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公共服务外包的实践与探思

[摘要]公共服务外包是政府职能转变和深化市场改革中的重要制度安排,其功能实现需要政府与市场的共同协作。基于海南自贸港建设,从优惠政策与海南服务外包协会分析了公共服务外包的实践基础,从产业基础、外包市场竞争环境以及寻租和委托方面探究了海南自贸港公共服务外包面临的短板。鉴于此,可通过培育和优化外包环境;增进外包市场竞争性以及构建公众参与的外包评价机制来提升海南自贸港公共服务外包能力,补齐发展短板。

[关键词]海南自贸港;公共服务;外包;寻租;委托

公共服务外包是政府市场化改革中的重要制度安排。“公共服务外包不仅可以增加公共服务数量,满足社会多元需求,而且还具有提高公共服务效率与质量、缩减政府规模、减轻财政负担等多重价值。”[1]“政府外包公共服务的目标也是希望通过企业或社会组织的专业化运作,提高公共资金的利用效率,进而提升服务质量。”[2]2019年6月,国务院召开全国“深化‘放管服’改革,优化营商环境”电视电话会议,总理提出“简政放权、放管结合、优化服务是处理好政府与市场关系的重大改革之举”,为各省服务外包的进一步发展指明了方向。海南省公共服务外包起步较晚,发展相对滞后,一定程度上难以满足自贸港建设对多元化公共服务的需求。而加快公共服务外包步伐,提升服务外包能力则有助于解决这一问题。一方面市场提供公共服务通常以公众需求为导向,另一方面专业化的生产可减少公共资源浪费,降低供给成本,提升供给效率,从而缓解海南自贸港建设中的公共服务需求与供给间的矛盾。

一、海南自贸港公共服务外包的实践基础

公共服务供给中的财政不足是我国大多数省份面临的难题,解决的途径无外乎通过开源来增加财政收入或通过节流来压缩成本。一方面,海南省经济发展相对滞后,短期内大幅度提升财政收入存在一定难度,加之传统经济增长模式仍占主要地位,成本投入较大而产出效率相对较低,这也使得在压缩成本方面具有较大的空间,而服务外包无疑可有效降低财政支出。另一方面,服务外包也有助于盘活社会资源,提升政府公共服务管理能力。此外,信息化、市场化以及全球化等因素的变革也逐渐改变了社会治理形态,自贸港建设中,中央政策和地方政策的不断调整也为自贸港公共服务外包奠定了基础。一是助推服务外包的各项政策落地。2016年海南省政府印发了《海南省人民政府关于加快发展服务外包产业的意见》,为海南省服务外包产业发展提供了政策支持。而随着《海南自由贸易港建设总体方案》的出台,海南省公共服务外包的政策体系逐渐成熟。如方案在现代产业体系方面指出,大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业。而公共服务外包在一定程度上可纳入现代服务业。在税收方面,对在海南自由贸易港实质经营的企业,实行企业所得税优惠税率,即减按15%征收企业所得税,而国内其他区域的服务外包的企业所得税大多高于15%。这一税收优惠政策无疑降低了海南省服务外包企业的成本。同时对现代服务业的相关企业在2025年前新增的境外投资所得还免征企业所得税。此外,服务外包产业发展,需要大量高层次人才做支撑,在人才引进方面,海南自贸港强调高端人才和紧缺性人才的个人所得税实际税负超过15%的部分,予以免征。人才政策的推出,为服务外包产业高层次人才的引进创造了条件,产生了积极效果。二是对接政府与外包企业间的“桥梁”畅通。公共服务外包虽有助于降低政府财政支出,提升公共服务供给能力。但实践中,政府如何有效对接服务外包企业则是公共服务外包首先要解决的问题。面对纷繁复杂的服务外包市场,政府和外包企业往往会处于信息不对称状态,政府难以找到合适的外包企业,而高质量外包企业也难以进入政府视野。海南省服务外包协会则为政府和企业间的对接提供了平台。该协会按照政府要求,按行业发展的实际需求,搭建专业化的公共服务平台、通过实地调研权威的企业排名,同时还为会员企业提供培训、提供服务外包的专业人才服务、提供产业研究和信息咨询服务等。各项服务的提供,一方面有助于外包企业的规范化发展和海南省服务外包体系建设,另一方面也有助于为政府服务外包提供更多的选择,提升服务外包效率。

