主管田野事物的官员才可以让人民肆意的获取山林薮泽的资源[5]266,295,301。古代"适时适度"开发利用山林川泽等自然资源的各项要求和做法都表明流域资源的开发利用应当尊重时间规律,反对过度开发和消耗流域水资源。这与现代重视流域水资源的经济效益而忽视其生态效益的价值追求形成了多么强烈的对比！

(二)植树造林法律制度

森林植被对水土保持的积极意义古人已经有清楚的认知,特别是在植被良好的状况下,树根阻滞和土壤渗透可以涵蓄水源,而且森林植被具有调节洪水,减轻水灾的作用。中国人很早就认识到林木具有护堤固岸的功能,因而在河岸、渠堤的两旁广泛栽植防护林,甚至设置专门机构和人员对防护林进行维护的法律制度。在流域生态治理方面,古人通过栽种护堤林和推广植树造林法律制度落实了生态整体理念,践行"水土一体化"的治理原则。《管子》中提到:在堤防上种荆棘、柏杨可以固其地,防决水,使人民过富饶的生活。"大者为之堤,小者为之防……岁埤增之,树以荆棘,以固其地;离之以柏杨,以备决水,民得其饶。"[18]889另《资治通鉴》也记载:隋代,在运河两旁遍植垂柳,从洛阳到江都的河道,全长2200余里,"广四十步,渠旁皆御道,树以柳"[19]196。为了治水,宋太祖赵匡胤谕令人民于运河旁种植榆、柳以固堤防。建隆三年(962年)他下诏:"缘汴河州县常史,常以春首课民夹岸植榆、柳以固堤防。"[17]南宋时期,魏岘指出森林具有保土固沙、防止洪灾的功能。他分析认为四明山的树木遭到大量砍伐、林木失去抑制水流的作用,致使水土流失的现象加剧,此乃"舟楫不通,田畴失溉"的原因。因此,大力提倡植树造林以预防水患。到清代,逐渐形成了比较系统的提倡植树造林的法律和政策。雍正五年(1727年)颁布了一项鼓励人民种树的诏令,令州县地方官严加督率人民栽植树木,如种植果树、桑、麻,于河堤各处植柳,以及湖泽陂塘之处栽植菱藕等。《大清会典事例》有载:"直隶州县间旷之地,令相其土宜,各种薪果,如各处河堤栽种柳树,陂塘淀泽,许种菱藕,……其地宜桑、麻者,尤当动于耕种。令地方官察其勤惰,分奖惩。"[17]雍正六年(1728年)鉴于湖北经常兴修堤防水利工程,下令"楚省百姓,有于堤外捐栽柳荻者,照河工例分别议叙"[17]。乾隆十二年(1747年)颁令"湖南省各处堤堰,遍栽柳树以挡风浪,每堤种柳若干。册报稽考,严禁纵放牛马及居民侵损"[17]。可见,清代官方已经意识到林木涵养水土的生态价值,鼓励并支持建立护堤林以保持水土成为一项官方推行的政策。鉴于毁林开荒和森林滥伐造成的严重环境问题和水患灾害,清代地方官员意识到森林植被在水土保持方面的重要生态价值,自觉推动植树造林法律制度的实施,提倡动员民众广加种植,提高了植树造林制度的法律实效。俞森,康熙二十八年(1687年)担任河南按察司佥事管河道。他阐释了种树的八大利处,其生态价值主要体现为两个方面,即:"其利五,豫土不坚,濒河善溃,若栽柳列树,根枝纠结,护堤牢固,何处可冲。若树木繁多,则土不飞腾,人环秀饬,其利八。"[20]11俞森认为种树可护堤固沙、保持水土,对促进流域环境保护具有积极意义。与俞森持有想同看法的还陕西粮储道的黄德濂,他在《劝种树株檄》中提到植树可以备水旱、保持水土和滋养土壤[21]21,地方官员应用实际行动带领当地居民种树,对勤于栽培者奖励,对毁坏树木者依法惩处。俞森和黄德濂是将林木的经济价值和生态价值并重来讨论植树造林的益处,而光绪年间担任署陕甘总督的陶模在《劝逾陕甘通省栽种树木示》中则首先肯定了林木的生态效益。"山冈斜倚,坡陀回环,古时层层有树,根枝盘互,连络百草,天然成篱,凝流沙土,不随雨水而下。后世山木伐尽,泥沙塞川,不独黄流横溢,虽小川如灞、产诸水,亦多淤塞溃。故种树于山坡,可以免沙压而减水害。"[22]221森林植被破坏导致水患加剧、民不聊生的社会现象引起了陶模的深刻反思,在林木的诸多功能之中他首先肯定的是森林保持水土的功能,并大力提倡广栽树木以减少水土流失,预防水患灾害。其对林木生态功能的认识与现代的森林水文研究成果存在相通性,可谓非常超前！

