农村社区管理和服务体制创新

社区管理是社区建设的重要内容之一，社区建设能否井然有序地开展，社区管理是重要的决定因素，而构建社区管理模式在社区管理建设中具有基础性作用。因此，为农村社区选择一种有效的管理模式就成为一个重要的问题。在一系列方针政策的指引下，各地根据自身的实际，进行了富有成效的社区管理体制改革的实践与探索，形成了各具特色的农村社区管理体制模式，如江西省以“一会五站”和村落社区为特点的民间组织型社区管理体制模式，江苏太仓市的政府、社区互动型社区管理体制模式等。不同的改革模式有哪些优势和劣势，有哪些共同点和区别点，对我国农村社区管理与服务体制的创新是否具有普适性，理论界和实务部门都进行了大量的深入研究，对于促进我国农村社区管理和服务体制的创新和实践起到了重要的指导作用。

一、研究的基本概况

学术界不同学科的学者从不同的视角对农村社区管理和服务体制展开研究并取得一定的代表性成果。敬义嘉、刘春荣提出，新型社区管理体制的构建应“通过由政府主导的选举制度向社区自治组织进行赋权，实现社区权力的让渡和建构，可以较快和较有效地构建以居委会为核心的集中型的基层民主治理网络，减少在国家治理与私人治理之间的缝隙”。徐永祥提出，关键在于围绕“政社分开”的核心原则，切实转变政府的社会职能，积极培育民间社会组织，建立现代公共财政体系，努力构建现代性的、政府与社会的分工合作体制。林尚立认为，要在社区空间内，基于社区的公共利益和社区成员相互之间的共同利益，动员和整合社区内的各种资源，在协商与协议的基础上，形成资源共享、利益协调和公共参与的互助合作体系。学术界讨论的共识是构建民主协商治理机制，以社区建设创新农村管理体制，重在建立健全农村社区居民委员会，理顺乡镇机关、基层党组织与居民自治组织之间的关系，构建适应社会主义新农村建设需要的农村社区组织体系。然而，在当前农村社区管理体制创新问题上的探讨基本上都是宏观性的，对于如何构建新时期农村社区管理和服务体制创新的研究更多地是关注社区功能的实现和社区建设中的政府行为，而对社区主体尤其是来自民间的社会支持因素关注不多，结合实践创新进行理论提炼的也不多见。且学术界对社区管理的研究主要分别以城市和农村两个不同层面的切入点，城市和农村自为一体，两者结合起来的研究较少，尤其是研究农村社区管理的少。本课题是结合城乡一体化背景来研究农村社区管理与服务体制的创新，以弥补学术界研究的空白。

二、不同类型的农村社区管理与服务体制的比较分析

(一)政府主导型

“政府主导型”是指政府在农村社区管理和服务体制中居于主导地位，通过政府服务下乡承担起社区管理和服务的重任。这种类型一般存在于农村人口分布相对比较密集、地域范围较小的地区，如北方地区、东部地区，便于政府集中资源提供管理和服务，这些地区在社区设置上多为“一村一社区”和“多村一社区”，社区组织和村委会相重合，或高于村委会。山东诸城和胶南是这种类型的典型代表。自2007年以来，诸城市在农村社区建设中基于现实需要设置了“一村一社区”和“多村一社区”两类。“一村一社区”地区是人口比较稠密、地区比较大的村庄，政府建设社区综合服务中心，内设便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等，集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。以村“两委”、有威望人员及驻社区单位代表组成社区建设协调委员会，依托服务中心，成立便民服务、环境保洁、护村巡逻等队伍，开展便民管理和服务活动。“多村一社区”一般由2～5个村组成，打破家族圈、村庄界限，在中心村建立社区综合服务中心，打造“两公里”服务圈，吸引周围村庄村民向中心村集聚，将区域内的原村民、务工者、外来人员都纳入服务的范围，切实增强了流动社会中各类居民的认同意识、参与意识和公共服务意识、自我管理意识。截至2010年6月21日，诸城市撤销了全部1249个行政村，合并为208个农村社区，实施社区化管理和服务。与之类似，胶南市也通过建立邻里中心、搭建各类载体平台、实行服务制等，将管理和服务延伸进社区内部，总体上这类管理和服务体制基于政府的强大行政力量，使政府管理和服务覆盖到社区内各类成员，提升居民管理和服务水平，以管理和服务促成异质性社会的融合与和谐发展。

