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基层农业推广体系改革

1.基层农业技术推广体制改革不能搞“脱钩”、“断奶”

有一种思潮认为:基层农技推广体制改革的目的,是通过逐渐减少直至停止对推广单位的财政拨款,使基层农技推广组织脱离政府,自我发展为自负盈亏的经济实体(简称“脱钩”、“断奶”)。于是,在一些地方,出现了挤占乡镇农技推广编制、排挤农技人员“下岗”,甚至非法拍卖、出租、侵占或平调农技推广机构财产,造成基层农技推广“线断”、“网破”、“人散”,农业生产遭受不良影响的严重情况。所谓“脱钩”、“断奶”,是对基层农技推广体制改革的误解,也是对国家农技推广性质、地位和作用缺乏正确认识。农技推广的地位和作用是由其特殊性质所决定,农技推广体制改革是为了改革不适应(或阻碍)生产力发展的旧体制、旧模式,建立适应(和推进)生产力发展的新机制、新模式。国家农技推广的性质、地位和作用涵盖如下四个方面:

1.1.内涵的载体性。农业技术推广是实现农业科技成果转化成为现实生产力的运输载体,是促进农业发展的基本手段,是与农业科研、教育并列的促进农业发展的三大支柱之一。农业是人类社会生活和发展的第一的和基础的产业。由于农技推广的客体动植物直接受制于自然环境条件的影响,农技推广的对象是文化技术知识相对落后的农业劳动者,因此,农技推广具有不同于工业或其他产业的特殊性和重要性。五十多年来,在党和政府的领导下,各级农技推广组织,围绕农业生产的发展积极开展农科技术成果的引进、创新、试验、示范、宜传、培训和推广,为我国农业生产取得历史性发展和科技知识的普及、农民科学文化水平的提高作出了巨大的贡献。处于传统农业向现代农业发展新阶段和我国将加人WTO,面临日益激烈的国际竞争和挑战的形势,加强农技推广服务体系建设,提高农业科技成果转化率和贡献率,加快我国农业现代化发展进程和在国际上的竞争力成了迫切的客观要求。

1.2.职能的公益性。由于农技推广的许多方面是以社会效益为主和市场失灵(或不愿进人)的领域(如对农民的技术培训、病虫测报、疫病防治、土壤地力监测、农业新技术试验、示范等等),因而具有其他部门不可替代和国家承担的公益性。同时,加强农技推广是国家保护农业,提高科技成果转化率和贡献率,增强农业竞争力的主要途径之一,也是政府关心农民利益的一种措施。发达国家通过加强农业(技术)推广实现工业反哺农业;不发达国家通过加强农业(技术)推广逐步解决农村贫困和农民饥饿问题。重视农业成为各国政府的共识。许多国家通过立法确定农业推广事业和推广机构的法律地位并保证了推广经费的来源。多年来,全球农业推广经费呈逐年上升趋势。

1.3.地位的法律性。我国是一个农业大国,农村人口占75%以上,农业是我国国民经济的基础,重视农业、加强农技推广,是党和政府长期的一贯的方针。新中国建立以来,建立和不断完善了中央、省、市、县以至乡镇的国家农技推广机构及网络体系,成为农业社会化服务体系和国家对农业支持保护体系的重要组成部门并给予了国家法律和政策措施保障。1993年颁布的《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农业技术推广法》,从法律的高度确定了农业技术推广的地位。从农业“两法’,到国办发(1999〕79号、〔1993〕农(政)字第4号等有关文件中,有关农技推广机构的性质,加强基层农技推广体系建设,落实农技推广经费,基层农技推广机构不能搞“脱钩”、“断奶”,不能非法拍卖、转租、侵占、平调农技推广机构财产,基层农技推广机构要通过改革得到稳定和发展等等问题,均可找到有关法律或政策上的依据。

