民间资本引入水利建设论文

一、水利建设引入民间资本的意义

成都人均水资源占有量分别只有全省水平的1/4、全国水平的1/3和世界水平的1/10，资源性缺水、工程性缺水、区域性缺水、季节性缺水和水质性缺水的矛盾相互交织，大抓水利成为突破水资源瓶颈约束的必由之路[4]。引导民间资本参与水利建设，对创建世界现代田园城市和促进社会经济发展具有重要意义。1.弥补水利建设资金缺口，减轻财政负担为解决成都水资源时空分布不均、水资源开发利用不足、农田水利设施配套不完善、部分地区防汛抗旱标准不够高等问题，成都市委、市政府《关于进一步加快水利改革发展的实施意见》要求未来5年社会水利年均投入比2010年高出一倍，即未来5年水利总投入预计达200—300亿，单靠政府有限的财政难以持续支撑巨额的水利建设支出。政府投入的水利项目，主要为投资规模大、建设周期长、微利甚至无利的公益性项目，政府财政独撑水利建设还会加大地方政府债务风险。2.促进水利行业投资收益和运营效率的提高由政府垄断水利建设，缺少竞争机制，缺乏降低成本和创新管理的责任机制和激励机制，还可能存在部分官员为私利损害公共利益的行为。而民间资本的参与，打破水利服务的垄断供给，实现政企分开，形成竞争格局；另一方面，民间资本“效率”“、效益”动机强，在水利项目建设和运营上会千方百计降低成本、提高效率。水利建设引入民间资本，将提高整个水利行业的投资收益和运营效率。3.有利于改善水利公共服务的有效供给由政府或国有公司垄断水利项目的建设和运营，缺乏竞争的压力和动力，经营成本高、效益差、价格高；而且，如果仅维持单一投资主体，拒巨额民间资本于门外，水利投入难以大幅有效提高，难以满足日益增长的社会需要。20世纪80年代后，西方国家在基础领域尝试市场化改革后，基础设施产品和公共服务供给争剧增加，价格不断下降，服务质量不断上升。在政府监管和市场竞争下，追求效益的民间资本，会瞄准市场需求，不断增加有效供给。不仅如此，水利建设引入民间资本还对转变政府职能、深化国企改革、培育市场机制等方面带来一系列积极的变化。

二、民间资本进入水利建设的障碍

长期以来，我国政府将水利建设视为政府的责任和义务，无论纯公益性项目还是具有较强盈利性的项目，均由政府或国有企事业单位投资、建设、运营。民间资本在我国的水利建设中还处于补充、辅助的地位。创建水利建设引入民间资本的机制，培育水利建设新主体，需要冲破重重障碍。

1.观念障碍

随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制逐步完善，在一般竞争领域，政府职能定位清晰明确，但在水利建设等基础设施领域，仍存在严重的计划经济色彩。2010年5月国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确指出：鼓励民间资本参与水利工程建设。虽然政策已放开，但由于水的特殊地位，政府治水、管水的观念短期内难以改变。政府部门仍将水利建设视为政府的责任和义务，惊恐民间资本给现有的水利公共服务供给秩序造成混乱，缺乏改革的勇气，畏首畏尾，不敢接纳民间资本。这种观念的指引下，政府“管得多、统得死”，仅象征性向市场推出少量水利项目，并给予民营企业各种有形和无形的压力。这种“封闭保护”思想，阻碍了政策的落实，使得水利建设效率低下，水利公共服务难以有效满足社会需求。

2.制度障碍

我国水利建设的改革严重滞后，水利建设的市场化、产业化的政策均为国务院或部委指导性文件，尚未上升到法律法规层面，政策的权威性和强制力，不足以促使政府放权让利，也不利于政策帮扶和规范民间资本的水利建设。而且，现有政策多为原则性、框架式的指导，并没有完整的、有针对性的、可操作的实施细则，致使地方政府和水利管理部门难以落实。诚如，国资委研究中心企业研究部部长王志刚所言，民间资本“不是政策不鼓励”，而是缺乏有效的“游戏规则”。民间资本进行水利建设仍欠缺很多基础性的制度：准入制度，应建立国资、民资竞争性的产业组织结构；水资源管理制度，应避免行政分割、部门割据以及地方保护主义，逐步完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度；水资源有偿使用制度，要尽快完善水费定价机制、征收机制，为民间资本取得收益创造条件；水权制度，利用市场机制优化水资源配置等。