(二)企业主导型

“企业主导型”是指企业是农村社区管理和服务的重要载体，社区基本管理和服务都由企业供给，形成自我管理和服务机制。这类模式一般仅限于农村经济比较发达、村集体企业实力雄厚的地区。山东胶南北高家庄是这类模式的典型代表。北高家庄自2004年以来以珠光科技集团为依托，积极探索形成了一条“以企带村、村企合一”的社区管理和服务道路。在组织体制上，社区实行村委会、村办企业、社区服务管理“一套班子、三块牌子、交叉任职”的组织体制。北高家庄社区居民既是企业的员工，也是社区集体成员，社区规划、基础设施建设、社会福利、基本公共服务、行政管理都由该集团承担。完善了以党组织为核心的村民自治机制，并通过务工妹书屋、职工教育日等载体，加强社区内各类居民教育管理，提升村民、职工整体素质，使外来人与原村村民能够融洽相处、共同参与、推动社区发展。形成了“社区自治管理、行政管理、社区建设、企业经营管理、社区服务”五位一体的管理、服务体制，使社区成为容纳多元身份成员的开放性社会生活共同体。

(三)民间组织型

“民间组织型”是突出夯实社区内部微观组织基础，注重民间力量自我治理的一类管理和服务体制模式。这种管理和服务体制类型一般存在于“一村多社区”和“社区设小区”建制中，社区组织在村委会领导下开展工作。湖北秭归杨林桥和江西是这种类型的典型代表。为解决税费改革后农村出现的一系列问题，杨林桥镇按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，撤组建社，建立起“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”体制。每个社区一般由30个左右的农户组成，社区群众“直选”产生社区理事会，理事长由理事推选产生。形成了社区内自治、社区间联合自治、以村为单位整体自治的三层自治架构。社区理事会、互助组等民间组织力量为基础的社会化服务网络体系，承担起实施公共基础设施建设、公益事业发展，解决邻里纠纷、红白事、实现互帮互助等管理和服务任务。以村委会为载体，建立文化科技、治安调解、计划生育、社会保障等协会，实现政府服务、社会化服务下乡。与杨林桥相类似，江西农村社区建设也通过建立“五老”人员为主体的志愿者协会及下设的社会救助站、卫生环境站、民间纠纷调解站、文体活动联络站和科技信息传递站，形成了自我管理自我教育和自我服务的自治机制。

(四)政府、社区互助型

“政府、社区互助型”是强调政府、社区居民、社区组织之间合作、互动共同推动社区管理和服务的一种类型，也是探索政府行政管理和社区自我管理有效衔接的重要典范。这钟类型主要存在于“一村一社区”或“集中建设区”等社区建制中。江苏太仓市是这种类型的代表。江苏太仓市在农村社区建设中紧紧围绕农村社区服务工作，经过探索形成了“12345”管理服务体制。一是建立了一个农村社区服务中心，保障拥有300～500平方米的办公和活动用房，做到服务设施和制度到位，成为政府管理和服务延伸的平台。二是设立了一个宣传栏和建设一个文体活动场所。三是培育了三支服务队伍。即由原村级组织中的相关人员组成的专业管理队伍，由闲散人员和专业技术人员组成的专业服务队伍，由党员组成的社区党员志愿服务队伍。四是开辟了老人和残疾人活动室、图书阅览室、警务信访调解室和多功能教育室“四个室”。五是完善五个服务站，即建立农业服务站、社会事业服务站、公共卫生服务站、社会保障服务站和综合治理服务站。面对当地农村社会流动性大的特点，形成了“党委、政府领导，归口管理、部门协作、社会共同参与、基层具体落实”的服务管理体制，并建立健全由社区原住民、外来人员和驻区单位依法推选产生的社区成员代表大会制度，深化民主治理。

(五)政府、社区、社会互助型

“政府、社区、社会互助型”突出了政府、社区居民、社区组织和社会三种力量的协作、互助作用，旨在于发挥多种力量形成流动、异质性社会发展中的无缝隙管理和服务。这类体制一般存在“一村一社区”之中，社区居委会与村委会合一，或社区居委会在村委会指导下工作。重庆市永川区是这一类型的典型代表。2007年重庆市永川区在推进政府公共服务、助农增收服务、社区志愿服务“三大服务”，提升村民自治功能、社会管理功能、文明促进功能、改善环境功能“四大功能”，强化组织保障、制度保障、经费保障、设施保障、队伍保障“五大保障”基础上，形成了“2+3+N”管理和服务体制。“2”即组建农村社区工作委员和社区居民服务中心。社区工作委员会作为指导性机构，在村“两委”领导下开展工作。社区居民服务中心是延伸政府公共服务、完善社会管理和村民自我服务的有效载体。“3”即完善政府公共服务体系、志愿者服务体系、专业经济协会服务体系等三大服务体系。利用居民服务中心建立“五室两站一社一校一场”，为村民提供一站式政务服务;组建了各类志愿者服务组织和以产业大户、致富能人、驻社区企业代表为主的各类专业经济组织。积极引导驻村单位、离退休回村居住人员、外来务工经商人员等通过社区平台参与社区管理和服务。积极探索了代管、承包、租赁等多种形式，引导社会力量进入公共管理服务领域，从而形成了以政府公共服务为支撑、社区自我管理与服务为补充、社会力量积极参与的立体、系统、全面的管理和服务体制，实现了多元力量的有机结合。从总体上来看，在实践中，农村社区管理和服务体制的实践生成路径并不具有统一性。在现实中，不同地区具有不同的发展现状与现实基础，各种力量存在情况不一，使社区管理体制在实践中呈现出不同的生成机制。