(三)废田还湖法律制度

为了解决人地紧张的问题,从宋代起兴起了围湖造田的热潮,在短短时间内,便造成许多湖泊面积缩小,甚至湮灭消失的情形。人们过度的围湖行动,破坏湖区生态,造成水患灾害频发。官府加强对围湖造田的管理,颁布了围湖禁令,但是迫于现实的粮食和财政需要,围湖造田和废田还湖的活动,一直在交替进行中[23]98。笔者以清廷的法令和政策为切入点,发现流域水资源的开发利用和流域生态保护之间的利益冲突不可避免,清廷从支持围湖造田到主张废田还湖的法律制度的演化,正说明了应树立流域保护优先原则,不能仅重视流域水资源的开发利用而忽视其可能带来的环境风险。

1.依法开展围湖造田阶段

清代人口急剧增长与土地相对不足之间的矛盾,导致对耕地的需求更加强烈。在民本思想的支配下,结合当时复杂的政治、经济和社会多方面因素,清政府推行奖励垦荒的政策。鼓励措施具体表现为给予种子、耕牛、奖励开垦有功的官员、延长起科年限、永不起科等。例如,清代曾推行"新荒者三年起科,积荒者五年起科,极荒者永不起科"的政策,就是通过放宽起科年限,调动广大劳动人民垦荒耕种的积极性。乾隆年间多次颁令大力推行垦荒,例如:乾隆五年(1740年)"凡边省内地零星土地可以开垦者,嗣后悉听该地民夷垦种,免其升科"。也就是对于山头地角小面积的耕地用不升科。乾隆七年(1742年),议准湖广地方官员的奏请,垦种零星土地的,可免升科。"成丘段者高阜种杂粮,二亩以上照旱地升科,稍低种禾稻,一亩以上照水田升科,不足一、二亩者,仍免。"乾隆十五年(1750年)谕令湖北宜昌、施南二府仍依旧照起科。"湖北新设宜昌、施南二府之鹤峰等州县,原改土归流,幅员广阔,近年户口日增,田土日辟,……自应照例升科。……(但)究与内地不同,……俟二三年后,……再行办理。"[24]4到了清末,湖南藩司为了解决财政困难,开始正式以发售"垦照"的形式,在洞庭湖招民纳资承垦,使围湖造田合理、合法化。这些法律和政策都极大推动了围湖造田的开展。对围湖造田规模的扩大化,湖北荆(州)宜(昌)施(南)乡道员曾有这样形象的描述:"滨湖之地,尽皆筑垸为田,湖面已非昔比。"[25]推行围湖造田一定程度缓解了尖锐的人地矛盾,但这些垦开行为对洪水蓄泄的有害影响不言而喻。因大面积围垦生态严重失衡,导致大量湖泊湮灭,水患灾害加繁加剧,可谓得不偿失！面对水道淤塞,湖泊萎缩所导致的无路通泄,无湖可消、无水灌溉的现象,废田还湖的呼声开始浮现。