1.4.作用的主体性。八十年代以来,随着社会的变革和发展,全球范围的农业推广在意识形态、经济及技术层面上发生了一些变化,在日本和荷兰等国,农民协会经济组织依然发达;在美国、澳大利亚等发达国家中,悄然出现了农业推广私人化、商业化,政府推广机构与生产组织和非政府组织联合等新动态。我国农技推广也随着农村改革和市场经济体制以及农业产业化的发展衍生出集体性农技推广服务组织、农民专业技术协会、民营农业科技组织和产业化龙头企业等等组织,这些组织以技术服务、技术互助和“公司十基地+农户”等新推广方法、方式,大大丰富和发展了农技推广。然而,不管是在国外或国内,国家(政府)农业(技术)推广机构在农业(技术)推广中的主体性和主导性地位仍然没有改变。全世界农业推广组织总数的81%仍是以农业部为基础。我国是一个农业大国和发展中国家,农技推广仍然是任重道远。因此,在事业单位体制改革和地方机构改革中,要依照国家法律和有关政策,稳定体系,创新机制,开创农技推广服务新局面。

2.基层农业技术推广体制改革也不是简单的

机构、人员或经费增减我国农技推广,由于在其形成和发展的前期受到了人民公社、计划经济体制的深刻影响,所以,尽管自农村体制改革以来,基层农技推广先后进行了多方积极有益的探素,开展落实乡镇农技推广站(所)定性、定编、定员等工作,对于巩固队伍建设,拓展推广服务领域,更好为农民和农业生产服务等起到积极的作用,但是,基层农技推广队伍不稳,素质不高,推广服务乏力等问题仍然没得到解决。向题的表象是部分机构不落实,人员和经费少,工作环境条件差,推广手段落后等,但其实质是体制和机制问题,就是说,现时基层农技推广有关方面已不适应市场经济和农业发展新阶段的要求,在体制和机制上还仍然存在着制约农技推广事业健康稳步发展的困难和问题。

2.1.机构小而全,政事不分,管理不顺,队伍不稳。现有部分县农技推广中心挂个牌子,各专业站仍靠在行政局,或各行其是,整体优势得不到发挥。乡镇农技推广机构中,农、林、牧、渔、水利、农机、经管等各站(所)独立分设,机构繁杂但力量单薄而分散。同时,由于人、财、物“彻底下放”乡镇政府管理,因此,出现乡镇领导重视农业的,让农技人员多干推广工作;乡镇领导轻视农业的,将农技人员当行政人员使用,技术推广成了“副业”;乡镇政府抓农技站“壮丁”、长期调借技术人员或安排非专业人员挤占农技编制成了普遍现象;乡镇水利所、兽医站等普遍成了乡镇政府安排落选村(居)干部的“书记处”、“老干站”。由于农技工作辛苦、提职难,不少中青年技术人员利用机会调离农技部门。由于经费困难,推广工作普遍缺乏计划性和自主性,或有计划难按计划实施。人员管理缺乏竞争机制,年度考核干多少算多少;职称聘任也存在“准终身制”的倾向。

2.2队伍素质不高,专业结构不合理,知识老化和人员老龄化较严重。就已落实“三定”任务的多数乡镇农技推广站而言,技术人员配套普遍达不到省有关定编测算标准要求,职工队伍中除农业、林业技术人员比例基本达到(或接近)80%要求,兽医、经管技术人员不及30写,水利所队伍较大但技术人员不及15%。基层农技人员中,学历层次偏低,中专学历占主体,大专学历一成左右,本科学历寥寥无几。专业结构方面,传统种植业人员占很大比例,经作、经营管理、加工营销、农业经济、信息等专业人员非常缺乏。由于技术人员继续教育管理体系未建立,继续教育经费不落实,绝大多数技术人员自跨进基层农技站门槛以来就没再受过规范培训和教育,因而,对新知识新技术了解不多,知识更新和提高跟不上形势要求。多年来农业院校毕业生调人基层推广的人数不少,但一直留下来的不多。由于“跳槽”严重,乡镇农技人员老龄化问题较突出,部分站50岁以上技术人员占半数以上,甚至达100%。

2.3.经费不足,工作环境和工作条件较差,基础设施、设备缺乏,技术手段落后。农技推广法中对农技推广投入有基本要求,省有关实施细则也有具体的规定。但据调查,多数地方财政年度农技推广经费投人不够数、不正常。经费困难成了推广部门困惑和制约推广任务完成的根本原因。部分县农技推广中心大楼虽建设多年,但空荡荡,没有必需的仪器设备。县农科所除几亩试验田和几件破旧难以利用的器具外,难觅它物。相当部分乡镇兽医、水利、农机等站(所)人员工资至今仍是县、镇各补一点,大部分自筹解决。不少兽医人员背起药箱自谋生路,防疫检疫工作基本失控。基本工资由财政全额下拨的农业、林业、水产等站,由于推广及培训经费不足,其计划任务多数完成不到一半。乡镇农技推广机构足有十几至几十年历史,但有半数以上没有独立办公站址,日常挂靠在乡镇政府内办公。有独立站址的多数没有必要的仪器设备和专业刊物。