二、海南自贸港公共服务外包的短板研判

公共服务外包虽具有多重价值和优势,海南自贸港建设中的各项政策落地和本地外包协会的成立也为公共服务外包创造了条件,奠定了基础。但理论的优势并非总能在实践中充分反映,海南自贸港自身的经济状况、产业基础、市场企业的数量以及外包中的委托风险无不对公共服务外包造成影响。

(一)服务外包产业基础薄弱

产业结构失衡、交通运输条件差以及经济发展水平低等在很大程度上会阻碍海南公共服务外包产业的发展。在国际旅游岛政策出台之前,受地区经济发展水平影响,海南服务外包产业整体较差,呈现出“弱、小、散”的格局,专门化的企业更是凤毛麟角。国际旅游岛政策的出台,为海南服务外包产业发展带来了契机,短期内有效刺激了服务外包产业发展,并由此建成了海南生态软件园、三亚创意产业园以及清水湾信息谷等一批较具影响力的服务外包产业集聚和承接基地,海南服务外包产业发展逐步进入了正轨。但在实际入驻企业方面数量仍较少,规模偏小,在产值方面也未达到预期目标。2016年海南省政府出台了《海南省人民政府关于加快发展服务外包产业的意见》进一步规范了服务外包产业发展,并明确了各产业园区的各自发展方向和责任,提出了支持功能区建设的具体措施。海南省服务外包产业得到了进一步发展,整体产业规模较以往有所扩大,园区产值也得到了较高提升。但此类业务更多聚焦于企业与企业间,且园区业态混杂,企业规模性小,在承接政府服务外包方面,还存有差距,公共服务供给依然是政府各职能部门来提供,企业参与度低。服务外包人才培训基地的数量不足,主要集中在各产业园区内部和海南省服务外包协会,业务范围相对较窄。加之海南省高校数量较少,中高端复合型人才短缺,在专业设置和人才培养方面也难以契合服务外包产业的人才需求。

(二)服务外包市场面临竞争性不足

公共服务外包虽在理论上有助于降低政府财政支出,提升公共服务效率,但反观现实,政府将服务委托给企业是否更高效,是否能提供更加专业的公共服务尚无确切结论。一定程度上讲,“真正能够提升公共服务供给效率与降低成本、改善服务质量的不是所有制与经营权的变更,而是竞争代替垄断。”[3]在服务外包市场中若缺乏充分的竞争,势必会形成私人垄断,进而丧失技术革新与提升公共服务质量的动力。“通过竞争能很大程度上促使服务承包商不断创新管理方式,改进服务质量,降低生产成本,对顾客的需求做出及时回应,以达到提高公共服务供给效率和节约成本的目标。”[4]海南服务外包市场发展相对较慢,知名外包企业少也影响了服务外包市场竞争性。此外,公共服务本身所具有的非盈利性特征也使得企业不愿承接政府委托业务,从而导致外包企业间缺乏充分竞争。已有的、有能力且愿意承接政府委托公共服务的企业则较容易形成垄断,使得现实离理想化的通过竞争所要达到的效率和质量还存有差距。[5]公共服务外包还面临政府监管约束不当而导致的诸多风险,当服务外包市场缺乏竞争时,具有垄断性质的企业往往存在受利益驱使而降低成本和服务供给质量来谋取利益最大化的可能。

(三)服务外包可能面临的寻租与委托风险

服务外包从本质上讲是政府与市场关系的重塑,在此过程中,政府不再是公共服务的唯一供给者,而问题也往往出现在政府如何在服务外包过程中明确自身的定位。一方面公共服务外包过程中存在着政府通过转移供给责任来甩包袱的可能,另一方面则是服务外包过程中政府官员可能会利用公共权力来寻租。公共服务外包一般采取合同承包、特许经营、公私合作制等方式加以推进。[6]每一方式的推进均包含有不同环节,每一个环节都存在寻租可能。此外,政府与外包企业间还存在委托风险。在外包市场中,企业和政府间存在信息不对称,一方面政府难以完全获取外包服务商的全部信息,外包企业存在为了自身利益而提供虚假信息来骗取政府外包项目的可能。而政府却没有足够的精力去研判一个个外包企业的真实状况和获取全部的信息,导致政府与外包企业间存在较大的委托风险。

