循环经济政策的主要问题与优化措施

[摘要]循环经济作为一种被普遍接受的生态化经济发展模式，在国家经济体系中扮演十分重要的角色，而循环经济政策对于促进循环经济发展具有无可替代的作用。在借鉴发达国家发展循环经济政策的法律保障体系层次丰富、高度重视财税政策作用、加强环保技术引进研发、注重循环经济宣传教育等基本经验之基础上，针对福建省循环经济法律保障体系不完善、缺乏强有力经济支持、科技教育环境待优化等主要问题，从完善法律保障结构体系、充分发挥经济手段作用、重视循环经济技术研发、注重民间组织交流合作等方面，提出福建省循环经济政策的优化措施，由此指导、推进福建省循环经济发展。

[关键词]循环经济政策体系问题措施福建省

1发达国家循环经济政策的基本经验

发展速度、发展水平决定发达国家发展循环经济政策制定的丰富经验，不论是法律保障体系、财税政策还是科技教育政策，都比我国更加成熟、完善。日本、德国作为较早发展循环经济的国家，其循环经济建设特点显著、优势突出。

1.1法律保障体系层次丰富

无论是德国还是日本，在循环经济发展之初就十分重视建立法律体系。由于日本和德国的国情不同，其法律体系呈现出来的层次也不同。德国的法律体系层次主要是有法律、条例、指南，日本则表现为基本法、综合法、专项法[4]。无论如何，德国、日本的法律体系层次都很丰富。从德国的法律层次来看，德国是从法律约束力的角度去划分法律体系层次，在它整体的立法体系中，有法律约束力强的法规，这一般来说是法律体系的基础，从大的范围将循环经济发展约束在法律框架之内。但是也有一般性的条例以及一些比较细致的法则，这样的法规条例在法律约束力上会比较弱，但是对民众、企业生活、生产的方方面面都做了详细规定，让民众、企业能够根据这些条例规定去调整生活、生产活动。日本的法律层次划分得更加清晰，基本法、综合法、专项法针对的范围有所不同。基本法起到引导全局的作用，是其他条例法规制定的基础。综合法和专项法则是对某些具体活动、群体等做了具体约束。纵观日本和德国法律保障体系，呈现出纲领性法律为主、细则性法规条例为辅的层次特点。

1.2高度重视财税政策作用

财税政策作为经济调控的重要手段，在循环经济开展过程中扮演着不可替代的角色。科技政策、教育政策、循环型公共设施的建设，都离不开财税政策的支持，德国、日本在如何制定好财税政策上下了很大功夫。从财政支持的角度出发，日本每年都有预算用于循环经济发展事业，且呈逐年上升趋势。同时，对一些循环经济事业成就比较大的企业给予税收优惠政策，例如对企业建立资源回收系统会提供长期的优惠利率贷款，并对购进再生处理设备给予普通退税和特别退税等。日本的财税政策不仅针对企业，也针对民众设立资源回收奖，以鼓励民众积极回收有用物质。德国除了对循环经济事业给予一定的财政支持外，还通过税收减免、开征新税发挥税收制度的作用，尤其是对有益于循环经济发展的产品可以免收消费税。除此之外，增加新鲜材料税、绿色生态税、废弃物埋填和焚烧税，使得财税政策的作用发挥到最大。

1.3加强环保技术引进研发

循环经济的―3R‖原则是指减量化、再利用、再循环，这是发展循环经济的核心要求。要实现这些原则，对企业产品的生产技术就有所要求。德国、日本都注重科技政策的制定，通过环保领域的技术研发和引进，使得循环经济的科技运行机制可以快速运转。日本在绿色技术、循环技术、清洁生产技术以及仿生技术等方面进行深入研究，并注重与高校合作成立技术研究中心，从这些高校积极引进人才。日本也有专门的科技奖励制度，来鼓励更多优秀人才加入到循环经济技术研发事业之中。除了自身的研发以外，日本还注重与其他国家的科技合作，通过企业间合作、科技研究机构间交流以及民间团体交流合作，积极引进各种先进技术和理念。德国的环保技术开发特别体现在产品包装上，他们尽量简化产品包装，并使用方便回收且可以循环再生的包装材料，由此保护环境、降低成本[5]；开发系统的废物回收体系，使得产品的生产、使用过程可以符合循环经济发展的―3R‖原则，德国政府更注重与其他国家企业在循环经济领域的技术交流和合作。