2.4.推广方法方式简单,服务领域狭窄,难以适应形势要求。改革开放二十多年来,我国经济已由计划经济转为市场经济,传统农业也大大地向现代农业转变。但农技推广工作基本上仍是“技术示范+行政推广”、“良种+技术+宣传+培训”等老一套,难以适应形势要求。农业社会化经营服务虽进行努力开拓,但由于“吃惯大锅饭”、怕“冒风险”、怕“得不偿失”、怕“搞经营引起其他干部反感”等陈旧保守观念的影响和经营活动中因资金困难、经营管理人才缺乏,以及社会上冲击等因素,经营服务难以形成规模,缺乏自我发展活力。

3.深化基层农技推广体制改革,必须实行体制管理、人事管理、资金投入和推广运作等方面的机制创新

基层农技推广是国家农技推广体系的前沿阵地,是实施科教兴农战略的基础,是提高农民科学文化素质的依靠力量。在国家事业单位体制改革和地方机构改革中,县、乡镇农技推广组织既要迎接挑战,也要抓住改革的政府性和综合性行为的机遇,化解农技推广的困难和问题,充分利用政府给予基层农技推广的各种优惠政策以稳定和发展农技推广体系及其事业。按照农业“两法”和中央十五届五中全会、国办发〔1999〕79号、中央〔2000〕3号等有关文件精神及方针政策为依据,以改革创新的姿态,从加强农技推广的重要作用和意义出发进行合理定性、定位和改革,在巩固前期“三定”工作的基础上,继续争取人事、编制、财政、税务、工商等有关部门的支持,在体制改革和机制创新上下功夫。通过改革创新,稳定和发展农技推广服务体系,提高推广服务水平,增强推广服务活力,开创农技推广服务新局面。

3.1.改革创新体制管理机制,加强推广服务体制建设。

3.1.1.明确基本职能、理顺政事关系,强化县农技推广服务中心功能作用。将县农技推广中心和各事业推广站从县行政局中分离出来,建成县农技推广服务中心,隶属县农业局领导,人事及经济独立。中心保留种子(种苗)、植保植检、兽医防疫检疫、病虫测报、土肥能源环保等单位,增设农业教育培训、农业信息服务、农机服务等站,以增强推广服务功能。要把县农科所完全纳人中心管理并发挥其在农技引进、试验、示范和良种选繁育推广等作用。

3.1.2.乡镇农技推广综合建站,独立建制。将乡镇农技推广七站(所)由目前各自独立,由乡镇政府管理的状态下,在稳定现有人员编制和技术队伍的基础上,全面合并组建新的一体化农技推广服务(综合)站,或一套人马、多块牌子。集中力量,优势互补,统一领导,统一管理,统一指挥。属国家事业性编制的人员及办公经费,一律由地方财政实行全额拨款,经济独立核算。乡镇农技推广服务(综合)站实行以业务主管局(以农业局为主)和所在乡镇政府双重领导,以县为主的双重管理制度。即乡镇农技推广服务(综合)站站长任命、人员编制、推广项目审定立项、人员经费、职称评审、业务考核及固定资产等由县主管局实行管理,其他行政工作以及推广项目资金配套等,由乡镇政府负贵管理和落实;涉及各有关业务局关系的,由双方或多方协商解决。

3.1.3.优化队伍知识结构,落实继续教育制度,提高人员素质水平。县、乡镇推广机构已核定的编制,不得娜作他用,也不准新安插非农技人员。技术人员比例要达到80%以上,并逐步实行农技推广职业资格证书制度,实行持证上岗。对在编不在岗的技术人员要进行“返岗复位”,对达不到编制数的“空额”,要通过有计划和公开招考录用大中专院校毕业生加以补充。尤其要注意招聘适应产业结构调整、信息服务和市场经济需要的专业人才,以调优农技推广队伍的人才知识结构。对占编的非专业技术人员要有计划地进行调离或实施岗位专业技术培训。同时,建立和完善省、市、县多级的农技人员继续教育培训体系和培训制度,分别实施对高、中、初级技术人员的继续教育和培训,并把教育培训作为技术人员聘期内考核和职称晋升评审的主要条件,借以不断更新和提高专业技术人员知识技术水平。