3.行政管理障碍

不同于普通的竞争领域，水利建设涉及公共利益，具有典型的垄断性和受益非排他性。为避免私利扩张损害公共利益，促进水利建设稳健发展，政府应该承担起引导、管理、监督、支持和协调的责任。但当前政府投资管理机制、引导机制与监管机制还不完善，运作机构和专业人才缺乏，致使政府行为存在严重越位、错位和缺位现象。⑴利益冲突。行政管理部门和管理人员，在水利建设管理上既要追求公共利益，也会考虑部门利益和个人利益。当三种利益有冲突的时候，在公共利益受益主体软约束情况下，行政管理部门和管理人员的决择，不排除为部门或个人私利损害公共利益的可能。在缺乏严谨权威的制度下，拥有较大“自由裁量权”的政府部门或管理人员为维护水利建设上的权力和利益，防范民间资本冲击，通常为民间资本参与水利建设设置重重障碍。⑵服务水平。政府的服务水平关系到民间资本投资水利建设的可能性、可行性及收益水平。但一方面政府“管得多、统得死”，民间资本进行水利建设的审批手续繁杂，服务态度差，权利监督形同虚设；另一方面，缺乏运作机构和专业人才，使得民间资本的水利建设项目的审查不科学、不规范。低下的服务水平不仅仅造成利息损失、时间和精力损耗、商业机会的流失，还会损害市场公平，置民间资本于不利的竞争地位。⑶官僚作风。官僚作风在水利项目建设上表现在脱离实际、无所作为、不负责任等。民间资本的水利投资依赖于“领导层”的态度和能力，“可管可不管”“、可严可不严”，民间资本的权利和权益处于半悬空状态。

4.自身障碍

水资源的稀缺性、公共性和公益性，要求政府统一规划和协调管理；另一方面，水利项目的投资分析、建设、运营、管理，专业性强、管理要求高。但我国多数民营企业经营者文化素质偏低、经营观念淡薄、重利轻义，民营企业仍存在规模小、结构散、管理制度不健全、行为不规范等现象，与水利项目监管、建设和运营的要求有一定差距。经济转型过程中，政府与市场的关系和界线还比较模糊，制度不完善、服务水平低下，成为水利事业发展缓慢的主要原因。此外，水利建设民营主体先天不足，政府还应承担扶持和培育的责任。

三、成都水利建设引入民间资本的政策建议

政府与市场应当是互补共生的关系，政府应当减少对经济活动的直接参与，致力于激发市场活力。成都引导民间资本投入水利建设已迫在眉睫，必须克服上述障碍，努力开拓，在区域内探索科学有效的新机制。

1.提高规划的科学性与权威性

水是一种特殊的资源，进行水资源的分配和使用必须坚持效益、公平、可持续发展的原则，只有进行科学的规划，才能实现水资源的经济效益、社会效益和生态环境效益综合平衡的状态。为保证民间资本权利和利益，减少投资的盲目性和提高效益，必须确保规划的科学性和权威性。但我国规划工作由政府职能部门承担，对规划工作鲜见成文的制度性的规定。因此，无论在程序上还是在内容上行政色彩浓厚、随意性强。成都应创建法制化、民主化、科学化的规划工作制度，建立由水务局牵头，专家、专业机构参与，多部门、多群体协商的规划制度；建立运用行政和法律手段切实保障规划执行和实施的机制，确保规划的强制力和约束力；在此基础之上，清理、整合现有的水资源利用、水利建设的规划，检查、监督规划的执行情况。

2.深化水利项目产权改革深化水利项目产权制度改革

落实管护主体，保障水利建设参与人的合法权益，才能提高民间资本参与水利建设的积极性，也才能建立高效运行的市场机制。随着社会主义市场经济体制改革逐渐由一般竞争性行业向垄断性行业推进，垄断性行业的产权改革已迫在眉睫。如果将竞争性行业的产权理论适用于水利建设等垄断行业，虽然能够增强供给能力、提高效率，但私有产权会利用垄断地位提高价格、歧视性定价“、撇奶油”等行为，损害公平。要兼顾市场性和公平性，必须摒弃公有产权与私有产权的对立与替代的固有思维，寻求两者的融合，通过两者的合理配置，推动水利建设政府追求的公共性与私人追求的效益性协同发展。民营化的程度与水利建设的公共性纯度相匹配。公共性纯度越高，政府责任越大，公有产权的比例就应越高。相反，公共性的纯度越低，私有产权的比例就应更高。现代产权理论将传统产权进行分解，认为产权不仅仅是所有权，还包括经营权、管理权、使用权、支配权、分配权等。所有权与附属的其他产权具有可分割性和可让渡性。水利建设引进民资间本，既可以是所有权上的引入，即“民有民营”，也可以是经营权上的引入，即“国有民营”。成都市的水利建设可以采用多种形式引入民间资本，如特许经营权出让、承包或租赁经营、资产证券化、并购、民资独营、BOT模式（建造—运营—移交）、合资模式、TOT模式（转让—经营—转让）、PPP模式、运营和维护模式等。对于公共性纯度高、效益差的小型项目，政府可以通过奖补政策吸纳项目受益人投资。