1.4注重循环经济宣传教育

从发达国家发展循环经济的经验来看，要发展好循环经济，仅仅依靠政府的支持、经济手段的运用以及法律政策的保障是远远不够的，这些政策要真正在运行过程中落到实处，就必须让公民对循环经济发展的各种理念有足够深刻的认知和了解。要让公民能够发挥主人翁精神，积极参加到循环经济的发展事业中。在循环经济发展过程中，日本将循环经济的理念与基础教育相结合，让民众可以从小树立绿色、环保、可循环的经济理念。除了教育方面以外，日本还非常重视循环经济理念的宣传和推广，日常生活中常常举办各种相关活动，让公民能够在参与活动过程中加深对环保理念的认识。例如大阪市每年都会发动公民开展垃圾收集活动，并将垃圾收集的一些知识和再生利用的技巧编成小册子发放给公民，让公民能够积极参与废弃物回收等减量化工作。民众的亲身体验和学习会让其对后期颁布的各种政策、采取的各种措施产生认同感。同时，日本政府注重与非政府组织的联系，这些民间组织在公众之间往往有比较大的影响力，在政府组织无暇顾及或者没有办法处理的一些问题上，这些民间组织可以被赋予一些权力进行介入处理，并且作为环境顾问为公民提供环境保护指导。

2福建省循环经济政策存在的不足

随着经济的高速发展，如何发展好循环经济成为我国经济发展过程中面临的重要课题。为了响应号召，福建省将循环经济融入经济发展体系中，通过制定一系列经济政策、法律法规来鼓励省内一些大型企业在运营的过程中合理运用循环技术，实施循环经济有关的发展策略。但是，福建省整体经济发展水平比较低，政策制定与执行过程依然存在不足。

2.1法律保障体系不够完善

任何经济政策的有效实施，都必须依托于一定的法律规范。为了进一步贯彻落实《中华人民共和国循环经济促进法》，福建加快制订地方性条例，如《福建省循环经济促进条例》《福建省节约能源条例》[1]。然而这些条例在实际运行过程中没有真正落到实处，部分内容在一定程度上与实际脱节。除了在贯彻落实方面的问题以外，福建省整体的法律保障体系不够完善、过于单薄。从大的方面来说，仅仅制定一些循环经济管理条例，缺乏统一的依据。从小的方面来说，缺乏因地制宜、因人制宜的法律法规。所谓因地制宜的法规就是根据不同区域发展特点和发展水平制定法规条例，使法律法规与地区发展相契合。而因人制宜是指制定比较具体的条例，让民众在日常生活中可以遵守，做到有法可依、有章可循。总体来说，福建省的循环经济法律体系存在结构层次单一、执行力度不足的缺点。

2.2缺乏强有力的财税政策支持

就财政支持来说，福建省有关循环经济的科研方面缺乏足够的资金投入[2]。由于资金的不足，因此缺乏专门研究机构，使得循环经济在福建省发展明显根基不足。福建省的整体发展水平可能稍慢，但也不乏紫金矿业、福耀玻璃等发展比较好的企业。政府应该加强与这些企业的紧密合作，通过税收政策或者是财政支持手段激励企业融入循环经济发展体系。在此基础上，充分发挥其带头作用，引领其他小型企业或新兴企业采取跟随策略，以使福建省经济发展能够融入循环经济发展体系。但很明显，财税政策没有在这些方面对循环经济发展起到辅助作用。就投融资环境来说，为企业发行债券、票据等直接融资工具还处于建设初期，在安全保障、法律支持等方面还存在不足。

2.3科技教育环境待优化

要实现经济的可循环发展，那么从企业产品的生产开始就必须结合一定的循环技术，使产品即便在使用完之后也不会造成环境污染，甚至可以进行重复使用，不造成资源浪费[3]。从发展循环经济的科技环境来看，政府不仅未能投入足够的资金，也缺乏鼓励企业发展循环经济的政策。同时，忽视了教育与科技相结合的作用。完善的人才储备机制尚未建立，使得循环技术的发展缺乏足够的动力。除此之外，在促进公众对循环经济的认知、理解方面，缺乏一个良好的教育环境。