3.1.4.实施“一站两制”,推广工作与社会化服务并举。在县中心和乡镇站中精简整编出来的人员或根据需要招聘人员共同组成农业经营服务实体,大力发展社会化服务事业。实行“一个单位两种制度”,即工资经费由财政拨给的“编内”(国家事业编制)人员主要从事政府性公益性推广工作;工资费用通过经营服务性收人获得的编外人员从事经营服务。中心和站既有业务自主权,又有招聘经营服务人员的自主权。经营利润按〔1992〕农(农)字第18号文件规定办理。

3.2.改革创新人事管理机制,调动推广人员的积极性和创造性,增强推广服务体系活力。

3.2.1.深化内部改革,加强自身建设。由省一级制订基层农技推广机构规范化建设标准及管理制度,基层按照事业发展需要调整核定各推广机构人员数及高、中、初级职务资格职位数,明确各岗位职责任务,逐步推行推广人员资格认证和持证上岗、竞争上岗、以岗定酬,以聘任制为核心的人事管理制度。按聘任条件结合推广项目进行技术职务公开公平竞争受聘,年终考核,聘期综合考评。聘期业绩成果与下届聘任挂钩。对完不成岗位职贵和项目任务或考核不称职人员要解聘或降级,废除现行实际存在的技术职务聘任“准终身制”。

3.2.2.切实落实有关优惠政策和执行推广人员继续教育培训制度。全面落实国家有关法律、政策给予基层推广人员和推广服务实体的有关优惠政策和待遇,充分调动他们的工作积极性和创造性。省、市、县农业与同级人事部门共同制订农技人员继续教育培训规划并实施有效的教育培训,及时充实、更新和提高基层推广人员的知识,提高其技术水平和创新能力。

3.2.3.鼓励和发展农业社会化服务事业,拓展农技推广服务新领域。鼓励国家农技人员在完成岗位责职的同时从事有偿技术承包和经营服务等活动并保障他们的合法权益。鼓励县推广服务中心和乡镇推广服务(综合)站在国家有关法律和政策许可范围内自主组建集体性质的农业服务公司或股份制公司、合资公司和创办科技示范场,实行相应的管理制度和利益分配制度。政府要给予减免税和资金信贷优惠政策和指导管理。

3.2.4.建立合理、灵活、多样的分配激励制度,促进竞争、增强推广服务体系内部活力。取消县中心和乡镇站行政级别,实行法人机构管理制。建立推广任务考核指标和考核制度。县中心和乡镇站实行财政事业拨款总额包干制度和“一个单位两种制度”。国家农技人员基本工资以外的收人,由该员完成年度推广项目任务质量(或按岗定酬,以绩付酬)及参与有偿服务所得利润率分配,或把职工一定比例的津贴、补贴留作目标责任制完成情况的风险金,按当年业绩进行分配或奖励;集体(合资或股份制)性质经营服务人员工资福利收人,实行基本工资加利润收益比例或按股份多少等进行合理分配。创造一个社会事业单位利益和个人追求共同发展的新机制。

3.3.改革创新经费投入机制,改善推广服务环境和工作条件,提高推广服务手段。

3.3.1.依照法律实施推广事业性制度化拨款。切实落实实施农技推广法关于支农资金10%和农发资金15%用作农技推广专项资金的规定。县中心和乡镇站的农技推广事业费要列人县、乡镇财政年度预算。推广项目实行项目主持人负责制。推广项目实行规划、申报,由同级(或上级)农业业务主管、财政、科委等部门批准立项,签订任务合同书并落实专顶经费拨款,专项使用;年终实施推广项目总结验收等制度。对达不到(或未能完成)项目任务的,扣除下年度项目资金。试行推广效益与推广部门和推广人员奖金挂钩的做法,激励推广单位和推广人员的积极性。要特别注意发挥地方党政重视和支持农技推广服务的积极性和主体性作用。

