高职院校二级人事管理的问题分析

摘要：受校内外环境、法律和定位认识等层面因素影响，高职院校二级人事管理中存在顶层设计缺失、管理运行制度不完善、执行不到位等问题。随着高职院校办学自主权的逐步扩大，应该从加强顶层设计、完善人事管理制度、明确定位和实施目标管理等方面入手加强二级人事管理。

关键词：高职院校；二级管理；人事管理

当前，许多高职院校在内部治理结构上采取校院二级管理模式，“按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级，通过学校分权和管理重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理体制”。［1］其实质在于重新划分学校的管理权限，对学校的教育教学资源进行再分配，使二级院系获得教学、科研、育人以及人事、财务等方面相对独立的管理权，以激励其发挥主体作用，释放内部活力，主动地根据社会改革和行业、企业及地区发展需求进行有效调整，提升教书育人质量和办学效益。二级人事管理，是指二级院系在学校的授权下，根据相关规章制度自主负责所在院系人员的“进”“管”“出”环节，其涵盖的内容应当既涉及人力资源规划、机构编制、人事调配、岗位聘任、培训与开发、绩效考核和薪酬管理等方面，也涉及对教职工从引进、聘用、培养、调配、考核、评价直至退休的全过程。［2］

一、高职院校二级人事管理现状分析

高职院校作为一个自组织系统，各机构的目标都与系统的目标一致，才能确保组织目标的实现。［3］具体到人事管理来讲，就是代表学校行使人事管理权的主要职能部门（一般是人事部门）和履行具体人事管理义务的二级院系的子目标构成了高职院校人力资源与师资队伍建设的总目标。为了实现这一总目标，高职院校以往通常采取校一级集中管理制。长期以来，这种管理方式在实践中出现以下弊端：一是管理重心在学校层面，学校和人事部门对二级院系的过程管理比较明显，二级院系仅处于接受任务的位置，既无权自主处理院系事务，也无意愿考虑院系发展，管理的主动性和积极性发挥不够；二是学校要对二级院系上报的所有事项进行决策，决策层忙于琐碎而要紧的具体事务，工作效率不高，且发展规划和宏观统筹的作用发挥不够。针对校一级集中管理中的问题，高职院校在人事制度改革过程中逐步探索实行二级管理，学校下放部分人事管理权力，赋予二级院系师资配置、人员管理等方面较大程度的自主权。但在改革的实践中，令学校和二级院系感到困惑的往往是二级人事责权利范围的界定问题。因为实行改革的高职院校主要集中在“日常常规人员管理活动权力的下放，改革的实际结果主要是使学校摆脱了日常繁杂的事务管理，重点集中在重要人事决策和重大资源的配置上；而学院在关键资源和关键人事权上依然没有决策权”。［4］因此，我国部分高职院校试行的校院二级人事管理体制改革仍然是一种不彻底的二级管理。之所以出现这种状况，有以下几个方面的原因：

（一）外部环境层面

从高职院校与政府的关系看，高职院校尤其是公办高职院校是由政府举办的，政府对高职院校的人事工作往往按照“下属单位”的模式直接统管。例如现行的高职院校教师职称评聘制度：教师高级和中级职称评定分别先由省高评委和市中评委评价后，再由学校组织聘任，而不是由高职院校自主评价、按岗聘用。这种评价方式带来教师评价和使用相脱节、职称评审与岗位管理和考核聘用相脱节等问题。

（二）内部环境层面

我国高职院校发展历史不长、基础比较薄弱，主要是通过“三改一补”政策和中专升格形式发展而来，同普通本科高校相比，既缺少管理文化积淀，人事管理相关配套制度或文件也有待完善。同时，社会经济形势发展、教职工观念的变化等也给二级人事管理带来了新问题和新挑战，高职院校对二级人事管理也处于边实践边探索边改进的过程之中。

（三）法治环境层面

高职院校是法人单位，但其内部的二级院系却不具有法人资格，不具有民事权利能力和民事行为能力，不能独立享有民事权利和承担民事义务，不可以作为合同法律关系主体，也就不具备劳动合同关系上的聘任权，只有高职院校的校长作为法人代表才有聘任权。因此，二级院系的人事管理责任在法律层面上是不完全的，需要由学校来承担其用人风险。