3.制订公平有效的民间资本投资水利建设的细则

国务院引导民间资本和发展水利的指导性文件，均明确鼓励民间资本参与水利建设。但这些原则性的指导，只为民间资本参与水利建设提供了可能性。是否具有可行性，必须以公平有效的细则进行判断。其实，早在2005年国务院就出台了“非公经济36条”，2010年又出台“新36条”，许多垄断行业也不断宣布鼓励民间资本进入，但由于没有具体的细则，民间资本在操作上无章可循，无路径可入。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为“简单声明对民间资本开放，是没有意义的”“，细则”至关重要。2012年，水利部制订了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》、《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，有效地保障了民间投资主体的权益。但是这两个细则所涉范围还不够广，只针对小型的水利工程，没有涵盖其他水利建设项目；机制也不够严密，建设监管有章可循，却无运营监管制度，不能有效保护使用人权益，从长远看，也不利于民间资本的水利建设。成都应该在本区域建立一套清晰、透明、规范运作的规章制度：一方面要放开市场准入，建立水利建设公平开放的市场准入机制，形成竞争性的产业组织结构和市场秩序；另一方面，要规范行政审批和行政监管“，将权力关进制度的笼子里”，科学界定审批和监管的职能和权限，规范审批和监管的程序，简政放权，减少许可、审批，激发市场主体参与水利建设的活力和创造力；还应科学规制，由偏重“事前”管制转变为“事前、事中”防范与“事后”严惩相结合的管制，公平执法，创建国资、民资平等的市场地位，并防范民间资本利用水利项目的公共性损害使用人利益；最后，应建立有效的帮扶制度，完善民间资本参与水利建设用地、用电、财政补贴等优惠政策。

4.创新民间资本投资水利建设的投融资方式

资本具有逐利性，吸引民间资本投融资的必要前提是水利项目的可赢利性。所以，必须理顺水利项目的收益机制。开发水利项目的收益体现在水资源的使用方式上，包括取水权、水运权、水电权、养殖权、旅游观光权等。水利工程的公益性和公共性特点，使得水利项目取水权交易费用收取上，存在着目标不明确“、搭便车”现象、征收成本高昂等问题，导致水利项目内在商业化价值不高。成都应完善水资源有偿使用制度，利用市场机制理顺定价机制，合理调整费用征收标准，强化费用征收力度，切实维护民间资本利益；引导和帮扶民间资本完善产业价值链，充分挖掘水利项目潜在赢利能力；加大财政奖补力度，并规范财政奖补制度，奖补范围、标准和程序应该阳光透明，鼓励民间资本投入小型公益性水利项目。创新民间资本投入方式。民间资本投资水利建设，可以资金、实物、劳务或其他方式投入；可以独资、合资、合作、捐赠及“一事一议”筹资筹劳等多种出资形式。政府审批和监管应放开出资方式和形式，主要审查能否完成工程，是否符合水利规划、规程规范技术标准和运行管理规定；项目完工后，按照“谁投资、谁所有”的原则确定工程产权，并确保该产权依法享有继承、转让、转租、抵押和参股经营等权益。创新民间资本投资水利建设的融资方式。政府确立水利项目建设方案，投入部分资金，采用市场化手段和操作方式，吸引社会资金跟进；组建水利产业投资基金，利用集合投资、分散风险、专业运作的基金优势，集中分散的民间资本投入水利建设；利用水利项目收益稳定的融资特点，引导和鼓励银行开展收益权质押贷款；完善现代企业制度，逐步扩大水利项目公司化改造，利用资本市场进行融资。

5.创建科学规范的监管机制

民间资本进入水利建设，经营功能和监管功能分离，政府监管手段更少、监管能力更弱。另一方面，水利建设的公共性、公益性，又要求政府对民间资本的水利建设进行更高、更严格的监管。2004年6月，世界银行了《改革基础设施：私有化、监管和竞争》的报告，认为监管“可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺”，监管弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。为兼顾民间资本投资水利建设的市场性和公共性，成都应在本区域内，先行先试，建立科学规范的监管机制：在监管上，放松进入规制、引入竞争的同时，要强化有序退出机制，避免过度竞争给经营者和使用者造成不利影响；价格规制上，既要鼓励经营者提高效率，又要考虑使用者的负担能力；行政监管上，以“必要”为原则，避免对经营者正常经营造成不利影响；要防范经营者私利过度膨胀，忽视社会责任，损害使用人权益、危害公共利益、破坏生态环境的行为。

作者：于建华 任心甫 黄超 王颖