2.逐步限制围湖造田阶段

随着流域生态破坏的加剧,水患灾害的加剧使人们只管认识到围湖造田的严重危害,禁止围筑的议论和禁令接踵出现。一些地方官员根据当地的实际情况开始上奏朝廷申请禁止围垦[25],并得到赞成和批准。自乾隆二十八年开始有退田还湖的行动,而且从地方官员的上报情况来看,围湖造田的弊端已经日益凸显。如:乾隆十三年(1748年)河南巡抚硕色正月二十三日(2月21日)奏"向来地方官听民报垦,以致湖身日浅,湖水无资,一遇水旱,不免漫溢干旱之虞"[10]104。乾隆十三年(1748年)浙江巡抚观承十月十七日(12月7日)奏"浙江各属多有湖荡巨浸,以为境内民田旱潦之备。只缘湖身易淤,而地方官感于报垦升科之小利,以致于湖身渐狭,潦则无消纳之所,旱则灌溉无资"[10]107。在这样的情况下,清政府不得不重新审视围湖造田的严重后果,意识到无节制地开发流域资源必定带来严峻的环境问题,于是逐步颁发了一系列废田还湖的诏令并制定相应的惩处措施。

3.依法推行废田还湖阶段

由于废田还湖损害了地方乡绅和地主阶级的利益,加之政治腐败等因素,废田还湖的推行阻力重重。乾隆五十三年,在屡禁不止的情况下,清廷展现了严禁围湖造田的决心和行动,由皇帝亲自下令平毁江陵县荆州的窖金洲私垸,将萧姓地主抄家问罪,惩处数十位地方官员[17]。严厉打击了为争一己私利,不惜以严重破坏湖泊生态为代价的行为。同年六月,荆州发生大水。洪水冲垮堤防,江堤溃决二十余处,郡城也遭到淹没的命运。乾隆命大臣经寻访当地舆论和实地调查之后,得出结论:窖金洲围垦日阔,阻碍江流,使得水势垫高,才是造成万城堤溃决和荆州郡城尽淹的主因。其指出:窖金洲其始只是活沙,江水推荡,随流迁徙靡定,嗣后渐长渐大,丛生苇荻,遂为江中巨洲,江流至此,顺洲南北分流,至洲尾始合为一.一二十年来,涨沙日渐宽阔,侵占江面,……江水至此,不特洲沙拦埂,激怒水势,逼溜北驱,而深芦密苇亦足障遏奔流,助逼溜势,……据称洲长约有十里余,宽处约有五里,……而此洲所占江面.转居十之六七,……一遇川江涨发之时,……下流顶阻疏消不及,则暴涨之水愈在上游溃决.臣等察核情形,参稽众论,窖金洲之为害,实系显然,众著确凿可据.[26]288从这一典型案例可以看出,围湖造田导致流域生态失衡与洪水灾害频发之间存在一定的因果联系。清廷意识到围垦问题的严重性,但是囿于"民本"思想支配,人地关系的紧张,地主阶级反对等综合因素的影响,这一时期实施的以维护流域生态环境和减少水患灾害为目标的"废田还湖"法律制度还是以失败而告终了。

四、古代流域生态治理法律制度的现代意涵及启示

显然,流域水资源具有价值多元性,随着流域水资源开发利用活动的不断拓展,各种价值冲突便逐步显现出来。为规制这种复杂的价值和利益冲突,适应当时社会政治经济形势的流域生态治理法律制度便应运而生。现代社会流域水资源功能更加多元,涉水权利冲突更加多样,流域治理涉及面更广,流域生态保护的现实问题更加严峻,但古今流域水资源开发利用和流域生态保护之间的利益冲突具有相通性。古人围绕就这一利益冲突设计的一系列流域生态治理法律制度在现代仍然具有重要的借鉴意义。

(一)古代流域生态治理法律制度的现代意涵

1.流域生态环境保护优先我国现行法律制度虽提到水资源开发利用过程中的流域生态环境保护问题,但没有明确流域生态系统的法律保护。因流域资源自身价值属性具有多样性,现阶段重视流域资源经济价值开发利用,而流域生态价值的保护明显乏力。流域生态治理应该树立生态整体性理念,融合环境资源保护及污染防治,只有在资源开发阶段尊重自然规律,充分考虑生态保护内在要求,才能真正做到预防为主[27],实现流域生态环境有效保护。流域生态治理应当确立流域生态环境保护优先的理念,打破长期以来经济发展优先的价值取向。在资源开发利用阶段注重时间因素的考虑,贯彻"顺天应时"的理念,对流域资源的利用坚持"取用有度"的原则,"适时适度"开发利用流域资源,避免一味的追求经济价值而导致流域生态破坏和环境污染加剧。

