公共选择理论对预算执行绩效审计浅析

摘要：目前，深化预算执行绩效审计已成为社会公众共同关注的话题，同时也会推动政府职能由合规审计向绩效审计的改变。本文首先探讨预算执行绩效审计的背景以及公共选择理论的历史背景；其次分析公共选择理论在预算执行绩效审计的适用性，并提出我国政府预算绩效审计存在的问题。最后提出改善建议，从而健全预算绩效管理体系、更加有效地规范政府预算行为，本着取之于民，用之于民的态度，高度保障人民群众真正的当家作主。

关键词：公共选择理论；预算执行绩效审计；全面预算绩效管理

第一章预算执行绩效审计的背景

随着我国经济改革体制的不断提升，绩效审计在预算执行审计中顺利地推展开来。现初步对预算执行绩效审计概括：在现有预算执行审计的概念上和绩效审计的有机融合，遵守预算执行审计要求的同时把审计重点放在“绩效”上，以国家审计作为高度指导，依照批准的财政预算，对审计监督的财政资金使用情况、是否合理分配财政资源以及资金的配置效率等所开展的经济活动进行绩效审计，着重体现“3E”即经济性、效果性和效率性。在审计目标方面：前者主要将重点放在国家财政资源的科学合理分配、增强财政资金的使用效率以及分析资金的高效利用，从而推进我国治理体系和治理能力的现代化；而后者则将重心放在核实国家财政收支情况、查处违纪同时揭露反映问题等为审计目标；审计形式和内容方面：前者将预算执行审计作为中心，主要审查绩效类的问题，同时还可独立地结合预算执行开展绩效审计；而后者主要是全面掌握财政资金管理和使用情况，对财政收支进行分析，以达到为领导宏观决策服务的目的。因此，相比之下预算执行绩效审计更加顺应当前政治经济环境。例如；江苏省南京市审计局发文：《多平台统筹助力预算执行审计——多维度全覆盖》。这其中三个维度之一：就是以绩效为导向，统筹实施市本级预算执行审计，推动有“高度”的全覆盖。

第二章公共选择理论之与预算执行绩效审计的适用性分析

（一）公共选择理论的历史背景

公共选择理论产生于20世纪40年代末。它是由于特定社会历史条件下理论和现实的需要而产生和发展起来的。以个人自由和效率为出发点促进个人选择的最大化。公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用。其研究对象：选民、政治人物。以及政府官员们的行为。公共选择理论代表人物有美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。他当称为公共选择理论的创始人，并于1958年至1969年逐步奠基公共选择理论基础。《社会选择、民主政治与自由市场》就是他研究公共选择理论所发表的文章；著名经济学家肯尼思·阿罗对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献，提出“阿罗不可能性定理”。在我国，有很多学者对公共选择理论进行了研究。许百军[1]（2004）认为，可以借助公共选择理论的特征来分析公共领域中产生与官僚主义相关的问题，及研究其存在的原因，最终提出政策主张抑制存在的官僚主义问题，这对经济效益审计的目标模式起着决定性影响。陈少炼[2]（2017）从公共选择理论视角出发，通过研究我国地方近十年财政支出相关数据，发现其财政支出规模及结构存在的问题并提出增进财政预决算透明度等措施，从而优化我国地方政府的财政支出结构。杨润红[3]（2015）从公共选择理论的不同角度出发，对我国某地方生态环境绩效评估进行分析，研究其现状以及存在的问题，最后从所需人才，机构等不同方面提出了合理的措施方法。

（二）政府预算执行绩效审计的主体符合理性“经济人”假设

公共选择理论三要素之一“经济人”假设中提到，自然人是理性的行为者，努力实现自身利益最大化。其中选民希望的的是投票后结果利益最大化；而有决策权的政府人员则追求部门预算或收益达到最大程度。自然也包括在政治领域中的人；即政治官员或者代表其他国家利益的官员，他们同经济市场中经济人一样追求最大利益收入。除此之外每一个参与主体都会有个人偏好，从而达到个人效用最大化。但由于会受到自身能力或其他条件的约束，不会使这种效用达到最大，这就是西蒙（Simon）所称的“有限理性”。在政府预算执行审计中的审计主体是本级财政部门及其内设机构等。从本质上讲，这些部门或机构都是由人组成的。公共选择理论认为：政府决策等的提出及实现是受相关人员主观动机操控的。政治行为不会因为他们所处的政治环境而改变其“经济人”假设。这种假设驱动着他们受到名利、社会地位及相关利益的诱惑，最终有可能偏离公共目标和公共选择的结果。为了避免这种利己主义行为的发生，就需要建立一种机制对政府决策及行为进行监督、报告及评价。让财政资源受制于人民的最大利益，使政府服务和社会公众利益“帕累托最优”。综上，运用公共选择理论理性“经济人”假设分析政府预算执行绩效审计具有可行性，且从这个角度出发为预算执行绩效审计的工作提供了参考基础。

（三）预算执行绩效审计审核的内容存在着“交易的政治市场”