三、海南自贸港公共服务外包的路径探索

纵然海南自贸港在公共服务外包中面临诸多的短板和挑战,但公共服务外包在改革政府,提升政府公共服务供给效率,降低财政支出方面仍具有明显的优势。因此,为保障海南自贸港公共服务外包的健康发展,必须要继续培育和优化其外部环境,增进外包市场竞争性,构建公众参与的公共服务外包评价机制,以推进海南自贸港公共服务外包产业发展。

(一)培育和优化公共服务外包的环境

海南省公共服务外包市场不完善,一方面在于服务外包产业起步晚,企业分散和弱小,另一方面则是缺乏公共服务外包的有利环境。因此,推进海南公共服务外包快速发展,必须培育和优化其外部环境。一是继续推进政府职能转变,培育市场和社会等多元力量参与政府公共服务供给,形成多元主体参与的竞争性供给格局。同时,尽量减少服务外包中的行政干预,简化服务外包市场的准入程序,为不同类型的外包企业提供平等的竞争机会。二是完善公共服务外包的相关法律,规范公共外包的程序,通过法律加强对政府和服务外包企业的约束和规范,以降低服务外包过程中的公私合谋以及权力寻租的概率。三是要构建以政府为主导,外包企业、第三方机构以及公众共同参与的监管体系。公共服务外包过程中的各个环节均纳入监管范围,政府需及时更新服务外包各个环节的信息,承接企业应在规定时间内公布公共服务的各项资金支出明细。

(二)强化服务外包市场的竞争

服务外包主张较少依赖政府,而更多地依赖市场和社会的力量,本质上是要将竞争这一要素纳入公共服务供给中,通过竞争来提升公共服务供给质量和效率。反观现实,在公共服务外包领域,大多数地方政府并未充分实施竞争机制,也尚未形成政府主导下的多中心公共服务供给的格局。而公共服务外包由于受诸多因素影响,势必会存在寻租和公私合谋的可能,因此,控制风险的有效策略便是增进服务供给主体间的竞争。一是在服务外包的初始阶段,需要通过公开的信息将政府发包信息公示,积极寻求有能力、有意愿的承包商,尽可能地增进承包商间的竞争。二是政府部门还可采取项目分解的方式,将大项目分为小项目,并针对每个小项目实施公开招标,增进承包商间的比较和竞争,在竞标中明确一家企业不能参与整个大项目的多个子项目的竞标。在项目期限方面,政府必须要严格计算项目期限的合理性,避免项目合同的期限过长或过短。三是重视市场力量和社会力量在公共服务外包市场中的竞争,有大量市场和社会力量的参与,政府在实施公共服务外包时,才能吸引更多的竞标者,防止公共服务外包被部分企业把持,从而避免服务外包市场中的垄断。

(三)构建公众参与的公共服务外包评价机制

完善的监督评价机制是避免公共服务外包过程中寻租和腐败的有效措施,但单一政府监管与评价往往存在被权力影响的可能,从而难以保障监管与评价的有效性。因此,在公共服务外包的监管与评价方面,公众评价应被纳入其中,并赋予较高权重。一是将公众满意度纳入公共服务外包绩效评估机制中,构建科学的评估指标,制定具体的服务供给标准,强调服务外包商的服务主体是公众而不仅仅是政府部门。同时将公众满意度作为衡量服务提供商的核心指标,满意度的高低可决定政府是否继续与其合作。二是在公共服务外包评价过程中,应坚持公开和透明的评价原则。即公众应切实参与到公共服务外包供给的评价过程中,政府及其相关人员的主观判断和偏好不能取代公众评价。同时,政府应将评估的内容、评估的程序、评估的参与方以及评估的结果等通过官方网站和主流媒体向社会公布,以提升评价的公开性以供多方监督,从而提升公共服务外包的质量和效率。

[参考文献]

[1]杨桦,刘权.政府公共服务外包:价值、风险及其法律规制[J].学术研究,2011(4):52-58+159.

[2]申亮,王玉燕.公共服务外包中的协作机制研究:一个演化博弈分析[J].管理评论,2017(3):219-230.

[3]周伟,李和中.政府公共服务合同外包:价值功能、实践困境与路径选择[J].广西社会科学,2014(12):422-147.

[4]詹国彬.公共服务逆向合同外包的理论机理、现实动因与制度安排[J].政治学研究,2015(4):106-117.

[5]郑谦.公共物品“多中心”供给研究[M].北京:北京大学出版社,2010:233.

[6]赵全军.公共服务外包中的政府角色定位研究[J].学习与探索,2011(4):80-83.

作者:钟曼丽 单位:海南师范大学经济与管理学院

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