2.流域"一体化"生态治理

流域治理是一个系统工程,因此流域生态治理应该构建"一体化"的法律制度。首先,要处理好上下游、左岸右岸、支流干流的关系,贯彻"江湖一体化"流域生态治理法律原则。长期以来,"局部改善,整体恶化"的流域治理客观形势[28],对生态环境要素实行分割管理,实质是没有将流域生态系统作为统一的整体对待[29]。这样只关注局部重点流域治理,对改善整个流域生态环境收效甚微。流域生态治理应确立流域治理整体观,尊重流域自然特征,以流域为单元综合治理。其次,流域生态治理具有复杂性,不仅涉及水资源的保护还需兼顾其他相关环境要素的维护,也就是说要"水土一体化"治理。只关注水资源保护难以有效应对涉及面广、影响范围大、损害后果严重的流域生态破坏和水污染问题。古人对流域资源的开发利用和保护向来重视水土之间的客观联系,这一方面是预防自然灾害的实践经验总结,另一方面也是对"山水共治"理念的贯彻。

(二)古代流域生态治理法律制度的现代启示

1.重视流域生态治理的事前预防

流域生态治理是一个长期的工程,如何保证流域水环境的稳定和优化是一个值得关注的问题。防洪减淤措施、灌溉节水措施、水利工程建设等举措都是为了平衡生态环境与经济社会发展之间的矛盾而存在的[30]。但是目前流域生态治理的效果仍然差强人意。其主要原因在于对流域生态治理依旧主要采取事后的控制手段,忽视事前预防,缺乏对流域资源可持续发展的长远规划。同时偏向于点源污染防治的治理路径,也难以应对当前复杂的流域治理难题。对此,古人对自然资源取用有度的态度和做法,体现了对资源生态价值的认同和承认,通过法律规定资源取用的时间和手段,可以有效防止不合理开发利用自然资源的行为。具体到流域生态治理层面而言,可从以下两个方面着手:第一,尊重流域自身的承载能力,制定合理的流域治理规划,摒弃追求经济发展而忽视流域生态价值的错误做法;第二,重视流域水污染防治的事前预防。因流域水污染通常影响范围广,损害后果不可逆,故要从根本上扭转事后控制的污染治理模式。

2.完善流域管理机制

流域是自然形成的,流域管理也应遵循其流动性、整体性的自然特征,统筹流域治理,但是现代的行政管理却将流域人为将其划分为若干区域。尽管《水法》设置了水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,但受历史传统、法律文化等因素影响,仍容易陷入各自为政的管理弊端,流域治理的法律实效性难以得到有效的保障。为推动流域生态治理目标的实现,落实"一体化"治理原则,在流域管理体制方面许多国家经过实践探索出了有益的流域治理经验[31]。比如以流域为主体,构建符合流域生态特征的管理体制。一方面,建立强有力的流域管理机构,克服以往单一按照行政区划和部门分工进行流域治理的弊端[32]。另一方面是建立有效的协调机制,加强政府各部门、各地方政府间的协作。这要求各行政区政府树立整体政府理念,将行政区域内的环境、经济和社会目标与流域"一体化"生态治理的目标相协调。

五、结语

流域生态系统有其自身的特殊性,现代流域资源的开发利用重视经济价值属性而忽视流域生态价值,是导致当前流域生态治理法律实效性差的关键因素。本文在爬梳整理我国历史上流域生态治理经验教训的基础上,从我国古代"顺天应时"的理念出发,总结提炼出了中国古代流域"一体化"生态治理法律制度。历史的延续性证明,在法价值层面,流域生态治理必须树立全局观和"顺天应时"的理念。尊重流域生态系统的时空规律,适时适度利用流域资源,协调好流域资源开发利用和流域生态保护之间的关系。在法技术层面,流域生态治理应坚持以流域为单元综合治理,避免人为割裂各环境要素之间的联系。创新流域生态治理法律理念,探索流域"一体化"生态治理法律制度,是破解目前流域生态治理难题的有效路径。

作者：高利红 李培培 单位：中南财经政法大学