3福建省循环经济政策的优化措施

3.1完善法律保障结构体系

分析福建省法律保障体系，并结合日本和德国的法律体系发展实际情况看，福建省循环经济法律体系结构单一，且法律约束力比较薄弱[6]。结合日本、德国的法律体系特点，福建省法律保障体系可以分为基础法、产业条例、细则规范等三个层次。首先，基础性法规方面，以《中华人民共和国循环经济促进法》为基础制定具有纲领性作用的法律法规，作为整个循环经济法律体系的发展基础。其次，要出台有关的产业条例，针对福建省规划的不同产业发展特点，制订相关条例，让企业的生产经营、政府的管理能够有序开展。最后，要重视细则规范的制定，这些细则规范管理的对象主要是普通民众，需要通过一些规范让民众树立环保、可持续发展意识。例如，可以制定《废弃物回收规范》《节能规范》等，通过一些具体细则的制定，使得民众在日常生活中可以做到有法可依、有章可循。在此过程中，要加快法律机制创新，结合企业、民众的相关反馈，不断完善相关法律条例和细则。

3.2充分发挥经济手段作用

从日本和德国循环经济的发展经验来看，循环经济的发展离不开经济政策的有力支持。因此福建省要想发展好循环经济，就必须制定好相关财税政策，同时提供良好的投融资环境。除了要加大循环公共事业的财政投入外，还要充分发挥税收的作用。可以学习德国在税收政策制定方面的特点，采取抑制与激励两种手段并行，从正面和负面进行合理调控。要整合现有税收激励、惩罚手段，形成完整的奖惩机制。对于配合循环经济事业发展的企业采取一定的税收优惠，而对于以破坏生态环境为代价发展的企业，要采取税收惩罚手段，如增收资源补偿税、生态破坏税等。当然，我国已经对一些生态类产业给予税收优惠，并对进口环境友好型设备给予关税减免。但是，福建省应该创新制度，且在不违背原有制度的基础上，结合区域产业发展结构、特点进行适当调整，特别是对福建省重点发展产业要在税收政策上有所偏重，以激励更多企业采取跟随战略，真正促进循环经济事业发展。还需要为环境公共事业的贷款、投资、融资提供一个安全的交易场所，为环境资金的供给提供更充分的来源[7]。

3.3重视循环经济技术研发

循环经济发展离不开技术和人才这两方面的配合。首先，要促进福建省循环技术的开发，成立研究机构，并将节能、节水、节电、可再生资源、资源综合利用等纳入研究中去，注重与企业保持密切联系，通过财税政策支持鼓励企业研发生态环保型产品、包装，由此建立绿色的资源循环利用体系。其次，要注重产学研结合，加强人才培养，引导企业与高校合作，有针对性地培养专门人才。鼓励社会各界人士研发有关产品，提出先进的理论促进产业的进一步发展。再次，加强循环经济理念宣传，使公众对循环经济有更加深刻的了解和认识，把循环经济理念纳入基础教育内容，通过学生认识带动家庭对循环经济的认知，使公众能够自觉形成资源节约型、环境友好型的生活方式和消费观念，从而实现全民参与循环经济事业的局面[8]。

3.4注重民间组织交流合作

在一些活动的开展、政策的贯彻执行等方面，仅依靠政府的力量可能会由于各方面资源不足而受到限制，因此要充分发挥民间组织的作用，加强与民间组织的交流与合作。将一些权力下放，让各地民间组织能够有权力去组织民众开展节能、减排、废物回收等活动；给予民间组织一些资金支持，开通沟通渠道，让公众能够有渠道了解循环经济法规政策。借鉴日本将社会组织作为―环境顾问‖的措施，选取一些已经形成一定规模的社会组织或者机构作为政府部门下设的―环境顾问‖，提供给民众更多有关环境保护、可持续发展的指导；让社会组织成为公众与政府沟通的桥梁，确保其意见反馈的完整性。深化闽台社会组织交流与合作，向台湾地区民间组织学习一些有益的经验和先进的技术，带动两岸友好合作；通过环境保护的民间组织，更加方便与侨胞组织取得联系与合作，为循环经济输送更多新鲜的血液，促进循环经济事业的蓬勃发展。

参考文献：

[1]牛枫，李会欣.福建省发展循环经济对策研究[J].能源与环境，2006（2）：12-15.

[2]艾良友,郗永勤.福建省循环经济发展的演进历程与路径选择[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2014（1）：38-43.

[3]丛澜，徐威.推进福建省循环经济发展的思路及试点[J].交流平台，2006（10）：31-34.

[4]曾，赵青，余元玲.日本循环经济立法及其对我国的启示[J].重庆交通大学学报（社科版），2008,8（4）：26-29.

[5]谢光华.德国循环经济发展现状及对我国的启示[J].江苏商论，2007（1）：42-43

作者：林玲  吴飞美  单位：闽江学院经济与管理学院