（四）定位认识层面

高职院校没有形成对二级院系定位的准确认识，虽然教育部的《高等学校章程制定暂行办法》明确指出高校可以根据实际情况来设置学院（学部、系）及其他内设机构，但现今高职院校的章程中，普遍没有对二级院系“办学主体”的明确定位，有的将二级院系定位于“教学科研机构”，有的明确二级院系为“人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新的具体组织实施单位”。

二、高职院校二级人事管理中存在的主要问题

（一）校院权限不明确

校院二级管理改革是涉及人事、财务、事务和教学、科研以及育人等多方面内容的综合性改革，二级人事管理是其中一个重要的内容。不少高职院校虽然已经实行二级人事管理，但往往没有院校两级管理模式的正式文件，或者只有一个二级管理的纲领性文件，没有制定包括二级人事、财务、教学管理制度在内的其他配套文件。同时，也没有对学校和院系内部各类具有人事管理权限的机构和组织的职能和管理范围进行合理划分，没有明确校院两级人事权限的界限以及校院层面的职责和利益，顶层设计缺失。这导致相关机构和组织以及二级院系在实际管理过程中缺乏相应依据，不明确其人事管理的权限和范围，出现“无规可寻”的现象。

（二）管理运行制度不完善

1．人才引进和培养机制不到位。一方面人才引进权限不够。受政府直接统管的影响，人才引进的简章、资格条件、程序等完全由人事部门统筹，引进教师决策权由学校决定，二级院系想引进的人才引不来；另一方面重引进和使用，轻培养。二级院部缺少教师培养制度，往往注重从引进新教师的角度解决师资力量不足的问题，没有充分考虑通过现有教师转岗转专业培训、院系之间调剂以及师资梯队培养等方式优化人力资源。2．人才评价和绩效考核机制不科学。目前，我国高职教师评价考核标准基本上是参照普通本科高校制定的，缺乏职业教育的针对性，体现不出高职高专的特色。人才评价导向不明确，指标设计重点不突出，忽视高职教师的职业特点和主观需要，既严重影响优秀青年人才的工作主动性，也无法有效调动高职称教师的积极性，造成人力资源浪费。3．绩效分配激励效果不佳。在二级管理体制下，大多数高职院校已将教师绩效分配下放到二级院系，但一方面学校所划拨用于考核的绩效总额偏少，另一方面二级院系没有结合自身实际制定科学的考核与分配制度，考核结果和分配制度中平均主义突出，导致一些勤勤恳恳而又业绩突出的人员未得到相对应的奖励，影响工作积极性。

（三）二级管理落实不到位

制度的缺失以及以往的习惯思维，导致校院在责权利问题上存在认识差异，进而导致相关管理落实不到位，出现校院都管而又都不管的情况。同时，由于没有明确校院两级的人事管理责任界定，院系往往承担无限责任，既缺乏人事管理的主动性，也选择忽视人事管理能带来的利益，因而在人员招聘、年度考核、绩效评价、职称评聘、绩效分配等重大利益冲突面前“和稀泥”或者不履行学院一级的管理权限，遇到人事纠纷和管理难题往往不自觉选择回避责任，把矛盾上交至校级层面。

三、高职院校二级人事管理对策

从法人资格和内外管理体制来看，高职院校的二级院系无法拥有教师聘用方面的独立权限，但从实践层面来讲，学校所承担的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新等职能最终需要由二级院系来具体落实。随着教育领域综合改革的深入，不断赋予二级院系更多的人事管理权限是扩大高校自主权的应有之义。各地陆续启动的创建优质高职院校工程中的“试点二级学院”的实践与探索就是先行先试的证明。

（一）明确校院两级职责

二级人事管理需要经过慎重论证的顶层设计，需要真正将人、财、物和事统筹考虑，划分合理且职责清晰的二级组织结构，并最终形成以财务二级管理制度为基础、以人事权限分配为核心、以目标管理为手段的运行机制。在此基础上，要合理配置校院两级职责与权限，校级权限应定位于发展规划、统一目标、宏观指导、过程监督和结果考核方面，其人事管理职责可以包括：负责制定院系以上的机构设置及全校的人员编制；整体规划全校队伍建设，制定相应配套政策；负责高层次人才资源的配置；负责全校性的人事管理和人力资源的开发；负责校级以上的评优评先等。院级权限定位于贯彻执行和自我管理方面，其人事管理职责为：制定并组织实施本院系队伍建设的规划；自主设置本院系机构；负责系聘岗位的人员聘用；负责全院系人员的管理。