三、农村社区管理与服务体制创新的路径

(一)应构建适宜资源多面向自由流动的组织架构

对一个社区而言，既要担负起社会自我管理的重任，又要最大限度地满足居民自身的需求，其运行注定面临各种矛盾与阻力。同时，社区作为社会机体的细胞，其本身的正常运转事关整个社会的稳定，这意味着政府资源的投入几乎不可避免。这样一来，社区的运行需要教育、医疗、警务、卫生等多个领域内的资源注入，这些资源的注入是否能够满足当地居民的偏好，这些信息必须依赖有效的反馈机制来加以呈现。此外，社区作为一个守望相助的有机共同体，居民的自助是其一大特色。因此，最大限度地确保民众间的有效沟通和有效联合同样至关重要。纵观国内现有经验和国际经典的做法，在空间和组织架构上理顺沟通渠道和资源循环渠道都为各套方案所重视。结合上述分析不难得知，在构建农村社区管理模式时，应特别注意信息流和物质流的畅通以及它们在各单位间的共享。

(二)应因地制宜地构建社区管理模式

无论是国内的村落自治组织模式、村社合一模式、村企主导模式、联村建社模式，还是欧陆国家与农业产业化紧密捆绑的乡村管理模式及加拿大注重不同层级间政府共赢的新乡村管理模式，都是各地政府和民间基于自身实际，着眼于克服现有阻力而逐渐磨合形成的社区管理模式，具有显著的地域特征和不可复制性。地理空间是对农村社区管理造成最大影响的变量。一个平原地区的农村社区与一个深山中的农村社区显然不具有可比性。但从抽象的意义上说，无论出于哪个地理空间，政府都能够引导居民通过协作方式实现互助，并逐步凝练出完善的农村社区管理模式。如江西作为中部欠发达省份，省情具有相当的独特性。一方面，江西作为劳动力输出大省，农村“空巢”、“留守”现象十分突出，如何在通过新型城镇化建设有序引导劳动力回流的同时，构建好以老弱妇孺为主体的社区，并提供此类社区向以青壮年劳动力为主体的正常社区回归，无疑需要相当的智慧和勇气;另一方面，江西地理条件复杂，全省以丘陵山地为主的同时，南部海拔较之北部更高，许多村落散落在深山老林当中，如何根据地理特征，合理引导不同区位和地理条件的农村按照大致相当的路径建立起各自的可持续的社区管理模式，也是需要在综合考量各项政策因素后仔细加以定夺的重大问题。

(三)形成高效的行政管理体制

行政管理体制改革无疑是构建高效的农村社区管理模式所必须触及的重大改革事项。从目前的情形看，深入推进“省直管县”行政体制改革是未来促进农村社区管理模式构建的必然举措。表面上看，“省直管县”体制并不直接涉及乡镇和农村。但是，在当前“乡财县管”的基本模式下，县级政府作为广大农村地区的直接管理者，其中管理权限和调控能力对农村社区的影响很大。即使未来“乡财县管”模式发生一些调整，县级政府作为乡镇的管理者，依然拥有很强的规划、引导能力。从这个意义上说，县本身能否获得足够的自主权，以通盘考虑整个县域范围内的经济社会发展问题，就十分关键了。

(四)构建可持续的财政配套保障机制

“一级事权一级财权”是财政领域内最基本的原则。由于种种原因，当前我国基层政府的事权与财权出现严重的不匹配现象。特别是在当前大规模社会化建设的情境下，基层组织的有效运行更是受制于财力的短缺。党的十八届三中全会提出，要构建事权与财权相适应的财政管理体制。具体到农村社区管理领域，就是要进一步加大基层政府的财权，使日渐庞大的事权体系能够得到有效支撑。只有建立起可持续的财政配套保障机制，才能保障农村基层组织事权的顺利履行。

(五)营造活跃的基层民主管理氛围

社区管理需要基层民主的基本氛围。目前，县及以下范围的人民代表大会制度就是活跃基层民主管理氛围的重要平台。为此，可通过在县及以下范围人大代表选举中按照城乡相同人数比例和天数比例的方式展开选举，使更多农民参与到县级人大代表的群体中来，使人大代表能真正代表农民的最根本利益。同时，加强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，努力完善并规范县级政府派出乡镇基层组织的社区管理职能，并为最终县乡社区管理职能的一体化创造条件。

四、结语

现代化是一个从传统到现代转型的过程，不断提升广大农民的公民身份、保障他们的合法权益、满足他们的基本公共服务需求是现代化发展在政治领域的重要体现，也是几千年来人类对民主政体的追求。实践中的新型社区管理和服务体制正是现代国家对现代民主治理的实践探索，通过体制性的创新，形成国家、市场及社会多元力量共同参与的更加具有包容性、开放性的治理制度。

作者：王占军 李小强 单位：江西警察学院