公共选择理论认为，“经济人”假设不仅可以来分析经济市场中人们的行为，而且可以分析政治市场中人员的行为。在某种程度上来讲，政治行为实际上是在自利动机的驱使下单人或者多人组织发生的一系列交易过程。与经济市场不同的是，经济市场中交易对象是私人产品，而在政治市场中，将公共产品作为交易过程的对象。从本质上看，政治交易过程又与经济市场的交易过程是有着共同目标的，因为这两者的本质都是各自利益的交换。公共选择理论认为，其中可能会导致政府的变异，如滋生寻租和腐败现象等。在预算执行绩效审计的价值取向中需要关注专项资金的使用效益、加强财政转移支付的资金审计等。其中财政转移支付的交易过程就符合政治市场的交易特征。公共选择理论认为，在通常的情况下，政客或者官僚们都会选择给自己带来最大效益的决定，即使此决定不符合公共的利益。从这点可以看出，他们会看重自身的利益。与人民的利益就会产生矛盾。为了解决这种矛盾，除了提高官员们的自身品德，还可借助第三方的干涉，努力做到私利与公众利益共赢局面。

第三章当前预算执行绩效审计存在的问题

（一）预算执行绩效审计的标准体系不健全

从《2019年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》整理发现：在关于财政支出效率还不够高的问题中存在是预算编制不够细化和精准问题，对中央本级支出预算年初未落实到单位问题。，有关部门应进一步明确了编制要求，完善绩效评价管理体系，严把自评标准、提高自评质量。这些诸多问题都体现出对健全预算执行绩效审计的标准体系的迫切需要。

（二）部分部门执行财政制度不够严格，导致预算执行审计质量不高

从管理制度角度看：直接导致预算执行审计质量不够高的直接原因是部分部门执行力度不够强，执行管理不够严格。将其落实到生活中看，这其中存在着以下问题：项目支出存在“花旧补新”不良现象，而往来账款也存在长期堆积未清理的漏习；在资产支配与管理环节，可以看出管理力度不足，角度不全面等薄弱点；在部门信息系统建设方面、成果不明显、绩效有待进一步提升。因此看来，如果各地方有关部门和机构能够严格按照国家财政制度履行自身职责，全面落实国家前沿政策，从而就会推进预算执行审计的运用，提高预算执行审计的效率。

（三）大数据审计功能发挥力度不足，未深入全面覆盖运用

为了让预算执行绩效审计在当前经济和时代进一步发挥作用，就需要加强技术的创新及运用，充分结合大数据审计优势。目前某些行业或单位已经做出了积极的探索：如通过分析财政指标、预算部门的会计核算等，来提高审计效率以及正确性；如：在地方审计署太原特派办：采取“一二三四”工作法，扎实推进大数据审计等。这些都是值得学习的成功经验，但依旧存在某些数据信息库不够完善、某些财政部门的财政管理系统信息数据碎片化、提取的数据信息质量不高等问题。要实现财政数据全面覆盖仍需较大的努力。

第四章改善预算执行绩效审计的建议

（一）促进预算执行绩效审计与全面预算绩效管理相融合以上两者决策的融合可以说是国家及人民众望所趋。但如何将决策落实，如何将预算绩效管理应用到预算执行审计工作中去，促进预算执行绩效审计的长远发展。此时就要考虑预算执行绩效审计与全面预算绩效管理相融合的具体办法。如：各地区部门围绕全面实施预算绩效管理意见去贯彻实施预算方法及实施条例，在工作中要遵循过“紧日子”的要求，进一步细化预算编制，监管专项资金的下达与合理使用，除此，从制度角度出发，要加快健全完善预算支出标准体系、项目支出标准与相关绩效评价制度。以上改进措施，为全面预算编制、审计项目管理、相关财政支出政策提供了有力的依据。争取全面做到边审边改、以审促改。

（二）完善财政管理制度机制，提高预算绩效

为充分发挥财政职能，加强健全完善相关财政管理政策与制度，以便有效发挥财政所起的作用。以建设现代财政制度为中心出发，加强预算收支管理、硬化预算约束、建立健全一套科学性规范性的政府公共支出预算体制。同时合理地提高预算绩效管理的审计力度，从而逐渐提高预算绩效。如：对项目连年结转、连年申请预算问题，控制结转规模等；在项目建设上，有关部门进一步加强项目前期论证、提高预算编制的准确性，加大力度推进项目建设。着力构建相关长效机制。做到坚持“治已病、防未病”。

（三）深入推进大数据审计功能，实现数据分析全覆盖

发挥大数据审计功能，需要贯彻落实“科技强审，加快推进大数据审计”的要求。从这个角度出发，预算执行绩效审计也需要加强审计信息化建设。如：针对国家层面的专项资金相关绩效的内外部数据展开全方位、多角度对比，并利用数据建模进行分析，建立人工疑点追踪并落实台账，统筹“集中分析对比、分类归集整理、明晰责任分配、定期反馈信息”等优化方案，进而提升审计工作效率；对本级预算单位情况进行了全面梳理，精心谋划推进预算执行审计和绩效审计全覆盖工作，实现数据分析全覆盖，对资金量大、关注度高的重点单位开展现场审计，切实做到应审尽审，消除审计监督盲区。努力在已有的审计数据建设上，探索出一套属于预算执行绩效审计的操作系统。

参考文献：

[1]许百军.公共选择理论与对我国经济效益审计目标取向的启示[J].审计研究,2004(04):81-84+80.

[2]陈少炼.地方财政支出结构优化研究——基于公共选择视角[J].现代营销(下旬刊),2020(07):196-197.

[3]杨润红.公共选择理论视域下的地方政府生态环境绩效评估研究[J].新西部,2019(24):20-21+7.

[4]姚艺惠,叶小燕.公共选择理论视域下的PPP模式政府政策研究[J].江苏科技信息,2018,35(22):5-7.

[5]王芳,彭超然.公众集聚度与政府审计质量——基于公共选择理论的分析[J].中南财经政法大学学报,2015(02):72-79+160.

作者:邹红 唐静宇 单位:西京学院