（二）完善人事管理制度

学校制定二级人事管理的总体制度，同时要明确下放到二级院系的权责利。二级院系则要从无到有建章立制，将人力资源规划、人才引进与调配、岗位聘任、培训与开发、绩效考核、薪酬分配等事务制度化。1．在用人制度方面，改变过去职称评审终身制的做法，按照“按需设岗、公平竞争、择优聘任、约定职责、严格考核、合同管理”的原则，贯彻落实岗位聘用制度，充分发挥竞争激励机制的作用，实现由“身份管理”向“岗位管理”的转变，建立“能上能下、能进能出”的动态岗位管理制度。2．在分配制度方面，高职院校必须进一步深化分配制度改革，建立与“岗位管理”相配套的“绩效工资”分配制度。根据人员所聘任岗位来确定其待遇，聘任岗位变化，待遇相应随之变化。在基本工资体现地区经济发展水平、物价水平等因素的前提下，主要通过绩效工资体现岗位职责、工作业绩和学院导向，有倾向地向教学科研和管理服务一线教职工倾斜，合理拉开收入，鼓励教师注重校内岗位业绩贡献。3．在考核评价制度方面，不再沿用普通本科院校的考核办法，坚持全面、客观、公正的原则建立科学合理的考核评价制度，妥善处理好师德导向与工作业绩、教学与科研、定性与定量的关系，突出“双师型”教师的评价指标以及高职教师的社会服务能力。

（三）明确职能部门与二级院系的定位

形成协调运转的二级人事管理体制，要提高人事职能部门和二级院系对各自定位的认识。学校人事管理部门要上升为决策层部门，成为学校战略的决策者，工作的重点应放在政策制定、业务指导、统筹协调、备案检查等方面。转管理思路为服务思路，在提供高效优质服务的基础上，要经常深入二级院系进行调研，及时了解情况，查找问题，提供对策。同时，主动与上级主管部门加强联系和沟通，宣传高职教育和学校的发展，使其了解学校现状，理解学校困难，要主动积极要政策，解决学校发展中的问题。二级院系要切实履行主体作用，勇于承担责任，敢于行使学校赋予的权限，立足人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新职能，结合自身的人事工作实际和发展特点，主动管理，切实做好师资队伍建设、人才引进与培养、教师考核评价、岗位评聘、绩效分配等工作。同时，主动接受人事部门的指导和监督，并及时向人事部门反馈信息。

（四）实行目标管理

实施目标管理就是要突出目标、明确方向，尽量减少对二级院系管理过程的干预，变直接管理为间接监控，变过程管理为目标管理。学校根据各二级院系的发展现状和学校的长期投入情况，将学校的总体目标按学院进行分解，提出每个二级院系年度和一段时期内的人力资源规划与师资队伍建设目标，经研究后，与二级院系签订《年度目标管理任务书》和《任期目标管理任务书》。年底和期满对二级院系进行考核。考核结果作为二级院系及其党政领导班子成员年度和任期考核的重要依据。通过推行目标管理，来发挥二级院系选人、用人和管人的主体作用，加强二级院系自主管理的能力，推进二级院系人力资源优化和师资队伍建设，提高专业建设水平与办学水平。同时，也有利于人事职能部门节省精力，提供优质服务，并切实履行好宏观管理职能。

参考文献：

［1］许杰．深化校院两级管理：经验与思索［J］．国家教育行政学院学报，2016，（1）：42．

［2］罗亚玲，王学林．我国高校人力资源管理存在的主要问题及其原因分析［J］．职业时空，2008，（8）：25．

［3］章达友．人力资源管理［M］．厦门：厦门大学出版社，2003．

［4］胡卓君，宋雄伟．校院二级人事管理体制改革刍议［J］．国家教育行政学院学报，2003，（6）：85．

作者:胡岳潭 单位:青岛职业技术学院人事处