3.3.2.专项拨款(如基地、设施设备等硬件建设)要改变以往“撒胡椒粉”的拨款方式,实行重点、大件、分级配套原则并建立项目申报、条件勘查、签约、资金拨配和项目检查验收制度,确保项目的落实和发挥作用,并实行严格的资产登记和管理制度。建议各级政府在近年内划拨部分专款,分别支持县推广服务中心和区域性重点乡镇农技推广服务(综合)站购置化验、培训、信息通讯等农技推广的仪器设备,逐渐强化推广服务手段。

3.3.3.各乡镇站各自建成农技推广服务(综合)站站址并配套一定的仪器设备和一定规模的试验示范基地。有旧站址的应加以改造充分利用,以降低建设费用。独立站应配建培训、图书资料(阅览)室和经营服务门市。建设资金以自筹为主,省、市、县和乡镇政府多级支持解决。新站址用地和试验基地由所在乡镇政府负责解决。技术站的资产要实行登记,明确产权,实行严格管理,禁止任何单位和个人非法拍卖、转租、侵占或平调。

3.3.4.以县农科所、畜禽良种繁育(改良)站、乡镇农科站、农场为基础,由政府拨专项作为启动资金,或以民营集资、人股、招商引资等形式兴办农业科技示范场,做好良种的引进、改良、繁育、示范和推广,在农业结构调整和产业化发展中发挥积极作用。

3.3.5.加大对基层农技推广所办经营服务实体的政策扶持,如优惠资金信贷、享受免征营业税(增值税)等优惠政策。同时,加大对集体农技推广服务组织、民营农业科技企业、农民专业技术协会等组织的政策扶持和管理引导,形成国家、集体、个体农技推广服务的合力。

3.4.改革创新推广运行机制,提商推广服务社会效益和自身效益,促进推广服务事业新发展。

3.4.1.明确基本职能,履行基本职责。基层农技推广机构是国家事业单位,担负农业技术引进、创新、试验、示范推广、农民培训、农技咨询、农情监测预报等基本职能。在推广服务工作中,要履行上述基本职责和义务。要明确无偿推广和有偿经营服务的界限,实行推广和经营双线运作、双线管理。

3.4.2.实行推广目标和推广内容及方式的改变。要变以增产为目标为以增加农民收人为目标,在抓好增产技术确保农产品总量稳定增加的同时,尽快把工作重点转移到提高农产品质量、降低成本增加收人和促进可持续发展上来。充分发挥农科所、良种繁育场、科技示范场等作用,加快良种的引进、繁育和推广,积极促进农业产业结构调整和产业化、现代化发展。围绕促进农民整体素质的提高和农业增长方式的转变,既要推广行之有效的传统方法,更要采用现代手段的推广方法;既要采用常规技术,更要采用高新技术;既要推广增产技术,又要推广节本增效技术、资源综合利用以及加工增值、保鲜、加工、储运等技术;既要继续利用有线广播、电视、电台、报刊资料和培训,更要以信息为重要手段及时为农民提供市场信息等服务,努力实现技术目标与经济生态目标的有机统一,农民增产与增收的有机统一。

3.4.3.改变单纯技术推广服务为综合推广服务,变以计划任务为中心为以农民为中心。积极鼓励、正确引导、管理和发挥村(居)集体推广服务组织、农民技术协会、民营农科企业公司、场、所、农村专业合作经济组织涉农公司、中介组织、科技示范户、种养大户和农民技术人员等力量,形成以县推广服务中心为龙头,乡镇农技推广服务(综合)站为骨干的多元化农业技术推广服务新格局。

3.4.4.发展经济实体,促进推广和服务事业的不断发展。充分利用县中心、乡镇站的人才、技术、信息等优势,办好农技服务实体。抓准本地区优势产业,积极开展技术服务、技术承包和产销中介服务,产品加工、贮运、营销,力争办成为一县一乡镇之农业龙头企业。要充分利用农技推广体系及网络,以县中心为龙头,连结各乡镇站实行农资服务连锁经营,减少中间环节,实行统一进货、统一价格、统一配送、优质服务,提高资金利用率和物资供销计划性。同时,建立健全经营管理和财务管理制度,合理解决利益分配和利润提留,实现经营规模和经济效益的滚动发展,推广和服务的有机结合。

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